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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


Mardi 17 mars 2015

- Présidence de M. Jean-Marie Bockel, président -

Présentation du rapport d'information de M. Hervé Maurey « Les collectivités territoriales et le financement des lieux de culte »

M. Jean-Marie Bockel, Président. - Mes chers collègues, je vous remercie d'être venus si nombreux, d'autant que certains d'entre vous sont actuellement très pris par la campagne dans vos départements respectifs.

Le rapport que notre collègue Hervé Maurey va nous présenter dans quelques instants est très attendu. En effet, beaucoup d'entre nous sont confrontés de longue date à cette problématique. Je remarque à ce sujet que les spécificités qui peuvent exister en Alsace-Moselle du fait du droit local ne changent rien à la dimension sociétale du sujet.

Dans le cadre de ce rapport, la délégation a fait réaliser un sondage quantitatif et qualitatif auprès des maires, il montre les nombreuses attentes sur ce sujet touchant au principe de laïcité. Sans plus tarder, je cède la parole à Hervé Maurey.

M. Hervé Maurey, rapporteur. - Monsieur le Président, mes chers collègues, je suis très heureux de vous présenter ce travail, qui a commencé il y a dix-huit mois, sous la présidence de notre collègue Jacqueline Gourault, dont je salue la présence parmi nous aujourd'hui. Les périodes électorales successives que nous avons connu - les municipales, puis les sénatoriales où j'étais moi-même renouvelable - ainsi que le temps de remise en route de la délégation après le renouvellement du Sénat expliquent le délai de remise du rapport. Mais cela nous a aussi permis de prendre le temps d'auditionner toutes les personnes concernées par ce sujet : les représentants des divers cultes, les associations d'élus, le Conseil d'État, l'Observatoire de la laïcité et celui du patrimoine religieux, le ministère de l'Intérieur. En outre, nos travaux ont pu s'appuyer sur un sondage réalisé auprès de 10 000 maires, avec 3 000 réponses effectives. Cette approche quantitative a été accompagnée d'un travail d'entretiens directs avec des maires volontaires. Les résultats de ce sondage ont déjà été présentés à la délégation en janvier dernier, je n'y reviendrai donc pas.

Pourquoi la délégation, à l'époque, avait-elle décidé de travailler sur ce sujet ? La loi qui régit les relations entre les collectivités territoriales et les cultes va fêter ses 110 ans d'existence, et l'on pouvait s'interroger sur son adaptation aux évolutions de la société. En effet, la religion dominante de l'époque a connu une baisse de sa pratique tandis que d'autres religions sont apparues. Je ne pense pas seulement à l'islam, mais aussi au mouvement évangélique. Ces religions sont dans l'attente de nouveaux lieux de culte. Avant de présenter plus en détail le résultat des travaux menés et les préconisations formulées dans le rapport, je vous propose de visionner une vidéo retraçant nos auditions.

Une vidéo est projetée.

M. Hervé Maurey, rapporteur- Mon rapport propose tout d'abord un état des lieux en France sur le nombre de lieux de culte, religion par religion. Ainsi, nous comptons 45 000 églises catholiques, 4 000 lieux de culte protestants, 420 synagogues, 150 églises orthodoxes, 2 450 mosquées et environ 380 lieux de culte bouddhistes. La problématique est, pour les lieux de culte catholiques, très différente de celle qui se pose pour les autres lieux de culte, puisqu'il s'agit essentiellement d'une problématique d'entretien. Comme nous l'avons vu lorsque nous avons présenté les résultats du sondage, l'entretien des églises pèse lourd dans le budget des communes, d'autant que les dotations des collectivités territoriales ne seront pas amenées à augmenter dans le contexte financier que vous connaissez. Par ailleurs, ces dépenses, dans la plupart des cas, font l'objet d'un certain consensus. Quelle que soit l'appartenance politique du conseil municipal, l'église est, avant tout, envisagée comme un élément patrimonial de la commune ou du village. C'est d'ailleurs dans les petites communes que les églises sont le mieux entretenues parce qu'il s'agit souvent de l'unique élément patrimonial, par opposition aux grandes villes. Le consensus est donc assez large.

S'agissant des autres lieux de culte, la question qui se pose est plutôt celle de la construction de nouveaux édifices. Le texte régissant les relations entre les collectivités territoriales et les cultes est la loi de 1905, qui pose le principe d'une interdiction pour les collectivités publiques de construire ou d'acquérir tout lieu de culte. Il existe néanmoins un certain nombre d'exceptions, sur lesquelles je reviendrai. En outre, cette loi a considérablement évolué, notamment du fait de la jurisprudence, dans un sens favorable au financement des lieux de culte par les collectivités territoriales. La législation prévoit également plusieurs exceptions, notamment s'agissant des églises catholiques, qui sont intégrées au patrimoine communal. Dès lors que des lieux de culte appartiennent aux communes - c'est le cas de la majorité des églises catholiques - il en découle une compétence communale pour entretenir et réparer ces bâtiments. Je rappelle que l'Église catholique n'ayant pas souhaité se constituer en associations cultuelles en 1905, la loi de 1907 a transféré la propriété des églises aux communes.

Par ailleurs, un régime dérogatoire est en vigueur en Alsace et dans la Moselle, ces territoires n'étant pas français en 1905, ils sont aujourd'hui encore régis par le régime du Concordat. Sur ces territoires, les lieux de culte peuvent donc être financés par les collectivités territoriales et les ministres du culte par l'État. Certaines exceptions sont également prévues dans les territoires d'outre-mer, conformément aux textes particuliers en vigueur dans ces territoires.

Pour être tout à fait complet, j'ajouterai que certaines dérogations ont été prévues par la législation plus récente et qu'une souplesse a été introduite par la jurisprudence. Tout d'abord, une commune peut garantir les emprunts souscrits par un groupe religieux pour l'édification d'un lieu de culte, mais uniquement dans les agglomérations en développement. Par ailleurs, le recours à un bail emphytéotique, qui est une facilité de droit commun pour la construction de nombreux bâtiments, s'applique également aux lieux de culte. Il est en outre possible de mettre à disposition des groupes religieux des locaux communaux pour toutes activités cultuelles, de manière provisoire et non exclusive. La jurisprudence a également introduit une distinction entre le cultuel et le culturel. C'est sur ce fondement que les juges ont autorisé l'achat ou la réparation d'un orgue dans une église. S'agissant de projets importants, comme la construction de mosquées ou de synagogues, la jurisprudence considère qu'au sein de ces bâtiments, une bibliothèque ou une salle d'exposition relèvent du culturel et peuvent ainsi être financés, contrairement aux éléments relevant du cultuel. Évidemment, cette différenciation peut être complexe à cerner pour les élus locaux.

Au regard de cet état du droit, nous sommes parvenus à la conclusion que nous ne pouvions pas modifier la loi de 1905 sans toucher à des équilibre précieux ; cela reviendrait à mettre en cause un texte qui a fait ses preuves et qui concourt à notre vivre ensemble. En revanche, nous pouvons, dans une approche sénatoriale, proposer des améliorations pour faciliter la vie des élus locaux. Nous avons donc formulé un certain nombre de recommandations, qui s'articulent autour de trois axes : améliorer l'information des élus, faciliter le dialogue entre les religions et les collectivités territoriales, renforcer le contrôle.

L'amélioration de l'information des élus est nécessaire, en particulier lorsqu'une règle est en partie le fruit de la jurisprudence administrative. Je me suis même interrogé sur la nécessité de codifier cette jurisprudence. Ce n'est pas ce que je vous propose ici. En effet, le caractère jurisprudentiel de ce droit permet des évolutions constantes et une certaine souplesse. Je vous propose toutefois de favoriser l'information des élus sur le droit positif grâce à des circulaires du ministère de l'Intérieur et des Cultes.

La deuxième proposition visant à faciliter les rapports entre les communautés religieuses et les pouvoirs publics est l'extension de l'octroi de garanties d'emprunt à l'ensemble des communes. En effet, la distinction actuelle entre les communes en voie de développement et les autres communes ne se justifie plus aujourd'hui et apparait dépassée. S'agissant des baux emphytéotiques, je propose aussi de prévoir la possibilité d'achat, au terme du bail, de l'édifice construit. Ces baux sont aujourd'hui une « bombe à retardement ». La ville de Paris, d'ici les années 2020-2030, récupèrera une trentaine d'églises qui représentent des travaux pour un coût de l'ordre d'une dizaine de millions d'euros. Cette situation pourra, à l'avenir, concerner des villes telles que Marseille ou Montreuil, qui ont signé des baux emphytéotiques pour la construction de mosquées. Il faut donc donner aux élus la possibilité de se prémunir contre l'incorporation dans le patrimoine de la commune de nombreux lieux de culte. Une autre recommandation prévoit la possibilité pour les maires de déterminer dans les plans locaux d'urbanisme (PLU) les secteurs sur lesquels peuvent ou non être construits des lieux de culte. En effet, les maires n'ont aujourd'hui aucun moyen juridique de faire en sorte qu'un lieu de culte ne soit pas installé dans un secteur qu'ils jugeraient peu approprié.

S'agissant de la nécessité de renforcer la transparence, un décret devrait préciser ce qui relève du cultuel et du culturel. Par ailleurs, il est important d'assurer une transparence sur le financement des lieux de culte. Certains États, comme l'Autriche, ont décidé d'interdire le financement étranger des lieux de culte. Je n'irai pas jusque-là. Nous devons d'abord connaître l'ampleur du phénomène, afin de savoir s'il existe une raison de le réglementer. Je recommande donc que, dans le cadre de la construction d'un édifice cultuel, les maîtres d'ouvrage présentent un plan de financement certifié par un commissaire aux comptes.

M. Jean-Marie Bockel, Président. - Merci, cher collègue. Il s'agit d'un travail remarquable, et vos recommandations sont adaptées à un monde qui a, sur ces questions, rapidement évolué. Nous devons prendre le recul nécessaire et votre rapport nous y invite.

M. François Grosdidier. - Je voudrais saluer la qualité du travail effectué par notre collègue, sur un sujet très délicat. J'adhère à la totalité des propositions, en regrettant que nous n'ayons pas l'audace d'aller jusqu'à briser le tabou des modalités d'application de la loi de 1905. Dans ses principes, cette loi est plus actuelle que jamais. Cependant, le législateur n'a pas pu envisager l'émergence de mouvements évangélistes et, par l'immigration massive, de l'islam, qui est aujourd'hui la deuxième religion de France. Dès 1922, la loi a permis l'édification de la Grande Mosquée de Paris. Je crains que les propositions n'aillent pas assez loin pour régler le dilemme qui se pose aux maires, contraints soit de fermer les yeux sur des conditions d'exercice du culte en violation de la réglementation sur les établissements recevant du public (ERP), soit de violer la loi de 1905 en mettant des lieux communaux à disposition des cultes. Le financement par l'étranger ne paraît pas souhaitable lorsque nous évoquons l'édification d'un islam « de France », et non pas « en France ». Or nous ne pouvons pas à la fois interdire le financement public et limiter le financement étranger, ce qui aboutirait à l'interdiction de la pratique du culte.

Paradoxalement, les communes peuvent ouvrir ou entretenir un café en cas de carence de l'offre privée mais ne peuvent, légalement, financer un lieu de culte même en cas de carence. Les principes de la loi de 1905 sont la laïcité, donc l'égalité de traitement entre toutes les religions, et la neutralité de l'Etat à l'égard des religions. Cette égalité se trouve, de fait, violée. Je ne suis pas certain que nous puissions régler ce problème sans toucher aux modalités de la loi de 1905 pour les remettre en conformité avec ces principes. Sinon, nous serons toujours contraints de trouver des solutions alternatives, comme nous le faisons en présentant comme culturel ce qui relève en réalité du cultuel, à l'image de l'Etat avec la Cathédrale d'Evry. Pour conclure, la République aurait intérêt à assurer une égalité de traitement des musulmans avec les autres religions en termes de conditions matérielles, en particulier quand elle les rappelle à l'ordre sur le respect d'un certain nombre de pratiques.

M. Charles Guené. - Je salue également la qualité de ce rapport. À l'heure actuelle, dans mon département, la Haute-Marne, Monseigneur l'Evêque a envoyé une « circulaire » à l'ensemble des maires pour expliquer le fonctionnement, avec mon aval en tant que président de l'association des maires du département. Il est donc intéressant, au niveau national, de se saisir du sujet.

S'agissant de la recommandation 4, consistant à permettre une option d'achat pour les associations cultuelles, bien qu'elle me semble intéressante, les églises catholiques et les temples protestants sont propriété de la République. Il existe dès lors un facteur d'inégalité dans cette recommandation, vis-à-vis de l'islam par exemple. En ce qui concerne la recommandation 7, je pense également que nous pouvons demander des comptes sur le financement. Je ne comprends toutefois pas pourquoi des contrôles fiscaux ne sont pas réalisés automatiquement.

Mme Nelly Tocqueville. - Ce travail est effectivement très intéressant.

La présentation pose d'autres questions concernant l'entretien du patrimoine et des églises en particulier, dans de petites et moyennes communes. Ce patrimoine architectural est souvent de très grande qualité. Il est le témoin d'une histoire, et nous n'avons plus les moyens de l'entretenir. La proposition d'une structure interministérielle dressant un diagnostic de l'existant permettrait d'envisager des solutions pour aider des collectivités à résoudre le problème de l'entretien des édifices. Sur le terrain, nous sommes parfois contraints de fermer ces églises pour des raisons de sécurité. Il nous faut mener une réflexion sur cette question, et une structure interministérielle pourrait être intéressante dans ce cadre.

M. Luc Carvounas. - Merci pour cette première pierre à l'édifice de notre réflexion politique.

Nous avons répété que nous ne pouvions altérer la loi de 1905. J'entends également le Président, qui reconnaît que cette loi a largement évolué. Une notice faisant le point sur ces évolutions depuis 110 ans nous serait utile.

Par ailleurs, la communauté musulmane de France ainsi que la communauté juive sont dans notre pays les deux plus importantes communautés d'Europe. Or la loi de 1905 est en décalage avec les demandes de ces deux religions dans nos territoires. Ma commune compte, sur 365 hectares, 12 000 habitants au kilomètre carré. Nous avons, il y a quelques années, apporté une réponse à cette densité de population en reconstruisant une nouvelle église, dans le sud de la ville. À cette fin, nous avons acheté au diocèse un pavillon de son patrimoine, ce qui équivalait à lui accorder une subvention indirecte.

Les collectivités territoriales doivent être placées au coeur de nos réflexions. Dans le cadre de l'association des maires de France, un maire sur trois se dit prêt à réformer la loi de 1905. En tout état de cause, j'estime que la recommandation 1 est une priorité.

Par ailleurs, quel outil légal et juridique et quel cadre de financement donnons-nous réellement au maire pour répondre à une demande ? Le président de l'AMF évoque une caisse indépendante. Nous ne pouvons plus nous permettre d'affirmer que la loi de 1905 est équilibrée sans regarder la réalité des territoires. Nous laissons aujourd'hui les maires seuls face à nos concitoyens français, qui demandent à pouvoir pratiquer leur religion dans les meilleures conditions.

M. François Calvet. - Je tiens à souligner la qualité de ce travail, et je souhaite poser une question. Dans nos montagnes pyrénéennes, nous avons beaucoup de chapelles, que je me suis évertué à aider à travers la réserve parlementaire, les associations, les fondations, etc., pour faire en sorte que ce patrimoine ne disparaisse pas.

À l'époque de la loi de 1905, l'intercommunalité n'existait pas. Dans les communes et vallées pyrénéennes, ne pourrions-nous pas transférer la compétence aux intercommunalités ? Certaines communes disposent d'un faible budget, que la baisse des dotations finira par faire disparaître. Nous n'avons pas évoqué ce problème.

M. Michel Le Scouarnec. - J'ai été confronté, il y a plus de dix ans, à une demande de mise à disposition de locaux. Je ne savais pas si un local communal pouvait être mis à disposition des cultes, et mes collègues m'assuraient le contraire, du fait de la loi de 1905. Nous avons donc cherché une réponse intercommunale, que nous n'avons pas trouvée, au motif que la construction d'un bâtiment, qui n'était pas une mosquée mais un lieu de rassemblement, de culte et de commerce, serait mal perçue par la population. J'ai alors aidé les demandeurs à trouver un propriétaire qui accepte de vendre un terrain. Nous n'avons, en revanche, pas reçu de demande de financement.

M. René Vandierendonck. - J'approuve la méthode de notre collègue. J'ai été maire de Roubaix, et j'ai très vite été confronté à ces demandes. Avec l'ensemble des formations politiques et la participation du ministère de l'Intérieur, nous avions recensé les éléments législatifs permettant ou non le financement. Ceux-ci doivent être portés à la connaissance des élus.

Je vous invite également à étudier la question des sépultures ; aujourd'hui ce problème n'est régi que par circulaire.

Enfin, le problème de l'abattage rituel et de son organisation en conformité avec les règles sanitaires, dans des conditions économiquement crédibles, se pose encore résiduellement. L'expérience montre que le quotidien de beaucoup d'élus tourne autour de ces questions.

Mme Caroline Cayeux. - Ce travail remarquable m'a ouvert les yeux sur la distinction entre les dépenses culturelles et cultuelles.

Dans notre commune, des musulmans sont en train d'édifier une mosquée. Je m'intéresse en particulier à vos recommandations sur la nécessité de renforcer le contrôle et la transparence. En effet, je ne reçois une information qu'à l'occasion de la signature du permis de construire, et je n'ai pas idée des sources de financement de cette mosquée. Je me suis vue adresser une demande de soutien, justifiée par la présence, dans cet édifice, d'une salle culturelle. Pour l'heure, ma réponse est négative. Je ne sais pas s'il s'agit aujourd'hui de la bonne solution, même si la loi la permet. Dans l'époque troublée que nous vivons sur le plan politique, ceci contribuerait à l'émergence d'un certain nombre de positions, que vous imaginez. Le travail des différentes communautés est une solution de dialogue importante pour avancer. Nous avons un dialogue cultuel annuel avec l'évêque, le représentant du culte juif et le représentant du culte protestant, ce qui nous permet de faire le point.

Merci pour ce travail, qui est tout à fait intéressant.

Mme Jacqueline Gourault. - Comme vient de le dire René Vandierendonck, nous savons que la tension actuelle tourne autour d'une religion. Dans cette période identitaire, les problématiques sont complexes. Pourtant, nous savons que la transparence et la fin de la stigmatisation de cette religion sont une solution vers une plus grande pacification. Il s'agit là effectivement d'un sujet très important.

M. Hervé Maurey, rapporteur. - Je voudrais apporter quelques réponses aux points qui ont été soulevés.

Notre collègue, François Grosdidier, a exprimé le souhait que nous allions plus loin. Nous pouvons toujours aller plus loin, mais ce sujet est sensible. Selon moi, nous ne devons pas nous déchirer, mais être pragmatiques et consensuels. Il existe des outils ; une commune peut aujourd'hui mettre à disposition d'une religion ou d'un culte, dans certaines conditions, des salles municipales. Nous avons tous souligné un certain nombre de possibilités issues en grande partie de la jurisprudence, qui font de cette loi un texte en mouvement permanent.

Concernant les réserves émises par Charles Guené quant à la création d'une option d'achat, dans mon esprit, il ne s'agirait pas d'une disposition obligatoire mais d'une possibilité à examiner lors de l'élaboration du bail emphytéotique.

Nelly Tocqueville a par ailleurs soulevé les problèmes de financement. Nous en sommes tous conscients. La baisse des dotations rendra la situation encore plus complexe. Les communes ne sont toutefois pas les seules à financer. Dans la plupart des cas, les départements aident également beaucoup. Ils subiront, eux aussi, la réduction drastique des dotations. Le poids du financement par les communes est donc une réalité, qu'il faut néanmoins tempérer. Cette année, 3,3 millions d'euros de réserve parlementaire émanant du Sénat ont été consacrés à des lieux de culte. Il s'agit donc d'une source de financement non négligeable, qui peut avoir une certaine pertinence.

J'ai hésité à proposer l'idée d'une structure interministérielle, avant d'estimer finalement qu'elle ne changerait rien aux problèmes de financement.

Nous vivons dans un pays où les reconversions d'églises sont peu nombreuses. Dans certains pays, il est fréquent au contraire de reconvertir des lieux de culte. J'ai été très surpris de voir, au Québec, des églises reconverties en immeubles d'habitation. Cette question se posera davantage dans les années à venir. Si le régime des communes nouvelles venait à se développer, peut-être certaines d'entre elles s'interrogeront-elles sur l'utilisation de certaines de leurs églises susceptibles d'apparaître en surnombre ? Le problème est particulièrement important dans les communes où un maire n'a pas agi pendant plusieurs générations, amenant parfois à interdire l'accès non pas à l'église, mais au cimetière.

Luc Carvounas expliquait que les maires étaient plutôt favorables à une réforme de la loi de 1905. Le sondage que nous avons réalisé ne donne pas les mêmes indications, puisqu'il conclut que 84 % des maires sont satisfaits de cette loi. Dans 92 % des cas, il est vrai, il s'agit de maires de petites communes devant gérer l'entretien de leurs bâtiments. Quantitativement, peu de communes sont donc dans la situation qui est la vôtre.

Je n'ai pas pu auditionner l'AMF qui, à l'époque, n'avait pas de position sur le sujet. Si le Président de la délégation en est d'accord, je souhaiterais que nous puissions avoir un débat en séance, durant duquel le Gouvernement pourrait se positionner, et à l'issue duquel nous pourrions porter une proposition de loi actant les recommandations du rapport et, pourquoi pas, d'autres propositions, sur la base de celles formulées par les orateurs des différents groupes politiques.

Enfin, sur la question de l'intercommunalité évoquée par François Calvet, il me semble que rien n'interdit le transfert d'une église à une intercommunalité. Nous nous sommes d'ailleurs vus signaler des cas assez rares d'églises gérées au niveau de l'intercommunalité.

M. Jean-Marie Bockel, Président. - J'ai observé qu'à l'époque de la montée en puissance des intercommunalités, les évêchés et paroisses ont souvent créé leurs communautés de paroisse en tenant compte de territoires intercommunaux.

M. Hervé Maurey, rapporteur. - La question des carrés musulmans est importante, même si elle est extérieure au périmètre de notre rapport. Nous pourrions élargir le débat à ce thème.

Enfin, la distinction du cultuel et du culturel est le fruit de la jurisprudence, et a parfois permis des financements nécessaires, comme la restauration d'un orgue par exemple. En ce moment même, à Paris, le Centre européen du Judaïsme et l'Institut des Cultures de l'Islam sont en cours de construction. Ils ont bénéficié de cette possibilité de subvention des activités culturelles. Il ne s'agit toutefois que d'une possibilité et non d'une obligation.

M. Jean-Marie Bockel, Président. - Cette possibilité existe également en province. La cathédrale de Mulhouse, qui est le bâtiment cultuel principal, est à 90 % un lieu culturel véritable et, de manière résiduelle, un lieu cultuel. Cette distinction permet effectivement des subventions.

Le rapport et ses recommandations sont adoptés à l'unanimité.

M. Jean-Marie Bockel, Président. - Que pensez-vous de la proposition de notre collègue d'Hervé Maurey consistant à inscrire ce sujet dans un débat en séance publique et, pourquoi pas, à élaborer une proposition de loi ?

M. Hervé Maurey, rapporteur. - Une proposition de loi pourrait reprendre un certain nombre des dispositions comprises dans ces recommandations, comme l'identification dans les PLU de zones pouvant accueillir des lieux de culte ou celles relatives à la transparence.

M. Charles Guené. - Je suis tout à fait favorable au principe de ce débat en séance publique. Je suis en revanche plus sceptique sur l'élaboration d'une proposition de loi. Dans le cadre d'un PLU, je ne suis pas certain que nous ne puissions prendre de dispositions permettant de réserver un terrain.

M. Jean-Marie Bockel, Président. - Le débat doit éclairer la nécessité et le périmètre des éléments devant relever de la loi, de règlements ou de bonnes pratiques.

M. Luc Carvounas. - Serait-il possible de disposer d'une note exhaustive sur les jurisprudences ayant fait évoluer la loi ?

M. Hervé Maurey, rapporteur. - Ces informations figurent dans le rapport, qui sera mis en ligne dès son approbation.