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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION SENATORIALE A L'OUTRE-MER


Mardi 4 février 2014

- Présidence de M. Serge Larcher, président de la délégation -

Thématique : La zone économique exclusive des outre-mer : quels enjeux ? - Audition de M. Michel Aymeric, secrétaire général de la mer

M.  Serge Larcher, président. - Monsieur le Secrétaire général de la mer, mes chers collègues, nous voilà aujourd'hui réunis pour procéder à une série d'auditions conclusives sur notre sujet d'étude relatif aux ZEE ultramarines et aux enjeux qu'elles représentent.

Je vous rappelle que nos trois rapporteurs sur cette étude sont M. Jean-Étienne Antoinette, sénateur de la Guyane, M. Joël Guerriau, sénateur de Loire-Atlantique, et M. Richard Tuheiava, sénateur de la Polynésie française.

Les derniers mois ont été riches en rebondissements sur les questions maritimes liées aux outre-mer, qu'il s'agisse du Livre blanc sur la défense, du récent travail du Conseil économique, social et environnemental (CESE) sur l'extension du plateau continental ou encore du Comité interministériel de la mer et des Assises de l'économie maritime des 3 et 4 décembre au cours desquelles le Premier ministre a annoncé la « remise à plat du droit relatif à l'espace maritime ».

Cette actualité, dont il nous faut intégrer la substance dans notre rapport, nous a conduits à organiser les auditions d'aujourd'hui et en premier lieu celle de M. Michel Aymeric, Secrétaire général de la mer, que nous avions entendu au début de nos travaux, avant la publication du Livre blanc.

Monsieur le Secrétaire général de la mer, nous souhaiterions que vous fassiez le point sur les moyens qui seront en définitive disponibles pour garantir la souveraineté française sur les vastes ZEE ultramarines et, plus précisément, sur les moyens et les actions concrètes envisagées pour la mise en oeuvre des orientations stratégiques tracées au mois de décembre par le Premier ministre. Nous souhaitons nous assurer que ces annonces ne se limiteront pas, une fois encore, au discours. Le temps est venu de ne pas seulement « glorifier » les potentiels des outre-mer mais d'en concevoir la valorisation concrète !

Notre secrétariat vous a fait parvenir une trame destinée à servir de fil conducteur à votre propos et à nos échanges ; ce document vient de vous être remis, mes chers collègues.

Monsieur le Secrétaire général de la mer, je vous cède la parole.

M. Michel Aymeric, Secrétaire général de la mer. - Merci monsieur le président. Mesdames et messieurs les sénateurs, je vous remercie de votre invitation. Je vous propose, dans un premier temps, de vous resituer le contexte de l'action du CIMER et de la politique maritime.

En Europe, se met progressivement en place une politique maritime intégrée (PMI), avec la volonté de ne plus se borner à mettre en oeuvre des politiques sectorielles, par exemple une politique de la pêche, une politique du milieu naturel, une politique des transports, de la protection du littoral, mais de faire en sorte que ces politiques soient appréhendées dans une vision globale. M. Frédéric Cuvillier, ministre délégué aux transports et à l'économie maritime, a indiqué à plusieurs reprises que la France s'inscrit tout à fait dans le cadre de cette politique intégrée.

Cette politique maritime intégrée est mise en oeuvre à travers plusieurs volets. On parlera d'énergie marine renouvelable, de protection de la pêche, des ressources halieutiques, de la recherche dans les grands fonds marins, de délimitation maritime et de souveraineté. C'est là que le rôle du secrétariat général de la mer, placé directement auprès du Premier ministre, est important, car il est chargé de coordonner l'ensemble de ces politiques maritimes, et notamment les sujets régaliens que je vais évoquer.

Le CIMER du 2 décembre 2013, puis le Premier ministre dès le lendemain lors des Assises de l'économie maritime et du littoral, ont insisté sur l'action indispensable de l'État, non seulement pour faire appliquer les lois, mais surtout pour favoriser le développement économique. La sécurisation des espaces, que ce soit sur le plan juridique - avoir des délimitations bien fondées -, sur le plan de la souveraineté - avoir des frégates, des vedettes ou des patrouilleurs là où cela est nécessaire -, doit être au service du développement économique, de la métropole comme des outre-mer. Je rappelle que 97 % des onze millions de km2 de notre ZEE se situent outre-mer.

Le CIMER du 2 décembre a pris un certain nombre d'orientations, certaines dans la continuité du précédent qui s'était tenu en juin 2011 à Guérande, et d'autres, nouvelles.

Je précise que le Premier ministre nous a fait part de son intention d'organiser à l'avenir un CIMER au moins tous les deux ans, permettant ainsi de mieux faire avancer les dossiers.

La trame que vous m'avez proposée me suggère d'évoquer les espaces maritimes.

Plusieurs sujets sont inclus dans cette notion. Il y a d'abord un sujet général de définition. La convention de Montego Bay de 1982, ratifiée par la France en 1996, prévoit un certain nombre d'espaces. Or, en droit positif français, ces espaces sont définis dans des textes épars. Nous souhaiterions que l'ensemble des dispositions soient regroupées dans un même texte qui serait une loi sur les espaces maritimes. Le principe en a été acté lors du CIMER. Compte tenu de l'encombrement de l'ordre du jour législatif, il a été décidé de profiter du dépôt du projet de loi sur la biodiversité pour inclure dans celui-ci un article d'habilitation du Gouvernement à prendre des ordonnances sur les espaces maritimes. Le texte qui en résultera définira précisément la mer territoriale, la zone contiguë, la zone économique exclusive et le plateau continental.

Le second sujet porte sur la délimitation qui a pour objectif de connaître précisément les espaces de chaque pays. C'est un sujet à la fois juridique, diplomatique et physique.

Il faut d'abord définir les lignes de base pour en déduire les différentes zones (mer territoriale, zone contiguë, ZEE). Dans le cas d'une mer ouverte, le travail est relativement aisé. Par contre, si nous prenons le cas de la métropole ou de certains outre-mer, la limite des 200 milles marins peut devenir source de controverses. À titre d'exemples, je vous citerai les débats entre la France et la Grande-Bretagne, l'Italie ou l'Espagne concernant ces délimitations dans le golfe de Gascogne ou le golfe du Lion. Il faut se livrer à un travail diplomatique mais aussi à un travail physique de recherche, notamment dans le cadre de l'extension du plateau continental.

Une fois ces étapes franchies, un premier décret définissant les lignes de base doit être pris et notifié aux Nations-Unies. Il est alors opposable aux pays tiers. Ensuite, il faut de nouveaux décrets pour définir les autres limites. Je vous ferai parvenir un tableau détaillant précisément, par zone, l'état d'avancement des différentes procédures.

Lors d'une récente réunion en présence de tous les ministères concernés, nous avons procédé à un recensement. Force est de constater que beaucoup de travail reste à faire. Nous nous sommes aperçus que parfois des cartes avaient été notifiées sans que les lignes de base aient été préalablement définies.

Pour la métropole, les délimitations physiques sont établies mais les décrets ne sont pas publiés. Pour la Martinique, la Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, les décrets sont sortis et les lignes de base définies et notifiées. Pour la Guyane, les lignes de base sont connues mais n'ont pas été notifiées. Nous avons beaucoup de retard pour toute la zone du sud de l'Océan indien (La Réunion, les Îles Éparses de Tromelin, Europa,...), alors même que c'est une zone où il y a des enjeux importants et des conflits de souveraineté. Pour les Îles Kerguelen, Saint-Paul, Amsterdam, c'est en cours. Nous sommes à jour pour la Nouvelle-Calédonie. Pour Wallis-et-Futuna, les lignes de base sont définies mais le décret n'a pas été notifié. Contrairement à Clipperton, tout est réglé pour la Polynésie. Je vous ferai parvenir un tableau détaillé de l'avancement des procédures.

Je voudrais illustrer les difficultés en prenant l'exemple du canal du Mozambique, entre Madagascar et la côte du sud-est de l'Afrique. C'est une zone où vont s'effectuer de nombreuses recherches gazières et pétrolières, qui est également une zone de pêche. Lorsque l'on surprend un bateau, soit en position de pêche, soit en position de recherche sismique, il nous faut être certain d'être dans une zone française. L'an passé, un procès-verbal a été dressé lors du contrôle d'un chalutier dans les mers australes. Le bateau a été dérouté vers La Réunion. Depuis, les armateurs nous disent que nous étions hors ZEE française. Ce cas concret vous montre la nécessité d'avoir des limites bien définies.

Vous me demandez ce que recouvrent précisément les mesures annoncées, relatives au régime d'autorisation préalable des activités menées dans la ZEE. La réglementation applicable aux activités entreprises dans la ZEE est quasi inexistante. Le Gouvernement a la volonté de créer un régime d'autorisation, par exemple dans le cas de pose de pipe-line, de câbles, de création de plates-formes pour les énergies renouvelables, qui sera inclus dans le projet d'ordonnances.

Cette volonté de régulation a également pour but de mieux organiser la recherche scientifique marine et de s'assurer que les données collectées sont bien transmises à l'État ou à ses opérateurs, notamment le Service hydrographique et de la marine (SHOM), l'IFREMER ou Météo-France.

Le Gouvernement a préparé un projet de décret relatif à la recherche scientifique marine mais il y a un chaînage avec une disposition prévue dans la loi « biodiversité ». Une fois la loi « biodiversité » promulguée et l'ordonnance prise, le décret pourra être publié.

Votre question suivante porte sur le programme national de recherche et d'accès aux ressources minérales des fonds marins. Nous constatons l'empressement, l'appétit, de certains pays pour avancer dans la recherche des fonds marins. Des pays comme la Chine, l'Australie, le Royaume-Uni et l'Allemagne en Europe, ou le Brésil, ont des programmes de recherche dans les grands fonds. Vous connaissez l'argumentation traditionnelle : « les ressources à terre sont de plus en plus rares, leur exploitation de plus en plus difficile, il faut se tourner vers les fonds marins ». Toutefois, il faut être prudent. C'est techniquement compliqué et coûteux. Il faut que le prix des ressources devienne très élevé pour que la recherche sous-marine soit rentable. Il faut également ne pas avoir une vision égoïste et aveugle par rapport à l'environnement. Ces recherches devront se faire dans le respect des procédures et du milieu.

Nous devons garder présente à l'esprit l'existence d'un double régime juridique. Lorsque nous sommes dans la ZEE française, nous sommes libres de mener des recherches. Lorsque nous sommes dans la zone internationale, il faut saisir l'Autorité internationale des fonds marins (AIFM) qui siège en Jamaïque à Kingston.

La semaine dernière, avec tous les ministères concernés, nous avons mis en place une taskforce qui se réunira tous les six mois et s'occupera des fonds marins.

Nous sommes sur trois théâtres d'opération : Wallis-et-Futuna correspond au projet le plus avancé ; Clarion-Clipperton en mer internationale (nodules polymétalliques) pour lequel nous avons obtenu un permis en 2011, valable jusqu'en 2016 et éventuellement prolongeable ; et plus récemment au milieu de l'Atlantique, sur la ride médio-atlantique, nous avons obtenu un permis pour lequel il nous appartient de lancer une campagne de recherche afin de valider celui-ci. Demain, je rencontrerai M. Francis Vallat, le président du Cluster maritime français (CMF) et les représentants de plusieurs entreprises pour évoquer Wallis-et-Futuna. C'est l'IFREMER qui va signer une convention pour le compte de l'État avec l'AIFM. Nous travaillons à l'horizon 2020, 2025, voire 2040. L'évolution du prix des matières premières jouera un rôle important. C'est compliqué techniquement, mais l'intérêt pour la France est triple : disposant de la deuxième ZEE du monde, nous aurons des réserves chez nous ; nous avons des entreprises très pointues capables d'exploiter pour elles-mêmes ou pour d'autres ; ces entreprises peuvent exporter leur savoir-faire.

Monsieur le président, vous m'avez posé la question de l'extension du plateau continental. La convention de Montego Bay prévoit que, sous certaines conditions, il peut être étendu - de mémoire - de 150 nautiques supplémentaires à partir du droit de la ZEE s'il y a une continuité du fond géologique, sous réserve de l'accord d'un organisme onusien. Cette procédure peut prendre des années car une demande peut être contestée par un pays voisin qui établit un contre-dossier. Il faut alors un arbitrage. Nous vous enverrons la liste des projets d'extension du plateau continental.

Notre actualité, le Président de la République l'a rappelée, c'est Saint-Pierre-et-Miquelon. La France fera une demande d'extension. Le Canada a fait la même demande. Il y aura donc un sujet diplomatique entre nos deux pays.

Par ailleurs, l'extension de la ZEE française représenterait 1 500 000 km2 supplémentaires. Il faut savoir qu'en faire...

Vous m'interrogez sur la sécurisation et la souveraineté des espaces maritimes. En France, la situation est compliquée car plusieurs administrations sont chargées de la police en mer. La France se caractérise par une mosaïque administrative : la gendarmerie, la police, les affaires maritimes, les douanes, la marine nationale. Toutes ces administrations concourent à des degrés divers à l'action de l'État en mer. À défaut d'autorité garde-côtes, une fonction garde-côtes a été créée en 2009 pour faire travailler ensemble ces divers services. Compte tenu de la tradition française, nous n'avons pas entrepris de les fusionner dans une seule administration. Nous avons mis en place une mutualisation des moyens, défini des pratiques similaires, créé un logo commun, le tout avec un exécutif commun qui est le comité directeur de la fonction garde-côte que je préside. Ce comité se réunit plusieurs fois par an avec le chef d'État-major de la marine, la directrice générale des affaires maritimes, et la directrice générale des douanes.

En tant que président du comité directeur, je n'ai pas de pouvoir budgétaire. Chaque administration est maîtresse de ses moyens - c'est l'esprit de la LOLF -, a ses propres objectifs et ses propres contraintes. Nous constatons qu'en période de contrainte budgétaire, nous avons plutôt du mal à renouveler les moyens et à les moderniser. Par ailleurs, le Livre blanc ne concerne que les moyens de la défense nationale ; il ne concerne pas ceux des Douanes.

Face à cela, nous avons des besoins immenses pour assurer notre souveraineté et l'application du droit dans notre ZEE. Toutefois, nous essayons d'avancer. Nous avons préparé le format global de la fonction garde-côtes qui est un genre de schéma directeur des moyens et fait en sorte que les capacités dont nous avons besoin soient présentes. Vous dire qu'à un instant « T », on y arrive toujours serait inexact. Mais les P400 vont être remplacés ; en Guyane, où l'on a d'énormes problèmes de contrôle des pêches, il y aura une barge remonte-filets supplémentaire ; dans l'Océan indien, le dispositif conventionnel du patrouilleur des affaires maritimes Osiris, exploité selon un partenariat public-privé, vient d'être renouvelé pour trois ans.

Le CIMER a décidé d'acquérir trois B2M qui sont des bâtiments multi-missions robustes, disposant d'une plate-forme pour l'accueil des hélicoptères, susceptibles d'assurer le contrôle des pêches, le secours aux populations et la logistique. L'un est destiné à la Polynésie, l'autre à la Nouvelle-Calédonie, le troisième aux Antilles. Une tranche conditionnelle d'un bâtiment supplémentaire est prévue.

Il est possible de réaliser des efforts de productivité. Il y a aussi des moyens aériens, notamment ceux de la Douane qui est en train de les renouveler dans leur quasi-totalité. Il est par ailleurs possible de faire appel à la sécurité civile, l'armée de terre ou de l'air dans le cadre de la mutualisation.

Nous disposons d'une vaste ZEE, la deuxième du monde. Elle crée des droits, des atouts, mais aussi des vulnérabilités. Nous devons être présents face à des États de plus en plus actifs. Au large de l'Afrique, dans la zone du canal du Mozambique, la Chine et l'Inde sont de plus en plus présentes.

Volontairement, je n'ai pas abordé le problème de la piraterie qui n'est pas le sujet de notre réunion.

M.  Serge Larcher, président. - Monsieur le Secrétaire général de la mer, nous vous remercions pour cet exposé très complet.

Mme Catherine Tasca. - Vous nous avez dit que sur tel ou tel territoire le dossier de délimitation était bouclé et notifié. En quoi consiste cette notification ?

M. Michel Aymeric. - La notification, déposée à l'ONU, a pour effet de rendre la délimitation opposable. Si quelqu'un est surpris à faire de la pêche clandestine au large de Crozet, la délimitation notifiée, et donc opposable, nous permet d'intervenir.

Mme Catherine Tasca. - Les contestations sont-elles nombreuses ?

M. Michel Aymeric. - Elles ne sont pas rares. Les cas où l'on prend un bateau en flagrant délit ne sont pas extrêmement nombreux. C'est aussi le jeu du « pas vu, pas pris ». Il y a de la pêche illégale qui n'est pas repérée.

M. Joël Guerriau, co-rapporteur. - Votre intervention, synthétique, nous a éclairés sur un certain nombre de points. La ZEE française représente 11 000 000 millions de km2. Sur quelles bases ce chiffre a-t-il été déterminé ?

Nous avons reçu, dans le cadre de la commission des affaires étrangères et de la défense, le chef de l'État-major de la marine qui considère que, pour être efficace en termes de sécurisation et de protection, le contrôle supposerait l'utilisation de la totalité des moyens militaires français. Si vous confirmez cette analyse, sur quelles zones faut-il focaliser les moyens ?

La myriade d'intervenants comporte le risque d'une présence excessive ou insuffisante selon les zones. Une politique intégrée est nécessaire pour optimiser nos faibles ressources, financières et humaines.

M. Michel Aymeric. - Il faut distinguer le travail de délimitation physique - les cartes marines existent - du travail juridique en amont de la procédure qui n'a pas été fait ou doit être précisé.

En ce qui concerne les moyens, il y a le souhaitable et le possible. Nous essayons de faire en sorte que ce qui est souhaitable soit possible. S'il a des défauts, le système français offre les avantages de la mutualisation. La même frégate peut se livrer au contrôle des pêches, participer à la lutte contre la pollution, mener des actions guerrières ou porter secours à un chalutier ou aux populations.

La redondance des moyens doit être relativisée car la coordination est organisée. En métropole, nous avons des préfets maritimes. Chacun d'entre eux est responsable d'une zone précise : celui de Cherbourg couvre une zone qui s'étend de la frontière belge au Mont-Saint-Michel ; celui de Brest couvre une zone du Mont-Saint-Michel à la frontière espagnole ; celui de Toulon contrôle de la frontière espagnole à la frontière italienne. Il y a un patron de tout l'opérationnel par zone. En outre-mer, le préfet est également « préfet, délégué du Gouvernement pour l'action en mer ». Il coordonne l'ensemble des moyens nautiques et aériens. L'ensemble est coordonné au niveau central par le Secrétaire général de la mer.

M. Jean-Étienne Antoinette, co-rapporteur. - J'ai deux questions. L'une est dans le prolongement de la question de mon collègue : pourriez-vous nous préciser sur quelles bases vous décidez de mettre l'accent sur telle ou telle zone ? Quelles sont vos priorités : l'Atlantique, le Pacifique ?

Un rapport constatait en 2006 que les territoires d'outre-mer étaient peu tournés vers la mer alors que nous avons des taux de chômage relativement élevés. Les choses ont-elles évolué depuis ce rapport ? Quelles sont les politiques qui permettraient à nos territoires de profiter de leurs atouts ?

M. Michel Aymeric. - Nous travaillons à partir des rapports des préfets et des préfets maritimes. Tous les deux ans, se tient une conférence maritime régionale. À cette occasion, nous examinons les sujets sur lesquels nous devons porter plus particulièrement notre attention. Pour la Guyane, la priorité est l'organisation de la filière pêche et la lutte contre la pêche clandestine. Le deuxième sujet important concerne les recherches pétrolières. Le troisième sujet concerne la réforme du port. Pour Mayotte, notre principal sujet de préoccupation concerne l'immigration clandestine. Il nous faut analyser, zone par zone, les besoins spécifiques.

En ce qui concerne l'emploi, vous avez raison, les populations sont souvent d'origine rurale, agricole, même si cela est moins vrai en Polynésie. À La Réunion ou en Guyane la population n'est pas systématiquement tournée vers la mer. Il faut donc faire de la formation, développer l'aquaculture. Il faut structurer la filière pêche, qu'elle soit artisanale ou de plaisance. Il y a un projet de port de plaisance écologique à la Martinique. Il y a également des projets de valorisation à La Réunion. Chaque collectivité, chaque département, par le biais des conférences maritimes régionales et des Assises de la mer et du littoral, peut regarder quelles sont ses forces et ses faiblesses, voir où porter ses efforts. Effectivement, il y a un gisement d'emplois, de développement économique qu'il faut développer. En Martinique, il y a une école maritime où l'on apprend la pêche. À La Réunion, il faut développer la pêche dans les mers australes, l'aquaculture et, éventuellement, à l'avenir, la recherche pétrolière ou dans les grands fonds.

M. Richard Tuheiava, co-rapporteur. - Ma première question porte sur l'évaluation de la ressource et notamment en termes de financement de la recherche. Y-a-t-il du nouveau depuis le précédent CIMER ?

Ma deuxième question est en relation avec le rapport du Sénat de juillet 2012 sur la maritimisation des espaces maritimes. La dimension politique du lien entre la métropole et les outre-mer y était évoquée. Deux des trois collectivités d'outre-mer dans le Pacifique disposent de ministères locaux chargés de la mer et des ressources maritimes. Il y a des superpositions de politiques maritimes et des risques de contradictions. Comment cela s'articule-t-il avec votre dispositif ?

J'ai participé à la conférence maritime régionale de 2010 et, depuis, je n'ai pas eu de nouvelles. C'est un sujet d'autant plus sensible lorsque les territoires, comme la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, figurent sur la liste des territoires non autonomes des Nations-Unies.

M. Michel Aymeric. - Les nouveautés du dernier CIMER s'insèrent dans le projet de loi sur les espaces maritimes, les mesures d'autorisation et de régulation des ZEE dont il faudra vérifier qu'elles s'appliquent dans les collectivités d'outre-mer, les projets de décret sur la recherche scientifique marine. Tout ceci constitue un bloc de préparation et de sécurisation juridique des espaces.

Les crédits alloués à la recherche sont ouverts au cas par cas, programme par programme. Quelques millions d'euros seront versés à l'IFREMER dans le cadre de la convention sur la ride médio-Atlantique. Demain, comme je vous l'ai indiqué précédemment, je rencontrerai le secteur privé pour Wallis. Chaque plan de financement est un peu compliqué à boucler. Cependant, le rapport de Mme Anne Lauvergeon sur les grands projets d'innovation fait figurer la recherche dans les grands fonds au nombre des dix premières priorités.

Je n'ai pas été saisi et je n'ai pas mandat pour m'exprimer sur le sujet de la souveraineté des pays par rapport à l'État. C'est une question qui doit être traitée au niveau politique. Cette question se posera également pour les grands fonds.

M. Robert Laufoaulu. - Je remercie le ministère de la mer et le Secrétaire général de la mer pour l'organisation des Assises de la mer. Wallis-et-Futuna a pu se démarquer de la Nouvelle-Calédonie et faire remonter ses propres préoccupations et analyses. Il a été tenu compte de notre travail, de nos réflexions. Cette considération pour le travail de notre collectivité est une avancée assez importante pour nous.

Les conférences maritimes de Nouvelle-Calédonie ne s'intéressent pas beaucoup aux préoccupations de Wallis-et-Futuna. J'en ai parlé ce matin encore à M. Frédéric Cuvillier. Il faudrait trouver une solution qui permette de mieux les prendre en compte.

Pensant que nous étions les seuls à avoir des problèmes de délimitation des zones économiques, j'envisageais de poser une question à ce sujet. Le tableau que vous nous avez présenté montre que de nombreuses zones restent à définir et à notifier. Sur les cinq États qui entourent Wallis-et-Futuna, il y en a deux avec lesquels nous n'avons pas encore défini de limites propres. Quelles sont les raisons de ce retard ?

Concernant l'extension du plateau continental, nous sommes en retard dans les démarches vis-à-vis des Nations unies. Les difficultés diplomatiques pour les négociations concernant l'hexagone sont-elles les mêmes que dans le Pacifique, par exemple pour Wallis avec les Îles Tokelau ou Tuvalu ?

M. Michel Aymeric. - Sur Wallis-et-Futuna, le décret portant ligne de base vient d'être publié. C'est le décret n° 2013-1176 du 17 décembre 2013. Il est en cours de notification. La première partie du travail est faite.

C'est le ministère des affaires étrangères qui est compétent lorsque des difficultés diplomatiques surgissent en matière de délimitation des ZEE.

Sur le plateau continental, je vous confirme que la demande de Wallis-et-Futuna est en instance devant la Commission des limites du plateau continental (CLPC). Mais il y a un énorme retard. Le dernier dossier définitivement traité a été déposé le 4 mai 2009. Tous les dépôts postérieurs à cette date n'ont pas été traités. Pour un dossier déposé aujourd'hui, il faut attendre au moins cinq ou six ans, et encore s'il n'y a pas de difficultés...

M. Charles Revet. - Je vous prie d'excuser mon retard, en raison de l'audition M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, par la commission à laquelle j'appartiens.

La France dispose, presque à l'équivalent des États-Unis et pour l'essentiel en outre-mer, de la zone économique exclusive la plus importante du monde. A-t-on les moyens d'assurer sa sécurité et de préserver nos intérêts ?

Je suis un élu de Seine-Maritime. Il y a cinquante ans, de nombreux chalutiers partaient vers Saint-Pierre-et-Miquelon. Dans le passé, n'a-t-on pas été trop laxistes avec le Canada lors des négociations sur le partage des zones ?

Par ailleurs, l'aquaculture est un secteur d'avenir, et particulièrement pour l'outre-mer. Or, on a fait de plus en plus de classements de sites. Cela ne risque-t-il pas d'entraîner des retards dans l'implantation des zones aquacoles ?

M. Michel Aymeric. - Nous disposons d'un format global des moyens d'action de l'État en mer. Nous avons quelques difficultés de financement mais un programme de renouvellement des moyens est en cours qui permettra notamment l'acquisition de trois B2M. Nous favorisons la mutualisation des moyens et l'optimisation de leur utilisation.

Les limites de la ZEE au niveau de Saint-Pierre-et-Miquelon sont fixées. La demande actuelle porte sur l'extension du plateau continental, sachant qu'il semble qu'il y ait du pétrole dans ces zones. Cette demande doit être faite au niveau de la CLPC. Le Président de la République a confirmé à votre collègue Karine Claireaux et à la députée Annick Girardin qu'une demande serait faite en 2014. Le Canada a également déposé une demande. Nous savons que lorsque deux demandeurs ne sont pas d'accord, la procédure peut être longue.

En ce qui concerne l'aquaculture, cette question n'étant pas de mon ressort, je vous invite à prendre contact avec le ministère de l'agriculture.

M.  Serge Larcher, président. -Mes chers collègues, il ne nous reste plus qu'à remercier monsieur le Secrétaire général de la mer pour son excellente contribution. Peut-être serons-nous amenés à nous revoir. L'outre-mer est un vaste domaine, complexe, et nous voyons à travers la problématique des ZEE que l'enjeu est extraordinaire et les outre-mer un atout pour notre pays. C'est la raison qui nous a amenés à conduire cette étude.

Thématique : La zone économique exclusive des outre-mer : quels enjeux ? - Audition de M. Gérard Grignon, président de la délégation à l'outre-mer du Conseil économique, social et environnemental

M.  Serge Larcher, président. - Nous avons le plaisir d'accueillir M. Gérard Grignon, président de la délégation à l'outre-mer du Conseil économique, social et environnemental (CESE) et auteur d'un excellent rapport publié en octobre 2013 sur l'extension du plateau continental. Monsieur le président, vous êtes originaire de Saint-Pierre-et-Miquelon et, précisément, nous évoquions avec le Secrétaire général de la mer les perspectives d'extension du plateau continental de ce territoire et les risques de contestation par le Canada.

M. Gérard Grignon, président de la délégation à l'outre-mer du Conseil économique, social et environnemental. - La Délégation à l'outre-mer du Sénat travaille actuellement sur le thème des zones économiques exclusives (ZEE), sujet majeur car, vous le savez, le chiffre d'affaires des activités maritimes s'élève à 1 500 milliards d'euros, ce qui en fait le deuxième secteur économique mondial après l'agroalimentaire. Or, la mer c'est l'outre-mer ! C'est en effet par ses territoires ultramarins que la France occupe le deuxième espace maritime au monde. On a pris l'habitude de reprocher à l'outre-mer d'être complètement dépendant de l'hexagone, alors qu'il peut apporter beaucoup, notamment grâce sa ZEE prolongée par les extensions de son plateau continental prévues par l'article 76 de la convention de Montego Bay.

Le rapport et l'avis du CESE traitent exclusivement de l'espace constitué par le sol et le sous-sol marin au-delà des 200 milles de la ZEE, et dont la colonne d'eau surjacente est située dans la Zone, espace maritime géré par l'Autorité internationale des fonds marins (AIFM) au bénéfice de la communauté internationale. Ce plateau continental étendu peut aller jusqu'à 350 milles des côtes.

Grâce aux territoires ultramarins, présents sur quatre océans, la France a la possibilité d'acquérir des droits souverains sur les ressources du sol et du sous-sol marins de près de deux millions de km2 supplémentaires, soit quatre fois la superficie du territoire national, outre-mer compris, venant s'ajouter aux 11 millions de km2 de la ZEE.

La convention de Montego Bay de 1982, qualifiée de véritable constitution des océans ratifiée par 165 États - dont l'Union européenne - dispose en effet en son article 76 que les pays côtiers peuvent étendre leur juridiction sur le plateau continental plus loin que les 200 milles lorsque le rebord externe de leur marge continentale s'étend au-delà. Les demandes d'extension sont étudiées par la commission des limites du plateau continental (CLPC), instance scientifique composée de 21 spécialistes de géophysique, d'hydrographie et de géologie, élus par les États parties à la convention. Il revient à l'État côtier d'apporter les preuves scientifiques justifiant des limites extérieures de son plateau continental étendu. La CLPC est opérationnelle depuis 2000 ; les dossiers qu'elle examine ne sont pas politiques mais uniquement scientifiques. Les pays côtiers disposaient de dix ans après la date de ratification de la convention de Montego Bay pour déposer leur demande d'extension.

L'Australie, qui possède la troisième superficie maritime au monde, a déjà déposé toutes ses demandes et obtenu de la CLPC des recommandations favorables à une augmentation de son plateau continental de 2 500 000 km². Les estimations du Service hydrographique et de la marine (SHOM) et de l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) portent à 2 millions de km2 supplémentaires les extensions possibles pour la France dans le cadre de l'article 76 de la convention dont 97 % grâce aux territoires ultramarins. L'extension du plateau continental de l'hexagone se limite en effet au golfe de Gascogne, soit 80 000 km² que nous avons obtenus lors du dépôt d'un dossier commun avec le Royaume-Uni, l'Espagne et l'Irlande, mais qui ne sont pas encore répartis.

Les enjeux de l'extension du plateau continental au-delà des 200 milles marins sont importants puisqu'ils portent sur :

- l'affirmation de la juridiction française sur l'espace du plateau continental et de ses droits souverains sur ses ressources naturelles ;

- la connaissance et la préservation de ses ressources et de l'environnement marin dans le cadre d'un développement durable ;

- la mise en valeur de l'espace du plateau continental étendu et des ressources qu'il renferme au bénéfice des collectivités ultramarines et des populations ;

- et sur le renforcement du rôle géostratégique de notre pays et de l'Union européenne dans le monde.

La France a ratifié la convention de Montego Bay en 1996 ; elle avait donc jusqu'en 2006 pour déposer tous ses dossiers, cette échéance ayant été reportée à mai 2009 par la CLPC. Pour ce faire, notre pays a mis en place le programme dit d'extension raisonnée du plateau continental (EXTRAPLAC).

Quel est le bilan du programme dix ans après son lancement ? Cinq demandes (relatives au Golfe de Gascogne, à la Guyane, à la Nouvelle-Calédonie pour une partie seulement, aux Antilles, et à Kerguelen) ont été déposées et ont fait l'objet de recommandations de la CLPC. Quatre demandes (concernant l'Archipel de Crozet, La Réunion, les îles Saint-Paul et Amsterdam ainsi que Wallis-et-Futuna) sont en attente d'examen devant la commission, celle de Wallis-et-Futuna n'ayant été déposée qu'en décembre 2012. Les demandes portant sur Saint-Pierre-et-Miquelon et la Polynésie sont à déposer à la suite des informations préliminaires adressées à la CLPC en mai 2009. Une information préliminaire sur Clipperton a été déposée puis retirée deux jours après et le dossier de Terre Adélie fait l'objet de réserves de droits de dépôt pour l'avenir. Enfin, six dossiers n'ont pas été déposés : ils concernent Saint-Barthélemy, Saint-Martin, les îles Glorieuses, Juan de Nova, Bassas de India, Europa et Mayotte.

Au final, la souveraineté sur les ressources naturelles de 600 000 km² supplémentaires environ a été à ce jour obtenue. Les auditions que nous avons menées nous ont conduits à dresser un bilan mitigé d'EXTRAPLAC. Le CESE estime ainsi que le budget du programme était insuffisant pour atteindre les objectifs fixés par les Comités interministériels à la mer (CIMER) successifs, ces derniers ne s'étant pas réunis une seule fois entre 2003 et 2009, période de l'exécution du programme...

L'objectif initial était de déposer l'ensemble des dossiers avant le 13 mai 2009, de disposer d'une connaissance des ressources (hydrocarbures, sulfures hydrothermaux, encroûtements cobaltifères, terres rares etc.) du sol et du sous-sol marins du plateau continental étendu, de coordonner les actions des différents ministères concernés et de publier les limites extérieures du plateau continental étendu dans le cadre des recommandations de la CLPC. Or, aucune de ces limites n'a été publiée à ce jour. À quoi bon obtenir des droits souverains sur 600 000 km2 supplémentaires ou sur 2 millions de km2 demain si nous n'en faisons rien ?

Pour atteindre les objectifs fixés par les différents CIMER et permettre à la France de mettre en oeuvre une véritable politique maritime, le CESE préconise, d'une part, de finaliser le programme EXTRAPLAC et, d'autre part, d'adopter une attitude exemplaire de la France face à ce nouvel espace maritime.

La finalisation du programme EXTRAPLAC suppose :

- que son financement soit assuré. L'enveloppe globale d'une vingtaine de millions d'euros engagée par la France nous est apparue faible comparée aux 100 millions d'euros engagés par le Canada et aux 40 millions d'euros du Danemark ;

- de déposer auprès de la CLPC les demandes relatives à Saint-Pierre-et-Miquelon et à la Polynésie Française, cette dernière représentant la moitié de l'extension de plateau continental susceptible d'être demandée. Je ne reviendrai pas sur Clipperton où la souveraineté française et contestée par le Mexique, ni sur la contestation des îles Matthew et Hunter par le Vanuatu qui a conduit à déposer le dossier relatif à la Nouvelle-Calédonie en deux parties ;

- de publier, au fur et à mesure et dans les meilleurs délais, les limites sur la base de recommandations émises par la CLPC afin de les rendre opposables aux pays tiers. Cela permet par exemple de sécuriser les compagnies pétrolières au large de la Guyane, région pour laquelle nous avons obtenu une recommandation de la CLPC en 2009 et où rien n'a encore été publié... La publication des limites n'a pas été budgétée alors que pour la plupart des régions elle nécessite la conclusion ou la finalisation d'accords de délimitation avec les pays voisins ;

- de conforter les moyens budgétaires et humains de la CLPC - sujet évoqué lors du CIMER de 2013. Notre délégation estime inconcevable qu'un pays doive attendre quinze ou vingt ans avant de voir son dossier examiné, comme ce sera le cas des dernières demandes déposées par la France. N'avoir pas été en mesure de déposer nos dossiers avant mai 2009 a fait prendre à la France un retard considérable pour les dossiers qui ont fait l'objet de demandes préliminaires. Par exemple, si le dossier de Saint-Pierre-et-Miquelon était déposé, il ne serait pas étudié avant 2030 compte tenu du rythme de travail de la CLPC. Quant au dossier polynésien, je doute qu'il soit déposé en 2014 comme cela était prévu car aucune étude n'est faite pour prolonger celles menées aux Marquises ; il ne le sera peut-être qu'en 2015. Or, le Canada qui vient de déposer son dossier est déjà en soixante-dixième position sur la liste des demandes adressées à la commission et cette dernière n'examine actuellement - me semble-t-il - que les dossiers du dix-huitième au vingt-et-unième pays demandeurs... Le dossier canadien ne sera donc pas traité avant 2026.

Au-delà de la finalisation du programme EXTRAPLAC, le CESE a formulé des préconisations relatives à la politique maritime de la France qui intéressent aussi la gestion de la zone économique exclusive.

Nous recommandons d'engager un programme national, pluridisciplinaire et ambitieux portant sur la connaissance, l'identification et la quantification des ressources du sol et du sous-sol du plateau continental étendu. En effet presque rien n'a été fait sauf aux Marquises très récemment, à Wallis-et-Futuna et dans le cadre du programme EXTRAPLAC auquel, du fait du manque de moyens, se sont associés des organismes comme TECHNIP ou l'Institut français du pétrole et des énergies nouvelles. Il n'y a pas eu de programme national d'identification des ressources du plateau continental étendu ni, a fortiori, de la zone économique exclusive.

Enfin, nous recommandons également de mettre en place, en lien avec le « programme mer », un programme de recherche scientifique marine avec pour objectif la connaissance des écosystèmes et des milieux marins car, en touchant au milieu marin, en particulier en eaux profondes, on risque d'occasionner des perturbations considérables. Il faut concilier connaissance des ressources et connaissance des écosystèmes et des habitats marins. Ces programmes ambitieux coûtent de l'argent et nous considérons que l'Union européenne et le secteur privé doivent y être associés.

Si la connaissance de la vie en milieu marin est un préalable incontournable aux activités d'exploration et d'exploitation des ressources, le devoir de notre pays est aussi d'être exemplaire dans l'encadrement juridique de ces dernières. C'est d'autant plus indispensable que notre code minier - dont la réforme est un véritable serpent de mer - est désuet ; il doit être adapté à la situation spécifique des espaces maritimes. Je rappelle qu'en 1993, mesdames et messieurs les parlementaires avez voté la fin de la fiscalité sur l'exploitation des hydrocarbures offshore. On a purement et simplement supprimé la ligne du code minier établissant cette fiscalité. Aussi, en qualité de député de Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivité qui a la maîtrise de sa fiscalité, j'ai, lors de l'examen de la loi de finances pour 1997, fait adopter un amendement instituant une redevance sur les exploitations d'hydrocarbures au large des côtes dont le taux et l'assiette étaient fixés par le conseil général (par le conseil territorial aujourd'hui). Cette disposition est le seul cas d'espèce dans la République française, sous réserve de l'amendement voté à l'initiative de votre collègue M. Georges Patient, sénateur de la Guyane, prévoyant une redevance d'un maximum de 12 % sur la production d'hydrocarbures offshore. Mais quel en sera exactement le taux ? Qu'entend-on par production ? Cet amendement est-il toujours valable dans le cadre de la réforme du code minier proposé par M. Thierry Tuot ?

Ayant eu des entretiens avec différents responsables locaux, nous avons aussi constaté que, la plupart du temps, les élus des territoires ultramarins ont été tenus à l'écart du programme EXTRAPLAC. À Wallis-et-Futuna, ils n'avaient même pas été prévenus de la venue du bateau de l'IFREMER pourtant chargé de recherches d'une importance toute particulière. Lorsqu'ils ont voulu en savoir plus et visiter ce bateau, les services de l'État leur auraient même fait quelques difficultés. Nous recommandons donc que les exécutifs des différentes collectivités ultramarines soient étroitement et constamment impliqués dans les décisions et opérations qui touchent à la politique de la mer et que les acteurs de la société civile y soient associés.

De la même façon, il conviendra de prendre les dispositions permettant à nos territoires ultramarins d'accéder à des ressources nouvelles et à la création des activités économiques susceptibles de compenser leurs handicaps structurels. En tant que de besoin, des dispositions législatives et réglementaires relatives aux compétences des collectivités ultramarines devront être adaptées en ce sens et effectivement appliquées.

Les travaux que vous menez sont complémentaires des nôtres. Il faut que tout cela débouche sur une sensibilisation réelle des grands élus et des responsables nationaux quant à la nécessité de mener une politique digne du pays qui dispose du deuxième espace maritime du monde.

Considérant la nécessité d'une approche écosystémique, concertée et collaborative des questions maritimes, leur forte dimension interministérielle et l'éclatement des crédits budgétaires qui leur sont consacrés, nous préconisons que la politique de la mer soit pilotée par un haut-commissaire ayant rang de ministre placé sous l'autorité directe du Premier ministre et s'appuyant sur une administration étoffée dirigée par le secrétaire général à la mer.

Voici résumé l'essentiel du rapport du CESE dont vous avez tous été destinataires.

M.  Serge Larcher, président. - Merci pour cette présentation. Vous établissez un lien entre la suppression en 1993 de la ligne consacrée à la fiscalité de l'exploitation de pétrole offshore et le rapport de M. Thierry Tuot sur la réforme du code minier. Or, ce type de dispositions ne relèvent-elles pas de la loi de finances plutôt que du code minier ?

M. Gérard Grignon. - Mon amendement de 1997 relatif à Saint-Pierre-et-Miquelon a été adopté en loi de finances et s'est traduit par une modification du code minier. De même, pour 1993, reprenez les débats parlementaires : c'est bien lors de l'examen de la loi de finances que la ligne du code minier sur la fiscalité des exploitations d'hydrocarbures a été supprimée par un amendement déposé à l'Assemblée nationale par M. Philippe Auberger, rapporteur général du budget.

M. Jean-Étienne Antoinette, co-rapporteur. - Le rapport sur la réforme du code minier préconise une répartition de la fiscalité à raison de 70 % pour les collectivités et 30 % pour l'État.

Quant au rapport du CESE, il propose des transferts de compétences. Or, la loi d'orientation pour l'outre-mer avait déjà prévu - par exemple pour la Guyane - que les permis soient délivrés par le conseil régional, mais les décrets d'application n'ont pas été pris. Par quels moyens législatifs ou réglementaires pensez-vous que des avancées pourront être faites sur ces sujets ?

M. Gérard Grignon. - Cette question sort un peu de notre travail. Il faut distinguer les territoires comme la Nouvelle-Calédonie qui est à même de délivrer les permis et qui élabore son propre code minier - il en est un peu de même en Polynésie - et les collectivités pour lesquelles la compétence de délivrance des permis a été transférée sans que les décrets soient pris. C'est par exemple le cas de Saint-Pierre-et-Miquelon. Mais au-delà de la compétence juridique, il faut disposer de la capacité effective d'attribuer les permis, ce qui nécessite de disposer des personnels administratifs et juridiques adaptés en nombre et en compétences. À Saint-Pierre-et-Miquelon, une société pétrolière a demandé un permis il y a quatre ou cinq ans et aucune décision n'a encore pu être prise. Il n'est tout de même pas normal que l'on paralyse la vie économique d'un pays parce qu'un décret n'est pas pris ou faute de concertation entre l'État et la collectivité ! Le dossier est entre les mains des ministères de l'industrie et de l'écologie. Certes on a pu dire qu'il n'y avait pas de pétrole à Saint-Pierre-et-Miquelon, mais on sait aujourd'hui qu'il y en a. Comme en Guyane toutefois, il ne suffit pas d'un seul forage pour le localiser.

M. Richard Tuheiava, co-rapporteur. - Nous savons que le CESE a la possibilité d'émettre des avis relativement libres. Vos travaux nous confirment que, bien que la France dispose de la seconde superficie maritime mondiale, sa politique maritime n'est - pour reprendre les termes de votre rapport - « pas suffisamment ambitieuse ». C'est paradoxal...

M. Gérard Grignon. - Absolument.

M. Richard Tuheiava, co-rapporteur. - De plus, la situation est assez disparate en termes de gouvernance de l'outre-mer puisque l'on opère un traitement au cas par cas. Pour certains territoires, il y a même un relâchement du lien ; par les compétences transférées, on demande par exemple à la Nouvelle-Calédonie ou à la Polynésie de mener leurs propres politiques maritimes locales.

Quel regard portez-vous sur la gouvernance actuelle des ZEE ? Au-delà des préconisations de l'avis, avez-vous un sentiment plus tranché sur la question ?

M. Gérard Grignon. - Oui, nous avons un regard un peu plus tranché. Comme vous le savez, le CESE est la troisième assemblée constitutionnelle française rendant des avis sur saisine du Gouvernement et, désormais, du Parlement. Nous ne sommes toutefois pas si libres car autour de la table, toutes les tendances de la société française sont représentées : entreprises, associations ou syndicats, du Mouvement des entreprises de France (MEDEF) à la CGT. Et puis, les membres du CESE sont très présents. Ce rapport a été voté à l'unanimité, ce qui assez rare. Il y avait 180 conseillers, les 180 l'ont voté et, avant d'arriver en séance plénière, il a été adopté en délégation de l'outre-mer par des membres appartenant à des familles de pensées très différentes. Si ce rapport et l'avis ont fait consensus, ils sont néanmoins objectifs. Le but n'est pas de faire plaisir ; nous faisons un constat de la politique française.

Nous ne sommes pas beaucoup aidés dans notre tâche mais cela dépend aussi du rapporteur et de ceux qui l'entourent. Par exemple, lorsque le Canada a déposé le 6 décembre 2013, exactement comme écrit dans notre rapport adopté en délégation au mois d'avril, une demande d'extension chevauchant totalement le plateau continental étendu que la France doit revendiquer, j'ai écrit au ministre de l'outre-mer pour l'interroger sur l'attitude du gouvernement français. Il m'a rappelé les engagements du Président de la République à déposer le dossier français, pris devant les deux parlementaires de l'archipel à l'Élysée et par un communiqué. Puis, c'est M. Jean-Marc Ayrault qui m'a répondu en me disant que le dossier serait déposé. On les tenaille ; c'est une question de suivi. De même, j'ai interrogé le ministre des outre-mer sur le degré d'avancement du dossier polynésien dont le dépôt était prévu pour début 2014. Cela supposait d'étudier huit zones intéressantes et, à notre connaissance, l'IFREMER n'a pas encore eu l'instruction pour finaliser le dossier de telle façon qu'il soit déposé dans les délais. Nous suivons aussi au plus près ce qui se passe pour Clipperton. C'est notre travail...

Le rapport Lauvergeon sur l'innovation intitulé « Un principe et sept ambitions » préconise d'investir dans la connaissance des ressources du sol et du sous-sol marins car, outre du pétrole et du gaz, on y trouve des sulfures hydrothermaux ou des terres rares. Or, il n'y a pas de développement industriel possible à long terme sans sécurisation de nos approvisionnements en terres rares, matières qui entrent notamment dans la composition des smartphones, des écrans plats ou des circuits intégrés. Dans des secteurs comme la chimie, la pharmacie, l'automobile ou l'aéronautique, les emplois liés à l'utilisation de ces ressources étaient au nombre de 700 000 en 2010 et représentaient 23 % de la valeur ajoutée industrielle française. En 2030, ce chiffre devrait être de 33 % de la valeur industrielle française. Les amas cobaltifères de Polynésie et les sulfures hydrothermaux autour de Clipperton - identifiés grâce aux études faites de l'îlot dans la zone internationale - sont des réservoirs de terres rares. On le sait, mais que fait-on ? Un autre rapport du commissariat général à la stratégie et à la prospective indique qu'en 2010 la Chine a réduit ses exportations de terres rares de 50 % et qu'en 2012, elle a représenté 80 % de leur production mondiale. Notre rôle est de tenailler le gouvernement jusqu'à obtenir une véritable politique maritime. Nous avons tout pour cela mais nous ne prenons pas les bonnes décisions. On se contente de faire des annonces. C'est vrai du CIMER de 2013 qui répète imparfaitement ce qui avait déjà été annoncé par le CIMER 2009, reprenant lui-même le CIMER 2003. Ce n'est pas le tout d'avoir des atouts, ce n'est pas le tout de faire des annonces politiques ; il faut mettre des moyens en face ! Nous tentons d'attirer l'attention là-dessus. Nous le faisons modestement mais c'est la pierre que nous tentons d'apporter.

M. Joël Guerriau, co-rapporteur. - Quels moyens humains et financiers faudrait-il déployer pour mettre en oeuvre la politique ambitieuse que vous appelez de vos voeux ? Parmi vos quatre ordres de préconisations, vous n'évoquez pas les moyens de sécurisation de l'espace maritime nouveau alors qu'il semble qu'ils sont déjà insuffisants à l'intérieur des 200 milles marins.

M. Gérard Grignon. - La présence de l'État en mer est bien entendu fondamentale. Il a été décidé dernièrement de faire construire par les chantiers Piriou deux ou trois bateaux offrant la possibilité d'y accrocher éventuellement de petits canons pour suppléer les bâtiments actuellement utilisés pour la surveillance de notre espace maritime. Le vieillissement des bateaux actuels est source d'inquiétudes exprimées récemment par l'amiral Rogel. Pendant que nous faisons l'annonce de ces deux bateaux, qui n'est qu'une reprise de la loi de programmation militaire 2009-2014 - non exécutée sans doute faute de moyens - le Canada a signé le 19 octobre 2011 un contrat de 25 milliards de dollars avec un chantier à Halifax pour la construction de 21 navires de combat représentant 11 500 emplois directs et indirects sur trente ans. Voilà ce qu'est une politique maritime ! S'agissant de la présence de l'État en mer, vous trouverez nombre de déclarations allant de l'ancien secrétaire général de la mer au discours du Havre de M. Nicolas Sarkozy etc. Ma seule réponse, c'est qu'il faut mettre les moyens. Où les trouver ? C'est une autre paire de manches au vu des difficultés actuelles. Mais au moins peut-on programmer les choses et commencer à les réaliser.

L'exemple du Canada n'est pas le seul. La présence en mer du Canada résulte d'une véritable décision tandis que nous, nous ne faisons que rattraper, très modestement, la loi de programmation militaire avec la commande de trois bateaux, petits, dont le chef d'état-major de la marine dit qu'ils seront nettement insuffisants et qu'ils ne seront pas opérationnels avant la période 2016-2024. Pardonnez-moi, je suis un peu critique mais je pense qu'il faut l'être. Nous sommes aussi là pour ça.

M.  Serge Larcher, président. - Le manque d'intérêt de l'État pour la régularisation de toutes les extensions ne vient-il pas de l'absence de maîtrise de l'exploitation des ressources en eaux profondes ?

M. Gérard Grignon. - Il y a bien sûr le poids des environnementalistes mais la France dispose d'organismes comme l'IFREMER ou Technip, société de fabrication de construction d'engins spécialisés dans l'exploration et l'exploitation des grands fonds marins qui est reconnue mondialement pour sa compétence et sa technicité. Nous avons les moyens techniques et scientifiques. Reste à disposer des moyens politiques, mais c'est une autre affaire.

M.  Serge Larcher, président. - Je ne parlais même pas de problèmes d'argent mais simplement du fait que l'humanité ne maîtrise pas les technologies nécessaires à l'exploitation du minerai en eau très profonde. D'après les personnes que nous avions entendues, les difficultés existent même pour l'extraction de pétrole une fois passées certaines profondeurs.

M. Gérard Grignon. - Connaissance des ressources et connaissance des écosystèmes et du milieu marin vont de pair. Le fait de disposer du deuxième espace maritime au monde et de pouvoir étendre sa souveraineté sur 2 millions de km² supplémentaires confère des devoirs à notre pays. C'est la raison pour laquelle j'en appelle à la volonté politique et à la mobilisation de moyens considérables, exigeant au minimum l'engagement de l'Union européenne et du secteur privé. L'État ne peut pas tout faire seul, surtout dans le contexte actuel.

M.  Serge Larcher, président. - Certes mais aucun pays, pas même les États-Unis, n'est parvenu à opérer en eau très profonde, ne serait-ce que pour des problèmes physiques de pression. D'où la nécessité de continuer les recherches et de cartographier les fonds marins pour savoir où se trouvent les ressources et en quelles quantités.

M. Gérard Grignon. - J'attire votre attention sur l'expérience actuellement menée par Technip avec Nautilus. De même, je vous signale que la Chine a regroupé, à une centaine de kilomètres de Pékin, tous les moyens humains, techniques et scientifiques oeuvrant dans le domaine de l'exploration et de l'exploitation des ressources en eau profonde. Ils ont mis au point un sous-marin qui est pratiquement descendu au même niveau que le Nautilus. Ils avancent vite... Si nous ne nous en préoccupons pas, c'est la Chine, le Japon, la Corée, les États-Unis ou le Canada qui prendront la tête du mouvement car l'exploration des océans en eau profonde a commencé. Ne perdons pas de vue que 84 % des terres rares et 90 % des hydrocarbures sont situés sur le sol et dans le sous-sol marins.

M.  Serge Larcher, président. - Bien sûr, tout a un prix et lorsque l'homme aura épuisé les ressources qu'il s'est contenté de ramasser à fleur de sol, il faudra aller les chercher plus loin. Nous avons beaucoup regardé vers l'espace, ce qui nous a détournés de la conquête des océans. Aujourd'hui on se rend compte que c'est là que réside notre avenir. C'est la raison pour laquelle notre délégation a souhaité travailler sur ces questions qui mettent en lumière les atouts considérables dont dispose la Nation grâce à l'outre-mer. Le manque d'empressement à agir tient probablement aux limites financières et aux défis technologiques auxquels nous sommes encore confrontés. Mais en tous cas, une chose est sûre : il faut mener dès aujourd'hui les recherches destinées à trouver les procédés qui nous permettront d'exploiter les richesses que renferment le plancher et le sous-sol des océans.

M. Gérard Grignon. - Oui, cela participe d'une politique maritime.

M. Charles Revet. - Pour quelles raisons doit-on attendre 2030 pour obtenir les autorisations d'extension du plateau continental ? Quel type de commission décide ? Comment est-elle composée ?

J'avais participé à une conférence internationale pour le droit de la mer dans les années 80 où j'avais découvert l'existence des nodules polymétalliques. J'avais gardé en mémoire que l'on n'avait pas le droit de les exploiter. Est-ce toujours le cas ?

M. Gérard Grignon. - L'exploitation des nodules est juridiquement possible bien que des questions techniques demeurent. Ils sont situés à une profondeur de 4 000 mètres, mais des autorisations d'exploiter peuvent être délivrées. Il s'agit en général de régions situées au-delà du plateau continental étendu, dans la Zone, administrée par l'AIFM. C'est donc cette dernière qui délivre les permis. À cette fin, elle a déjà rédigé une réglementation, une forme de code minier traitant de l'exploration et l'exploitation des nodules polymétalliques et des sulfures hydrothermaux, et elle a pratiquement terminé la réglementation relative aux amas cobaltifères. L'AIFM incite fortement les pays côtiers membres de la convention de Montego Bay à s'inspirer de son code minier lorsqu'ils rédigent ou modifient les leurs. Sur ce point, j'estime qu'un code minier national doit tenir compte de la situation spécifique du plateau continental étendu. Le plateau continental étendu - c'est-à-dire le sol et le sous-sol marin - est situé en haute mer (hors de la ZEE nationale) soumise au principe de la liberté de navigation ou de la pêche. Or, si vous accordez des permis d'exploration et d'exploitation sur le plateau continental étendu vous prenez le risques d'occasionner des nuisances dans les eaux internationales. Le code minier qui s'appliquera au plateau continental étendu doit prendre en compte ce paramètre ; il ne devrait pas se contenter de reproduite les règles applicables dans la ZEE.

Quant aux dossiers d'extension du plateau continental, ils sont examinés par la Commission des limites du plateau continental (CLPC), instance dépendant de l'ONU qui se réunit deux fois par an. Lorsque la CLPC a été créée, on pensait qu'une trentaine de pays allaient demander l'extension de leur plateau continental. Or, comme je vous l'ai dit : le Canada est en soixante-dixième position sur la liste d'attente et j'estime que des demandes pourraient être adressées par une centaine d'États environ. Compte tenu du rythme de réunion et du nombre de membres de la CLPC, ils ne peuvent pas aller plus vite. Les dossiers reçus sont des dossiers scientifiques très détaillés pesant parfois plusieurs centaines de kilos, notamment des relevés sismiques ou bathymétriques, etc. Il faut analyser toutes les données. Il est difficile d'aller plus vite avec les moyens actuels.

Thématique : La zone économique exclusive des outre-mer : quels enjeux ? - Audition de M. Thierry Tuot, conseiller d'État, président du groupe de travail sur la réforme du code minier

M.  Serge Larcher, président. - Nous accueillons maintenant pour notre dernière audition M. Thierry Tuot, conseiller d'État, qui a présidé le groupe de travail préparatoire à la réforme du code minier.

M. Thierry Tuot, conseiller d'État, président du groupe de travail sur la réforme du code minier.- La plupart des questions qui vous intéressent et qui concernent l'outre-mer n'ont pas été traitées par le groupe de travail et il reste un vide qu'il appartiendra à la représentation nationale de combler. Le gouvernement précédent a procédé à une recodification d'un code datant de 1810 et dont la cohérence avait été affectée par les stratifications successives. Le Conseil d'État a souligné sa non-conformité à la Charte de l'environnement et la nécessité d'une actualisation pour y intégrer le principe de la consultation du public.

Un groupe de travail dont la présidence m'a été confiée a alors été mis en place, sa mission ayant une portée technique mais aussi politique du fait de ses implications environnementales et sociales, l'acceptabilité du développement et de ses conséquences constituant une donnée centrale. Ce groupe de travail a réuni des parlementaires, notamment d'outre-mer, des élus locaux, des représentants des industriels, grandes fédérations minières et MEDEF, des représentants des syndicats de salariés et des associations environnementales. Un travail mené pendant trois mois à l'automne 2012 a permis de dégager des principes conduisant à une refonte du code minier excédant largement un simple toilettage technique. Sur cette base, le Gouvernement a arrêté des orientations conformes à nos préconisations et, de février 2013 à janvier 2014, date de la dernière réunion, nous avons écrit un nouveau code pour régir la recherche, la découverte, l'exploitation, le contrôle et la fermeture d'une exploitation, ou encore les principes fiscaux applicables. Nous avons laissé ouvert le dernier livre concernant l'outre-mer auquel la dernière réunion préparatoire de décembre 2012, tenue sous l'égide du ministre des outre-mer et réunissant des parlementaires de ces territoires, avait été consacrée. Le projet de code comprend un tronc commun de principes qui peuvent ensuite être déclinés par milieu, terrestre ou marin, continental ou insulaire, par matière telle que granulat, pétrole ou géothermie, ou encore par usage tel que stockage ou extraction. Concernant l'outre-mer, nous avons constaté l'applicabilité des principes ainsi dégagés tout en observant que les adaptations nécessaires comportaient une forte dimension politique en lien avec la solidarité nationale, soulevant des questions relatives à l'endossement de la responsabilité en cas de sinistre et au partage des richesses entre État et collectivité en cas de découverte de gisements exploitables. Nous avons considéré que ces questions ne ressortissaient pas à la compétence d'un simple groupe de travail. Notre recommandation a donc été de ne pas remettre en cause les aménagements déjà en vigueur tels que les compétences transférées à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française, et de renvoyer à la décision de la représentation nationale les arbitrages à opérer sur les questions de responsabilité, de partage des richesses et de maîtrise du développement. À titre personnel, je considère que le volet ultramarin du code doit permettre la mise en place d'un modèle de développement auto-centré.

M. Joël Guerriau, co-rapporteur.- Quel est selon vous le principal enjeu de ce code minier ?

M. Thierry Tuot.- L'avenir économique et stratégique de notre pays se joue autour des richesses de notre sous-sol et, notamment, des ressources minérales et terres rares nécessaires au développement des nouvelles technologies, comme l'imagerie médicale. Des gisements dont l'exploitation ne serait pas rentable aujourd'hui peuvent éviter la pénurie demain. Ces richesses peuvent devenir vitales pour des pans entiers de nos économies. Il convient de noter que, contrairement à la Chine, nous n'avons jamais mené de recherches de terres rares. Nous ne disposons d'aucune évaluation fiable pour les potentiels ultramarins, le dernier inventaire concernant la seule métropole. En outre, toute évaluation des ressources est très coûteuse et le BRGM lui-même ne dispose pas des moyens d'analyser les carottages qu'il a pu effectuer. Une telle démarche, du fait notamment de son coût, suppose une véritable adhésion de la société ; or, la crise récente des gaz de schiste a plutôt révélé une défiance des populations. L'enjeu des procédures proposées par le nouveau code minier est de restaurer la confiance, de rendre possible l'exploitation des ressources nécessaires dans des conditions environnementales et sociales acceptables par l'émergence d'un consensus. Cela suppose une participation effective des populations à tous les stades de la procédure, une totale transparence passant par une information précoce des élus locaux, des mécanismes de co-décision et de suivi ainsi que l'affirmation préalable de la solidarité nationale en cas de sinistre. Cet équilibre doit faire l'objet d'ajustements outre-mer en fonction des contextes locaux et des choix de société ; cela passe par l'organisation de conférences régionales permettant de définir les conditions sociales et environnementales de l'acceptabilité de l'exploitation des richesses.

M. Jean-Étienne Antoinette, co-rapporteur.- Votre analyse est séduisante pour les parlementaires d'outre-mer que nous sommes ; toutefois, se pose la question du calendrier de rédaction du livre 8 consacré aux outre-mer car aucun processus n'est engagé à ce jour et les procédures d'autorisation en Guyane sont suspendues. Le recours aux ordonnances pour ce volet ultramarin privera la représentation nationale d'un débat de portée nationale, la question par exemple de l'exploitation offshore d'hydrocarbures et de l'indépendance énergétique ne concernant pas le seul échelon local. L'enjeu est patrimonial et stratégique pour les territoires ultramarins, mais aussi pour la France. Au-delà des principes de répartition de la manne fiscale, sur la base de 70 % pour les collectivités et de 30 % pour l'État, quelques principes de gouvernance auraient pu être définis car les aspirations à la déconcentration du processus décisionnel paraissent partagées sur l'ensemble du territoire national.

M. Thierry Tuot.- Sur les enjeux économiques, l'importance du code minier pour la métropole ne doit pas être sous-estimée ; il y a par exemple une forte dépendance aux stockages souterrains de gaz, spécificité française, qui sont régis par ce code. La transition énergétique et le recours aux granulats pour la construction constituent également un enjeu actuel majeur.

Concernant le calendrier d'examen du code, il est de la compétence du Gouvernement qui semble s'orienter vers une loi d'habilitation où figureraient tous les principes novateurs préconisés par le groupe de travail, permettant ainsi un débat parlementaire de fond sans pour autant procéder à l'examen technique de chacun des 450 articles. Les projets d'ordonnance seraient portés à la connaissance de la représentation nationale en vue de ce débat.

M. Charles Revet. -L'exploitation des potentiels de ressources pose la question de leur connaissance concrète, de leur évaluation, nécessaire à la prise de décision par l'autorité politique eu égard à la sensibilité des populations à ces questions à l'heure actuelle.

M. Thierry Tuot.- Le projet de code instaure précisément des principes structurants pour permettre le déroulement serein du processus de décision. Outre-mer, certaines situations paraissent aujourd'hui figées ; il appartient aux autorités politiques locales de définir des projets de développement auxquels s'adosserait le consensus. Dans certaines collectivités comme la Polynésie ou la Calédonie, des codes miniers locaux existent déjà.

M. Jean-Étienne Antoinette, co-rapporteur.- Le 21 février prochain auront lieu à Kourou des états généraux de l'orpaillage avec la mise en place d'un opérateur public. L'absence de code minier constituera nécessairement une gêne.

M. Thierry Tuot.- En cas de création d'un opérateur national guyanais monopolistique dont la gouvernance reviendrait à la collectivité, il conviendrait de lui transférer les pouvoirs d'autorisation détenus par l'État.

Il revient aux collectivités ultramarines de déterminer en premier lieu quelles richesses elles entendent exploiter avant de définir les conditions de leur exploitation en termes de débouchés économiques, de développement d'infrastructures, d'enjeux de politique régionale ou encore de sécurité. Les procédures administratives et l'adaptation du code minier doivent se caler sur les objectifs politiques et la stratégie de développement, et non l'inverse. La question de la fiscalité minière par exemple fera nécessairement l'objet d'un traitement différent de celui qui sera en vigueur dans l'hexagone où cette question sera réglée au niveau des intercommunalités.

Mercredi 5 février 2014

- Présidence de M. Serge Larcher, président, et de M. Jean-Claude Fruteau, président de la Délégation aux outre-mer de l'Assemblée nationale

Audition de M. Patrick Lebreton, parlementaire en mission auprès de M. Victorin Lurel, ministre des outre-mer, sur son rapport visant à identifier les moyens de mieux faire profiter les ressortissants ultramarins des emplois créés dans leurs territoires (secteur public et secteur privé)

M.  Serge Larcher, président. - Je veux tout d'abord souhaiter la bienvenue à nos collègues députés et remercier le président Jean-Claude Fruteau d'avoir accepté notre invitation à cette nouvelle réunion commune, après celle à laquelle il nous avait conviés à l'Assemblée nationale le 25 juin dernier pour entendre la présentation par Monsieur Serge Letchimy de son rapport au Gouvernement sur l'application de l'article 349 du traité de Lisbonne.

C'est aujourd'hui un autre sujet d'importance pour nos outre-mer qui va faire l'objet de notre séance : la question de la régionalisation de l'emploi.

Notre collègue député de La Réunion, Patrick Lebreton, a remis en fin d'année dernière un rapport au Gouvernement formulant 25 propositions : elles portent essentiellement sur l'emploi public, dont on connaît l'importance du rôle de « buvard social » dans nos outre-mer où le chômage atteint des taux record, mais aussi, pour certaines d'entre elles, sur l'emploi privé.

Concernant la sphère économique, crise et étroitesse de la plupart de nos marchés réduisent les perspectives pour nos jeunes les mieux qualifiés qui, le plus souvent, sont déjà contraints d'aller « décrocher » leurs diplômes ailleurs que sur nos territoires. La confrontation des expériences et l'ouverture sur l'autre est certes une source de richesse : encore faut-il pour que cela bénéficie à nos territoires et nos populations qu'il y ait un jour, à un moment du parcours professionnel et pas seulement à l'heure de la retraite, un retour au pays ! Il faut donc créer les conditions pour que cela soit possible mais aussi pour que cela soit attractif : notre tissu économique, majoritairement constitué de petites et très petites entreprises, manque de compétences d'encadrement. En outre, l'exiguïté de nos marchés nécessite la définition de politiques fortes de développement régional auxquelles les entreprises puissent s'adosser. Une politique de formation initiale et continue en adéquation avec cette stratégie de développement est également une priorité.

Concernant le secteur public, il y a bien évidemment la question lancinante de la gestion des carrières et des mutations outre-mer. Sans porter atteinte au principe d'égalité, un de nos piliers républicains, il faut, dans l'intérêt des familles et de la stabilité du tissu social, faciliter le retour au pays des fonctionnaires. Carrière et exigences de mobilité ne doivent pas rimer avec exil perpétuel.

Comme l'expliquait le professeur Ferdinand Mélin-Soucramanien lors du colloque organisé par notre délégation à l'outre-mer le 12 septembre dernier sur « L'audace ultramarine en hexagone », « des discriminations positives, on ne retient généralement en France que la part du Diable, en pointant du doigt le risque de communautarisme, de fragmentation de l'identité nationale... mais il paraît nécessaire d'entrevoir aussi l'oeuvre de Dieu, en considérant qu'elles peuvent représenter un outil de développement économique et social dont il serait dommage de se priver ». Monsieur Mélin-Soucramanien affirmait ainsi que la notion de « centre des intérêts matériels et moraux (CIMM) » pouvait parfaitement, moyennant une définition juridique sécurisée, constituer un critère permettant de faciliter le retour au pays. J'adhère tout à fait à cette analyse et pense qu'il nous revient, mes chers collègues, d'exploiter toutes les possibilités offertes par la Constitution pour promouvoir une approche républicaine des discriminations positives outre-mer. Une prudence irraisonnée ne doit pas faire obstacle aux évolutions nécessaires au développement de nos territoires.

Respect scrupuleux des principes fondateurs de notre République, d'une part, audace et imagination, d'autre part, peuvent aller de pair. Cela suppose simplement beaucoup de volontarisme politique. Je remercie Monsieur Lebreton d'emprunter cette voie.

Avant que nous n'entendions sa présentation, je cède la parole au président Jean-Claude Fruteau.

M. Jean-Claude Fruteau, président de la Délégation aux outre-mer de l'Assemblée nationale. - Monsieur le président, Messieurs les sénateurs, Messieurs les députés, mes chers collègues, c'est avec un grand plaisir que je retrouve aujourd'hui les deux Délégations pour une réunion commune.

Nous nous étions déjà réunis de manière conjointe, le 25 juin 2013, à l'Assemblée nationale, pour entendre M. Serge Letchimy, parlementaire en mission auprès du ministre des Outre-mer, sur les potentialités de l'article 349 du traité de Lisbonne (mesures spécifiques concernant les régions ultrapériphériques).

Nous renouvelons aujourd'hui cet exercice, au Palais du Luxembourg, pour l'audition de M. Patrick Lebreton, également parlementaire en mission auprès du ministre des Outre-mer, et je m'en réjouis très vivement.

L'audition porte sur son rapport concernant l'identification des moyens visant à mieux faire profiter les ressortissants ultramarins des emplois créés dans leurs territoires, notamment dans le secteur public.

M. Patrick Lebreton - Je l'atteste - est un très bon connaisseur de la fonction publique. Il y a longtemps qu'il s'est investi sur le sujet et qu'il réfléchit à une meilleure adaptation du code de la fonction publique à la situation des agents originaires des outre-mer.

Dans son rapport, dont il a déjà eu l'occasion de m'exposer les grandes lignes, on peut distinguer plusieurs mesures phares qui, si elles étaient mises en oeuvre rapidement, seraient de nature à fluidifier grandement le système - parfois un peu rigide, il faut bien le reconnaître - des affectations des agents publics dans les DOM et dans les COM.

Donner une assise juridique au « centre des intérêts matériels et moraux » (CIMM) et se servir de ce concept comme pivot pour les mutations outre-mer, mettre fin au dysfonctionnement des carrières des gardiens de la paix, par exemple, originaires des outre-mer, limiter les primes de mobilité qui freinent le retour des fonctionnaires en métropole et bloquent les postes, créer, au sein de la DGOM, une structure consacrée à la gestion des carrières des cadres ultramarins de la fonction publique... Voilà autant de mesures qui seraient vraiment les bienvenues.

Et, de même, M. Lebreton préconise également, dans son rapport, un ensemble de mesures pour fluidifier les marchés de l'emploi dans le secteur privé. Ces mesures doivent permettre aux jeunes ultramarins de mieux s'insérer dans ces marchés et elles doivent faire disparaître chez eux la peur du départ sans emploi hors de leur pays natal - une peur du départ qui est bien souvent, en fait, la peur - tout à fait justifiée - d'un exil sans retour.

Mais, je ne veux pas déflorer davantage le sujet et, tout de suite, je propose de laisser la parole à notre collègue.

M. Patrick Lebreton, député.- Messieurs les sénateurs, Messieurs les députés, je voulais avant toute chose remercier vos présidents d'avoir accepté d'organiser cette audition. Je souhaitais vous remercier de votre présence.

Comme vous le savez, par la lettre de mission remise par le ministre M. Victorin Lurel, le 13 avril 2013 à Saint-Joseph, j'ai été chargé par le Gouvernement de réfléchir aux moyens nécessaires pour favoriser la régionalisation de l'emploi dans les départements d'outre-mer.

Cette mission a donc consisté à réfléchir mais surtout à apporter des solutions pour permettre un meilleur accès des ultramarins aux emplois existants dans les départements d'outre-mer, tant dans le secteur public que le secteur privé. J'insiste sur le mot « existant ». Le travail qui m'a été confié ne consistait pas à formuler des propositions pour créer des emplois même si les sujets peuvent se recouper.

Le meilleur moyen de lutter contre le chômage c'est bien entendu de créer des emplois.

Mais dans le cadre qui m'était fixé, il m'appartenait de déterminer des pistes permettant de faire accéder les ultramarins aux postes dans leurs territoires respectifs pour tenter de mettre fin au dilemme « rester au pays et prendre le risque fort d'être exclu de l'emploi ou bien s'exiler avec des perspectives très improbables de retour ».

Cette ambition du Gouvernement est particulièrement légitime dans nos territoires qui connaissent un chômage structurel très important. Comment peut-on concevoir que dans des départements qui connaissent un contexte si dégradé, des postes disponibles échappent aux personnes qui en sont originaires ?

Ce constat a donc placé ma mission sur un fil. Comment faire des propositions efficaces et répondant â la commande du Gouvernement mais surtout à l'exigence de nos populations sans tomber dans les travers du rejet, du repli sur soi, de la discrimination ?

J'ai donc résolument inscrit ce rapport et mes propositions dans le champ républicain. Nous savons souvent trouver la République lorsque nous avons besoin d'elle, nous ne pouvons la rejeter lorsque cela nous arrange.

Il ne s'est donc pas agi de rompre avec les principes républicains mais davantage de les adapter à nos réalités, de les rendre plus souples pour qu'ils ne soient pas nécessairement défavorables.

Ce travail, qui a duré près de huit mois, m'a conduit dans l'ensemble des départements d'outre-mer ; j'y ai rencontré la plupart des acteurs syndicaux, économiques, un grand nombre d'élus, les administrations, bien entendu. Ici, à Paris, j'ai également auditionné les ministres ou les cabinets des ministères concernés.

Lors de ces auditions, je n'ai pas observé d'opposition majeure à l'objectif que nous poursuivons.

Il y a bien entendu des positions radicales qu'il faut tempérer, il y a aussi des conservatismes qu'il faut décrisper mais tout le monde comprend l'attente des ultramarins et l'exigence des résultats à obtenir.

Contrairement aux travaux qui avaient été entrepris auparavant, je ne souhaite pas, et je me battrai pour cela, que ce rapport finisse dans les archives de la République, pour ne pas dire ses oubliettes. Je veillerai également à ce que le travail fourni n'ait pas été une instrumentalisation sans lendemain.

Nous avons tous ici en mémoire, le rapport du préfet Bédier, commandé par l'ancien Président de la République, en pleine campagne électorale, avec une remise prévue au lendemain du second tour des élections présidentielles. Ce rapport était donc déjà « mort-né ».

Par contre, je demeure conscient que tout ne pourra être fait dans l'immédiat que ce rapport est une étape, qu'il doit servir à ouvrir des brèches et que certains combats au long cours devront être menés.

C'est la raison pour laquelle la cohésion de l'ensemble des parlementaires convaincus du bien-fondé de notre démarche est nécessaire.

J'ai souhaité organiser mes propositions autour de quatre piliers principaux :

- piloter la réforme,

- moderniser et fluidifier les marchés locaux de l'emploi,

- régionaliser les formations pour régionaliser l'emploi,

- adapter les règles de la fonction publique aux réalités des outre-mer et des ultramarins.

Sur le pilotage de la réforme, comme je vous l'ai indiqué, mon souhait premier est de ne pas voir ce rapport ne déboucher sur aucune avancée. J'ai donc proposé différentes mesures permettant de suivre l'évolution des propositions formulées au niveau central avec la mise en place, auprès du ministère des Outre-mer, d'un dispositif d'évaluation et de suivi (proposition 1).

De même, j'ai formulé le souhait que la régionalisation de l'emploi fasse l'objet d'une attention particulière, au niveau local, avec la création, dans chaque département d'outre-mer, d'observatoires composés des différents acteurs intéressés (proposition 2).

La régionalisation de l'emploi est un concept, un objectif qu'il faut faire vivre et faire porter par les acteurs locaux.

Enfin, et pour avoir constaté de vraies difficultés à obtenir des informations chiffrées ou des études statistiques pertinentes, en phase avec les réalités locales, qui sont particulières dans les départements d'outre-mer, j'ai proposé qu'auprès de chaque collectivité régionale soient créés des instituts locaux de la statistique, à l'image de ce que la région Martinique a institué (proposition 3). Cela dépasse le simple cadre de l'emploi mais seule une connaissance approfondie de la situation réelle de nos territoires est susceptible d'aider les décideurs, publics comme privés d'ailleurs, à choisir les options efficaces, non seulement pour l'emploi mais aussi pour les autres domaines.

Sur la modernisation et la fluidification des marchés locaux de l'emploi : le second pilier concerne les marchés locaux de l'emploi.

Nous avons observé que les difficultés liées au chômage dans les départements ne pouvaient seulement s'expliquer par les réticences à employer des Domiens. Le développement économique insuffisant en est en grande partie la cause, de même que la concurrence déséquilibrée entre les entreprises ultramarines et les grands groupes nationaux, voire internationaux.

Toutefois, j'ai pu faire le constat de l'existence de réseaux dans les modes de recrutement, principalement des cadres, dont les pratiques n'étaient bien souvent pas favorables aux ultramarins.

J'estime que chaque territoire, compte tenu de ses spécificités, devrait être en mesure de déterminer ses perspectives propres de développement, de façon décentralisée. C'est la raison pour laquelle j'ai proposé que soit définie une stratégie de développement économique dans chaque territoire (proposition 4).

De même, les entreprises locales doivent pouvoir accéder aux marchés régionaux. J'ai donc proposé de favoriser l'accès aux marchés publics locaux pour les entreprises actrices de la régionalisation de l'emploi (proposition 7).

La régionalisation du développement économique imposera naturellement la régionalisation des recrutements.

De même, les ultramarins doivent se voir garantir des chances égales d'accéder aux emplois disponibles dans leur région d'origine, dès lors qu'ils en ont les compétences. Le marché de l'emploi doit donc devenir transparent. Les services publics de l'emploi pourraient ainsi se voir confier comme objectifs de rendre plus transparent le marché de l'emploi local (proposition 5) et surtout de renforcer l'accompagnement des cadres ultramarins vers l'emploi local (proposition 6).

Ces cadres, même quand ils disposent des compétences requises, sont souvent sans réseaux et ne peuvent accéder aux emplois disponibles.

Régionaliser les formations pour régionaliser l'emploi : le troisième pilier est pour moi un pilier essentiel. En effet, dans tous les territoires, a été constaté un véritable déficit en matière de formation, tant initiale que continue.

Filières incomplètes ou inexistantes, la politique de formation professionnelle apparaît sans cohérence. Il en résulte un profil du candidat ultramarin faiblement adapté aux besoins réels des entreprises. Il en résulte également l'impossibilité de se former, outre-mer, à la préparation de nombreux concours administratifs pour accéder aux emplois publics.

La logique est simple : régionaliser la formation est le meilleur moyen de régionaliser l'emploi. Permettre aux ultramarins d'accéder aux formations qui leur ouvriront les portes de l'emploi local et qui les conduiront à l'ensemble des postes de la fonction publique ou dans le secteur privé est essentiel.

J'ai donc notamment proposé de créer, dans chaque département d'outre-mer, une école supérieure des cadres d'outre-mer ESCOM (proposition 9) ; d'ouvrir un institut de préparation à l'administration générale par département d'outre-mer (proposition 10) ; de créer un institut d'études judiciaires rattaché à l'unité de formation et de recherche (UFR) de droit de l'Université de La Réunion dès la rentrée 2014 (proposition 11) ; de mettre en place de véritables filières techniques dans les outre-mer (proposition 12) ou de renforcer significativement les filières de formation en santé (proposition 13).

Les ultramarins ne pourront accéder à l'emploi que s'ils peuvent accéder aux formations qui y destinent.

Au-delà de la question essentielle mais de court terme de l'accès des ultramarins à l'emploi local, un système de formation réformé et efficace permettra la constitution d'une véritable et nouvelle élite locale, à même de piloter le redéveloppement économiques des territoires.

Enfin, concernant le cas particulier de Mayotte, j'ai estimé qu'il convenait de mettre en place un véritable plan d'urgence pour redresser le système éducatif (proposition 14).

Car, vous devez le savoir, l'insuffisance du nombre de classe impose un système de rotation faisant en sorte qu'à l'issue du premier degré, un élève mahorais suit cinq années de scolarité quand un enfant français en suit huit.

C'est une injustice profonde faisant de l'enfant mahorais un futur adulte dont les chances d'obtenir un emploi qualifié sont affaiblies. Cette mesure est pour moi une mesure prioritaire.

Enfin, il convient d'adapter les règles de la fonction publique aux réalités des outre-mer et des ultramarins.

La problématique de l'outre-mer dans la fonction publique est probablement ce qui a amené à ce débat sur la régionalisation de l'emploi. C'est par les cas concrets et identifiés par tous que le Président de la République a réellement pris conscience qu'il y avait une situation insatisfaisante. L'adaptation des règles aux réalités est donc le dernier pilier de mon rapport.

Dans la majorité des corps de la fonction publique, les règles de gestion ne tiennent que très peu compte des réalités que vivent les agents publics originaires des outre-mer.

Les mobilités dans l'hexagone durent de longues périodes (voire de très longues périodes dans la police) sans visibilité quant à l'éventualité d'un retour. Il en résulte un vif sentiment d'injustice vis-à-vis de fonctionnaires non ultramarins occupant les postes localement.

Le point de crispation majeur concerne les gardiens de la paix dont les règles de mutations ont été bouleversées en 2002 afin de privilégier l'ancienneté administrative, plutôt que l'ancienneté de la demande.

La conséquence à moyen terme de ce bouleversement a été que le nombre d'originaires mutés dans les départements d'outre-mer est tombé à 27,9 % en 2013 quand il était de 47 % en 2009. Moins d'un tiers des fonctionnaires de police mutés dans les outre-mer sont donc des ultramarins.

Beaucoup renoncent à mener une carrière dynamique et à rechercher de l'avancement. C'est un élément qui peut expliquer la quasi-inexistence de cadres originaires des outre-mer dans les postes offerts localement.

De même, on constate également un phénomène d'affectation de fonctionnaires non originaires, souvent en fin de carrière et peu au fait des réalités locales. Dès lors, j'ai souhaité proposer que soient mises en oeuvre des règles claires, justes, solides juridiquement mais surtout adaptées aux réalités de la situation des fonctionnaires ultramarins.

La mesure essentielle concerne les Centres des intérêts matériels et moraux (CIMM) dont j'ai souhaité qu'ils deviennent un principe à valeur législative s'imposant à toute la réglementation relative aux agents de la fonction publique (proposition 15). En plein accord avec le ministère des Outre-mer, je déposerai dans les prochains jours une proposition de loi en ce sens.

De même, et plus particulièrement concernant les fonctionnaires de police, j'ai proposé de mettre fin aux dysfonctionnements dans la gestion des carrières des gardiens de la paix (proposition 17) en revenant à la règle de l'ancienneté de la demande et en attribuant une bonification de 1 000 points à tout gardien de la paix titulaire d'un CIMM dans un département d'outre-mer. Par ailleurs, j'ai proposé de limiter la durée des séjours outre-mer pour les non originaires (proposition 18) et de progressivement supprimer les primes de mobilité (proposition 19) pour mettre fin à un système où la motivation n'est pas de servir la sécurité d'un territoire mais de tirer un gain par une mobilité au soleil.

Favoriser l'emploi d'ultramarins dans des postes outre-mer tout en accentuant la qualité du service public sont des objectifs qui peuvent être atteints en instaurant la prise en compte de la connaissance de l'environnement local dont la maîtrise de la langue est un élément pour les mutations (proposition 16).

Enfin, et en complément des mesures relatives à la création de filières locales menant aux carrières administratives, j'ai estimé nécessaire de proposer de régionaliser la gestion des cadres de la fonction publique de l'État (proposition 21), d'organiser localement des concours interministériels de catégories B et C (proposition 20) et d'adapter les règles de mobilité géographique préalables aux promotions (proposition 23).

Ces propositions devraient permettre, je crois, d'éviter ce qui peut être vécu comme un exil et elles devraient faire en sorte qu'une organisation plus adaptée du fonctionnement des services de l'État élimine ce type de frustration.

Mes chers collègues, comme je vous l'ai dit, je considère ce rapport comme une première étape. Mon objectif est modeste, je n'ai pas souhaité réaliser un catalogue dans lequel les mesures essentielles se perdraient.

C'est la raison pour laquelle j'ai souhaité souligner cinq mesures que je considère comme réellement prioritaires pour enclencher le changement dans les perspectives d'accès à l'emploi des ultramarins dans les outre-mer.

C'est mesures sont :

- consacrer les CIMM comme le pivot du droit de la fonction publique applicable aux outre-mer et aux ultramarins (proposition 15),

- mettre fin aux dysfonctionnements dans la gestion des carrières des gardiens de la paix originaires des outre-mer (proposition 17),

- rendre transparent le marché de l'emploi local (proposition 5),

- créer dans chaque département d'outre-mer une école supérieure des cadres d'outre-mer - ESCOM - (proposition 9),

- mettre en place un plan d'urgence pour redresser le système éducatif de Mayotte (proposition 14).

M.  Serge Larcher, président. - Merci, cher collègue, pour ce rapport riche et dense.

M. Félix Desplan, sénateur.- Avez-vous d'ores et déjà remis votre rapport au Gouvernement et quel écho a-t-il reçu ?

M. Patrick Lebreton, député.- J'ai remis mon rapport au Gouvernement en fin d'année dernière et plusieurs de ses recommandations devront faire l'objet d'un traitement interministériel. Si elles n'ont encore donné lieu à des annonces de réforme, les services gouvernementaux y travaillent.

Mme Annick Girardin, députée.- Je partage largement les préconisations du rapport tout en considérant que restreindre le champ de certaines d'entre elles aux seuls départements d'outre-mer n'est pas pertinent. C'est notamment le cas pour celle relative aux congés bonifiés.

Concernant la prime de mobilité, s'il peut y avoir des effets d'aubaine, elle constitue un véritable encouragement au déplacement des ultramarins vers l'hexagone même si son montant est alors moindre puisque non indexé. Je m'interroge sur un autre paramètre qui est la durée des mobilités effectuées dans les outre-mer. Enfin, la mobilité d'un ultramarin vers un autre outre-mer que son territoire d'origine ne devrait pas être subordonné à un passage préalable par l'hexagone. J'ajoute que ce type de mobilité devrait être privilégié pour les ultramarins dès lors qu'ils sont, en quelque sorte, d'emblée aguerris aux spécificités de nos territoires.

M. Patrick Lebreton, député.- Le périmètre du rapport est en effet limité aux départements d'outre-mer conformément au cahier des charges fixé par le Gouvernement mais le champ de certaines mesures, comme celle relative aux congés bonifiés, pourra effectivement être étendu. J'ai d'ailleurs auditionné nos collègues calédoniens car les lois de pays peuvent être une source d'inspiration.

La recommandation d'enclencher le processus de suppression des primes de mobilité se justifie par la volonté de mettre fin aux effets d'aubaine ; la mobilité outre-mer ne doit pas être motivée par le seul appât des avantages matériels. Par ailleurs, prévoir des congés bonifiés moins longs et plus fréquents rendrait la mobilité vers l'hexagone plus acceptable pour les ultramarins. Concernant la durée du séjour en outre-mer, nous préconisons quatre ans renouvelable une fois.

La mobilité des ressortissants de l'hexagone en outre-mer est particulièrement problématique dans la police, l'âge moyen élevé posant la question de l'efficacité. Une forte proportion est souvent ainsi inapte à la voie publique (IVP). Une présence prolongée en outre-mer induit un processus de fidélisation et même le recours à des mécanismes illicites tels que les PACS blancs. Il faut rétablir un juste équilibre car la présence de patrouilles exclusivement constituées d'originaires de l'hexagone n'est pas bien perçue par les populations locales et source de tensions.

Mme Brigitte Allain, députée.- Une place marginale est trop souvent réservée à l'outre-mer dans les projets de loi, le dernier exemple en date étant celui du titre VI du projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt en cours de navette. Les préconisations de votre rapport pourraient-elles prochainement nourrir un texte spécifique à l'outre-mer ?

Par ailleurs, s'il faut effectivement limiter les effets d'aubaine qui ont pu être constatés, il faut prendre garde à ne pas bloquer la mobilité et mettre fin à des échanges qui sont gage de connaissance mutuelle.

M. Patrick Lebreton, député.- Le rapport sur la régionalisation de l'emploi n'entend pas nourrir une loi particulière pour l'outre-mer. Le droit commun doit s'appliquer à nos départements mais il faut l'adapter pour tenir compte de nos spécificités et remédier aux problèmes les plus saillants ; c'est ce que propose en matière d'agriculture le récent rapport de notre Délégation rédigé par nos collègues Chantal Berthelot et Hervé Gaymard. En matière d'emploi, j'insiste sur l'impossible retour au pays pour les gardiens de la paix ultramarins depuis qu'en 2002 le critère de l'ancienneté dans le grade a été substitué à celui de l'ancienneté de la demande. Il faut mettre en place des critères se référant à la notion de « centre des intérêts matériels et moraux (CIMM) » pour éviter les drames humains et familiaux. La mobilité vers l'hexagone serait également mieux vécue avec des congés bonifiés d'une durée plus brève mais plus fréquents. Si le problème se pose de façon aiguë pour les gardiens de la paix, il se pose également, bien que dans une moindre mesure, pour les surveillants pénitentiaires. Les créations et réhabilitations de centres pénitentiaires annoncées par la Garde des sceaux, en ouvrant davantage de postes, devraient contribuer à fluidifier la mobilité. Dans certains corps, comme la gendarmerie ou l'éducation nationale où la référence au CIMM est pratiquée, il y a moins de problèmes. Les critères doivent donc être modifiés et clarifiés afin de ménager une véritable visibilité en matière de mobilité.

Mme Annick Girardin, députée.- Pour fluidifier la mobilité, il faudrait sans doute également valoriser la mobilité fonctionnelle et pas la seule mobilité géographique. Concernant la mobilité vers les outre-mer, il faudrait pouvoir tester l'aptitude à servir des candidats et, à cet effet, s'inspirer des pratiques mises en oeuvre par le ministère des Affaires étrangères pour les mobilités vers certaines destinations à l'étranger.

M. Patrick Lebreton, député.- Il faut effectivement adapter les règles de mobilité et accroître l'offre d'emplois locaux par la régionalisation des concours pour les cadres de catégories B et C. Il faut aussi régionaliser la gestion des cadres de la fonction publique de l'État en développant la mobilité fonctionnelle entre les services déconcentrés et mettre en place des « contrats de retour » en amont de la mobilité dans l'hexagone. Aujourd'hui, les gardiens de la paix reçoivent une première affectation en région parisienne qui dure en général huit ans et, en cas de promotion de grade, quatre à cinq ans supplémentaires doivent être ajoutés ce qui est dissuasif pour les ultramarins qui préfèrent renoncer à l'avancement et privilégier le retour au pays.

Il faut donner une base législative à la référence au CIMM et sécuriser sa définition : une douzaine de critères pourraient ainsi être retenus pour qualifier le CIMM, notamment la maîtrise de la langue régionale qui est une condition d'efficacité professionnelle dans l'éducation nationale comme dans la police.

M.  Serge Larcher, président.- Les sur-rémunérations induisent des distorsions entre secteur privé et secteur public, ce dernier se révélant comparativement plus attractif dans nos outre-mer pour les jeunes diplômés. Il s'agit d'un sujet sensible mais incontournable si l'on veut créer les conditions d'un développement équilibré. Notre mission d'information de 2009 avait préconisé d'ajuster le complément de rémunération au véritable différentiel de coût de la vie, ce dispositif ne s'appliquant qu'aux nouveaux venus et les économies réalisées étant réinjectées localement pour le financement des investissements structurants. Pareille évolution permettrait d'encourager le développement du secteur privé et de supprimer les effets d'aubaine tout en évitant la fuite de nos élites à l'extérieur de nos territoires.

Mme Annick Girardin, députée.- Une autre façon de remédier au problème des surcoûts occasionnés par l'éloignement est leur prise en charge par l'État, comme au Canada.

M. Félix Desplan, sénateur.- La question des sur-rémunérations est délicate et il faut prendre garde à ce que son traitement ne compromette pas l'adoption d'autres mesures bénéfiques. Indépendamment de cette question qui fait périodiquement polémique se pose celle de la surreprésentation des ressortissants de l'hexagone dans les postes d'encadrement de nos outre-mer.

M.  Serge Larcher, président.- En effet, la grande majorité des postes d'encadrement des grands groupes est occupée par des originaires de l'hexagone.

Mme Brigitte Allain, députée.- Il faudrait analyser l'origine des surcoûts pour y remédier.

M.  Serge Larcher, président.- Les causes des surcoûts sont multiples. Certaines sont objectives comme l'absence d'économies d'échelle résultant du caractère insulaire et de l'étroitesse des marchés ; d'autres comme les marges excessives prélevées par certains opérateurs économiques sont beaucoup plus contestables.

M. Patrick Lebreton, député.- La question des sur-rémunérations n'est pas traitée par le rapport sur la régionalisation de l'emploi. Celui-ci insiste en revanche sur la nécessité de former des élites locales qui font aujourd'hui cruellement défaut au moment où il s'agit de promouvoir des stratégies de développement et où les évolutions institutionnelles confèrent davantage de pouvoirs et de responsabilités aux collectivités. Il faut mettre en place des formations directement opérationnelles, des écoles de cadres, des conventions avec les IEP de l'hexagone, renforcer les formations universitaires locales, mais certainement pas créer, par exemple, des IRA. Il existe par ailleurs des élites expatriées dont il faut encourager le retour mais cela passe par la définition d'une stratégie de développement économique dans chaque territoire.

M.  Serge Larcher, président.- Mes chers collègues, au terme de cette audition, je me réjouis de nos travaux en commun et attends avec impatience la proposition de loi qui traduira les recommandations de l'excellent rapport sur la régionalisation de l'emploi.