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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mardi 20 mai 2014

- Présidence de M. Michel Teston, vice-président, puis de M. Raymond Vall, président -

Politique de développement et de solidarité internationale - Examen du rapport pour avis

La réunion est ouverte à 14 h 00.

M. Michel Teston, président. - M. Vall étant retardé, il me revient d'ouvrir notre réunion ; nous allons entendre le rapport pour avis de Roland Dantec sur le projet de loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale (procédure accélérée). Nous devons aussi désigner un candidat appelé à siéger au Comité national de l'eau ; cependant, en l'absence de candidatures, je suggère de reporter ce point à notre prochaine réunion. Je souhaite la bienvenue dans notre commission à M. Jean-Pierre Bosino, sénateur de l'Oise, en remplacement de Mme Rossignol.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - Pour la première fois, le Parlement doit se prononcer sur les orientations de la politique de développement et de solidarité internationale de la France pour les cinq prochaines années. Cette innovation législative, que nous devons au ministre Pascal Canfin, marque, tout comme le changement d'appellation du ministère, qui passe de la « coopération » au « développement », un état d'esprit nouveau - le temps de la Françafrique est révolu. Mme Annick Girardin a repris le texte et inscrit son action dans le prolongement de celle de son prédécesseur.

Notre politique de développement rencontre des difficultés : ce constat est unanime et ancien. Le manque de pilotage et de débat collectif est manifeste, car cette politique dépend à la fois du ministère des affaires étrangères, de Bercy, et de l'Agence française pour le développement (AFD). Le comité interministériel de coordination (Cicid) ne s'était pas réuni depuis 2006 ! On déplore en conséquence une dispersion des aides, voire un saupoudrage. Malgré l'émergence en 2009 de la notion de partenariats différenciés en fonction des types de pays, l'aide n'est toujours pas concentrée sur l'Afrique subsaharienne, la zone qui pourtant en a le plus besoin. L'absence de hiérarchisation des objectifs et le manque d'évaluation a posteriori sont bien sûr préjudiciables à l'efficacité.

Rédigé après les assises du développement et après une réunion du Cicid, le projet de loi vise à remédier à ces difficultés. Les objectifs sont clarifiés et hiérarchisés, deux priorités transversales retenues : le développement durable et l'égalité femmes-hommes. Dix secteurs d'intervention sont définis, et les pays sont regroupés en zones. Le texte favorise la mise en cohérence de la politique de développement avec les autres politiques publiques et de l'aide bilatérale avec l'aide multilatérale, notamment celle apportée par l'Union européenne ou les grandes organisations internationales de l'ONU. Autre avancée considérable : la reconnaissance du rôle des acteurs non étatiques. L'action décentralisée des collectivités territoriales est encouragée, le rôle des ONG reconnu et l'action du secteur privé prise en compte, c'est une première, via la promotion de la responsabilité sociale et environnementale (RSE). Le rapport annexé constitue une feuille de route détaillée pour les cinq prochaines années.

La commission des affaires étrangères a établi fin avril son texte. Ses membres ont réalisé un important travail, collégial puisque les deux co-rapporteurs étaient d'appartenances politiques opposées. Ils ont clarifié la structure du projet de loi, grâce à quoi les nouvelles priorités de la politique de développement ressortent nettement. Ils ont également introduit de nouveaux dispositifs normatifs, en particulier le 1 % déchets : les collectivités et leurs groupements pourront mener des actions internationales de coopération et de développement dans le secteur des déchets, dans la limite de 1 % de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères. La même chose existe pour l'eau et l'assainissement depuis la loi Oudin-Santini. L'expertise des collectivités en matière de services publics locaux est ainsi reconnue. Je ne puis m'empêcher de rappeler que c'était l'une des propositions formulées dans le rapport que j'ai rédigé avec Michel Delebarre sur le rôle des collectivités territoriales dans la lutte contre les changements climatiques.

Dans mes amendements, j'ai recherché le consensus avec les deux rapporteurs de la commission des affaires étrangères et le ministère. J'ai voulu, d'abord, rappeler que le développement durable comprend un volet culturel. Il y a bien quatre piliers, et non trois ! La francophonie donne lieu à une abondante coopération culturelle décentralisée. Je souhaite ensuite que l'on reconnaisse mieux le rôle des sociétés civiles dans la coopération, pour construire un développement durable harmonieux. Intégrer les retours d'expérience des bénéficiaires dans l'évaluation de l'aide, par exemple, est essentiel pour qu'un dialogue égalitaire s'instaure entre nord et sud. Je vous proposerai aussi de préciser que la politique française doit s'inscrire dans le cadre de la fusion des agendas du développement. L'absence de cette préoccupation dans le texte m'a surpris : en 2015, les Nations unies devront redéfinir et fusionner les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et les Objectifs pour le développement durable décidés lors de la conférence Rio +20.

Plusieurs de mes amendements, rédactionnels, visent à mieux mettre en valeur le rôle des collectivités territoriales dans le développement, en soulignant l'importance de la planification entre zones urbaines, périurbaines et rurales. L'AFD est la seule banque de développement à pouvoir consentir des prêts directs à des collectivités du sud : soulignons cet atout français ! Il est essentiel de s'appuyer sur les collectivités territoriales, au nord comme au sud.

Enfin, je vous proposerai de revenir sur la suppression, par la commission des affaires étrangères, de la notion de RSE, pourtant intégrée par les entreprises depuis le décret de 2012. Nos collègues ont préféré le terme de responsabilité sociétale, qui n'est pas clair.

Le texte fixe comme objectif de réduire progressivement les soutiens apportés par la France aux énergies fossiles. Or nos collègues des affaires étrangères ont limité cette ambition au seul cadre de la politique de développement. Revenons à la formulation initiale, cohérente avec la politique de transition énergétique engagée par le Gouvernement !

Je vous proposerai donc d'émettre un avis favorable à l'adoption de ce texte, sous réserve des quelques amendements que je vous soumets.

M. Michel Teston, président. - Merci pour cet exposé clair et complet.

Mme Évelyne Didier. - Le système du 1 % déchets est en effet similaire au 1 % eau que nous connaissons, et qui remonte à la loi Oudin. La coopération relève avant tout des États et des organisations internationales, même si le lien entre collectivités territoriales est primordial dans nombre de microprojets. Il ne faudrait pas reporter sur les citoyens la charge d'une politique qui devrait être nationale et volontariste. La RSE est une notion reconnue internationalement - il existe des agences de notation en la matière - alors que le sens de l'adjectif « sociétale » est flou. Ce qui manque le plus à cette politique de développement, ce sont des moyens budgétaires. Quant à la lutte contre l'opacité financière et l'évasion fiscale, vous prêchez des convaincus ! Exiger la publication des clauses fiscales, je suis d'accord. Nous sommes favorables à ce texte. 

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - Il ne s'agit pas tant de faire porter aux collectivités territoriales la charge d'une politique qui incombe à l'État, que de faire appel à leur expertise en matière d'animation territoriale. Elles en tirent une légitimité dans leurs interventions. C'est une manière de conforter la clause de compétence générale !

Mme Évelyne Didier. - Astucieux, en effet.

M. Benoît Huré. - Le groupe UMP s'abstiendra sur ce texte et sur les amendements.

M. Michel Teston, président. - Nous y arrivons.

Article 1er

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 1 rappelle la dimension culturelle du développement durable. Cela fait consensus avec nos collègues des affaires étrangères et le ministère.

L'amendement n° 1 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 24 revient, avec l'accord du Gouvernement, sur un changement introduit par la commission des affaires étrangères : nous rétablissons l'appellation de RSE, qui a été introduite par le décret de 2012 et correspond aux usages internationaux. L'adjectif « sociétale » est ambigu.

L'amendement n° 24 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 2 rappelle que la politique de développement participe à la construction d'une communauté mondiale solidaire : il ne s'agit pas seulement d'aider, il faut encore créer des liens qui aideront à construire une meilleure régulation mondiale.

L'amendement n° 2 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - Avec l'amendement n° 3, nous rappelons que le projet de loi s'inscrit dans les objectifs de Rio +20.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 2 (annexe)

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 10 vise à ne pas donner l'impression que la dégradation de l'environnement serait exclusivement le résultat du développement des pays du sud. C'est un amendement consensuel.

L'amendement n° 10 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 11 ajoute le mot « culturel ».

L'amendement n° 11 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 12 ajoute, parmi les actions possibles de la France, les expertises. Il n'y a pas seulement les outils financiers...

L'amendement n° 12 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 13 ajoute, parmi les politiques à articuler ensemble, « la préservation de la biodiversité ».

L'amendement n° 13 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 21 supprime la Charte sur la politique de développement et de solidarité internationale de la France, que la commission des affaires étrangères a ajoutée. Elle est superflue puisqu'un rapport très précis est annexé au présent projet de loi : choc de simplification !

L'amendement n° 21 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 23 remplace l'adjectif « sociétale » par les mots « sociale et environnementale ».

L'amendement n° 23 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 15 ajoute la phrase « La France promeut ainsi une planification urbaine et territoriale qui recherche l'articulation entre les échelles de territoire et les interactions entre territoires urbains, périurbains et ruraux. »

L'amendement n° 15 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 16 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 25 a, lui, une dimension politique : le texte initial comportait l'objectif de réduire les soutiens publics de la France aux énergies fossiles. Nos collègues saisis au fond ont restreint cet engagement aux « concours apportés aux énergies fossiles dans le cadre de la politique de développement ». Revenons à la rédaction initiale.

L'amendement n° 25 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 26 prévoit la prise en compte du retour d'expérience des bénéficiaires de l'aide.

L'amendement n° 26 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 22 revient à la formulation initiale, qui faisait référence à la loi bancaire de 2013, malgré les objections de la commission des affaires étrangères qui fait remarquer que les textes d'application ne sont pas encore publiés.

M. Michel Teston, président. - La référence porte sur la loi, non sur ses textes d'application.

L'amendement n° 22 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 14 met l'accent sur les coopérations culturelles. Là encore, il y a consensus.

L'amendement n° 14 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 17 mentionne la coopération entre les sociétés civiles du nord et du sud.

L'amendement n° 17 est adopté.

Présidence de M. Raymond Vall, président

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - Comme le n° 17, l'amendement n° 18 mentionne le dialogue entre les sociétés civiles.

L'amendement n° 18 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 19 le rappelle, l'AFD peut prêter directement aux collectivités territoriales du sud, ce qui en fait une banque de développement internationale spécifique : c'est un atout de la France !

L'amendement n° 19 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 20 vise à rappeler le lien entre les négociations sur le climat et le développement de nouveaux financements du développement durable.

M. Raymond Vall, président. - C'est très important ! Il s'agit du transfert de compétences et de techniques.

L'amendement n° 20 est adopté.

Article 3

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 5 rétablit la liste, présente dans le projet de loi initial et complétée par l'Assemblée nationale, des politiques avec lesquelles nous recherchons une cohérence. La commission des affaires étrangères du Sénat l'a supprimée, arguant qu'un oubli dans cette liste pourrait avoir des conséquences fâcheuses.

M. Raymond Vall, président. - En effet, dès lors qu'il y a une liste, ce qui n'est pas écrit sera écarté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - Cette liste signale au contraire que la politique de développement, que l'on voit parfois comme marginale, est transversale et multiforme.

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 3 bis

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - Les membres du Conseil national du développement et de la solidarité internationale étant nommés par l'État, la parité hommes-femmes doit y être respectée. C'est le sens de l'amendement n° 6.

L'amendement n° 6 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 7 affirme l'expertise des collectivités territoriales dans la gestion des services publics locaux et l'aménagement du territoire. Comment le Sénat pourrait-il s'y opposer ?

L'amendement n° 7 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 8 tend à reconnaître les organisations de la société civile, tant du nord que du sud, ainsi que les organisations issues des migrations, comme des acteurs à part entière de la politique de développement et de solidarité internationale.

L'amendement n° 8 est adopté.

M. Ronan Dantec, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 4 précise que la politique de développement et de solidarité internationale favorise l'échange et le dialogue entre les sociétés civiles.

L'amendement n° 4 est adopté.

Article 5

L'amendement de cohérence n° 9 est adopté.

M. Raymond Vall, président. - Il nous reste à nous prononcer sur l'avis que donnera notre commission sur le texte.

Mme Chantal Jouanno. - Le groupe UMP s'abstient : nous partageons les intentions, mais sommes en désaccord sur les moyens. Abstention bienveillante et constructive !

M. Raymond Vall, président. - Avant le sommet de Paris, il est bon de nous mettre en ordre de marche. Le projet de loi y pourvoit.

La commission donne un avis favorable au texte ainsi amendé.

La réunion s'achève à 14 h 30.