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COMPTES RENDUS DE LA MCI IMPACT EMPLOI DES EXONERATIONS DE COTISATIONS SOCIALES


Mercredi 21 mai 2014

- Présidence de M. Charles Guené, président -

La réunion est ouverte à 15 h 35.

Audition de M. Louis Gallois, auteur du « Pacte pour la compétivité française »

M. Charles Guené, président. - Nous avons le plaisir d'accueillir M. Louis Gallois que je remercie d'avoir répondu à notre invitation en tant qu'auteur du Pacte pour la compétitivité française. Ce rapport a souligné les difficultés du positionnement de l'économie française, dont la compétitivité hors-prix ne compense pas le handicap en termes de compétitivité prix. Ayant appelé à un choc de compétitivité, vous avez été entendu par le Gouvernement sur votre diagnostic et, dans une certaine mesure, sur vos propositions. Celles-ci s'orientaient toutefois, pour un coût identique de 30 milliards d'euros, vers un dispositif plus neutre que la combinaison du Cice avec les 10 milliards de nouveaux allègements.

Les dispositions finalement retenues marquent un compromis entre les effets emploi, les effets compétitivité et la situation des finances publiques. Vous nous direz quelles sont pour vous les priorités dans la période actuelle. Vous pourriez également nous indiquer quels pourraient être les instruments de la rénovation du dialogue social, sur la qualité duquel vous portez un jugement sévère.

M. Louis Gallois, auteur de Pacte pour la compétitivité de l'industrie française. - Je suis très honoré et heureux de me trouver devant cette mission commune d'information, quoique je n'ai pas sur votre sujet une légitimité extrêmement forte : je ne suis pas économètre et mon rapport traite non de l'emploi, mais de la compétitivité, qui n'est génératrice d'emplois qu'à moyen terme.

En ciblant les réductions de charge sur les bas salaires, on obtient un effet sur l'emploi assez fort, mais réparti sur l'ensemble des acteurs économiques, y compris ceux qui emploient beaucoup de monde et sont peu exposés à la compétition internationale, comme les grandes surfaces. A l'inverse, des exonérations portant sur des rémunérations plus élevées ont moins d'impact sur l'emploi et bénéficient davantage à l'industrie, plus exposée à la concurrence internationale.

Les allégements que je proposais visaient surtout à donner un ballon d'oxygène aux entreprises pour les remettre dans une dynamique d'investissement ; les destinant plus particulièrement à l'industrie, je souhaitais qu'ils s'appliquent aux salaires jusqu'à trois fois et demie le Smic. Le Gouvernement a choisi une voie moyenne en fixant le seuil à deux fois et demie le Smic, avec un effet couperet : une rémunération de 2,6 fois le Smic n'a droit à aucun allégement. J'aurais préféré, quitte à accroître le coût de la mesure, que la réduction de charge soit toujours acquise pour la part de la rémunération inférieure à ce seuil.

Interrogé par la Direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS), le professeur Zagamé estime qu'un éventuel transfert des cotisations familiales depuis les entreprises vers la fiscalité créerait 62 000 emplois, davantage en ciblant les bas salaires. Si je suis incapable de vérifier ce chiffre, je sais que l'hypothèse de croissance sur laquelle il repose est décisive.

Vous avez sans doute bénéficié des travaux conduits par l'Insee, à la demande du Commissariat général à la stratégie et à la prospective, à partir d'une enquête menée auprès de 8 000 entreprises sur l'usage qu'elles comptaient faire des sommes allouées au titre du Cice : dans l'industrie, 46 % d'entre elles disent vouloir l'affecter à la croissance de l'investissement, 31 % à l'emploi, 21 % à la baisse du prix de vente et 20 % à l'augmentation des salaires ; dans les services, 53 % à la croissance de l'investissement, 43 % à l'emploi, 29 % à la baisse du prix de vente et 38 % à l'augmentation des salaires.

J'en déduis que les entrepreneurs des services ont coché toutes les cases « oui » du questionnaire ; je suis plus sensible à ce qu'a répondu l'industrie, plus sélective : un tiers des entreprises affecteront tout ou partie de l'avantage Cice à la création d'emplois. Je ne crois pas pour autant aux effets mécaniques : les entreprises embaucheront si elles ont confiance dans la conjoncture, dont la prévision constitue un facteur décisif de la création d'emplois. L'effet le plus solide du Cice portera bien sur l'investissement, le reste est plus aléatoire, parce que plus dépendant de la conjoncture. C'est d'ailleurs ce que je souhaitais lorsque j'ai proposé la mesure.

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - Nous rencontrons le concept de compétitivité dans le champ que nous traitons. Dans votre rapport de novembre 2012 sur la compétitivité, vous avez écrit que les allègements effectués depuis vingt ans ayant concerné les plus bas salaires, ils ont eu peu d'effets directs sur l'industrie qui se situe à des niveaux de rémunération plus élevés : « Pour atteindre de manière privilégiée l'industrie et les services à haute valeur ajoutée qui lui sont liés (bureaux d'études, ingénierie, informatique, conseils...), il conviendrait que le transfert de charge porte sur les salaires jusqu'à trois fois et demie le Smic. Dans ces conditions, 35 % de l'avantage créé irait directement vers l'industrie et les services à haute valeur ajoutée associés ». Estimez-vous que le Cice, combiné aux récentes annonces gouvernementales, va dans le sens de vos préconisations ?

Les représentants de la BPI nous ont indiqué qu'une grande partie des demandes de préfinancement qui leur étaient adressées résultaient de difficultés de trésorerie. Dans la conjoncture dégradée qui est la nôtre, il importe d'en tenir compte.

Vous avez également souligné les effets « de second tour » : un allègement des charges sur les bas salaires améliore la compétitivité des secteurs à salaires élevés en raison de l'abaissement général des coûts de production. Est-il possible de quantifier ces effets ?

A quelles conditions les exonérations de charges sociales peuvent-elles constituer un levier efficace pour réaliser une montée en gamme ? Ne se trompe-t-on pas de combat, dès lors que la nécessité d'une montée en gamme industrielle devrait nous conduire à raisonner en compétitivité hors prix ? Quels leviers fiscaux et sociaux les pays comme l'Allemagne ont-ils utilisés depuis vingt ans pour favoriser cet appareil industriel à forte valeur ajoutée ?

Des dispositifs fiscaux incitatifs, comme des amortissements dérogatoires ou le crédit d'impôt recherche (CIR), ne sont-ils pas plus adaptés ? Peut-on mesurer l'impact du CIR sur l'emploi, et qualifieriez-vous la France, comme on l'a fait parfois, de « paradis fiscal » pour la recherche ?

M. Louis Gallois. - La courbe est très explicite, en plaçant le niveau maximum de rémunération à 3,5 Smic, on touche à peu près 35 % des emplois industriels ; passé cette asymptote, l'effet n'augmente plus vraiment ; en revanche l'intervalle entre 2,5 et 3,5 Smic est marqué par une forte progression. Si l'on veut traiter des secteurs exposés à la concurrence, en particulier du secteur industriel qui est la fine pointe de la compétitivité d'un pays, il faudrait aller au-delà de ce seuil.

L'intérêt d'un transfert des cotisations familiales, que j'avais proposé, tient à ce qu'elles touchent tous les salaires. Faire supporter à l'appareil productif des éléments de solidarité nationale qui doivent relever de l'impôt, comme la politique de la famille, ne me paraît pas justifié. En 1945, la capacité contributive n'était que dans les entreprises, on a pris les ressources là où elles se trouvaient. La fiscalité s'est suffisamment diversifiée depuis pour que l'on puisse envisager d'autres supports.

Les entreprises n'ont pas encore touché le Cice, qui ne sera déduit qu'à partir du premier acompte de l'impôt sur les sociétés, soit ces jours-ci. Certaines ont été contraintes par des difficultés de trésorerie à faire appel à la BPI pour des préfinancements coûteux : les taux qu'elle pratique sont 4 % pour une inflation comprise entre 0,5 % et 0,7 %. Les entreprises suffisamment pourvues en trésorerie n'y ont pas recours, tandis que pour les autres les problèmes de trésorerie passent avant tout.

Quant à la quantification des effets du Cice sur l'emploi et sur l'investissement, elle est difficile : le premier est très dépendant du taux de croissance que l'on retient ; le second pourrait être mesuré si l'on connaissait la base, autrement dit si l'on pouvait dire ce qui se serait passé sans cette mesure. Si l'investissement augmente en 2014, comme les économistes le prévoient, quelle part de ce progrès devra-t-elle être attribuée au Cice ? Ses défenseurs lui accorderont un rôle important, d'autres moins. C'est en tout cas le poste le plus retenu par les entreprises des services comme de l'industrie lorsqu'on leur demande ce qu'elles vont faire du Cice.

Pour monter en gamme, il faut investir. Deux problèmes constituent des obstacles à la croissance potentielle de la France. Ses gains de productivité annuels sont très faibles parce que ses entreprises n'investissent pas assez. C'est désormais un lieu commun de dire que nous avons 35 000 robots en France, alors que l'Italie en a 62 000 et l'Allemagne 150 000, et que les générations de robots français sont plus anciennes que celles des robots italiens et allemands. Le second problème est celui de l'innovation, qui coûte de l'argent. La montée en gamme sert à sortir du piège des coûts.

M. Charles Guené, président. - La spécificité de la France ne tient-elle pas à ce que tout son système social repose sur les salaires, c'est-à-dire sur les entreprises, ainsi qu'au fait que son niveau de protection est très élevé ? Les solutions dont nous discutons ne sont-elles pas là pour compenser cet état de choses, dans un monde globalisé ?

M. Louis Gallois. - Je me suis gardé d'aborder le problème sous le rapport du coût du travail - c'est une expression que vous ne trouverez pas dans mon rapport ; autrement, pourquoi ne pas parler aussi de la fiscalité, ou du coût de l'énergie ... ? Je constate simplement que les marges des entreprises sont très basses, d'où l'utilité de leur apporter un ballon d'oxygène pour réenclencher un processus d'investissement. Il faut sortir une partie de l'industrie française d'une compétition par les prix qui l'étrangle. Il faut pour cela créer d'autres avantages. C'est ce qu'a fait l'industrie allemande : à caractéristiques égales, une Volkswagen est 10 % plus chère qu'une voiture française, et pourtant c'est la Volkswagen que les gens veulent acheter. Les pneus Michelin sont plus chers que ceux de ses concurrents, mais ils se vendent parce que l'on sait qu'ils sont meilleurs. Quel avantage dans la compétition internationale ! Cela peut intéresser des secteurs beaucoup plus larges de notre industrie.

Les impôts et les charges sociales des entreprises sont plus bas en Allemagne qu'en France, ce qui veut dire que les ménages payent plus ; il en va de même pour l'électricité. Cela est facilité par le fait que le coût du logement représente 16 % des revenus des Allemands, contre 26 % pour nos compatriotes, ce qui handicape l'ensemble de la société française.

Sur le plan social, l'Allemagne a créé à la suite des réformes Hartz deux marchés du travail complètement séparés : celui des grandes et moyennes entreprises, où existent des syndicats très puissants - j'ai pu constater qu'un appel à la grève chez Airbus à Hambourg mobilise 98 % des salariés : tout s'arrête -, et où le dialogue social est beaucoup plus riche qu'en France ; d'autre part le reste du salariat, voué à une précarisation totale, avec beaucoup de temps partiel et sans salaire minimum. Celle-ci induit d'ailleurs des aides indirectes à l'industrie : un ouvrier des abattoirs gagnant quatre euros de l'heure ne vit que grâce au complément des aides sociales, qui reviennent à subventionner les abattoirs allemands, tandis que les nôtres sont soumis à la dure loi que vous évoquiez, monsieur le président, du salaire minimum.

Ce salariat précaire représente un avantage considérable, parce qu'il ne concerne pas l'industrie exportatrice, mais créée autour d'elle un environnement de services et de produits bon marché favorable aux entreprises et à leurs salariés. Jean-Claude Trichet m'expliquait que la vie était moins chère à Francfort que dans les villes françaises. C'est dire avec quelle attention nous observerons l'instauration d'un salaire minimum en Allemagne.

A l'époque de mon rapport, j'avais réfléchi à des mesures plus ciblées en faveur de l'industrie, comme l'amortissement accéléré ou un traitement fiscal privilégié des investissements, mais j'avais préféré une mesure générale et visible pour créer un effet de choc. Je suis cependant assez favorable à l'amortissement accéléré des investissements.

Je suis un défenseur acharné du CIR grâce auquel de petites entreprises ont maintenu leur effort de recherche pendant la crise au même niveau que les entreprises allemandes, et de grandes entreprises comme EADS ont localisé en France leurs activités de recherche, alors que les Anglais déroulaient un tapis rouge pour les attirer. Cela étant, l'expression de « paradis fiscal » pour la recherche me semble un peu excessive - c'est un paradis fiscal pour la bonne cause.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - J'apprécie beaucoup ce que vous avez dit, notamment dans votre rapport, sur le hors-coût. Ne pensez-vous pas que la France ait encore beaucoup à faire dans ce domaine ?

Les 35 milliards que nous avons mis dans le Cice et dans les allégements n'auraient-ils pas été mieux placés dans des stratégies de filière ? Cibler nos aides sur les bas salaires incite peu l'industrie à arbitrer en faveur de l'investissement et de la modernisation. Vous avez parlé de l'amortissement accéléré des investissements - y a-t-il d'autres formes d'aide ? Il semble notamment que manquent des crédits pour des prêts de longue durée aux entreprises.

Le plan américain de relance de l'industrie manufacturière différencie les aides fiscales et sociales selon les secteurs. Ne serait-il pas possible qu'une partie au moins des aides fiscales et des allégements de cotisations aient des contreparties adossées à des contrats de filière, de manière à cibler les objectifs ? On pourrait conditionner les allègements de charges à une convention de développement industriel.

Les Américains pratiquent également un certain protectionnisme en imposant des normes à l'importation. Sommes-nous, quant à nous, suffisamment vigilants à l'invasion de produits étrangers ? Ils ont enfin créé des « centres d'innovation manufacturière », ou viviers de compétence. Devrions-nous nous en inspirer pour redonner goût à des techniciens et ingénieurs ? C'est faute d'avoir essayé ces autres moyens que le coût du travail apparaît comme l'un des leviers sur lequel la puissance publique peut agir.

M. Aymeri de Montesquiou. - Nous sommes à la traîne non seulement de l'Allemagne, mais aussi de l'Italie, de la Corée du Sud, du Japon, de l'Inde, et même de la Chine, dont certaines productions sont aujourd'hui de grande qualité, et cela en raison d'une dramatique erreur de stratégie de nos industriels et dirigeants. L'inversion de cette stratégie ne se fera pas en trois ans. L'Etat n'aggrave-t-il pas cet état de fait en privilégiant les bas salaires ? Que les charges soient proportionnelles aux salaires ne contribue-t-il pas à ce que les plus qualifiés quittent la France ? La taxe à 75 % a aussi été un message désastreux, et s'est traduite par la baisse abyssale des investissements étrangers dans notre pays. Ne faudrait-il pas inverser cette politique industrielle ?

M. Charles Guené, président. - L'entreprise dans laquelle je travaillais à l'époque avait dû rembourser les aides Hacuitex de sinistre mémoire.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Il faut mieux rester en vie et rembourser que mourir. Il s'agissait d'ailleurs d'une mesure de droite.

M. Charles Guené, président. - Rembourser a été assez douloureux. ... A côté de l'investissement en matériel, il y a aussi l'investissement humain par la formation.

M. Louis Gallois. - Lorsque le grand emprunt a été lancé, j'étais sceptique, mais j'ai changé d'avis : emprunter pour financer l'avenir, surtout dans les conditions actuelles, a du sens parce que le taux de retour de ces investissements pour la collectivité sera très probablement supérieur au taux d'emprunt. Après avoir passé deux années passionnantes au Commissariat à l'investissement, je crois que nous allons dans la bonne direction, pourvu que nous maintenions le cap : il faut financer l'avenir, non se substituer au budget de l'Etat.

Le Commissariat privilégie à juste titre la recherche et le passage à l'innovation. Notre objectif est d'accroître le niveau de la croissance potentielle du pays, en allant vers le haut, et non en pratiquant une politique à l'espagnole qui baisse les coûts et fait de la dévaluation sociale, fiscale et de tous ordres pour gagner en compétitivité. Cependant, c'est une affaire de dix ans. L'agenda 2010 de Schröder s'est étalé sur une décennie, avec trois majorités politiques différentes, et sous deux chanceliers de bords opposés, qui ont mené exactement la même politique. Voilà la cohérence et la persévérance dans l'action qui sont indispensables.

Aurions-nous pu faire un meilleur usage des 30 milliards ? Il fallait créer un événement afin de recréer de la confiance. Nous verrons si cela se réalise.

La BPI a connu un bon démarrage : c'est un outil qui ne suscite pas de débat idéologique, tout le monde étant convaincu que cet instrument manquait, d'autant plus que le secteur bancaire est désormais corseté dans le modèle prudentiel de Bâle 3 qui le gêne pour financer l'industrie. Créée le 12 juillet 2013, elle doit encore créer son savoir-faire, monter en puissance et accumuler de l'expérience - elle reste cependant une banque, qui est, de surcroît dans le collimateur de la direction de la concurrence de Bruxelles.

Quant à la relance de l'industrie manufacturière, j'ai trouvé intéressante l'initiative d'Arnaud Montebourg des 34 plans industriels - même si, comme je le lui ai dit, ce nombre est un peu élevé.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Certains n'iront pas jusqu'au bout.

M. Louis Gallois. - Confier leur pilotage à des industriels est une bonne idée. Le problème sera le financement, qui sera assuré par les investissements d'avenir. C'est sans doute ce qui a conduit M. Montebourg à souhaiter que le Commissariat général à l'investissement lui soit rattaché.

Je préfère le terme de réciprocité à celui de protectionnisme, dépassé par la transformation des chaînes de production : ce que nous produisons en France est constitué de pièces venant du monde entier ; réciproquement, Valeo et Faurecia travaillent d'abord pour l'industrie allemande et exportent à travers les voitures allemandes.

Je m'accorde en revanche avec votre propos sur les normes de sécurité et de qualité, ainsi que sur le droit du travail ; l'ouverture des marchés publics doit être réciproque, il nous faut y insister auprès des instances européennes, même si Bruxelles considère que c'est l'antichambre du protectionnisme.

Il est nécessaire de rechercher à différencier les secteurs sans contrevenir aux règlements communautaires. Il n'est pas possible, par exemple qu'un allègement fiscal ne concerne que l'industrie, mais on peut intervenir en amont, sur la recherche, c'est-à-dire sur le pré-compétitif.

Les centres d'innovation manufacturière existent en France ; il s'agit des centres techniques, du Centre technique des industries mécaniques (Cetim), ou des instituts Carnot, créés à l'exemple des instituts Fraunhofer en Allemagne, même s'ils n'en ont pas encore l'expertise. Je ne suis pas loin d'être d'accord avec vous, monsieur de Montesquiou...

M. Aymeri de Montesquiou. - Quel dommage !

M. Louis Gallois. - A force de pratiquer des exonérations sur les bas salaires pour compenser un Smic trop élevé, nous avantageons les industries de main d'oeuvre, mais nous faisons aussi vivre les grandes surfaces...

M. Aymeri de Montesquiou. - La Poste !

M. Louis Gallois. - L'Etat est capable de récupérer l'argent.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Elle sert les entreprises.

M. Louis Gallois. - Elle traverse une période difficile ; il n'est pas inutile de l'aider. Nous avons beaucoup de bas salaires, ce qui devient préoccupant. L'Allemagne a un système différent : les charges sont plafonnées et le reste - jamais pris en compte dans les études - est du domaine de l'assurance privée. S'inspirer de cela reviendrait à remettre en cause le principe au coeur de la sécurité sociale en France : la solidarité de tous les Français. En contrepartie, nous avons des inégalités moins grandes et un taux de pauvreté plus bas qu'en Allemagne.

M. Aymeri de Montesquiou. - S'agit-il d'une pauvreté allemande ou bien d'une pauvreté turque, bulgare et roumaine...

M. Louis Gallois. - C'est une pauvreté partagée, comme partout.

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - Cela maintient un bas niveau de qualification ; l'ascenseur social est bloqué.

M. Louis Gallois. - La formation professionnelle n'a aucun intérêt pour les salariés si elle n'offre pas de possibilité pour s'élever. Je parle d'autant plus librement de ces sujets que je ne suis pas au Gouvernement et que je ne reçois pas les chiffres du chômage tous les mois. Si j'étais dans ce cas, je verrais sans doute dans les exonérations un moyen bien utile d'y remédier.

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - Elles ont pourtant un rendement faible.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Tout à fait.

M. Aymeri de Montesquiou. - Ce n'est pas de la stratégie.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Il y a sur ce point un certain accord...

M. Louis Gallois. - Je le constate avec surprise !

M. Yves Daudigny. - La Poste est en concurrence avec des entreprises privées à Paris. J'étais hier avec des représentants français et allemands d'une entreprise allemande qui a des activités chez nous. D'après eux, les atouts de notre pays sont les cerveaux et le crédit d'impôt recherche ; les handicaps sont l'instabilité fiscale - plus que le coût du travail - et l'application zélée des normes européennes en matière d'environnement.

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - C'est vrai.

M. Yves Daudigny. - Enfin, c'est la prégnance du principe de précaution : au moindre incident, les peurs et les polémiques se multiplient, voire les nouveaux textes législatifs. D'après vous, les mentalités françaises sont-elles un frein à l'innovation ?

M. Louis Gallois. - En effet, l'instabilité et surtout l'imprévisibilité fiscales - nous avons été jusqu'à inventer l'impôt rétroactif - nuisent aux entreprises, qui veulent avant tout savoir ce qui les attend, même si c'est désagréable. Ma proposition de geler certaines mesures a été reprise dans le pacte de responsabilité. Ne me parlez pas trop du principe de précaution et des normes européennes ; à trop me pousser dans mon sens, vous me feriez trébucher ! Le principal risque est de ne pas en prendre : c'est le déclin. Evaluons-les, débattons-en, mais prenons des risques !

M. Louis Gallois. -Jacques Attali signale que l'invention qui a tué le plus de monde est l'électricité. Les Allemands ne sont pas loin d'être comme nous sur ce point. Nanotechnologies, biotechnologies, organismes génétiquement modifiés, gaz de schiste... Cela commence à faire beaucoup de sujets que nous n'avons pas le droit d'aborder.

Nous appliquons les normes environnementales européennes plus vite et plus fort que les autres. Le patron de Paprec m'a ainsi signalé 41 modifications de normes sur les déchets sur les huit premiers mois de 2012 ; trois de ses salariés se consacrent à cela, ce qui ne serait pas possible pour une entreprise de moindre taille. Le choc de simplification doit être une affaire politique, majeure menée au plus haut niveau de l'Etat ; sinon, l'administration française - dont je viens et que j'aime beaucoup - continuera à être une machine à produire du règlement.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Et à ne pas le contrôler.

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - Le dispositif sur la pénibilité, auquel je ne m'oppose pas dans son principe...

M. Louis Gallois. - Cela m'aurait étonné !

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - ... en est un exemple terrible.

M. Louis Gallois. - Nous avons une grande capacité à fabriquer des usines à gaz.

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - Nous le payons cher. L'utilisation des exonérations sur les bas salaires devient une facilité. Le pacte de responsabilité poursuit deux objectifs : agir sur la courbe du chômage et rapprocher de l'emploi les jeunes non qualifiés. Son rendement faible ne rendrait-il pas préférable un plan massif, intégrateur, pour sortir de cette impasse ? Pendant les Trente Glorieuses, les entreprises du Nord-Pas-de-Calais intégraient les jeunes de milieu ouvrier dans des centres de formation au sein des usines où, rémunérés, ils passaient leurs diplômes. L'apprentissage est devenu un échec en France, comme l'a fait remarquer Gérard Filoche, au contraire de l'Allemagne.

M. Louis Gallois. - Je viens de lancer un cri d'alarme sur ce sujet dans L'Usine nouvelle : l'apprentissage a baissé de 8 % en 2013 et les trois premiers mois de 2014 sont terribles, alors qu'il était prévu de passer de 415 000 à 500 000 apprentis. Seulement 12 % des entreprises respectent le nombre minimal d'apprentis, les autres préférant payer la compensation à la branche. C'est aussi une défaillance de l'Education nationale, qui ne promeut pas l'apprentissage, plus tellement pour des raisons idéologiques - les syndicats de salariés ayant changé de discours sur ce point - mais parce qu'il apparaît à tort comme un concurrent des lycées professionnels. Il nous manque un programme national définissant le financement et réglant le problème des jeunes apprentis qui, à 16 ou 17 ans, ne peuvent, sans réseau familial, trouver un stage, un logement et se déplacer. Ce serait de l'argent bien utilisé pour lutter contre le chômage et promouvoir l'adéquation entre offre et demande de travail ; et cela tire tout le monde vers le haut.

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - Tout à fait.

M. Louis Gallois. - L'apprentissage ne doit pas être la roue de secours, mais une des deux roues de devant, comme en Allemagne.

M. Charles Guené, président. - Je vous remercie.

Audition de M. Henri Sterdyniak, directeur du département Economie de la mondialisation de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE)

M. Charles Guené, président. - Nous recevons M. Henri Sterdyniak, directeur du département Economie de la mondialisation de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), dont l'évaluation des effets sur l'emploi des exonérations de charges sociales est dans la fourchette basse, en raison des effets macroéconomiques que vous prenez en compte. Quels autres instruments privilégieriez-vous ? Estimez-vous que les cotisations sociales soient le meilleur outil de redistribution ? Si leur calcul devait évoluer, quelles mesures concilieraient selon vous équité et efficacité économique ?

M. Henri Sterdyniak, directeur du département Economie de la mondialisation de l'Observatoire français des conjonctures économiques. - La France est passée d'un taux de chômage de 7 % en 2007 à 10,5 % aujourd'hui, naturellement à cause de la crise du capitalisme mondialisé. Avant 2007, elle a été confrontée à la concurrence commerciale et aux délocalisations. Dans de nombreux pays, la part du travail a baissé au profit de celle du capital. La France a été un peu épargnée sur ce point. Le déficit de demande a été comblé soit par la hausse du déficit public, soit par celle de l'endettement des entreprises et des ménages. Ces hausses ont trouvé leurs limites : les crises des subprimes et de la dette des pays du sud de la zone euro. Les capitaux cherchent partout le plus fort rendement, causant une forte instabilité.

Dans ce contexte difficile où l'Europe est malheureusement inactive, la France doit agir seule, avec des méthodes pas forcément efficaces. La dévaluation étant impossible dans la zone euro de même que la baisse des salaires, il est tentant de procéder à une dévaluation fiscale, sympathique lorsqu'elle est pratiquée dans un seul pays, comme en Allemagne ces dernières années, mais catastrophique si elle l'est partout. Elle peut être compensée par une hausse de déficit public comme en Allemagne de 2000 à 2005 mais produit des effets médiocres sur la croissance.

Pour d'aucuns, la solution miracle serait dès lors de concentrer ces exonérations sur les bas salaires, une fabuleuse élasticité ouvrant la voie à une création considérable d'emplois non qualifiés. Massivement mise en oeuvre en France, cette stratégie est soutenue par tous les économistes français spécialistes du marché du travail. Il est pourtant difficile d'estimer cette élasticité ; supérieure à un (pour 100 d'exonérations, les entreprises augmentent de plus de 100 la masse salariale), elle est valable ; inférieure, elle est nuisible, puisqu'il coûte moins cher de créer directement de l'emploi public. Les travaux empiriques étant très fragiles, les défenseurs de cette politique s'appuient sur des travaux américains anciens, de telle sorte qu'un consensus administratif s'est fait autour d'une fourchette de 0,8 pour le Smic à 0,2 pour les salaires le plus élevés, soit une élasticité moyenne de 0,6. Cela signifie que chaque emploi créé par une exonération sur les cotisations revient à 44 000 euros, contre 24 000 euros pour un emploi public au Smic.

Le risque est de créer beaucoup d'emplois non qualifiés en détruisant des emplois mieux qualifiés - peut-être moins - cela fait baisser la masse salariale. La manipulation du Smic favorise les entreprises où la main d'oeuvre est mal payée, instable, à mi-temps, au détriment de celles où la main d'oeuvre est stable et a une possibilité d'évolution. Cette politique ne correspond pas aux besoins de la France : monter en gamme, trouver des emplois pour des jeunes de mieux en mieux formés. Un taux de chômage des non qualifiés supérieur au taux moyen n'est en rien une caractéristique française : on le retrouve partout. Ce n'est pas dû au Smic, mais à l'effet perroquet : l'employeur cherche toujours le salarié le plus qualifié, même pour un emploi qui ne le requiert pas. L'écart entre les taux d'emploi des deux populations en France n'est pas plus faible qu'ailleurs en Europe, malgré toutes les politiques qui auraient dû le réduire.

Certains économistes s'appuient sur un épisode très particulier, pendant lequel toutes les entreprises ont réduit leurs effectifs : celles qui ont bénéficié d'une exonération ont licencié 40 000 personnes de moins que les autres. Pierre Cahuc et Stéphane Carcillo multiplient ce chiffre par vingt pour trouver le nombre d'emplois pouvant être créés. On n'a pas le droit d'extrapoler de la sorte ! Cette politique développe des emplois non qualifiés précaires, à mi-temps et installe dans certaines familles une pauvreté qu'il a fallu compenser par le RSA. Elle n'avait pas sa place dans le pacte de responsabilité, par lequel nous demandons aux entreprises de monter en gamme, d'être compétitives et de faire de la recherche et développement.

Votre question sur le financement de la protection sociale est délicate. Si les prestations contributives (assurance chômage, retraite et maladie en espèces) sont financées par des cotisations proportionnelles aux revenus d'activité - je ne serais pas choqué à cet égard que les cotisations salariales pour la retraite augmentent, de manière à ne pas faire peser sur l'entreprise le choix de travailler moins longtemps -, l'héritage du passé veut que les prestations famille et maladie en nature soient financées par des cotisations patronales. Cela a posé un problème de cohérence que nous avons résolu par des prélèvements sur les revenus du capital qui correspondent à peu près à ces dépenses. Le système français, qui peut sembler extérieurement bizarre, n'est en réalité pas si loin du système scandinave, où un impôt sur le revenu massif finance les assurances sociales. Toute réforme qui proposerait de se rapprocher du modèle suédois ne changerait dès lors pas fondamentalement les choses, sinon que les retraités devraient cotiser pour les prestations maladie en nature et famille, ce qui semble difficile à une époque où leurs revenus devraient baisser tendanciellement.

Une piste, refusée par beaucoup de monde, est de financer ces prestations uniquement par l'impôt, ce qui n'est pas forcément injustifié, les entreprises ayant besoin de salariés en bonne santé et qui ne passent pas leur temps à garder leurs enfants. Nous pourrions en revanche changer l'assiette de ces cotisations, en substituant la valeur ajoutée à la masse salariale - une telle assiette a été utilisée pour un nouvel impôt local. Cette réforme, souvent évoquée et souvent rejetée, a l'avantage de favoriser les entreprises à main d'oeuvre contre les entreprises très capitalistiques et de décourager la substitution du capital au travail. Certains y voient un aspect régressif. Le financement actuel est compliqué, mais pas foncièrement injuste.

M. Charles Guené, président. - S'il n'est pas lisible facilement, il est devenu juste grâce à toutes les corrections que nous y avons apportées ?

M. Henri Sterdyniak. - Tout à fait. Le choix est le suivant : ou bien nous procédons à une réforme qui range tout dans les bonnes cases, ou bien nous continuons à bricoler.

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - Cette stratégie d'exonération de charges, qui fait l'essentiel de la politique actuelle pour l'emploi, est d'une efficacité contestable, et les sommes qui y sont consacrées vont passer de 20 à 50 milliards. Estimez-vous possible de l'interrompre radicalement sans dommage ? Peut-on espérer atteindre par une seule réforme les objectifs que sont l'inversion de la courbe du chômage, l'insertion des moins qualifiés et l'amélioration de la compétitivité ? La dépense publique ne serait-elle pas plus efficace si elle était ciblée sur les PME ou sur l'industrie ? Comment cibler, compte tenu des normes européennes ? Sinon, quelle alternative préconisez-vous ?

On ne parle guère que du coût du travail ; pourtant, un débat devrait s'ouvrir sur celui du capital. Nous avons entendu parler, lors d'une audition, d'études non publiées de l'Insee contestant cette vision. L'impression d'un transfert du travail vers le capital proviendrait du grossissement du poids des dividendes par la comptabilisation des doublons entre filiales.

M. Henri Sterdyniak. - Pour mesurer l'évolution du partage de la valeur ajoutée dans les sociétés françaises, il faut faire preuve d'honnêteté et soustraire les dividendes reçus des dividendes versés, sans prendre en compte l'augmentation brute qui représente la financiarisation. Les dividendes nets sont passés de 3 à 8 % du PIB depuis 1972 ; cela s'explique par la diminution du poids des intérêts, jadis gonflés par l'inflation, celle-ci générant une dépréciation du passif qui s'ajoutait pour les actionnaires aux dividendes. Si nous prenons en compte cette correction, la part du revenu du capital est stable. Mais comme la croissance est revenue de 4,5 % à 1,5 % depuis 1972, la capacité d'investissement est beaucoup plus faible.

Ainsi, quand certains travaux nous disent : « circulez, il n'y a rien à voir », d'autres voient dans les trois à quatre points qui manquent à l'investissement un déséquilibre macroéconomique, comblé aujourd'hui par le déficit public. Si les entreprises investissaient, la situation serait assurément meilleure. Il faut donc donner le choix aux capitalistes : soit nous prenons vos dividendes, soit vous vous en servez pour investir.

M. Charles Guené, président. - Il s'agit là de compétitivité hors prix : le partage ne se fait qu'une fois que l'entreprise a fait un bénéfice.

M. Henri Sterdyniak. - Je compare 1972 à 2006, deux années de bonne santé. Sur la question de l'interruption de cette politique, je vais vous répondre en schizophrène : certains secteurs sont très riches, non soumis à la concurrence, et emploient une main d'oeuvre non qualifiée, malheureusement. Nous avons besoin, pour l'emploi, de caissières, alors que les entreprises pourraient s'en passer grâce à la mécanisation, comme dans beaucoup de secteurs. Dans l'industrie, ce sont les pays à bas salaire qui nous ont privés des emplois ; ailleurs, c'est une mécanisation qu'il faut freiner. Voilà pourquoi nous avons du mal à prendre le risque de nous priver de ces 600 000 emplois qui coûtent 20 milliards, ce qui est un prix raisonnable. Ce n'est pas glorieux et ne prépare pas l'avenir. Même les pays scandinaves, sans aller aussi loin que la France, présentent un développement de la sous-traitance provoquant une fragmentation entre les travailleurs normaux et les précaires, souvent des femmes et des immigrés.

Ce n'est pas l'avenir de l'économie française, pour lequel il faudrait favoriser l'innovation, la transition écologique, aider finement les entreprises à s'adapter à ce qui sera l'organisation de la production de demain : grands projets industriels, écologiques, pôles de compétitivité. Nous sommes obligés de faire les deux.

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - Comment assurer une transition ?

M. Henri Sterdyniak. - Les 20 à 30 milliards du pacte de responsabilité devraient être ciblés sur l'industrie, des projets innovants s'inscrivant dans la transition énergétique, les énergies renouvelables, les infrastructures publiques. Ne nous leurrons pas : la France, qui n'a pas la structure de qualification de la Suède, conservera des bas salaires. L'objectif social serait de promouvoir dans les entreprises une vision globale, où les personnes non qualifiées n'ont pas vocation à le rester, mais doivent être formées de manière à faire reculer les inégalités de salaires et de statuts. Cela va dans le sens de la lutte contre les emplois pénibles, pour laquelle des mécanismes ont été inclus dans la réforme des retraites. Ayons cette vision idyllique de l'entreprise de demain : formatrice, recrutant des non qualifiés pour les faire progresser - ce qui s'est passé pendant les Trente Glorieuses et se passe encore dans les pays scandinaves. Nos entreprises ont malheureusement d'autres préoccupations.

M. Charles Guené, président. - Pour reprendre la théorie de la destruction créatrice, nous finançons plus la destruction que la création dans l'entreprise et au niveau national. Y a-t-il une martingale pour passer de l'un à l'autre ?

M. Henri Sterdyniak. - Cela ne se fait pas facilement : il faut garder des personnes et des secteurs qui risquent, sans les exonérations, de se trouver en difficulté. Nous n'avons pas le choix. Dès lors, il n'aurait pas été absurde de maintenir le dispositif existant, éventuellement de l'étendre à d'autres secteurs, mais de consacrer les nouveaux financements aux secteurs innovants.

M. Charles Guené, président. - Je vous remercie.

La réunion est levée à 17 h 30.