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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'EDUCATION ET DE LA COMMUNICATION


Mardi 8 juillet 2014

- Présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente -

La réunion est ouverte à 15 heures

Nomination d'un rapporteur

M. Jean-Jacques Lozach est nommé rapporteur sur le projet de loi n° 677 (2013-2014) habilitant le Gouvernement à prendre les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour assurer dans le droit interne le respect des principes du code mondial antidopage (Procédure accélérée).

Rapport relatif à l'avenir régional de France 3 - Audition de Mme Anne Brucy

La commission auditionne Mme Anne Brucy sur son rapport relatif à l'avenir régional de France 3.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Mes chers collègues, nous sommes réunis aujourd'hui pour procéder à l'audition de Mme Anne Brucy, ancienne directrice de France Bleu et de France 3 Nord-Pas-de-Calais, qui a remis mardi dernier à Mme Aurélie Filippetti, ministre de la culture et de la communication, son rapport de mission sur « L'avenir de l'offre régionale et locale de France 3 ».

Autant dire que ce rapport était attendu. Depuis des années, l'identité de la chaîne fait l'objet de débats passionnés, notamment entre ceux qui souhaiteraient la régionaliser davantage et ceux qui veulent préserver sa capacité d'action en privilégiant des mutualisations au niveau national. Avez-vous réussi à résoudre cette véritable « quadrature de l'hexagone » ? Quelle est la nouvelle identité que vous imaginez pour France 3 ?

Votre rapport assorti de 15 propositions prône notamment un renforcement du numérique, une plus grande place pour l'information régionale, la mise en place d'une grille plus cohérente et la remise à plat des régions de la chaîne.

Je laisserai Mme Brucy nous expliquer de manière plus précise son analyse et le sens de ses propositions.

Je lui proposerai simplement peut-être en introduction de nous rappeler l'origine et la spécificité du modèle de France 3 et de nous indiquer quels sont les autres types de modèles qui existent en Europe en termes de chaînes régionales (je pense en particulier au modèle allemand qui privilégie des chaînes régionales de plein exercice).

Comme vous le savez, la carte des régions connaît elle-même un véritable chamboulement et nous serions désireux de connaître votre sentiment quant à l'impact des éventuelles fusions de régions sur la propre organisation locale de France 3.

Enfin, en tant que membres de la commission de la culture, nous sommes particulièrement attachés à la création audiovisuelle - qu'elle soit locale ou nationale - et nous souhaiterions connaître votre vision de l'avenir du rôle de France 3 dans ce domaine.

Je vous laisse la parole pour une dizaine de minutes. Après quoi je proposerai à mes collègues de vous interroger en commençant par les deux membres du comité de suivi - Mme Maryvonne Blondin et M. Jean-Pierre Leleux. Je n'oublie pas également notre collègue David Assouline, qui est le rapporteur des crédits de l'audiovisuel. Je ne doute pas que les autres membres de la commission auront également des questions à vous poser.

Mme Anne Brucy, auteur du rapport sur l' « avenir de l'offre régionale et locale de France 3 ». - Madame la présidente, Monsieur le rapporteur, Mesdames, Messieurs les sénateurs, je tenais tout d'abord à vous remercier pour votre invitation. Le Sénat représente nos territoires et me semble être l'enceinte idoine pour débattre de ce passionnant sujet.

Un mot ensuite pour saluer l'implication de celles et ceux des sénateurs qui nous ont accompagnés dans cette réflexion au sein du comité de suivi : je veux remercier Mme Michèle André, sénatrice du Puy-de-Dôme, Mme Maryvonne Blondin, sénatrice du Finistère et M. Jean-Pierre Leleux, sénateur des Alpes-Maritimes. Nous avons également été accompagnés par vos collègues de l'Assemblée nationale : Mme Martine Martinel, député de Haute Garonne et M. Christian Kert, député des Bouches-du-Rhône.

Le comité de suivi était par ailleurs composé d'une personnalité désignée par le ministère de la culture et de la communication, Mme Laurence Francheschini, directeur de la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC), d'une personne désignée par le ministère de l'économie et des finances, M. Bruno Parent, alors inspecteur général des finances, et d'une personnalité qualifiée, M. Jacques Lévy, géographe. Cinq membres de France Télévisions, représentant les principales directions nous ont également accompagnés.

La mission a naturellement nourri sa réflexion à partir des travaux menés par le député Stéphane Travert, ainsi que de la contribution du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA).

Enfin un grand merci aux deux rapporteurs avec lesquels cette mission a pu voir le jour et qui sont ici avec moi : Romain Laleix, adjoint au chef du bureau du secteur de l'audiovisuel public au sein de la DGMIC et Jean-Marc Dubois, directeur du développement de France 3.

L'avenir de l'offre régionale de France 3 est, vous le savez mieux que personne, un important enjeu de service public.

Un enjeu politique, d'abord. Dans un moment où la demande de lien social se fait sentir avec acuité, la télévision publique de proximité peut et doit contribuer à réconcilier nos citoyens avec la vie publique.

Au plus près de nous, la télévision publique régionale est, en effet, un outil précieux du débat public, particulièrement au moment où se discute une réforme territoriale d'envergure. France 3, et ses antennes régionales, sont à même de faire vivre ce débat, en région, entre les régions, et au niveau national.

Pour l'entreprise France Télévisions, l'offre régionale est une mission essentielle, une activité structurante, qui doit faire l'objet de choix stratégiques clairs, dans un contexte économique contraint.

Enfin, dans l'accomplissement de cette mission, France 3, comme l'ensemble des médias, se doit d'anticiper l'évolution des usages et la montée en puissance du numérique.

Les programmes régionaux de France 3 emploient 3 400 équivalents temps plein et représentent un coût de grille de 360 millions d'euros, soit la moitié du coût total des programmes de France 3. Ils constituent pour chaque téléspectateur de France 3 moins de 10 % du temps d'antenne de la chaîne, mais représentent au total 24 000 heures de programmes diffusées.

Or, à l'exception des journaux télévisés, ces programmes régionaux peinent à trouver leur public. Avec 4,2 % de part d'audience (PdA), cela interpelle et ne saurait rester en l'état.

Heureusement, les atouts de France 3 sont nombreux. Ils permettent d'envisager un avenir optimiste pour son offre régionale : un maillage exceptionnel, 116 implantations dans tout le territoire, 24 antennes régionales, un vrai professionnalisme de ses équipes et de ses 1 400 journalistes et une connaissance approfondie des régions. Nous soulignerons également les excellents résultats de ses éditions régionales qui rencontrent leur public avec 15,4 % de PdA et son audience nationale de 9,5 %, qui place France 3 à la quatrième place des grandes chaînes généralistes.

Les publics, les citoyens, sont aujourd'hui la vraie légitimité de la chaîne. C'est la raison pour laquelle nous nous sommes avant tout attachés à mesurer la perception qu'ils ont de France 3 et à mieux connaître leurs attentes.

Nous sommes donc partis d'une étude ad hoc commandée, conjointement avec France Télévisions, à l'institut Médiamétrie. Comment perçoit-on France 3, qu'attend-t-on de cette chaîne ? Cette analyse s'est attachée à tenir compte des usages des publics, que ce soit à l'antenne ou les supports numériques.

À notre demande, pour son étude, Médiamétrie a également tenu compte de l'évolution des bassins de vie. Aujourd'hui, nous explique le géographe Jacques Lévy, le processus d'urbanisation est arrivé à son terme. En effet, la quasi-totalité des territoires français est fonctionnellement urbaine. Les territoires périphériques des aires urbaines, bien que plus diffus et plus ou moins disjoints du reste des agglomérations, entretiennent d'importantes relations avec les pôles urbains denses.

Pour notre propos - l'avenir de la télévision régionale -, plusieurs grandes tendances se dégagent de cette étude.

Tout d'abord, on constate un fort attachement à la double dimension nationale et régionale des programmes actuels de France 3.

Par ailleurs, les publics sont aussi demandeurs de services de proximité dans les grandes métropoles et leurs banlieues. Les publics vivants en périphérie attendent une plus grande accessibilité aux services de la ville et sont demandeurs, par exemple, de services relatifs à l'emploi, à la formation et, plus largement, à tout ce qui concourt au renforcement du lien social.

Nous n'avons pas été surpris, enfin, de constater que, dans les régions à forte identité, caractérisées, notamment, par la pratique d'une langue régionale, les publics sont particulièrement attachés à la mise en valeur des richesses et des diversités économiques et culturelles de leurs territoires. La satisfaction de ces besoins est attendue, aussi bien à l'antenne que, et bien sûr, surtout chez les jeunes, sur les nouveaux supports numériques.

S'agissant maintenant des perspectives d'avenir, nous avons exploré plusieurs pistes.

La première, qui se présente le plus spontanément à l'esprit, tient compte des bonnes audiences des éditions régionales, et du nombre important de journalistes dans le réseau (près de 80 % des effectifs). Dans cette hypothèse, l'offre en région serait recentrée sur la seule information régionale.

L'avenir, ce serait alors le « tout info » régional ! C'est une piste que nous n'avons pas retenue. Par rapport aux missions de France 3, elle est trop réductrice. Surtout, comme nous l'avons vu, elle ne permettrait pas de répondre aux attentes des publics. Or, il est d'autant plus important, pour le service public, de répondre à ces attentes qu'aucun acteur privé, aucune télévision locale privée, n'est en mesure de fournir ces services.

La deuxième orientation, telle que l'avait en son temps proposée France Télévisions, est la mise en place d'un réseau de chaînes régionales additionnées à l'offre de France 3 sur le modèle de ViaStella. On ne saurait non plus retenir une telle orientation. A raison non seulement de son coût excessif, mais encore parce qu'elle ne correspond pas à une attente observée à l'échelle de l'ensemble du territoire.

La troisième orientation, celle que nous soumettons à votre attention, est réaliste et réalisable. Elle passe par une consolidation du modèle actuel de France 3, mais un modèle revitalisé, un modèle où les liens entre le national et le régional seraient resserrés et qui s'enrichirait de leur convergence.

La mission partage l'analyse du député Stéphane Travert selon laquelle il convient de renforcer l'offre régionale sur l'antenne de France 3. Elle constate comme lui que le recours important à la rediffusion et l'inadaptation entre certaines émissions et leurs cases de diffusion n'ont pas permis aux programmes régionaux de rencontrer leur public.

En conséquence, elle considère qu'il convient d'engager un travail de fond pour améliorer la qualité et renouveler les programmes régionaux. Elle considère également que ce travail doit être réalisé dans le but de proposer aux publics une offre de France 3, nationale et régionale, harmonieuse, qui permette à chaque antenne d'exprimer sa spécificité, dans le respect d'une ligne éditoriale cohérente et lisible.

C'est ce que nous avons voulu exprimer dans notre formule : « France 3 sans ses régions n'a pas de sens, les régions sans France 3 n'ont pas de force ».

Il s'agira, d'abord, d'accentuer l'ambition numérique dans chacune des régions, de proposer un fil d'informations régionales réactif sur des horaires élargis.

Il s'agira, ensuite, d'offrir toutes les informations et les services attendus par les publics et de permettre l'accès systématique en direct et en différé de tous les programmes régionaux, dont les programmes en langues régionales.

Il s'agira, enfin, de se positionner comme une vaste agora numérique où toutes les initiatives des territoires s'expriment et se retrouvent.

La mission suggère également de poser, dans un avenir proche, la première pierre de l'arche numérique évoquée par le Président de la République à l'occasion des 40 ans de la Maison de la radio. Dans cette perspective, la proximité pourrait être le terrain d'une expérimentation entre France 3, France Bleu et l'Institut national de l'audiovisuel (INA) en région.

Concernant l'antenne, il est grand temps de se rassembler et de définir une stratégie commune et pérenne pour France 3. Il faut penser au-delà du seul aspect quantitatif et du seul nombre d'heures régionales diffusées. Il faut penser « qualité ».

Il faut enfin cesser de recourir trop souvent à des rediffusions sur des territoires peu pertinents.

Sous ce rapport, l'empreinte éditoriale des quatre pôles doit disparaître. Il faut une offre régionale rénovée, voire réinventée, qui devienne un vrai point fort de l'offre de France 3. L'atout maître est l'information, rendons la plus réactive et plus présente. Inspirons-nous d'expériences réussies, on songe au pôle nord-est, pour créer de nouveaux rendez-vous d'information où l'on prend le temps de parler et de vivre au rythme des territoires, d'entendre les acteurs locaux, de les accompagner dans leurs initiatives, de favoriser le débat et de sortir hors des murs. Cela signifie de la production supplémentaire pour les régions (près de 1 500 heures).

Les documentaires régionaux devront s'inscrire dans une politique éditoriale partagée et bénéficier, grâce à des coproductions, de meilleurs financements unitaires.

Quant à l'offre nationale, elle devra renforcer ses contenus en programmes régionaux. Les régions doivent vivre aussi sur l'antenne nationale. Par exemple, les émissions de jeux peuvent se construire en partant des régions et se conclure au niveau national. Dans le même ordre d'idée, à l'instar de « Plus belle la vie », il faudra développer des productions nationales réalisées en région.

Plus largement, le maillage des équipes de France 3 devra s'adapter aux nouveaux bassins de vie, en se renforçant dans les zones urbaines et rurales qui le nécessitent. Quant aux zones de diffusion, elles devront s'inspirer de la réforme territoriale en s'appuyant sur les grandes métropoles régionales.

Enfin, dans certains cas, la mission envisage la possibilité d'expériences régionales de complément, en coopération avec les collectivités locales volontaires, dans les cas où l'identité régionale - comme en Bretagne - ou la taille d'une métropole le justifient.

Dans ce contexte, la rénovation de l'offre régionale de France 3 ne peut s'envisager qu'avec le concours de tous.

Cet effort demande une forte implication des équipes dans l'évolution de leurs pratiques professionnelles.

Il requiert, par ailleurs, un vrai choix de France Télévisions pour renforcer l'offre régionale, qui constitue aujourd'hui son principal élément de différenciation de service public.

Il implique enfin un vrai soutien de la part de l'État.

Toute autre orientation se traduirait par l'affaiblissement de l'offre régionale, aboutirait inexorablement à sa marginalisation, et, par voie de conséquence, mettrait en péril l'existence même de France 3.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Merci beaucoup, nous allons tout d'abord entendre les membres du comité de suivi de cette mission.

Mme Maryvonne Blondin. - À l'instar de Mme Brucy, les membres de la mission ont su être à l'écoute des personnels de France 3, et d'autres professionnels, et les impliquer dans la réflexion à conduire sur le devenir de cette chaîne régionale.

Les questionnaires que nous leur avons adressés et nos visites de terrain ont été appréciés par nos interlocuteurs de France 3, mais aussi d'autres chaînes telles que TV Breizh ou des associations comme Kevre Breizh. Ces chaînes locales ont une vraie audience et ont toute leur place dans le paysage audiovisuel local. Leurs représentants ont eu le sentiment d'avoir été entendus lorsque vous les avez rencontrés. Leur ambition serait certes d'évoluer jusqu'au niveau atteint par la chaîne locale corse ViaStella, mais pour l'heure, ils se satisfont des ouvertures initiées dans le cadre du pacte d'avenir de la Bretagne, qui prévoit notamment des expérimentations pour la promotion de la culture bretonne.

S'agissant des évolutions de la chaîne, il est important de conserver l'équilibre entre la dimension nationale et des offres régionales spécifiques. Le numérique ne doit pas être négligé, qui permet une meilleure qualité de réception et la couverture de certaines zones d'ombre. Dans le cadre du futur contrat d'objectifs et de moyens, il conviendra de préserver la part de la création, soutenue et cofinancée en régions par des collectivités locales telles que le conseil général du Finistère.

M. Jean-Pierre Leleux. - Je salue le travail de la mission qui a réalisé beaucoup d'auditions, d'études et de diagnostics. Nous avons pu constater que France 3 disposait à la fois de points forts et de faiblesses. Il y a tout d'abord de très bonnes équipes et d'excellents équipements qui donnent à la chaîne une capacité à agir. Mais il y a aussi une pression syndicale extrêmement forte et un système rigidifié compte tenu des différences de statuts et des enchevêtrements de particularités. Par ailleurs, les personnels se plaignent au niveau local d'une certaine condescendance du national. Deux pistes avaient été envisagées pour l'avenir de France 3 : une transformation en chaîne d'information régionale ou une plus grande autonomie des chaînes régionales qui se seraient vu reconnaître une plus grande liberté pour les décrochages locaux.

Le rapport a privilégié les recommandations un peu tièdes en retenant une solution de « moyen terme ». Or toutes les chaînes doivent affronter la révolution du numérique et il y a un risque à ne pas se remettre en cause. Certes, la contrainte budgétaire existe, mais il était possible de mettre les régions à l'épreuve en donnant plus de souplesse au système.

Concernant la réforme territoriale, on peut observer que le périmètre des antennes de France 3 correspond à des bassins de vie réels, ce qui permet d'assurer une cohérence territoriale.

M. David Assouline. -Votre mission a essayé de trouver des pistes pour l'avenir de France 3, mais celles-ci m'apparaissent insuffisantes. Je pense qu'il faudra reparler plus globalement de l'avenir de France Télévisions, à très court terme, car le maintien d'une concurrence entre deux chaînes généralistes au sein d'un même groupe ne peut plus durer. Le rôle de France 3 est de faire vivre la proximité et pas uniquement dans le cadre d'un découpage territorial. La chaîne doit apporter des services aux gens qui sont confrontés à des problèmes similaires, même s'ils n'habitent pas dans les mêmes régions.

Si l'on considère que le divertissement et la création sont plus présents sur France 2, cela laisse la possibilité pour France 3 d'occuper le terrain de l'information et des débats afin d'éviter une concurrence frontale. La télévision a changé, elle n'est plus la même qu'hier et sera encore très différente dans cinq ans.

Il y a aujourd'hui un problème concernant le passage à la haute définition pour France 3 alors que certaines chaînes envisagent déjà le passage à l'ultra haute définition. Il est nécessaire que France 3 rattrape son retard en ce domaine.

Je m'interroge également sur les liens entre France 3 et le réseau France Bleu, notamment concernant l'information locale.

S'agissant des ressources de France 3, quelles sont les pistes en matière de développement de la publicité locale ?

Nous avons besoin de nous interroger sur ce qui fait la spécificité du service public audiovisuel et sur l'identité de chaque chaîne. J'appelle de mes voeux un grand changement dans les mois qui viennent.

M. Michel Le Scouarnec. - C'est une chance de pouvoir disposer d'une chaîne de proximité comme France 3, dont je suis convaincu, par ailleurs, qu'elle saura s'adapter aux évolutions nécessaires. En Bretagne, elle constitue un apport précieux pour l'enseignement de la langue bretonne. Et même si tous les Bretons ne font pas le choix d'apprendre et de pratiquer cette langue, leur attachement à leur culture et à leurs racines fait qu'ils sont heureux, qu'une chaine régionale favorise la présence de la langue bretonne dans leur environnement.

Je me préoccupe aussi de la situation des jeunes, dont le taux de chômage est très élevé. En montrant la vie des gens au plus près des réalités de terrain, France 3 les aide à déterminer leur orientation, par exemple en lycée professionnel.

M. Jacques Legendre. - Je voudrais d'abord saluer l'initiative prise par la mission de s'attacher les services d'un géographe, ce qu'auraient pu faire avec profit les auteurs de la nouvelle carte des régions qui nous est actuellement proposée. France 3 dispose d'un fort enracinement local, mais il est important qu'elle équilibre cette implantation en conservant sa dimension nationale. Elle doit certes faire état de la vie des métropoles régionale, mais ne pas négliger les zones rurales qui ont peut être encore plus besoin d'être reconnues. France 3 doit aussi s'intéresser à la vie qui foisonne hors des zones urbaines.

Je m'interroge également sur les moyens de la chaîne, notamment sur la situation de ses personnels. J'ai reçu le témoignage de journalistes démotivés par des conditions de travail dégradées et par une précarité croissant les conduisant à se considérer eux-mêmes comme de véritables intermittents de la télévision. En dehors de tout conservatisme, une réflexion doit être conduite sur la situation et le devenir des équipes régionales, et j'aimerais connaître vos recommandations sur cette question.

Mme Anne Brucy. - Le modèle allemand a été évoqué comme une évolution possible pour France 3 et il fait l'objet de quelques développements dans notre rapport. Ce modèle peut s'appuyer sur la structure fédérale de l'Allemagne, qui permet des types de financement inenvisageables en France : le budget d'une chaîne régionale de Land est en effet comparable au budget total de France 3. La chaîne a son modèle propre, construit au terme d'une histoire spécifique et ne doit pas viser le modèle allemand. À l'inverse, notre système de décrochage, qui permet une présence importante des régions en audience nationale, a été reprise partout en Europe ; à un point el que l'on peut parler d'harmonie européenne.

S'agissant de la création, des engagements ont été signés en matière de documentaires produits en régions. Cela étant, la réforme consistant à faire passer de 13 à 24 le nombre de commanditaires de documentaires a conduit à la diminution du montant de l'engagement moyen à 8 000 euros par documentaire, ce qui n'est pas suffisant pour réaliser des oeuvres de qualité. Par ailleurs, il faut définir une ligne éditoriale cohérente répondant aux attentes des téléspectateurs régionaux et nationaux.

Pour autant, le succès de la série « Plus belle la vie » montre que France 3 a la capacité de produire en région des émissions diffusées au niveau national. M6 diffuse actuellement « La plus belle région de France », une émission qui aurait pu être produite par France 3, la chaîne étant en mesure d'éviter les clichés folkloriques ou quelque peu condescendants, et de mettre en lumière le dynamisme et la modernité des régions.

Une mobilité minimale des personnels permanents me semble nécessaire pour éviter les habitudes et les routines, voire les connivences. Par ailleurs, une négociation est en cours afin de diminuer l'appel aux intermittents, dont la part dans l'emploi total au sein de la chaîne a déjà été réduit de 17 % à 12,5 %.

Je suis bien évidemment favorable à la diffusion des émissions régionales en haute définition, mais cela implique un choix politique fort assorti des efforts financiers nécessaires.

Sur le plan des programmes, il est clair que les téléspectateurs sont attachés à la double dimension de France 3, à son ancrage à la fois national et régional, à l'inverse du modèle préconisé par Stéphane Travert. Même si, notamment pour des raisons de coûts, France 3 ne peut disposer d'autant d'antennes que France Bleu, il est possible de s'inspirer progressivement ce qui a été fait sur ce réseau de radio, tout en évitant l'éparpillement. Pour cela, il faut changer la manière de concevoir le régional, en travaillant sur la programmation, afin que France 3 rencontre mieux ses publics. De même, l'offre d'information peut s'élargir ; le pôle nord-est a réussi à le faire. Il est tout à fait possible d'étendre cette bonne pratique.

Sur la situation des personnels, nombre de rapports ont été établis, notamment ceux de Proxima et de TNR, toujours intéressants et parfois excessifs. D'autres ont mis en avant la succession des dirigeants comme obstacle à toute évolution. L'ambition est là, mais elle doit être réaliste et nous devons mettre les choses au net avant d'avancer.

- Coprésidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente, et de M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois -

Mise en oeuvre de la loi n° 2009-1312 du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence - Examen du rapport d'information

La commission de la culture, de l'éducation et de la communication examine le rapport d'information de MM. Jacques-Bernard Magner et Jacques Legendre, rapporteurs sur la mise en oeuvre de la loi n° 2009-1312 du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence (réunion commune avec la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois).

La réunion est ouverte à 16 h 15.

M. David Assouline, président de la commission sénatoriale du contrôle de l'application des lois. - Nous sommes réunis cet après-midi pour examiner le rapport d'information de MM. Jacques Legendre et Jacques-Bernard Magner sur le bilan d'application de la « loi Carle », qui tend à garantir la parité de financement entre les écoles publiques et privées sous contrat d'association accueillant des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence.

Ce bilan d'information, réalisé avec le concours de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, avait été inscrit à notre programme d'activité pour 2014 en octobre 2013 sur la proposition de Jacques-Bernard Magner, en accord avec la présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

Toutefois, s'agissant d'un sujet sensible pour les communes, il avait été décidé que les rapporteurs ne présenteraient pas leurs conclusions avant le deuxième trimestre 2014, pour ne pas risquer d'interférer avec les élections municipales de mars 2014.

Du coup, ce rapport n'a pu être porté à notre ordre du jour pendant la session ordinaire.

Comme tous les élus locaux le savent, le principe de parité du financement entre l'enseignement public et l'enseignement privé est au coeur de la loi Carle, mais ce texte et le décret pris pour son application ont pu donner lieu à quelques divergences d'interprétation.

C'est pourquoi il nous paraissait important de faire un bilan d'application d'une loi qui a suscité beaucoup de réactions au moment de sa promulgation, mais dont la mise en oeuvre semble réunir un certain consensus.

M. Jacques Legendre, rapporteur - Nous avons mené, avec Jacques-Bernard Magner, le contrôle de l'application de la loi du 28 octobre 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées, que j'appellerai par commodité la loi Carle, dans un esprit consensuel et attentif aux réactions des élus de terrain.

Nous nous sommes concentrés sur les effets concrets de la loi sans revenir sur les débats, parfois vifs, qui avaient précédé son adoption.

Je vais brièvement présenter, dans un souci de clarté, les dispositions assez techniques et complexes de la loi, avant de dresser un premier bilan de son application. Jacques-Bernard Magner reviendra ensuite sur les quelques ambiguïtés et difficultés d'interprétation qui nous ont été signalées.

La loi Carle comprend trois articles. Le coeur du dispositif est contenu dans l'article premier, tandis que l'article 2 prévoit une voie de règlement des litiges par le préfet et que l'article 3 abroge les dispositions préexistantes sur le même sujet, dont le fameux « amendement Charasse ».

L'article premier inscrit dans le code de l'éducation un régime juridique propre au financement de la scolarisation des élèves non-résidents dans des écoles privées, analogue à celui qui était valable pour l'enseignement public depuis les premières lois de décentralisation.

Il convient de délimiter précisément son champ d'application :

- ne sont concernées que les classes privées faisant l'objet d'un contrat d'association avec l'État, à l'exclusion des classes sous contrat simple, envers lesquelles les communes n'ont aucune obligation financière ;

- ne sont concernées que les classes élémentaires, à l'exclusion des classes maternelles, qui n'appartiennent pas à la scolarité obligatoire et n'ouvrent aucune obligation de financement pour les communes, comme l'a établi la jurisprudence du Conseil d'État.

Le principe central régissant le financement à la charge de la commune de résidence est que sa contribution ne constitue une dépense obligatoire que lorsqu'une contribution similaire aurait été due au titre de la scolarisation d'un élève dans une école publique de la commune d'accueil. Il s'agit donc d'un corollaire du principe de parité inscrit dans la loi Debré de 1959.

En conséquence, la contribution de la commune de résidence n'est obligatoire que dans quatre cas limitativement énumérés :

- l'absence de capacités d'accueil suffisantes dans une école publique de la commune de résidence ;

- les contraintes dues aux obligations professionnelles des parents, lorsque la commune de résidence n'assure pas directement ou indirectement la restauration et la garde des enfants ;

- l'inscription d'un frère ou d'une soeur dans un établissement scolaire de la commune d'accueil ;

- l'existence de raisons médicales.

Pour calculer le montant de la contribution obligatoire, il est tenu compte :

- des ressources de la commune de résidence ;

- du nombre d'élèves de la commune de résidence scolarisés dans la commune d'accueil ;

- du coût moyen par élève calculé sur la base des dépenses de fonctionnement de l'ensemble des écoles publiques de la commune d'accueil.

Est également fixé un plafond de contribution équivalent au coût moyen de l'élève d'une école publique de la commune de résidence.

En dehors des cas de contribution obligatoire, la loi Carle laisse aux communes de résidence la faculté de participer volontairement aux frais de fonctionnement de l'établissement privé d'une autre commune. Comme dans le cas de la contribution obligatoire, le montant de la contribution facultative de la commune de résidence ne peut pas excéder le coût de la scolarisation d'un élève dans une de ses propres écoles publiques.

Par ailleurs, l'article 2 de la loi Carle introduit une nouvelle procédure de règlement des litiges financiers entre les communes et les écoles privées. Cette procédure spécifique porte sur toutes les contributions obligatoires des communes, si bien qu'elle concerne aussi bien les élèves résidents que non-résidents. Elle prévoit qu'en cas de litige, le montant de la contribution obligatoire est fixé par le préfet qui statue dans les trois mois suivant sa saisine par la plus diligente des parties, qu'il s'agisse de la commune ou de l'établissement privé.

Cette procédure spécifique ne se retrouve pas à l'identique dans l'enseignement public. Tout d'abord, les différends dans le public ne font pas intervenir l'école qui ne possède pas la personnalité juridique, contrairement à l'établissement privé. Ensuite, en cas de désaccord entre les deux communes, le préfet statue sur la contribution de chacune d'entre elles, alors que dans l'enseignement privé, il ne fixe que la contribution obligatoire de la commune de résidence. Enfin, le préfet n'intervient qu'après avis du conseil départemental de l'éducation nationale (CDEN), lorsque l'école d'accueil est publique.

Une fois définie la contribution due par la commune de résidence à l'école privée, pour en assurer le paiement effectif, le préfet est invité par la circulaire d'application du 15 février 2012 à utiliser les procédures d'inscription d'office et de mandatement d'office, plutôt que le déféré préfectoral.

Le calcul exact de la participation financière est un sujet complexe, largement laissé ouvert par la loi Carle. Les préfectures interrogent fréquemment la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l'intérieur à ce propos.

Tant que le Conseil d'État n'est pas saisi de contentieux liés aux forfaits dus au titre de la loi Carle, il faut extrapoler à partir de ses décisions sur le calcul du forfait de base pour les élèves du privé et sur la contribution due au titre d'élèves non-résidents scolarisés dans une école publique.

Avant le vote de la loi Carle, le Conseil d'État s'est en effet prononcé sur le dispositif analogue qui était valable pour les élèves non-résidents dans l'enseignement public. Il a considéré que pour la répartition des charges entre la commune de résidence et la commune d'accueil, il fallait partir des frais effectivement supportés par la commune d'accueil pour assurer le fonctionnement des écoles, mêmes si elles n'ont pas un caractère obligatoire, dès lors qu'elles ne résultent pas de décisions illégales.

Cette jurisprudence Commune de Port d'Envaux de 2004 a été précisée dans le cas du forfait de base dû aux écoles privées, de sorte que les dépenses de la commune exposées dans les classes élémentaires publiques qui se rapportent à des activités scolaires, même s'il ne s'agit pas de dépenses obligatoires, doivent être prises en compte pour le calcul de la participation de la commune aux dépenses de fonctionnement des classes privées sous contrat d'association. Cette décision Commune de Clermont-Ferrand c/ OGEC Fénelon de 2011 concerne par exemple les dépenses relatives au transport des élèves lors des activités scolaires, à la médecine scolaire, à la rémunération d'intervenants lors des séances d'activités physiques et sportives et aux classes de découverte.

Il convient de remarquer que la nomenclature comptable utilisée par les communes n'est pas opposable aux établissements privés. Seul importe que les dépenses en cause soient véritablement des charges ordinaires ou des investissements. La seule inscription en section de fonctionnement ou d'investissement d'une dépense engagée par la commune d'accueil au profit de ses écoles publiques ne saurait justifier son intégration ou son exclusion respectivement dans le calcul de la contribution de la commune de résidence, conformément à une décision Fédération UNSA de 2010.

Quelle que soit la position de fond que chacun peut défendre sur le principe même de la parité de financement entre l'école publique et l'école privée, il est indéniable que la sécurité juridique des communes et des écoles privées a été renforcée par la loi Carle.

Les associations de maires, comme les ministères de l'intérieur et de l'éducation nationale, les parents d'élèves de l'enseignement libre (UNAPEL), le secrétariat général de l'enseignement catholique (SGEC) et les inspections générales constatent que les relations sur le terrain sont apaisées et que les tensions antérieures se sont largement dissipées.

Le nombre de contentieux est extrêmement faible. L'action positive des préfets et des sous-préfets, qui ont réalisé un travail important de médiation en amont, doit être saluée à cet égard. La possibilité de recourir à la procédure de mandatement d'office a été très efficace.

Nous nous félicitons de cet épuisement du contentieux ; toutefois, il convient de l'interpréter prudemment.

D'une part, même si le financement des élèves non-résidents dans les écoles privées avait beaucoup inquiété les maires entre 2004 et 2009, le nombre de contentieux portés devant le juge administratif demeurait faible et les appels sur les jugements de première instance étaient encore plus rares.

D'autre part, il convient de relever le peu d'empressement manifesté par les établissements privés pour exiger le paiement du forfait « loi Carle ». Pour l'enseignement privé lui-même, le forfait de base pour les élèves résidents constitue un enjeu autrement plus important à la fois en termes de nombre et de montant des forfaits recouvrés. Les enjeux financiers de la loi Carle sont trop limités pour que les organismes de gestion de l'enseignement catholique (OGEC) engagent le processus d'identification des élèves concernés et déclenchent une opération de recouvrement ou a fortiori un contentieux. C'est ce qui explique que les réclamations soient peu nombreuses.

Néanmoins, même si les établissements privés n'entreprennent pas toujours de réclamer le forfait spécifique de la loi Carle, ils pratiquent parfois une politique d'optimisation de leur recrutement en privilégiant les élèves résidents, c'est-à-dire les élèves systématiquement pris en charge par la commune où ils sont établis. Ceci a été confirmé en audition par notre collègue députée Annie Genevard, en sa qualité de maire de Morteau, bourg centre qui accueille nombre d'élèves des communes avoisinantes.

À cette réserve près, force est de constater que la loi Carle a tout à fait apaisé la situation en stimulant le dialogue local et la conclusion d'accords. La loi a été pacificatrice et les congrès départementaux et nationaux des maires n'abordent plus la question.

Pour répondre à des inquiétudes exprimées notamment par le Comité national d'action laïque (CNAL), nous avons étudié l'évolution de la répartition de la population scolaire entre l'enseignement public et l'enseignement privé.

Aucun flux d'élèves vers le privé n'a été déclenché par la loi Carle. À l'échelon national, le premier degré élémentaire public a connu une croissance légère de 0,78 % de ses effectifs contre une baisse modeste de 0,34 % dans le privé sous contrat. En termes de nombre de classes, le ministère indique une quasi-stabilité dans l'élémentaire public contre une baisse nette dans l'élémentaire privé sous contrat. Il faut donc écarter toute idée d'une déstructuration du réseau national des écoles publiques sous l'effet de la loi Carle.

Les mêmes tendances sont confirmées en se limitant à l'étude de 45 départements ruraux.

Dans sept départements de cette liste seulement, l'évolution de la scolarisation dans le privé est plus favorable que dans le public. Il s'agit de l'Aude, de la Creuse, de la Dordogne, du Gers, de la Haute-Saône, de la Moselle et de l'Yonne. Toutefois, même dans ces départements, on ne peut pas parler de transvasement du public vers le privé car les flux dans le privé sont extrêmement faibles. Les évolutions de la scolarisation dans le public ne sont pas corrélées avec l'évolution dans le privé et ne sont pas dues à l'application de la loi Carle.

Au vu de l'évolution constatée des flux d'élèves depuis 2009, nous estimons que la loi Carle n'a entraîné aucun bouleversement des équilibres entre le public et le privé.

Je cède maintenant la parole à Jacques-Bernard Magner.

M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur. - Je vais pour ma part me concentrer sur quelques difficultés d'application, issues essentiellement de l'ambiguïté ou du silence des textes réglementaires.

La définition exacte des capacités d'accueil des communes conditionne la portée de la loi Carle, notamment en zone rurale. Plus une définition large est retenue, plus le nombre de communes sortant du champ de l'obligation de financement est important. Deux problèmes se posent : celui du périmètre géographique retenu et celui de la définition du nombre d'élèves par classe au sein du périmètre défini.

Le seul texte d'application prévu par la loi Carle est un décret déterminant les modalités de prise en compte des regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI). La solution retenue dans le décret en Conseil d'État du 9 novembre 2010 vise à gommer une asymétrie dans la prise en compte de l'intercommunalité entre l'enseignement public et l'enseignement privé. La loi Carle ne mentionne pas les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), alors que la disposition du code de l'éducation qui lui servait de modèle et qui s'applique aux élèves non-résidents dans les écoles publiques prévoit que l'EPCI à compétence scolaire se substitue à la commune, mais elle ne mentionne pas les RPI. Pour égaliser les situations, le décret de 2010 prévoit de ne prendre en compte, dans l'appréciation des capacités d'accueil de la commune de résidence, que les RPI organisés dans le cadre d'un EPCI à compétence scolaire.

D'après le ministère de l'éducation nationale, à la date du décret, les RPI concernaient environ 15 000 communes et 11 % des élèves. Une moitié environ des RPI étaient adossés à un EPCI. L'autre moitié ne touchait qu'un peu plus de 3 % des élèves, ce qui paraissait un effectif trop faible pour rigidifier le statut juridique des RPI, aujourd'hui simplement régis par une circulaire de 2003.

Les avis sont très partagés sur la question de savoir si le décret de 2010 respecte la volonté du législateur. Les associations de maires le contestent. Elles sont favorables à une prise en compte de tous les RPI et pas seulement de ceux qui sont adossés à un EPCI.

Les juristes que nous avons auditionnés ne s'accordent pas. Certains considèrent que le pouvoir réglementaire a déformé le texte voté par le Sénat, en vidant de toute substance l'amendement sénatorial qui prévoyait un traitement spécifique des RPI pour tenir compte de la situation des communes rurales. D'autres juristes estiment à l'inverse que le principe de parité entre le public et le privé doit l'emporter, par cohérence avec l'objet même de la loi Carle. C'est aussi la position du Conseil d'État dans son avis du 6 juillet 2010.

Les débats parlementaires eux-mêmes ne permettent pas de trancher sur l'intention du législateur puisqu'en réalité, l'Assemblée nationale et le Sénat ont adopté le même texte dans les mêmes termes mais avec des intentions divergentes. Les débats au Sénat laissent penser que l'esprit de l'amendement sur les RPI était effectivement de les prendre en compte globalement au-delà des seuls EPCI. En revanche, le rapporteur de l'Assemblée nationale, notre collègue Frédéric Reiss, avait clairement indiqué que la disposition adoptée au Sénat devait être restreinte par le pouvoir réglementaire aux seuls RPI adossés à un EPCI à compétence scolaire, afin de respecter le principe de parité. Le texte ayant été adopté conforme à l'Assemblée nationale en première lecture, le débat n'a pu être tranché par une commission mixte paritaire et l'incertitude demeure.

Après avoir déterminé le périmètre géographique de la zone de résidence, il reste encore à apprécier la capacité d'accueil effective dans les classes inscrites dans ce périmètre. C'est source de nouvelles difficultés pratiques.

Faut-il se caler sur le seuil d'ouverture ou de fermeture des classes ? Certains inspecteurs d'académie - directeurs académiques des services de l'éducation nationale (IA-DASEN) n'ont même pas défini de seuils fixes d'ouverture et de fermeture. Lorsqu'ils l'ont fait, les seuils varient entre 20 et 25 élèves avec de grandes variations par zones, pour tenir compte de la viabilité du tissu scolaire ou des contraintes géographiques spécifiques, notamment en zone de montagne. De façon générale, au-delà de l'application de la loi Carle, les associations d'élus souhaitent plus de clarté et de lisibilité dans la définition des seuils d'ouverture et de fermeture des classes.

L'application de la loi Carle pose encore d'autres difficultés, qui ne trouvent pas de réponses dans la circulaire d'application de 2012. C'est le cas par exemple des effets d'un déménagement en cours d'année et des modalités de prise en compte des fratries.

Pour l'enseignement public, l'article L. 212-8 du code de l'éducation accorde à l'enfant le droit au maintien dans l'école de la commune d'accueil jusqu'à la fin du cycle d'études entamé. Cette disposition s'applique en cas de déménagement de la famille en cours d'année avec le maintien de l'inscription de l'enfant dans l'école d'origine. Il n'existe pas de disposition analogue dans le code de l'éducation pour l'enseignement privé.

Même si l'on transposait au privé la solution retenue pour le public, il resterait une difficulté de fond : la nouvelle commune de résidence après le déménagement est-elle tenue de contribuer financièrement à la prise en charge de l'enfant dans l'école de la commune d'origine où il demeure inscrit ? Autrement dit, le déménagement en cours d'année avec maintien dans l'école d'origine crée-t-il un cas supplémentaire d'obligation de financement pour la nouvelle commune de résidence ?

Les interprétations du ministère de l'intérieur et du ministère de l'éducation nationale divergent sur ce point.

Le ministère de l'intérieur considère qu'aucune obligation ne pèse sur la nouvelle commune de résidence, même si un accord entre les communes peut être recherché.

En revanche, le ministère de l'éducation nationale estime que le maintien de l'inscription initiale dans la commune d'origine, avant le déménagement, entraîne l'obligation pour la nouvelle commune de résidence, après le déménagement, de financer la continuité du parcours scolaire.

La jurisprudence administrative n'est pas stabilisée, mais dans les quelques cas où des tribunaux se sont prononcés, ils ont plutôt retenu l'interprétation du ministère de l'intérieur. Dans deux arrêts significatifs de janvier 2002, la Cour administrative d'appel de Douai a considéré que :

- l'obligation de financement à la charge de la commune de résidence ne porte que sur les seules années au titre desquelles les cas dérogatoires sont justifiés ;

- le droit au maintien dans l'école d'origine n'entraîne pas de lui-même une obligation de prise en charge financière par la nouvelle commune de résidence.

Pour autant, en réponse à une Question écrite de notre collègue Jean-Pierre Sueur en 2013, le ministère de l'éducation a maintenu son interprétation. L'imprécision des textes réglementaires autorise des lectures équivoques. En attendant une décision claire du Conseil d'État, cette ambiguïté demeure une source d'insécurité juridique pour l'enseignement public comme pour l'enseignement privé.

J'en viens à la question des fratries.

Pour l'enseignement public, l'article R. 212-21 du code de l'éducation dispose que la commune de résidence est tenue de participer financièrement à la scolarisation maternelle ou élémentaire dans une autre commune du frère ou de la soeur d'un enfant inscrit la même année scolaire dans une école publique de ladite commune d'accueil, dans le cas où la scolarisation de l'enfant de référence dans la commune d'accueil est elle-même justifiée par une des dérogations classiques (activité professionnelle des parents, état de santé de l'enfant, capacité d'accueil insuffisante dans la commune de résidence).

Il faut noter que l'inscription simultanée de deux frères ou soeurs n'emporte pas l'application de cette mesure, qui n'est valable qu'en cas d'inscription échelonnée. Elle vaut pour un regroupement de fratrie mais pas pour une inscription groupée de fratrie.

Il n'existe pas de dispositions analogues pour l'enseignement privé et c'est par extrapolation, en recourant au principe de parité, qu'il faudrait interpréter les termes de la loi Carle en matière de prise en compte des fratries. La seule condition restrictive propre au privé serait la limitation aux seules classes élémentaires, sans tenir compte des inscriptions en classes maternelles.

En tout état de cause, le critère de regroupement de la fratrie paraît matériellement très difficile à utiliser pour les établissements privés. Comme le notent les préfectures sondées par la DGCL, il faut que chaque établissement privé concerné fasse la preuve au cas par cas que les aînés en général auraient pu bénéficier d'une dérogation à l'époque de leur inscription. En particulier, pour apprécier les capacités d'accueil au moment de l'inscription de l'aîné, le chef d'établissement doit vérifier les statuts en vigueur à l'époque des éventuels EPCI, ce qui s'apparente à une enquête quasi impossible pour lui.

Nous devons confesser un regret dans l'exercice de la tâche qui nous a été confiée, celui de n'avoir pu disposer que de très peu de données statistiques. Cela a compliqué notre appréciation exacte de la portée du problème et de l'efficacité de la solution.

Parmi les élèves non-résidents accueillis dans des établissements privés, il est très ardu de déterminer le nombre d'élèves effectivement concernés par la loi Carle. Personne au niveau des communes ou des préfectures ne procède à ce recensement, et encore moins les instances nationales de l'enseignement privé et les directions centrales des ministères. S'y oppose clairement le défaut d'information sur les motifs d'inscription dans les écoles privées. Il faudrait procéder à une enquête auprès des familles pour savoir si elles entrent dans un des cas de figure. Les maires des petites communes rurales n'émettent pas d'avis et ne sont pas informés d'une décision d'inscription. Leurs moyens d'identifier les élèves concernés auprès des autres maires sont aussi limités.

Même s'il n'existe aucune statistique précise qui renseigne sur le nombre d'élèves entrant dans le champ du dispositif, nous nous sommes appuyés sur les estimations de la direction des affaires financières du ministère de l'éducation nationale. Peu d'élèves seraient concernés par la loi Carle et les flux financiers générés seraient d'autant plus difficiles à repérer qu'ils seraient d'ampleur marginale.

Un tiers des élèves scolarisés en primaire dans les établissements de l'enseignement catholique seraient des non-résidents, ce qui représente environ 300 000 élèves. Il faut soustraire les classes maternelles qui ne sont pas concernées par la loi Carle et ne tenir compte que des 200 000 élèves non-résidents scolarisés dans des classes élémentaires privées. Ensuite, il faut encore soustraire de ce total tous les élèves non-résidents qui ne rentrent pas dans un des cas de dépenses obligatoires prévus par la loi de 2009. Le ministère de l'éducation nationale estime au final que 30 000 élèves seulement entrent dans le champ de la loi Carle.

En outre, à partir de données rassemblées et retraitées par la Cour des comptes et d'informations transmises par l'enseignement catholique, le ministère de l'éducation nationale estime le forfait communal moyen à 550 euros par élève. On aboutit ainsi à une estimation financière maximale des flux qui pourraient être générés par l'application intégrale de la loi à 16,5 millions d'euros.

En tout état de cause, les sommes sont trop faibles et trop éparpillées sur des milliers de communes, pour que la direction générale des finances publiques entreprenne de mettre en place un système d'extraction spécifique des données financières relatives à l'application de la loi Carle. Rappelons que les coûts des systèmes d'information dans l'éducation nationale sont déjà colossaux. Il faut veiller à ce que le suivi de la loi Carle et un légitime besoin d'informations ne coûtent finalement pas davantage que la loi Carle elle-même.

M. David Assouline, président. - Vos propos, messieurs les rapporteurs, nous éclairent sur les raisons pour lesquelles votre travail d'analyse est empreint de tant d'harmonie et ne propose guère d'évolution à la loi étudiée. Vous avez toutefois soulevé le problème que constituent les différences d'appréciation juridique entre les ministères de l'intérieur et de l'éducation nationale. À mon sens, c'est le rôle de notre commission d'exiger que ces divergences, qui créent tant d'incompréhensions sur le terrain, soient corrigées. Pourriez-vous intervenir en ce sens auprès des ministères concernés, afin que ce rapport ne se limite pas à la seule information du Parlement ?

Vous avez cité le chiffre de 30 000 élèves concernés par le dispositif de la loi Carle : c'est effectivement fort disproportionné au regard des combats idéologiques qui ont agité notre hémicycle à l'occasion du vote de ce texte. Un tel écart avait déjà été observé lors de l'examen du rapport de nos collègues Corinne Bouchoux et Jean-Claude Lenoir relatif à l'indemnisation des victimes d'essais nucléaires : le dispositif ne pouvait s'appliquer à si peu de gens qu'au final, la loi restait sans effet pratique. Ces exemples nous rappellent combien les études d'impact réalisées en amont sont essentielles à la dédramatisation du débat politique.

Mme Marie-Annick Duchêne. - Deux éléments doivent être gardés à l'esprit s'agissant de l'application de la loi Carle : d'abord, l'enseignement privé n'est pas soumis à la sectorisation scolaire ; ensuite, les forfaits dus par les communes lorsque des enfants ne sont pas scolarisés sur leur territoire sont rarement versés aux communes d'accueil. En charge du suivi de ce dossier dans le département des Yvelines, j'ai souvenir, qu'à l'époque de l'adoption de la loi, les combats idéologiques faisaient rage. Pourtant, les forfaits communaux ont rarement été mis en oeuvre tant les élus comprenaient finalement les raisons avancées par les parents pour scolariser leur enfant dans l'enseignement privé hors du territoire de leur commune de résidence. En réalité, ces forfaits sont majoritairement versés lorsque les communes ne se sont pas mises d'accord entre elles en amont. J'avais, pour ma part, demandé au directeur diocésain du département de faire preuve d'indulgence et de compréhension à l'égard des communes rurales qui ne disposaient plus que de quelques classes dans l'enseignement public. Il s'agissait en effet d'éviter que de trop nombreuses inscriptions dans le privé ne conduisent à la fermeture de ces classes. Finalement, les communes riches, où les écoles privées sont nombreuses, assument l'essentiel des frais de scolarisation. Le diocèse des Yvelines n'a pas souhaité passionner le débat et, de ce fait, la guerre scolaire n'a pas eu lieu.

M. Jean-Claude Lenoir. - J'aurai trois observations et deux questions pour nos rapporteurs. Je souhaite tout d'abord les féliciter pour leur travail d'analyse qui nous permettra de mieux répondre à nos interlocuteurs de terrain, bien que les différences d'appréciation juridique soulevées posent toujours question. Ensuite, je constate, à l'instar de notre président David Assouline, que les études d'impact permettent efficacement d'éviter d'envenimer inutilement les débats. Enfin, je souhaite attirer votre attention sur les difficultés que constitue, pour l'avenir, le regroupement des intercommunalités qui conduira de nombreux parents à inscrire leurs enfants dans des établissements privés situés à la frange de leur territoire désormais élargi.

Ma première question concerne les charges prises en compte dans le calcul du forfait dû, par enfant, à la commune d'accueil. Si les investissements ne sont pas pris en compte, qu'en est-il des charges financières liées à ces investissements ?

Ma seconde question porte sur les inégalités trop souvent constatées dans un même département, d'une intercommunalité à l'autre, s'agissant du forfait versé par élève. Avez-vous, dans le cadre de vos travaux, pensé à un système de calcul permettant l'uniformisation ou, à tout le moins, le rapprochement de ces montants ?

M. Michel Le Scouarnec. - Parfois, pour des raisons géographiques, certaines communes scolarisent de nombreux enfants qui ne résident pas sur leur territoire. À titre d'exemple, sur les 1 600 élèves d'Auray, 500, dont 300 scolarisés dans l'enseignement privé, n'habitent pas la ville, ce qui représente une somme importante. Avant mon élection en 1995, la municipalité versait une somme identique pour chaque enfant scolarisé dans le privé, qu'il réside ou non à Auray, alors qu'elle ne participait pas à l'achat de fournitures scolaires dans les établissements publics. J'ai remédié à cette inégalité en prenant en compte, dans le versement des subventions, la commune d'origine des enfants scolarisés dans les différents établissements. Avec les autres maires du canton, nous avons également travaillé à uniformiser les forfaits. Deux communes ont ainsi participé aux frais de scolarité de leurs élèves dans les établissements privés d'Auray, tandis qu'un accord était trouvé pour le versement d'un forfait de 200 à 250 euros pour chaque élève extérieur scolarisé dans une école primaire publique. La situation s'est donc nettement améliorée.

M. Jacques Legendre, rapporteur - Sous réserve de vérification, les remboursements ne concernent que les frais de fonctionnement et en aucun cas les remboursements des intérêts d'emprunts contractés pour des investissements.

M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur. - Pour répondre à la question relative aux intercommunalités, j'indique que la compétence scolaire relève souvent de la commune. Toutefois, certaines activités sont en voie de transfert au niveau communautaire, tels les temps d'activités périscolaires (TAP). Il n'existe que quelques rares EPCI ayant la compétence et des regroupements pédagogiques intercommunaux relevant parfois de deux ou trois EPCI différents.

Le montant du forfait est quant à lui soumis à un accord. Lorsque j'étais moi-même adjoint aux affaires scolaires à Clermont-Ferrand, j'avais passé un accord avec l'enseignement diocésain. Le chiffre sur lequel nous nous étions accordés a d'ailleurs fait l'objet d'un litige quelques années plus tard et a été revalorisé pour prendre en compte de nouveaux éléments. Il existe peu de débat au niveau des écoles élémentaires car les relations avec les communes sont généralement bonnes.

La réunion est levée à 17 heures.

Mercredi 9 juillet 2014

- Présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente -

La réunion est ouverte à 10 heures

Audition de Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État à l'enseignement supérieur et à la recherche

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Mes chers collègues, nous sommes réunis aujourd'hui pour procéder à l'audition de Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État à l'enseignement supérieur et à la recherche. Il y a un an, le Parlement adoptait la loi relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, dite loi « ESR ». Vous allez pouvoir nous en dresser un bilan d'étape et nous parler de la rentrée universitaire, des considérations budgétaires et de la vie étudiante.

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État à l'enseignement supérieur et à la recherche. - Nous ne disposons pas encore de la lettre de cadrage pour le budget de 2015 mais j'espère le maintien des crédits, ce qui équivaudrait à une victoire en ces temps où la priorité est donnée à la croissance, à l'emploi et à la jeunesse.

Dans le domaine de la recherche, l'effet du départ à la retraite des baby-boomers est derrière nous. Compte tenu des moindres départs à la retraite, à budget constant, il y a donc moins d'opportunité de recrutement par concours. C'est particulièrement vrai pour le Centre national de la recherche scientifique (CNRS). Il est par conséquent nécessaire d'intensifier l'effort sur l'embauche des chercheurs dans le secteur privé car nous sommes très en retard sur nos voisins dans ce domaine.

Près de 600 millions d'euros supplémentaires sont consacrés à la vie étudiante, dont 458 millions d'euros concernent l'aide sociale et les bourses. L'objectif est d'améliorer la réussite des étudiants et nous avons tenu nos engagements sur ce point.

Je vous présenterai également un bilan d'étape de la loi ESR. Sur les 25 décrets d'application prévus dans la loi, en réalité seuls 18 ont été ou seront publiés car certains d'entre eux sont communs à plusieurs articles.

Neuf décrets ont été pris à ce jour, dont un a été publié au Journal officiel d'aujourd'hui même :

- le décret n° 2014-610 du 11 juin 2014 relatif au pourcentage des meilleurs élèves par filière de chaque lycée bénéficiant d'un droit d'accès dans les formations de l'enseignement supérieur public ou une sélection peut être opérée ;

- le décret n° 2014-189 du 20 février 2014 tendant à l'expérimentation des modalités particulières d'admission dans les études médicales, odontologiques, pharmaceutiques et maïeutiques ;

- le décret n° 2014-336 du 13 mars 2014 modifiant les dispositions du code de l'éducation relatives à la participation des personnalités extérieures aux conseils constitués au sein des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ;

- le décret en Conseil d'État n° 2014-297 du 5 mars 2014 relatif à la procédure disciplinaire dans les établissements d'enseignement supérieur agricole publics et au Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agroalimentaire et vétérinaire statuant en matière disciplinaire ;

- le décret n° 2014-321 du 10 mars 2014 relatif à la publication par voie électronique des bilans sociaux des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ;

- le décret en Conseil d'État n° 2014-635 du 18 juin 2014 relatif aux établissements d'enseignement supérieur privés d'intérêt général et au comité consultatif pour l'enseignement supérieur privé ;

- le décret n° 2013-943 du 21 octobre 2013 relatif à la composition, aux missions et au fonctionnement du Conseil stratégique de la recherche ;

- le décret n° 2014-604 du 6 juin 2014 relatif au budget et au régime financier des établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche. Ce décret financier précise le contenu des contrats d'objectifs et de moyens entre l'établissement et ses composantes, notamment avec les instituts universitaires de technologie (IUT) ;

- le décret n° 2014-780 du 7 juillet 2014 publié dans le Journal officiel de ce jour relatif à la composition de la formation restreinte du conseil académique des universités.

Trois décrets devraient paraître très prochainement. Il s'agit des décrets portant sur les compétences du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER), sur le statut des enseignants-chercheurs et sur le Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES). Ils ont d'ores et déjà été validés par le Conseil d'État.

Pour votre information, le Conseil d'État a rendu un avis favorable aux textes visant à créer l'université des Antilles et l'université de la Guyane.

Il reste à prendre un certain nombre de décrets parmi lesquels :

- le décret concernant les stages. Ce décret doit fixer respectivement les modalités d'intégration et d'encadrement du stage et les dérogations à la durée maximale du stage. La rédaction de ce décret doit tenir compte de la loi tendant au développement, à l'encadrement des stages et à l'amélioration du statut des stagiaires adoptée définitivement par le Parlement le 26 juin 2014. Il devrait être prêt pour la rentrée ;

- le décret relatif aux modalités d'inscription des élèves d'une classe préparatoire à une formation proposée par un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel ;

- le décret sur l'expérimentation sur les modalités d'accès aux études paramédicales. Aucun établissement ne s'est montré volontaire à ce jour. Il n'y a donc pas de décret prévu pour l'instant ;

- le décret sur la mise en oeuvre du mandataire unique. Ce décret est en phase de concertation ;

- le décret portant approbation de la révision des statuts de l'Académie de médecine ;

- le décret relatif aux oeuvres universitaires et au logement étudiant.

Il n'y a ni problème technique, ni verrou particulier. Juste un encombrement des textes à examiner au Conseil d'État ! Tout sera débloqué à la rentrée.

Par ailleurs, de nombreux rapports sont attendus.

Cet après-midi, me sera remis le rapport d'étape du comité chargé de la stratégie nationale de l'enseignement supérieur (STRANES).

Enfin, nous oeuvrons pour une simplification et une meilleure lisibilité de l'offre de formation. Le système en vigueur était particulièrement complexe avec quelque 10 000 parcours de master, plus de 5 800 intitulés de master dont on a réduit le nombre à 400.

Mme Dominique Gillot, rapporteure pour avis des crédits de l'enseignement supérieur. - Je vous remercie pour ce bilan exhaustif de l'application de la loi relative à l'enseignement supérieur et à la recherche (ESR) un an après son adoption. Mes interrogations portent sur les points suivants :

- le ministère s'est engagé dans un travail de concertation avec les représentants des établissements d'enseignement supérieur sur la refonte du système de répartition des moyens à la performance et à l'activité (SYMPA), et vos services ont pu présenter un bilan d'étape de cette réflexion à l'occasion d'une audition par notre commission en décembre 2013. Toutefois, la Conférence des présidents d'université (CPU) a émis un certain nombre de critiques sur les pistes envisagées, en s'opposant en particulier à l'intégration de la masse salariale dans le modèle. Quelle est votre position sur le sujet, sachant que la prise en compte des dépenses de personnel semble nécessaire pour que le modèle d'allocation puisse être réellement redistributif ?

- la facilitation de l'accès de tous à l'enseignement supérieur et la réussite des étudiants constituaient un des axes majeurs de la loi ESR. Sur les 600 millions d'euros d'augmentation du budget de l'enseignement supérieur, vous avez annoncé que près de 500 millions d'euros seraient affectés aux bourses. Pouvez-vous nous confirmer que ces crédits supplémentaires ne seront pas prélevés sur les crédits de fonctionnement déjà accordés aux universités ?

- la valorisation de la recherche repose encore beaucoup sur le nombre de produisants et de publications au sein des établissements d'enseignement supérieur. Entendez-vous définir de nouveaux critères moins quantitatifs qui permettent de mieux apprécier la qualité des activités de recherche mais également de l'enseignement, notamment en termes de résultats dans l'insertion professionnelle des étudiants ?

- les opposants aux communautés d'universités et établissements (COMUE), dont certains s'expriment par la voix d'un groupe surnommé « Jean-Pierre Vernant », réclament un moratoire de la politique de regroupements universitaires. Hormis la situation parisienne plus compliquée qu'ailleurs et peu lisible, ne constatez-vous pas que la mise en place des COMUE et des associations dans les autres régions se passe dans des conditions somme toute assez satisfaisantes et dans une ambiance plutôt constructive ?

- en ce qui concerne les regroupements par voie d'association, une ambiguïté demeure dans la loi puisque ce schéma, supposé confédéral, implique néanmoins la désignation d'un établissement pilote chef de pont. Quels sont les éléments de souplesse proposés par le ministère afin d'assurer la logique véritablement confédérale de ce type de regroupement ?

- quelle est votre appréciation sur les compétences qui sont déléguées par les établissements membres aux COMUE, notamment en matière de définition de la carte des formations et de mutualisation des moyens et des activités de recherche ? Quels sont, selon vous, les types de composantes les plus pertinents pour une mutualisation dans le cadre d'une COMUE ?

- nous sommes encore en attente du décret d'application censé faciliter l'accès des docteurs à la fonction publique d'État. Qu'en est-il de ce sujet ?

- de multiplies colloques, forums et tables rondes ont été organisés sur l'affirmation de la place de la culture scientifique, technique et industrielle (CSTI) au sein des stratégies nationales de l'enseignement supérieur et de la recherche. Au sein de notre commission, nous avons plusieurs fois insisté sur la responsabilité sociale des scientifiques et sur la nécessité d'approfondir le dialogue entre sciences et citoyens, dans le cadre d'une co-construction interdisciplinaire de la connaissance contemporaine. Je crois savoir qu'un département spécifique a été créé à cet effet au sein de votre ministère, quels sont les grands axes de son intervention ?

- le Gouvernement a ouvert les débats de la troisième conférence sociale aux organisations étudiantes qui peuvent faire valoir le point de vue des jeunes en matière d'insertion professionnelle. Comment cette participation a-t-elle été accueillie par les membres de la conférence et quelles suites sont envisagées ?

Mes collègues aborderont également certainement le sujet important de l'avenir des mutuelles étudiantes.

Mme Corinne Bouchoux. - Mes deux questions ne seront pas des surprises :

- parmi les trois formes possibles de rapprochement universitaire - la fusion, l'association et la COMUE - cette dernière est visiblement celle qui est le plus souvent privilégiée. Sur les quinze projets déposés, il semble que dix soient stabilisés. Quelles sont les principales difficultés rencontrées par ces regroupements, sur lesquels pèse une certaine pression en raison d'une date butoir théoriquement fixée au 22 juillet. Êtes-vous étonnée des solutions choisies ?

- en ce qui concerne l'article 27 bis du projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, nous nous inquiétons des péripéties législatives qui entourent les modifications portant sur les modes de scrutin et les modalités de la représentativité des établissements membres aux élections aux conseils d'administration des COMUE, même si nous plaidons coupables pour certaines dispositions adoptées lors de l'examen de la loi ESR qui apparaissent aux yeux de certains acteurs difficiles à mettre en oeuvre, car ce que nous avions perçu comme une exigence démocratique peut poser, dans certains cas, des problèmes de gouvernance. Le fait est que nous avons découvert entre deux amendements sur le projet de loi agricole que le sujet revenait, sous la forme assez surprenante d'un cavalier nocturne qui ne favorise pas un débat serein et transparent. C'est en tout cas le signe que ce sujet reste important pour vous, comment entendez-vous donc régler dans les meilleures conditions possibles les problèmes constatés ?

M. Jacques Legendre. - Un point avait fait l'objet d'un long débat lors de l'examen du projet de loi ESR : le régime linguistique au sein des établissements publics d'enseignement supérieur. Avez-vous fait le bilan des dérogations possibles pour les établissements, les motivations mises en avant et les problèmes rencontrés ? Nous resterons vigilants à ce que soient évitées les dérives ici ou là.

Par ailleurs, nous nous interrogeons sur la situation de la Mutuelle des étudiants (LMDE), héritière de la sulfureuse Mutuelle nationale des étudiants de France (MNEF) : quelles sont les mesures envisagées par le Gouvernement sur ce sujet ? N'oublions pas que les mutuelles étudiantes jouent un rôle déterminant pour la préservation de la santé et de la qualité de vie de nos étudiants.

Mme Maryvonne Blondin. - Sur le thème des relations entre entreprises et étudiants, je rappelle qu'un nouveau statut d'étudiant-entrepreneur devrait permettre aux étudiants qui souhaitent créer leur entreprise de bénéficier d'horaires d'étude adaptés et de dispositifs avantageux leur offrant la possibilité de concilier le développement de leur entreprise et le suivi de leur cursus universitaire. Encore faut-il que leurs projets soient labellisés par les pôles étudiants pour l'innovation, le transfert et l'entrepreneuriat (PÉPITE). Sous quelles conditions cette reconnaissance sera-t-elle attribuée ?

La charte université-handicap a été renouvelée en mai 2012. Pour autant, nous constatons que les étudiants souffrant d'un handicap qui ont besoin d'assistance n'obtiennent pas toujours le soutien auquel ils ont droit, notamment au sein des grandes écoles. Comment y remédier ?

En ce qui concerne la santé universitaire, je m'interroge sur l'avenir des services universitaires de médecine préventive et de promotion de la santé (SUMPPS) qui doivent évoluer : ont-ils atteint les objectifs qui leur ont été assignés ?

Enfin, je note que le rapport de la commission spéciale mise en place par le Sénat sur la proposition de loi renforçant la lutte contre le système prostitutionnel fait état d'une nette progression de la prostitution chez les étudiants, en particulier ceux confrontés à des problèmes de financement de leurs études. Le ministère annonce que près de 458 millions d'euros seront débloqués en faveur des étudiants en situation précaire. Mais qu'en est-il du soutien aux étudiants contraints aux situations les plus extrêmes, peut-on mesurer exactement l'ampleur de ce phénomène ?

M. Maurice Vincent. - Dès la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU), le signal a été donné aux établissements d'être le plus autonomes possible avec le transfert des crédits de masse salariale que cela supposait et, en même temps, de se regrouper. Cela me rappelle la contradiction qu'il y a à consacrer la compétence générale des communes et à les inviter, dans le même temps, à progresser dans l'intercommunalité avec un encouragement financier à la clé.

L'autonomie budgétaire apparaît cohérente d'abord pour les universités qui ont décidé de fusionner. Pour d'autres universités, ce qui semble le mieux fonctionner reste les mutualisations, dans le cadre de COMUE, concentrées sur le deuxième cycle, le doctorat et la recherche. Ne pensez-vous qu'afin d'accélérer le processus de constitution des COMUE, les projets devraient être mieux orientés dans ce sens-là ?

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Je dois reconnaître que nous recevons de nombreuses doléances d'acteurs qui rappellent que l'autonomie qui leur est consentie suppose de leur laisser la possibilité de définir librement les modalités de leur projet de regroupement. Or, ceux qui désirent s'engager dans des regroupements de nature confédérale, se voit répondre par les services du ministère qu'un tel choix serait incompatible avec l'attribution de postes supplémentaires.

Mme Danielle Michel. - La mise récente sous administration provisoire de la LMDE est d'autant plus contestée que la situation de la mutuelle semble aujourd'hui plus stable. Quelle est votre appréciation de ce problème ?

M. David Assouline. - Nous nous sommes penchés à plusieurs reprises sur les conditions d'application réglementaire des lois universitaires, aussi bien à l'occasion d'un rapport de la commission de contrôle de l'application des lois sur la loi LRU que du rapport annuel que je présente au Sénat en son nom.

Si les arbitrages budgétaires ne se passent pas bien, des difficultés ne manqueront pas d'émerger. Toute idée visant à remettre en cause ce qui est considéré comme une aide sociale indispensable, qu'il s'agisse de bourses, du niveau de l'aide personnalisée au logement (APL) ou de l'offre de logement étudiant, serait très mal venue dans une situation où la précarité des jeunes inquiète et affecte de plus en plus directement le niveau d'études auquel peut prétendre un nombre croissant d'entre eux, car les couches populaires ne sont pas les seules concernées. Le volet « vie étudiante » du budget doit donc être préservé. Je rappelle que les deux priorités de ce Gouvernement pour le redressement du pays sont bien l'emploi et la jeunesse.

J'ai cependant une interrogation sur l'emploi scientifique qui préoccupe le monde universitaire. Quelles sont les perspectives en la matière ?

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État à l'enseignement supérieur et à la recherche. - Vos questions sont riches et les problèmes abordés complexes. Voici les éléments de réponse que je peux déjà vous apporter :

- la problématique de la vie étudiante irrigue tous les secteurs. En matière de bourses, nous avons pris soin de définir les priorités en lien avec les organisations étudiantes. Car la facilité aurait pu nous conduire à ne considérer que la situation des étudiants les plus exposés à la précarité. Mais en discutant avec les organisations étudiantes et en regardant attentivement les éléments qui mettent le plus en péril les études, nous avons identifié deux types d'étudiants prioritaires : les étudiants les plus modestes des classes moyennes et les étudiants en situation de précarité ou de rupture familiale. Dans ces conditions, nous avons défini un nouvel échelon « 0 bis » qui devraient potentiellement concerner près de 77 500 jeunes parmi les 135 000 étudiants qui bénéficient initialement de l'exonération des droits d'inscription et des droits à la sécurité sociale mais ne touchent pas de bourse à l'échelon « 0 ». Au bénéfice de ces 77 500 étudiants, nous avons créé une allocation de 1 000 euros sur dix mois, afin de leur permettre de ne pas avoir à travailler au-delà de 14 heures par semaine et de continuer à suivre leur cursus dans les meilleures conditions possibles. Notons que de nombreux étudiants qui travaillent s'interdisent l'accès à des filières comme la première année commune des études de santé (PACES), qui exclut toute activité salariée en dehors des études. L'Union nationale des étudiants de France (UNEF) a qualifié cet effort d'historique. Je vous confirme que les 458 millions d'euros dégagés en faveur des bourses seront issus des crédits supplémentaires, et ne seront donc pas prélevés sur d'autres postes budgétaires.

M. David Assouline. - On ne touche donc pas au niveau des droits d'inscription pour cela ?

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État à l'enseignement supérieur et à la recherche. - Cette année, les droits d'inscription n'augmentent que de 0,7 %, soit la plus faible augmentation jamais enregistrée depuis dix ans, tout juste comme l'inflation. Toutefois, un débat est intervenu sur la question de l'opportunité d'augmenter le niveau de ces droits pour les étudiants étrangers extra-communautaires. Il a été décidé, en définitive, que ces droits ne seraient pas augmentés pour ces étudiants.

Je poursuis sur les éléments pour lesquels vous avez sollicité des éclairages :

- la mise sous administration provisoire de la LMDE résulte d'un arbitrage politique qui reste favorable à sa pérennité. Nous travaillons avec la Mutuelle générale de l'éducation nationale (MGEN) afin de permettre l'intégration en son sein de la mutuelle étudiante, tout en sauvegardant l'identité de la LMDE dans le dispositif. Car, malgré les problèmes relevés, beaucoup d'efforts ont été réalisés pour améliorer les choses. La préservation de l'identité de cette mutuelle étudiante est cruciale, car elle favorise une prise de conscience chez les étudiants des enjeux sanitaires qui leur sont propres. La mise sous administration provisoire intervient à un moment certes difficile, qui explique le recours déposé par les organisations étudiantes. Notre objectif reste celui d'une meilleure gestion, car il n'est pas normal que des étudiants aient à attendre plusieurs mois le remboursement de leurs frais médicaux ;

- les SUMPPS devraient prochainement changer d'appellation, pour devenir des « Campus santé » ou des « points santé », afin que leurs missions soient davantage compréhensibles auprès des publics auxquels ils s'adressent. Les soins médicaux les plus négligés chez les étudiants sont les soins dentaires, gynécologiques et ophtalmologiques, souvent pour des raisons qui tiennent au manque de moyens mais aussi à une insuffisante sensibilisation et à un manque de préoccupation. Des cellules psychologiques d'accompagnement ont été mises en place au sein de ces « points santé », en particulier à destination des étudiants étrangers qui se trouvent parfois en situation d'isolement. Or, ce type de détresse psychologique peut handicaper tout au long de la vie s'il n'est pas pris en charge au bon moment. Nous disposons aujourd'hui de 24 « points santé », nous souhaitons en créer une trentaine ;

- les dépenses de logement accaparent bien souvent près de de la moitié du budget des étudiants, voire plus en Île-de-France. Le ministère a commandé deux missions, conduites respectivement par MM. Marc Prévost et Roland Peylet, destinées à identifier de façon pragmatique les verrous qui pèsent sur la création de logements universitaires. Aujourd'hui, seulement 38 % des opérations sont conduites dans le cadre d'un partenariat public-privé (PPP). Pour le reste, ont pu être mises en place des sociétés de réalisation impliquant des montages innovants de coopération, notamment avec la Caisse des dépôts et consignations à Bordeaux et une autre partie des opérations a fait l'objet d'une reconversion en loi « MOP » (relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée). Notre ambition est de créer 45 000 logements en cinq ans. Nous comptons nous appuyer sur deux dispositifs : le déblocage des plans campus, qui devrait permettre notamment de construire 13 000 logements étudiants en Île-de-France, région où les dépenses de logement sont les plus coûteuses, mais aussi de développer le logement étudiant dans d'autres métropoles, comme Créteil, où il existe de fortes tensions sur le marché de l'immobilier, ou encore Lille, Grenoble, Lyon... Nous examinons également la possibilité de pousser les loyers à la baisse et nous envisageons de généraliser le dispositif de caution locative étudiante (CLÉ). Nous avons la possibilité de mettre en service 42 916 places en centre régional des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) à des coûts accessibles. Je citerai l'exemple de Bordeaux où l'effort sur le foncier gratuit mis à disposition a permis que le reste à payer pour les étudiants se limite à 136 euros par mois pour des logements très confortables. Nous avons également pris soin de remettre les collectivités territoriales, en particulier les régions et les intercommunalités, autour de la table alors qu'auparavant tout avait été fait pour les exclure, notamment dans le cadre des PPP. Si tout se déroule dans les temps, au 1er janvier 2018, nous devrions disposer de 43 000 places nouvelles accessibles pour le logement étudiant.

Mme Marie-Christine Blandin. - Les collectivités étant aussi largement concernées par le financement des universités et de la recherche, j'aimerais savoir si ce point a été abordé lors des discussions interministérielles relatives à la redéfinition de leurs compétences ?

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État à l'enseignement supérieur et à la recherche. - Notre volonté d'activer l'État stratège en matière de CSTI implique une collaboration entre le ministère de l'enseignement supérieur et la recherche, d'une part, et le ministère de la culture et de la communication, d'autre part. Il va sans dire que, de la même façon, le dialogue est permanent au sein du « grand ministère de l'avenir » tel que Benoît Hamon et moi-même aimons à qualifier notre ministère.

L'insertion professionnelle est une préoccupation essentielle pour les jeunes, qui nous demandent de nous saisir de cette question, et dont je me félicite qu'ils soient représentés à la conférence sociale. L'alternance est un bon moyen de familiariser la jeunesse à l'entreprise, de même que les stages, à condition cependant de n'y avoir recours que dans une stricte perspective de formation, ce à quoi j'ai veillé lors de la discussion de la proposition de loi adoptée le mois dernier. Afin que la première année d'enseignement supérieur n'aboutisse plus à un taux d'échec moyen de 50 %, nous devons favoriser les conditions de l'insertion professionnelle en maintenant notre effort sur le socle général des enseignements : si, compte tenu des débouchés, seulement 10 % des étudiants ayant suivi une filière de psychologie deviennent psychologues, on observe que 80 % de ces mêmes étudiants parvenus au niveau master trouvent un emploi, grâce à leur polyvalence.

Un quart des étudiants américains ayant créé une entreprise, et un tiers des étudiants français déclarant vouloir le faire, nous avons institué un statut d'étudiant-entrepreneur et constitué les pôles étudiants pour l'innovation, le transfert et l'entrepreneuriat (PEPITE). Le dispositif sera prêt à la rentrée et nous nous efforcerons d'avoir une approche pragmatique dans sa mise en oeuvre.

S'agissant des regroupements, et pour contrecarrer quelque peu le double langage de certains acteurs tentés de masquer leurs difficultés propres en invoquant la responsabilité du ministère - comme d'autre le font en invoquant l'Europe - j'affirme que nous n'imposons, rien : ni oukase pour la date butoir, ni chantage. Le ministère n'a pas de lubie qui conduirait à l'instauration de strates supplémentaires dans le paysage universitaire ; nous raisonnons simplement en termes de stratégie de site, pour un meilleur travail commun, une meilleure coopération avec les collectivités et pour l'égal accès à l'enseignement dans tous les territoires. C'est en ce sens que l'action de l'État stratège est parfaitement compatible avec l'autonomie des universités et des collectivités territoriales.

Nous nous attendions à une trentaine de regroupements et nous observons que 25 sont en préparation dont 5 associations et 20 COMUE. Peu importe la structure choisie par les acteurs de terrain (fusion, association, association renforcée, formule mixte...), c'est bien le contenu des accords qui prime.

S'agissant des associations, nous avons dû revenir sur la notion de chef de file pour expliquer qu'il fallait bien identifier l'entité devant contracter avec l'État pour valider le projet.

La date du 22 juillet - que la plupart des projets pourront respecter car nous avons déjà reçu les statuts de 16 projets sur 20 - n'a pas été fixée comme un couperet mais plutôt comme un objectif destiné à mobiliser les énergies. En cas de nécessité, quelques délais pourront être accordés : à Paris, le dialogue a été difficile et nous avons été confrontés au fait que les trois principaux promoteurs du projet ne sont plus en fonction, mais nous comptons sur la médiation de M. Jean-Richard Cytermann pour parvenir à un accord en septembre.

J'ai été interrogée sur les enseignements non dispensés en français. Ceux-ci nous ont déjà permis de passer du 5ème au 3ème rang pour l'accueil des étudiants étrangers (et toujours au premier rang auprès les étrangers francophones). Sur un sujet voisin, je voudrais aussi citer les MOOCs (« massive open online courses »), qui me paraissent tout à fait adaptés aux attentes et demandes venant de l'étranger, en particulier d'Afrique.

Je reviens sur la clause de représentation de 75 % des établissements membres d'une COMUE sur les listes de candidats au conseil d'administration. Nous l'avons abordée un peu rapidement lors des débats sur le projet de loi relatif à l'enseignement supérieur et à la recherche, sans mener d'étude d'impact. Or, pour que les regroupements soient viables, cette clause doit être supprimée. Je prendrai l'exemple de Saclay, qui constitue la première COMUE à avoir déposé ses statuts bien que son conseil d'administration comprenne 26 membres et rassemble 23 composantes. En gardant la clause que vous avez votée, nous devrions avoir un conseil d'administration de 140 membres. C'est ingouvernable ! Le même problème se pose à Toulouse et à Bordeaux. J'ajoute qu'on ne peut considérer tous les membres strictement à égalité dans le processus de décision lorsque leur taille varie du simple au décuple. Il n'y a pas d'obstacles à ce que les membres se rapprochent par affinités ou par types de formation et se sentent représentés par un autre établissement membre au conseil d'administration. C'est pourquoi nous revenons sur la clause des 75 % au prix d'un cavalier dans le projet de loi d'avenir pour l'agriculture, qui devrait revenir en deuxième lecture au Sénat avant la fin de la session extraordinaire.

Les chiffres de l'emploi scientifique n'ont pas connu d'évolution significative en volume, mais il est vrai que la structure d'emploi a changé. Prenons le CNRS, qui est le plus gros établissement public à caractère scientifique et technologique (EPST). Le nombre de fonctionnaires est resté quasiment constant sur les sept dernières années, sans que la révision générale des politiques publiques (RGPP) ait eu une influence. En revanche, le nombre de contractuels en contrat à durée indéterminée (CDI) a diminué tandis que le nombre de contrats à durée déterminée (CDD) augmentait. C'est l'effet de la croissance des appels à projet, notamment dans le domaine des sciences de la vie. Nous avons donc décidé de fixer un plafond de recours au CDD pour mener des recherches afin de limiter la précarisation.

Nous avons systématiquement remplacé tous les départs à la retraite de chercheurs au cours des dernières années et nous négocions sur la même base le budget de l'année prochaine avec le ministère des finances.

L'embauche des docteurs dépend en partie du nombre de départs à la retraite. Une diminution du nombre des départs entraîne mécaniquement une diminution des emplois disponibles pour les jeunes docteurs. Il convient donc de stimuler aussi l'embauche de docteurs dans le secteur privé, quitte à introduire éventuellement une clause de conditionnalité pour les entreprises recevant des financements publics.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Cela fait trois ans que la commission reprend ce type d'amendements...

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État à l'enseignement supérieur et à la recherche. - Nous les soutenons ! L'emploi des docteurs est un combat que nous menons branche par branche dans le secteur privé et corps par corps dans la fonction publique. Un accord a été conclu avec l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) pour intégrer dans ce corps prestigieux deux docteurs par an. Auprès d'autres corps, le dialogue est plus difficile, mais nous devons parvenir à bousculer les habitudes en promouvant la transversalité des approches.

Les propositions du comité chargé de la stratégie nationale de l'enseignement supérieur sont innovantes en matière de numérique, de rayonnement international, de qualité des enseignements, d'interdisciplinarité, d'esprit d'entreprise. Nous les reprenons très largement à notre compte. Un point mérite particulièrement l'attention : la formation tout au long de la vie au sein de l'université doit être revitalisée, car on ne peut se satisfaire d'une part de marché globale de 2,98 %. La formation continue des enseignants dans les écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ) devrait être un levier majeur.

Par ailleurs, les discussions avec la CPU à propos du système SYMPA se poursuivent. Nous souhaitons qu'il constitue une aide à la décision simple et lisible, car au fil du temps, cet instrument a au contraire accumulé complexités et dysfonctionnements. En revanche, nous refusons qu'un outil technique se substitue à la décision politique.

En matière de handicap, je dirai simplement que la loi s'impose aux grandes écoles comme à tous les établissements recevant du public. Nous serons vigilants lors de l'établissement des contrats d'objectifs et de l'attribution des dotations. L'Institut d'études politiques de Paris, qui possède des bâtiments anciens difficiles à aménager, devrait au moins procurer les auxiliaires de vie scolaire (AVS) nécessaires à ses étudiants handicapés. Je salue aussi l'action du réseau des oeuvres et des bailleurs sociaux pour mettre aux normes les logements étudiants. Ils ont produit un effort important, qui bénéficie aujourd'hui à tous les étudiants.

Mme Dominique Gillot, rapporteure pour avis des crédits de l'enseignement supérieur. - Permettez-moi de signaler la journée d'études organisée conjointement par l'Agence de mutualisation des universités et des établissements d'enseignement supérieur (AMUE), la conférence des présidents d'université (CPU) et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche pour introduire la politique du handicap au coeur de la stratégie des établissements.

J'aimerais revenir sur la situation de l'université des Antilles après l'avis favorable du Conseil d'État sur le projet d'ordonnance tirant les conséquences de la création de l'université autonome de Guyane. Il est de la responsabilité du ministère de protéger la démocratie universitaire et le droit commun sans céder aux pressions locales.

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État à l'enseignement supérieur et à la recherche. - Nous avons accepté la demande de création d'une université de la Guyane après avoir constaté que les postes affectés à l'ancien pôle n'avaient pas été attribués dans les faits. En outre, 5 % seulement des jeunes Guyanais poursuivent des études supérieures contre 42 % des jeunes en métropole. Malgré de beaux bâtiments bien équipés et un potentiel de recherche très intéressant, en particulier sur la biodiversité et en océanographie, la composante guyanaise ne se sentait pas reconnue et respectée comme elle le méritait. Bien sûr, cette décision a pu faire réagir en Guadeloupe.

Il y a eu des tensions et des discussions, l'avenir de l'université des Antilles étant aussi pris comme prétexte pour mener d'autres combats. Nous devons éviter toute confusion et toute instrumentalisation des débats. Il me semble que nous sommes arrivés aujourd'hui à un point d'équilibre et que les collectivités territoriales travaillent désormais en bonne intelligence. Dans les cas de malversations qui nous ont été communiqués, nous avons pris les mesures de suspension administrative qui s'imposaient et la Cour des comptes a transmis au procureur les motifs de poursuites qui peuvent aboutir à des condamnations pénales.

Mme Corinne Bouchoux. - Serait-il possible de dresser le bilan des modalités d'enseignement des soins palliatifs en France, domaine dans lequel l'offre médicale est, par ailleurs, encore quasi inexistante ? La recherche et l'enseignement supérieur dans ce domaine ne sont pas du tout à la hauteur de l'ambition affichée de développer une capacité d'accueil de 200 000 à 300 000 patients chaque année. Il nous faut un inventaire de l'existant, même si, dans l'université, certains sont vent debout contre l'idée de développer cette formation. Je rappelle que c'était la même chose en matière de soins d'urgence, il y a quelques années, et que la situation a heureusement évolué.

M. Jacques Legendre. - Je vous alerte, madame la Ministre, sur le risque de voir s'affaiblir les antennes universitaires. La tendance à la concentration vers le pôle central est inquiétante pour les villes moyennes. Les universités subordonnent leur maintien à des participations financières importantes des communautés d'agglomération. Sans action vigoureuse, on risque de freiner la démocratisation de l'enseignement supérieur.

Mme Françoise Cartron. - J'ai pris plaisir à entendre la ministre vanter les réalisations bordelaises. Nous avons résisté à la facilité du partenariat public-privé au prix de délais supplémentaires mais la solution que nous avons adoptée devrait faire école.

Dans la future répartition des compétences entre les niveaux de collectivités, les régions devraient fortement porter la politique de recherche. C'est le bon niveau de subsidiarité. L'Aquitaine donne l'exemple d'un conseil régional qui a fait de la recherche un pilier de sa politique de développement en lien avec le milieu économique et au service de la création d'entreprises.

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État à l'enseignement supérieur et à la recherche. - Concernant les soins palliatifs, le sujet est sur la table. L'expérimentation sur la diversification de l'accès aux études médicales nous pousse à avoir une réflexion commune avec le ministère des affaires sociales et de la santé. Le vieillissement de la population et l'allongement de la durée de la vie avec une maladie chronique amènent à des qualifications que nous n'avons pas encore, même si nous avons déjà pris un certain nombre de mesures. La médecine générale est devenue une spécialité à part entière. Nous manquons de médecins généralistes et nous en avons de plus en plus besoin. De même apparaît des métiers intermédiaires comme l'infirmier praticien. Nous sommes très en retard par rapport à certains États comme le Canada qui dispose d'un réseau sanitaire et social similaire. Comme les distances sont grandes, ils utilisent beaucoup les plateformes numériques comme la télémédecine et le télédiagnostic.

L'avenir de la loi Leonetti n'est pas encore tranché. C'est un sujet sensible et je souhaite une discussion sereine et sans polémique. La philosophie que l'on peut avoir sur le sujet peut être complètement remise en cause par le vécu. Et il faut également tenir compte des différentes cultures des uns et des autres.

Actuellement, le mode de sélection pour les études médicales prend essentiellement la forme de questions à choix multiple (QCM) en biologie, physique et mathématiques, y compris, de façon plus surprenante, en sciences humaines et sociales. Nous avons la volonté de diversifier cette sélection car aujourd'hui je suis sûre que beaucoup de très bons médecins nous échappent. Le facteur humain doit être mieux pris en compte de manière générale dans la formation médicale.

Concernant les antennes, face aux menaces de fermeture, mon ministère les a toujours soutenues, que ce soit à Béziers, à Albi ou encore sur d'autres sites. J'ajoute que toutes les antennes dépendant d'une école supérieure du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ) ont été maintenues. Sans compter que la scolarisation à proximité du domicile des parents se révèle bien moins coûteuse.

Par ailleurs, chacun a pris conscience de la nécessaire revalorisation des filières technologiques. Je partage votre préoccupation et je pense qu'il faut avoir une vision allant du lycée à l'enseignement supérieur (bac - 3/bac + 3) de toutes ces filières. Les IUT, qui sont des établissements de proximité, constituent souvent une porte d'entrée non négligeable pour les jeunes issus des territoires ruraux pour accéder à l'enseignement supérieur.

La réunion est levée à 12 h 15.