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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


Jeudi 11 décembre 2014

- Présidence de M. Jean-Marie Bockel, président -

Audition de M. Christian Martin, Conseiller maître à la Cour des comptes, sur les finances communales

M. Jean-Marie Bockel, président. - Je souhaite remercier M. Christian Martin, Conseiller maître à la Cour des comptes, de sa présence parmi nous aujourd'hui.

Les finances locales sont pour nous une question sensible. Nous sommes naturellement respectueux du travail de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes. Cependant, le dernier rapport public thématique de la Cour portant sur les finances publiques locales est intervenu à un moment critique, marqué par la baisse des dotations de l'État aux collectivités territoriales. Notre délégation a publié un rapport à ce sujet, rédigé par nos collègues Philippe Dallier, Charles Guéné et Jacques Mézard, avec le concours du cabinet Michel Klopfer Consultants. Le constat dressé, chiffres à l'appui, est édifiant.

Dans ce contexte, un travail de fond a été engagé au sein de notre délégation. Le Président du Sénat et le Bureau du Sénat ont souhaité renforcer son rôle, notamment en matière de simplification des normes. Notre collègue Rémy Pointereau a ainsi été désigné Premier Vice-président en charge de la simplification des normes, et un groupe de travail a été constitué.

M. Christian Martin. - Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les sénateurs, je vous remercie de votre invitation.

Le rapport public thématique de la Cour sur les finances publiques locales est le deuxième de ce type. Avant 2013, la Cour des comptes publiait des rapports thématiques sur l'État et la Sécurité sociale, mais non sur le secteur public local. Néanmoins, les travaux des chambres régionales des comptes pouvaient donner lieu à des insertions dans le rapport public annuel. Une disposition du projet de loi relatif à la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) prévoit la parution annuelle de ce rapport.

La formation interjuridictions, que je préside, est chargée des travaux sur lesquels le rapport est fondé et de la préparation du projet de rapport. Elle est constituée des magistrats de la Cour des comptes et de présidents de chambres régionales des comptes. Notre projet de rapport s'efforce d'adopter un double point de vue : territorial, car il est alimenté par les rapports des chambres régionales des comptes, et national, puisque nous utilisons les comptes de gestion des collectivités territoriales mis à notre disposition par la Direction générale des finances publiques (DGFip).

Nous nous appuyons sur les principes fondateurs de la Cour des comptes. Il s'agit tout d'abord de la collégialité. Le rapport, confié à plusieurs rapporteurs, est examiné successivement par le comité des rapports publics et des programmes - composé du premier président, des présidents de chambre de la Cour, du procureur général et du rapporteur général -, puis par la chambre du conseil - constituée du premier président, des présidents de chambre de la Cour, du procureur général et de l'ensemble des conseillers maîtres.

Un autre principe est celui de la contradiction, c'est-à-dire que le rapport est envoyé aux administrations ou aux organismes concernés, par exemple les associations d'élus, qui peuvent formuler des réponses que nous rendons publiques.

Ces principes nous prémunissent comme toute vision biaisée ou partiale. Certes, nos observations et recommandations ne sont pas toujours agréables à entendre. Cependant, nous avons cette même exigence vis-à-vis de l'État, et les données factuelles que nous publions sont exactes.

Notre rapport a pour point de départ les engagements européens de la France. Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) concerne le secteur public local, et prévoit un engagement de retour à l'équilibre. Ont également été adoptés la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques en 2012, une loi de programmation des finances publiques en 2012 ainsi que des programmes de stabilité en 2013 et 2014.

Or, on constate un report de l'objectif de retour à l'équilibre, ainsi qu'un décalage par rapport à la trajectoire d'évolution des dépenses publiques sur l'ensemble des finances publiques, secteur public local compris. Même si le déficit public local reste modeste, il a été plus important que prévu en 2013. Il ne s'agit pas de faire des collectivités territoriales des boucs émissaires, mais de dire que le redressement des comptes publics - qui fait l'objet d'un large consensus - nécessite de leur part une plus grande implication. En 2013, les efforts, certes incertains, réalisés par l'État et la Sécurité sociale, ont été en partie réduits par le creusement du déficit local ou de la dette locale. Si cette dernière représente 9% de l'endettement total, elle a toutefois augmenté dans une proportion importante.

Pour ce qui concerne l'évolution des dépenses et des recettes des collectivités territoriales en 2013, les charges de fonctionnement ont augmenté plus vite que les recettes de fonctionnement, ce qui a entraîné une réduction de l'épargne brute. Malgré cela, les régions ont maintenu leurs investissements, et les communes et les intercommunalités les ont augmentés, en puisant dans leur trésorerie ou en recourant à l'endettement. La baisse de l'épargne brute n'a donc pas eu pour effet de peser sur l'investissement.

S'agissant de l'exercice 2014, la baisse de 1,5 milliard d'euros de la dotation globale de fonctionnement (DGF) a eu un impact différent suivant les catégories de collectivités. Elle a été globalement compensée par la mobilisation ou la diversification des ressources des départements et des régions, ce qui n'a pas été le cas pour les communes et les intercommunalités.

Quant à la baisse de la DGF de 3,5 milliards d'euros par an, soit 11 milliards d'euros au total, de 2015 à 2017, nous recommandons qu'elle soit davantage péréquée au sein de chaque catégorie de collectivités.

Le montant de la DGF est de 42 milliards d'euros, et de 37 milliards d'euros si l'on retire le fonds de compensation de la TVA (FCTVA). Il ne sera pas possible de baisser la DGF de 11 milliards d'euros sans en modifier l'architecture, sa part forfaitaire et sa part péréquatrice.

La péréquation, dont traite le dernier chapitre du rapport, est aussi complexe qu'inefficace à l'heure actuelle. L'effet de réduction des inégalités par l'octroi de ressources fiscales est généralement très faible, quand il n'est pas nul, et résulte de la part forfaitaire, et non de la part péréquatrice, de la péréquation.

Tout se passe comme si la sédimentation des dispositifs de péréquation au fil des années - on en dénombre tout de même 14 - avait conduit à ce que les collectivités contributrices ou bénéficiaires ne soient pas toujours les mêmes. Il en résulte une situation contradictoire et inéquitable, ce qui ne signifie pas que les prélèvements sont indolores pour les collectivités concernées. Il faut vraiment réformer la DGF. Le ministère de l'Intérieur en est conscient et a engagé un chantier, qui prendra toutefois du temps. La baisse de 11 Mds d'euros des concours de l'État constitue une raison supplémentaire de mener à bien cette réforme.

Dans ce contexte difficile, la Cour des comptes recommande de mettre en place une loi de financement des collectivités territoriales. Il ne s'agirait pas de fixer des objectifs contraignants qui s'imposeraient aux collectivités territoriales, ces dernières s'administrant librement. Cependant, il est nécessaire de fixer un cadre de dialogue entre les collectivités territoriales et l'État. À l'heure actuelle, l'État détermine une trajectoire d'évolution des finances publiques, y compris dans le secteur local, sans analyser les données disponibles par catégorie de collectivité et par strate démographique. Il conviendrait de mieux déterminer quels sont les objectifs visés, les efforts à entreprendre, et d'analyser l'impact des décisions des collectivités, des décisions de l'État, ainsi que des normes techniques ou afférentes à la fonction publique territoriale. La Cour recommande que cette loi fixe des objectifs indicatifs, et comprennent une présentation par l'État des décisions qui relèvent de sa compétence, ainsi que des normes et de la péréquation.

Le rapport consacre un chapitre aux régions, dont les difficultés ne sont pas nouvelles mais ont été aggravées par deux facteurs : la forte croissance de leurs dépenses de fonctionnement, consécutive aux transferts de compétences intervenus depuis 2004, et la rigidification de leurs ressources, la réforme de la fiscalité locale de 2010 ayant restreint leur capacité de fixation des taux. La situation varie selon les régions, et doit être examinée avec une attention particulière. La Cour recommande que les régions se recentrent davantage sur leur coeur de métier : le transport ferroviaire, les lycées, la formation professionnelle et l'apprentissage, auxquels on peut ajouter le développement économique. Il convient également qu'elles soient beaucoup plus sélectives en ce qui concerne la clause générale de compétence. Le projet de loi NOTRe va en ce sens. Lorsque les transferts de compétences aux régions seront connus, il sera nécessaire de revoir leur panier de ressources fiscales, afin de veiller à ce qu'elles disposent d'une composante supplémentaire de fiscalité dynamique, à même de leur permettre d'assurer leurs missions. Après quelques réticences initiales, le président de l'Association des régions de France (ARF) a reconnu que ce que proposait la Cour rejoignait en partie ses préoccupations.

Le rapport thématique analyse ensuite la situation du bloc communal. Les lois de 1992 et 1999 ont permis que l'intercommunalité couvre une large partie du territoire. Ainsi, de 2000 à 2005, 85 % des communes ont été intégrées au sein de structures intercommunales. Celles-ci regroupent en moyenne 14 communes et 12 000 habitants.

Il est aujourd'hui possible d'évaluer l'impact de ces regroupements : les structures intercommunales sont trop enchevêtrées du fait de la difficulté de leur attribuer un territoire pertinent. De plus, un effort reste nécessaire pour réduire le nombre des syndicats intercommunaux qui subsistent, alors que leurs compétences devraient être absorbées par les structures intercommunales. Ces dernières sont théoriquement compétentes pour exercer des missions très vastes, mais les compétences qui leur sont transférées par les communes sont aujourd'hui encore trop restreintes.

Ce manque d'intégration des compétences, notamment économiques, conduit à un manque d'intégration financière.

Le rapport souligne enfin qu'une stabilisation des dépenses de fonctionnement est indispensable. On constate ainsi, de 2000 à 2011 (dernière année pour laquelle les chiffres sont disponibles), une forte croissance des effectifs : 260 000 emplois supplémentaires en onze ans pour le bloc communal, sans que ce dernier ait reçu de nouvelles missions. Ce niveau de collectivité territoriale a ainsi recruté plus de personnels que les effectifs actuels cumulés de la police et de la gendarmerie. La masse salariale ainsi créée constitue un problème central pour les finances locales, alors même que l'État s'est engagé dans une politique résolue de réduction de ses effectifs : en 2011, seul un tiers des agents de l'État partant à la retraite ont été remplacés.

Il faut une cohérence entre la politique du personnel suivie au niveau de l'État et celle pratiquée par les collectivités territoriales. Le rapport de la Cour vise à apporter une base au nécessaire dialogue entre ces deux niveaux.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Monsieur le Conseiller maître, je vous remercie pour cette présentation du rapport. Je vais maintenant donner la parole à mes collègues, qui ont très certainement des questions.

Mme Catherine Troendlé. - L'inflation du personnel dans les collectivités territoriales s'explique aussi par le fait que l'État se soit désengagé de nombreux services publics. Les communes se sont organisées pour offrir ces services. Je prendrai comme exemple la présence de la police et de la gendarmerie. Les communes ont mis en place des polices municipales pour pallier la fermeture par l'État des gendarmeries et des commissariats, et maintenir un niveau de sérénité dans nos communes. En outre, de nouveaux services nous sont demandés pour faciliter la vie de nos concitoyens. Je pense, par exemple, à la demande de places en crèches. Or la mise en place de crèches est très encadrée et nécessite beaucoup de personnels. Je ne reviendrai pas sur le débat sur les taux d'encadrement imposés. Il en est de même pour le périscolaire. Nous avons engagé des personnels que nous n'avions pas il y a une dizaine d'années. Enfin, l'État nous demande de prendre en considération un certain nombre de problèmes, comme l'accès à la culture. Nous ouvrons des médiathèques, des centres culturels, exigeants en personnel. Il n'y a pas une dérive, mais plutôt une compensation dans certains domaines du désengagement de l'État.

M. Rémy Pointereau. - Ce qui m'a frappé, c'est la communication autour de ce rapport à la fin de l'été dernier. En effet, tous les médias ont parlé d'un déficit considérable des collectivités territoriales, montrant du doigt ces communes trop dépensières. Cela a eu un impact terrible sur le terrain, alors que ces affirmations ne reflètent pas la réalité.

Je souhaite rappeler que, du fait de la loi, nos budgets doivent être équilibrés, alors que l'État peut faire de son côté du déficit avec de la dette de fonctionnement. D'autre part, il y a une différence entre la dette d'investissement qui sert la croissance, et ce que l'on appelle « la mauvaise dette », qui est la dette de fonctionnement. Quand on gère une entreprise, celui qui n'investit pas n'a pas de chances de survie à moyen terme. L'investissement d'avenir est un outil de croissance.

Deuxièmement, il faut tenir compte des compétences nouvelles attribuées aux communautés de communes. Aujourd'hui, nous sommes obligés d'embaucher du personnel pour gérer les services publics d'assainissement non collectif (SPANC). Il s'agit d'une à deux personnes par intercommunalité, mais cela contribue à la croissance du personnel. De même, nous avions beaucoup de retard dans les équipements sportifs. Nous ne pouvons pas régresser en termes de service aux citoyens. Cela fait aussi partie de l'attractivité, notamment pour nos communes de campagne.

Troisièmement, vous avez parlé de péréquation, et il y a là un vrai problème vertical. En effet, pour les communautés de communes, la dotation moyenne est de 20 euros par habitant, pour les communautés d'agglomération, elle est de 40 euros, et pour les métropoles à venir elle est de 60 euros. Je souhaite que l'on m'explique pourquoi il y aurait plus de dépenses dans les métropoles, où le nombre d'habitants est important, que dans les communautés de communes rurales.

M. Christian Martin. - Vous parlez ici de la dotation de l'intercommunalité. Cette dernière n'a pas une vocation péréquatrice à l'origine.

M. Rémy Pointereau. - Mais cette dotation a un impact important. Enfin, comme vous le soulignez, il y a un déséquilibre financier des régions. Mais moi, ce qui m'inquiète plus, c'est le déséquilibre financier des départements dans les dix ans à venir, compte tenu du volet social, qui représente plus de 50% par département. Je ne vois pas comment les départements vont pouvoir continuer à vivre décemment avec des recettes en baisse.

M. Jean-Pierre Vial. - Les collectivités se trouvent devoir gérer de nouveaux services par transfert. Pensez-vous que nous vivons au-dessus de nos moyens ? Je suis maire d'une commune jumelée avec une ville allemande. Lorsque nous avons signé le jumelage, en 1995, c'était l'année où l'État allemand a supprimé les aides aux communes. Aujourd'hui, il n'y a toujours aucune aide, ce qui n'empêche pas cette ville allemande de proposer de nombreux services, d'avoir mis en place des pistes cyclables...

Ma deuxième question porte sur la péréquation et la dotation globale de fonctionnement (DGF). Dans mon département, toutes les communes sont contributives au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), y compris une commune de 80 habitants au sommet d'une montagne. Prend-on suffisamment en compte, dans un souci de péréquation, les efforts de bonne gestion ou l'investissement des communes en matière de tourisme ? En effet, certaines communes assurent leur développement via le tourisme. Elles se trouvent avec un double budget que l'on ne veut pas voir. En effet, une partie de leur budget communal est quasiment, au final, un budget d'entreprise. Mais dans la vision globale, on ne fait pas le distinguo et ces communes se trouvent pénalisées du fait des sommes à investir pour développer leur outil touristique.

Ma troisième et dernière question porte sur les transferts de compétences. Par exemple, l'État va transférer les routes qu'il avait conservées. Ma crainte porte sur le transfert des budgets correspondants, puisque les routes que l'État a conservées sont précisément les réseaux les plus problématiques. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle il ne les avait pas transférées. Aujourd'hui, nous n'avons aucune visibilité sur le coût d'une compétence.

M. Philippe Mouiller. - Nous avons évoqué les transferts de charges, mais il ne faut pas non plus oublier la créativité de l'État en matière d'invention de nouvelles politiques. Un bon exemple est la réforme des rythmes scolaires. On peut être en faveur ou opposé à cette mesure, là n'est pas la question, mais nous sommes dans une période où nous devons faire des efforts budgétaires, et on nous impose en même temps de nouvelles politiques qui ont un impact très important sur notre budget de fonctionnement.

Enfin, pour revenir à la DGF, vous avez évoqué la nécessité de remettre à plat son système. Je pense qu'il faut anticiper son évolution, notamment pour les communes qui vont être à la fois impactées par une baisse de la DGF et éventuellement aussi au titre de la remise à plat de la péréquation. Il faut leur donner la possibilité d'anticiper ces changements.

M. Michel Le Scouarnec. - Je voudrais savoir quels sont les types et tailles d'intercommunalités qui coûtent le plus cher. On nous a poussés à agrandir la taille des intercommunalités. Cela a-t-il été propice à des économies, ou au contraire, cela a-t-il conduit à des coûts supplémentaires ? En outre, les maires et les élus ont fait un effort pour ne pas augmenter la dette par habitant.

Enfin, plutôt que de diminuer de 30% les ressources des collectivités, n'y avait-il pas des solutions pour aller en douceur vers une réduction des dépenses ? N'oublions pas que les collectivités territoriales investissent beaucoup ; cela représente 70% de l'investissement public.

M. Dominique de Legge. - Lorsque l'on cite ce chiffre de 260 000 emplois, cela fait réfléchir. Mais il me semble intéressant et nécessaire d'analyser les raisons de cette augmentation. Est-ce que vous savez quelle part de l'augmentation est due à des choix de gestion ? Beaucoup de communes, par exemple, ont fait le choix de la régie pour l'assainissement. Cela contribue certes à augmenter le nombre de personnes travaillant dans les collectivités territoriales mais, concrètement, il n'y a pas d'augmentation du nombre de personnes dédiées à un service public. En outre, a-t-on une idée des emplois créés à la suite de décisions extérieures aux collectivités territoriales ? Troisièmement, est-il possible de connaître la part des emplois consacrés à l'amélioration des services, notamment les crèches ?

Par ailleurs, on essaye de nous faire croire que la solution miracle pour maîtriser les coûts des collectivités consiste à leur couper les vivres. Mais regardons plus attentivement la situation. La responsabilité des collectivités territoriales dans la dette publique française n'est que de 9%. Or, l'une des conséquences de la baisse des dotations ne va pas être une diminution massive des frais de fonctionnement, mais va porter sur les dépenses d'investissement. Même le Gouvernement le reconnaît.

En outre, je ne crois pas qu'il y ait deux actions publiques, l'une qui viendrait de l'État et l'autre des territoires. C'est le même contribuable et le même projet républicain. Pour moi, l'on ne peut avoir une lecture des dépenses des collectivités territoriales sans en même temps se référer à l'évolution des pratiques et de la gestion étatique.

Enfin, s'agissant d'économies d'échelle, je rapporterai une anecdote : nous avons transféré la voirie à la communauté urbaine de Brest. Dès lors, dès qu'il y a un nid de poule sur le territoire de l'une des 40 communes de l'intercommunalité, les habitants appellent la communauté urbaine. Nous nous sommes rendu compte que lorsqu'on veut gérer ce problème à l'échelle de l'intercommunalité, cela devient compliqué. Nous avons donc créé une direction de la proximité. À l'époque, cela s'appelait une commune...

M. Jean-Marie Bockel, président. - Je rappelle que nous ne fixons pas les règles de la fonction publique territoriale. De façon générale, je n'ai pas l'impression que les élus locaux aient été laxistes. Nous avons l'impression d'aller de plus en plus dans le « dur », faudra-t-il supprimer des services à la population ? Monsieur le président, je vous donne la parole pour répondre aux questions.

M. Christian Martin. - Notre rapport n'a pas vocation à répondre à toutes les questions. Je vous précise que notre prochain rapport portera notamment sur les dépenses d'investissement. On peut penser que l'investissement public n'est pas forcément vertueux parce qu'il est local, il peut y avoir de mauvais investissements publics. Nous allons réfléchir sur tous ces problèmes liés à l'investissement public local. Je précise, en ce qui concerne le rapport qui est l'objet de l'audition d'aujourd'hui, que les passages retenus par la presse ne rendent pas nécessairement compte de l'ensemble de la tonalité du document adopté par la Cour des Comptes.

En ce qui concerne la péréquation, l'un des problèmes est qu'il y a trop de bénéficiaires. Il y a donc un effet de saupoudrage. La péréquation n'est pas suffisamment discriminante en matière de réduction des inégalités. Il faudra évaluer de façon synthétique le potentiel financier et le niveau des charges. La réforme de la péréquation est indispensable, avec celle de la DGF, qui doit lui être coordonnée. Il faut concevoir dans la même réforme la baisse de la DGF et la réforme de la péréquation. Nous avons fait une enquête sur la façon dont le ministère de l'intérieur gère la répartition des dotations. Une de nos recommandations est adressée au ministère de l'intérieur, qui devrait être capable de communiquer plutôt aux communes les éléments nécessaires à l'établissement de leur budget.

En ce qui concerne les charges imputables l'État, nous ne parlons pas, dans notre rapport, des rythmes scolaires. Nous en parlerons dans notre prochain rapport. Nous devons faire la part des choses en ce qui concerne les effets sur le recrutement du personnel du désengagement de l'État de certaines politiques. Il s'agit de réfléchir à la possibilité de distinguer les implications, en termes de recrutement, des projets inscrits dans le programme de l'équipe municipale, et ce qui relève du saupoudrage, par exemple, les habitudes de remplacement nombre pour nombre des départs à la retraite.

Il faut créer davantage de fonctionnalités dans la façon dont les services fonctionnent, il faut aussi créer des services communs pour les fonctions support. Mais cela ne suffira pas il faudra prendre des mesures plus fortes. En ce qui concerne le bloc communal, nous recommandons de transférer des compétences par blocs entiers.