Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DES COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES


COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Mardi 21 octobre 2014

- Présidence de M. Jean-Jacques Urvoas, président -

La réunion est ouverte à 11 h 30.

Commission mixte paritaire sur le projet de loi de lutte contre le terrorisme

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi renforçant les dispositions relatives à le lutte contre le terrorisme s'est réunie à l'Assemblée nationale le mardi 21 octobre 2014.

Elle procède tout d'abord à la désignation de son bureau, constitué de M. Jean-Jacques Urvoas, député, président, et M. Jean-René Lecerf, sénateur, vice-président, M. Sébastien Pietrasanta, député, étant désigné rapporteur pour l'Assemblée nationale, MM. Jean-Jacques Hyest et Alain Richard, sénateurs, étant désignés rapporteurs pour le Sénat.

La commission examine ensuite les dispositions restant en discussion.

M. Jean-Jacques Urvoas, président, député. - J'invite les rapporteurs à présenter leurs propositions.

M. Alain Richard, co-rapporteur pour le Sénat. - Sur les articles dont j'avais la charge, cinq articles avaient été adoptés conformes par les deux assemblées, huit articles n'avaient fait l'objet que de modifications formelles au Sénat et huit articles avaient été substantiellement modifiés. Un accord avec le rapporteur de l'Assemblée nationale a néanmoins pu être trouvé sur l'ensemble des dispositions restant en discussion.

À l'article 1er, la mention explicite, introduite par le Sénat, selon laquelle le tribunal administratif peut être saisi en cas d'interdiction du territoire et qui fixe un délai maximal pour que ce dernier se prononce, serait complétée par la référence à la possibilité d'engager une procédure de référé-liberté.

À l'article 9, il est proposé de ramener de 48 à 24 heures le délai à l'issue duquel, en l'absence de retrait du contenu d'un site Internet faisant l'apologie du terrorisme, l'autorité administrative peut bloquer l'accès à ce site. Le Sénat a, en outre, retenu le mécanisme, introduit par l'Assemblée nationale, de la désignation d'une personnalité qualifiée par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), mais a prévu qu'elle devrait l'être au sein de celle-ci. Il conviendra néanmoins de préciser que cette désignation ne saurait se porter sur l'un des parlementaires membres de la CNIL.

Sur l'article 15, qui étendait la durée de conservation des enregistrements des interceptions de sécurité, les rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat ne sont pas parvenus à trouver un compromis satisfaisant, si bien qu'il paraît préférable de supprimer purement et simplement cet article.

Plusieurs articles additionnels ont, par ailleurs, été introduits au Sénat sur proposition du Gouvernement. L'article 1er bis crée une interdiction administrative du territoire français. L'article 15 quinquies A permet d'imposer aux entreprises de transport aérien des mesures de sûreté en cas de menace pour la sécurité nationale. À l'article 15 quinquies, l'ordonnance relative à la partie législative du code de la sécurité intérieure serait ratifiée, moyennant une douzaine de modifications de fond. Enfin, deux dispositifs administratifs spécifiques au terrorisme, créés en 2006, qui avaient été mis en place pour une durée déterminée et plusieurs fois prorogés, seraient désormais pérennisés.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur pour le Sénat. - Parmi les dispositions pénales et de procédure pénale, l'article 4 était celui qui posait le principal problème. Le Gouvernement souhaitait durcir la répression de l'ensemble des provocations publiques aux actes de terrorisme, tandis que le Sénat avait préféré se concentrer sur celles commises sur Internet, en raison notamment de la nécessité de concilier les dispositifs spéciaux de garde à vue, d'investigation et d'enquête, d'une part, et la protection des libertés publiques, d'autre part. Un compromis a été trouvé avec le rapporteur de l'Assemblée nationale pour revenir au texte initial, tout en aggravant les peines lorsque l'infraction est commise sur Internet. Il faudra revenir plus tard sur la question, qui excède l'objet de ce projet de loi, de l'application à Internet de la loi de 1881 sur la liberté de la presse. Comme l'a souligné le procureur général Marc Robert, la question est aujourd'hui posée de savoir si cette loi est encore adaptée au cas d'Internet.

À l'article 5, qui crée le délit d'entreprise terroriste individuelle, il est proposé d'adopter une nouvelle rédaction plus claire et ne reprenant pas la référence aux « préparatifs logistiques », les différents éléments matériels énumérés dans l'article paraissant suffisants pour caractériser un projet terroriste.

M. Sébastien Pietrasanta, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - À l'issue de la première lecture au Sénat, cinq articles avaient été votés conformes et vingt-sept demeuraient en discussion. Les échanges constructifs avec les deux rapporteurs du Sénat ont permis de dégager une position commune des rapporteurs sur l'ensemble des articles.

À l'article 1er, qui crée une interdiction de sortie du territoire, il est proposé de retenir le délai de huit jours destiné à permettre à la personne concernée de faire valoir ses observations. Il serait par ailleurs fait mention de l'existence du recours au référé-liberté au sein de l'alinéa, introduit par le Sénat, prévoyant que le juge administratif doit se prononcer dans un délai de quatre mois dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir.

À l'article 4, sur le régime des délits de provocation au terrorisme et d'apologie du terrorisme, il est proposé de revenir au texte initial du projet de loi pour l'article 4, en transférant de la loi du 29 juillet 1881 vers le code pénal l'ensemble des délits de provocation au terrorisme ou d'apologie du terrorisme, quel que soit le média utilisé, et en prévoyant une circonstance aggravante lorsque les faits sont commis sur Internet. Il n'est apparu ni possible, ni souhaitable de distinguer le régime procédural de ces délits en fonction du moyen utilisé : si on appliquait le régime très libéral de la loi de 1881 à un message de provocation commis par voie de presse « classique », et le régime strict des infractions terroristes au même message au seul motif qu'il est émis par Internet, cela créerait une différence de traitement non justifiée au regard de la différence de gravité des faits. Une circonstance aggravante en cas de commission sur Internet permet de marquer cette différence, mais appliquer deux régimes procéduraux totalement différents ne serait pas justifié et pourrait soulever une difficulté de constitutionnalité. En outre, il est proposé de reprendre une des modifications apportées par l'Assemblée nationale, en incriminant la provocation au terrorisme qu'elle soit commise de façon publique ou de façon privée : cela permettra de poursuivre les faits commis sur des forums Internet « privés » ou lors de prêches clandestins.

À l'article 5, outre une modification de la présentation formelle de la définition du délit d'entreprise terroriste individuelle, une synthèse entre les textes de l'Assemblée nationale et du Sénat a pu être trouvée. D'un côté, ne serait pas repris l'alinéa introduit par le Sénat sur l'élément matériel de « préparatifs logistiques » tels que l'achat d'un box ou d'un véhicule, car cela pourrait conduire à incriminer des comportements ne caractérisant pas suffisamment un projet terroriste et ce, malgré le « garde-fou » de l'exigence d'une intention terroriste caractérisée. D'un autre côté, toutes les autres modifications apportées par le Sénat seraient maintenues : les précisions sur l'élément matériel de « repérage » ; l'ajout de la formation à la conduite de navires ; la suppression de l'exemption des journalistes et des chercheurs qui consulteraient des sites de propagande terroriste, qui, après examen des motifs avancés par le Sénat pour la supprimer, ne paraît pas indispensable ; la suppression de la mention du séjour dans une zone où sont commis des crimes de guerre ou contre l'humanité.

À l'article 9, il est proposé de revenir à un délai de 24 heures entre la demande de retrait adressée à l'hébergeur ou à l'éditeur et la demande de blocage adressée aux fournisseurs d'accès à Internet. Il s'agit également de revenir à la formulation de l'Assemblée nationale s'agissant de l'obligation mise à la charge des fournisseurs d'accès à Internet : ils devront « empêcher l'accès sans délai » aux sites concernés, et non pas seulement « procéder sans délai aux opérations empêchant l'accès », cette formulation étant trop vague et surtout, non justifiée, car les fournisseurs d'accès à Internet auront été avisés de la demande de blocage susceptibles de leur être adressée 24 heures à l'avance. Sur la désignation de la personnalité qualifiée, la proposition que nous formulons a déjà été présentée par M. Jean-Jacques Hyest.

À l'article 11 bis, il est proposé de maintenir l'incrimination de vol de données informatiques, nouvelle incrimination que l'Assemblée avait introduite sur l'initiative du président de la commission des Lois, M. Jean-Jacques Urvoas.

En revanche, compte tenu du consensus trouvé en première lecture à l'Assemblée comme au Sénat sur le champ de l'article 12, lequel limite désormais la circonstance aggravante de bande organisée pour les infractions relatives aux seules atteintes aux systèmes de traitement automatisé de données mis en oeuvre par l'État, il n'est pas possible de maintenir l'aggravation de l'échelle des différentes peines d'amende encourues pour l'ensemble des infractions relatives aux atteintes aux systèmes de données - telle que la prévoyait initialement l'article 11 bis. Maintenir cette aggravation créerait de graves distorsions dans l'échelle des peines, suivant qu'il s'agisse d'un système de traitement de données mis en oeuvre ou non par l'État.

Enfin, à l'article 15, la rédaction adoptée par le Sénat n'est pas apparue satisfaisante, pas plus que celle de l'Assemblée nationale, c'est pourquoi il est proposé de supprimer cet article.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée. - Je suis globalement en accord avec les positions exprimées par les rapporteurs. Je me réjouis de cette « coproduction » législative entre Assemblée nationale et Sénat, qui avait d'ailleurs déjà fait ses preuves lors de la discussion, en 2012, du précédent projet de loi sur le terrorisme, dont j'étais la rapporteure. Il est dommage, néanmoins, que le code de la sécurité intérieure n'ait pas été ratifié plus tôt, faute d'accord du Sénat à l'époque, et que les débats n'aient pas davantage progressé, depuis 2012, sur la question de l'application à Internet de la loi de 1881 sur la liberté de la presse.

Mme Marie-François Bechtel a également regretté que le Sénat ait supprimé deux articles que l'Assemblée nationale avait insérés à son initiative, au nom du groupe SRC  : l'article 5 bis, qui ajoutait les messages relatifs à « un acte terroriste réel ou simulé » parmi ceux qu'il est interdit de montrer à un mineur, et l'article 15 quater, qui permettait à l'administration pénitentiaire, en cas de prosélytisme avéré en faveur de mouvements ou d'actions tendant à favoriser la violence ou le terrorisme, de refuser ou de retirer un permis de visite ainsi que de contrôler et retenir le courrier d'un détenu.

Le Sénat a estimé que ces dispositions législatives n'étaient pas indispensables ; elles le sont toutefois au moins autant que celles introduites par le Sénat, prévues à l'article 1er, qui se contentent de rappeler la possibilité de saisie du tribunal administratif, que celles de l'article 1er bis, selon lesquelles « l'autorité administrative peut à tout moment abroger l'interdiction administrative du territoire » ou que celles de l'article 15 quinquies A, qui énoncent les obligations susceptibles d'être imposées aux transporteurs aériens en application d'un règlement européen, lequel est pourtant d'application directe en droit interne, comme chacun le sait.

M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - Je suis satisfait que la commission mixte paritaire puisse faire converger les positions de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Je suis toutefois préoccupé par une disposition issue d'un amendement gouvernemental et figurant à l'article 1er bis du texte. Il s'agit de l'interdiction administrative du territoire. Les conditions posées par les nouveaux articles L. 214-1 et L. 214-2 du code d'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile vont très au-delà de la lutte contre le terrorisme puisque l'on évoque par exemple des menaces pour un intérêt fondamental de la société ou pour l'ordre public voire pour les relations internationales de la France. Il y a là un élargissement excessif qui pourrait mettre en difficulté la France dans ses relations internationales et dont la cohérence tant avec le principe de libre circulation qu'avec les dispositions sur le droit d'asile est sujette à caution.

M. Pierre Lellouche, député. - Un consensus est en train de s'établir. Mais si, comme il est à craindre, des attentats sont commis, il faudra revenir sur ce texte. L'un des lieux de recrutement du terrorisme est le milieu carcéral. Si le présent texte traite de la question de l'Internet sur laquelle il est pourtant difficile de légiférer, il n'aborde pas, en revanche, le domaine carcéral par lequel il aurait été pourtant plus aisé d'intervenir.

Pour ce qui est de la question de la sortie du territoire, le maillage du dispositif est trop large. L'une des incriminations retenues est le crime contre l'humanité. Autant dire que beaucoup de personnes partiront sans être repérées.

S'agissant de l'amendement déposé par ses soins relatifs à la suspension des prestations sociales, je rappelle qu'il avait été qualifié de « baroque ». Il est pourtant surprenant que des individus qui partent pour participer à des menées terroristes continuent à bénéficier de prestations sociales. On peut même dire qu'il est totalement aberrant que les contribuables assurent le train de vie de ces terroristes. Nos concitoyens ne peuvent le comprendre. En ce qui concerne le retour, il est bon qu'une interdiction administrative puisse être prononcée. On peut toutefois regretter que la question de la déchéance de la nationalité ne soit pas traitée par ce texte.

En définitive, si le dispositif envisagé va dans le bon sens, il n'en devra pas moins être renforcé dans les mois ou les années qui viennent. Le conflit au Moyen-Orient va durer des années. La situation va se dégrader et il y aura malheureusement des attentats.

M. Claude Goasguen, député. - Inéluctablement le texte devra ultérieurement être revu et amélioré dans la mesure où la situation internationale est loin d'être apaisée.

Deux points apparaissent insuffisants dans le texte. Tout d'abord, le système de l'assignation n'a pas été retenu pour les personnes faisant l'objet d'une interdiction de sortie du territoire, à la différence de ce qu'ont décidé les Britanniques.

Le second point a trait à la double nationalité. Il s'agit certes d'un sujet compliqué, du fait de l'existence d'une convention internationale. La plupart des États, comme le Maroc, l'Égypte, Israël ou encore la Russie, ont un système d'allégeance perpétuelle, sans possibilité de renoncer à sa nationalité. Or, certains de ces pays sont concernés par les questions de terroriste. Dans ce cas, il est possible d'envisager de déchoir de sa nationalité un individu qui aurait été naturalisé en qualité de Français. Il y aurait là une véritable sanction. Qui plus est, cette solution aurait le mérite de faire avancer le droit de la double nationalité.

M. Jean-René Lecerf, vice-président, sénateur. - Je souhaite répondre à Mme Marie-Françoise Bechtel à propos du milieu carcéral, en confirmant qu'il n'était pas favorable à l'introduction de nouvelles dispositions relatives au contrôle ou à la retenue du courrier. Pour autant, le Parlement sera amené à légiférer prochainement en matière pénitentiaire pour traiter la question de l'encellulement individuel, ce qui offrira l'occasion de trouver d'autres moyens de lutter contre le prosélytisme en prison.

Article 1er

M. Marie-Françoise Bechtel, députée. - Je doute de la pertinence de l'ajout effectué par le Sénat concernant la saisine du tribunal administratif en cas d'interdiction du territoire, ce principe étant déjà prévu par les textes en vigueur. La loi est ici bavarde.

M. Alain Richard, co-rapporteur pour le Sénat. - On aurait pu éventuellement se passer de la première phrase du dixième alinéa du I de cet article. En revanche, il est nécessaire de mentionner expressément le délai de quatre mois au terme duquel le tribunal administratif doit s'être prononcé.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée. - Le mieux est l'ennemi du bien. Les dispositions en question sont source de complexité inutile. Seule la mention du délai de quatre mois peut se justifier, sous réserve qu'un tel délai soit opportun, ce qui reste à démontrer. J'en doute personnellement.

La commission mixte paritaire adopte l'article 1er dans la rédaction du Sénat, sous réserve de quatre modifications rédactionnelles.

Article 1er bis

La commission mixte paritaire adopte l'article 1er bis dans la rédaction du Sénat, sous réserve de quatre modifications rédactionnelles.

Article 2

La commission mixte paritaire adopte l'article 2 dans la rédaction du Sénat.

Article 4

La commission mixte paritaire adopte une proposition conjointe de ses rapporteurs puis l'article 4 dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 5

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur pour le Sénat. - Cet article faisait l'objet d'une proposition de réécriture pour plus de lisibilité.

La commission mixte paritaire adopte une proposition de rédaction conjointe de ses rapporteurs rédigeant le I de l'article, puis l'article 5 ainsi modifié.

Article 5 bis

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée. - La teneur de l'article 5 bis provenait d'un amendement de son groupe. Les auteurs de cet amendement avaient en tête certaines vidéos visibles sur Internet. Il semble que Mohamed Merah ait montré de semblables vidéos à son frère.

M. Sébastien Pietrasanta, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Le Sénat avait supprimé l'article 5 bis, mais les rapporteurs proposaient conjointement son rétablissement avec une rédaction améliorée.

M. Jean-Jacques Hyest, co-rapporteur pour le Sénat. - Il faut éviter de recourir trop souvent à la locution « ou » dans le même article, ce que faisait la rédaction initialement adoptée par l'Assemblée nationale. La loi doit demeurer lisible.

M. Michel Mercier, sénateur. - Je suis impressionné par le changement d'état d'esprit sur ces questions, car j'ai présenté un texte assez proche en 2012 lorsque j'étais membre du Gouvernement, qui m'a valu de nombreuses critiques. Je salue donc le consensus républicain aujourd'hui sur un texte dont l'objet est de lutter contre le terrorisme.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée. - Je souhaite rassurer M. Jean-Jacques Hyest sur la qualité rédactionnelle du présent article, qui n'introduit pas de nouvelle locution « ou » dans le premier alinéa de l'article  227-24 du code pénal.

La commission mixte paritaire adopte l'article 5 bis dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 6

La commission mixte paritaire adopte l'article 6 dans la rédaction du Sénat, sous réserve d'une modification rédactionnelle.

Article 7

La commission mixte paritaire adopte l'article 7 dans la rédaction du Sénat, sous réserve d'une modification rédactionnelle.

Article 7 bis

La commission mixte paritaire adopte l'article 7 bis dans la rédaction issue la proposition de rédaction conjointe de ses rapporteurs.

Article 8

La commission mixte paritaire adopte l'article 8 dans la rédaction du Sénat.

Article 9

La commission mixte paritaire adopte l'article 9 dans la rédaction du Sénat, sous réserve d'ajustements rédactionnels et de deux modifications : l'une relative au délai entre la demande de retrait adressée à l'hébergeur ou à l'éditeur et la demande de blocage adressée au fournisseur d'accès à Internet, fixé à vingt-quatre heures ; l'autre visant à exclure que les parlementaires membres de la CNIL puissent être désignés comme personnalité qualifiée chargée de contrôler la régularité de la liste des sites bloqués.

Article 10 bis

La commission mixte paritaire adopte l'article 10 bis dans la rédaction issue de la proposition de rédaction conjointe de ses rapporteurs.

Article 11

La commission mixte paritaire adopte l'article 11 dans la rédaction du Sénat, sous réserve d'une modification rédactionnelle.

Article 11 bis

La commission mixte paritaire adopte l'article 11 bis dans la rédaction du Sénat.

Article 12

La commission mixte paritaire adopte l'article 12 dans la rédaction du Sénat.

Article 12 bis

La commission mixte paritaire adopte l'article 12 bis dans la rédaction du Sénat.

Article 13

La commission mixte paritaire adopte l'article 13 dans la rédaction du Sénat.

Article 13 bis

La commission mixte paritaire adopte l'article 13 bis dans la rédaction du Sénat, sous réserve de trois modifications rédactionnelles.

Article 15

La commission mixte paritaire a supprimé l'article 15.

Article 15 ter

La commission mixte paritaire adopte l'article 15 ter dans la rédaction issue de la proposition de rédaction conjointe de ses rapporteurs.

Article 15 quater

La commission mixte paritaire maintient la suppression de l'article 15 quater.

Article 15 quinquies A

La commission mixte paritaire adopte l'article 15 quinquies A dans la rédaction du Sénat.

Article 15 quinquies

La commission mixte paritaire adopte l'article 15 quinquies dans la rédaction du Sénat, sous réserve d'une précision et d'une modification rédactionnelle.

Article 15 sexies

La commission mixte paritaire adopte l'article 15 sexies dans la rédaction du Sénat.

Article 17

La commission mixte paritaire adopte l'article 17 dans la rédaction de l'Assemblée nationale sous réserve de l'ajout d'une référence législative.

Article 18

La commission mixte paritaire adopte l'article 18 dans la rédaction du Sénat.

La commission mixte paritaire a ensuite adopté, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi.

En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter le projet de loi renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.

La réunion est levée à 12 h 20.