Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mercredi 13 mai 2015

- Présidence de M. Jean Claude Lenoir, président -

Adoption du bilan annuel de la commission sur l'application des lois

La réunion est ouverte à 10 h 05.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Il me revient ce matin de vous présenter le bilan d'application des lois relevant du champ de compétences de la commission des affaires économiques. Cet exercice est nécessaire, mais je vous en rappelle tout de même la limite : il ne s'agit que de comparer le nombre de textes règlementaires réellement pris par rapport au nombre attendu, et non pas une évaluation qualitative de l'application de la loi.

Le rapport établi cette année par notre commission sur les lois dont elle assure le suivi prend en compte 34 lois. L'étude de certains textes trop anciens n'étant plus jugée pertinente, le bilan dressé en 2015 mesure l'application de lois promulguées depuis 2004 jusqu'au 30 septembre 2014, soit de la loi n°2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique à la loi n°2014 856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire. La loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, adoptée définitivement en septembre dernier, n'est donc pas étudiée cette année, étant donné qu'elle a été promulguée le 13 octobre 2014, à la suite de la saisine du Conseil constitutionnel.

Comme en 2014, afin d'apprécier l'objectif du Premier ministre énoncé dans la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois, le calendrier établi cette année pour l'élaboration du rapport permet l'étude des mesures réglementaires prises dans un délai de six mois suivant la promulgation des textes. Les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2015 entrent ainsi dans le champ d'étude de notre bilan.

Sur les 34 lois dont l'application est suivie cette année par la commission des affaires économiques, 14 sont totalement applicables. Parmi elles, il faut notamment relever les 3 propositions de loi votées durant la session parlementaire 2013-2014.

Tout d'abord, la loi n° 2014-567 du 2 juin 2014 relative à l'interdiction de la mise en culture des variétés de maïs génétiquement modifié, issue d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale et adoptée en procédure accélérée, qui comporte un article unique et est d'application directe.

Il en va de même pour la loi n° 2013-1229 du 27 décembre 2013 relative aux missions de l'Établissement national des produits agricoles et de la pêche maritime, proposition de loi d'origine sénatoriale qui ne prévoyait aucune mesure règlementaire dans son dispositif.

Enfin, c'est le cas également de la loi n° 2013-922 du 17 octobre 2013 visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques et à faciliter la reconstitution des titres de propriété en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint Martin. Cette proposition de loi d'initiative sénatoriale, de notre collègue Serge Larcher, adoptée en procédure accélérée, ne nécessitait aucun texte d'application pour sa mise en oeuvre.

La loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique est désormais totalement applicable du fait d'un paradoxe, à savoir l'abandon d'un dispositif. L'article 18 portant sur la clause de sauvegarde, qui nécessitait un décret, a été abrogé par le projet de loi relatif à la consommation, adopté en mars 2014.

Comme l'année dernière, il est à noter qu'aucune loi dont l'application est suivie cette année par la commission des affaires économiques n'apparaît comme totalement non appliquée.

En revanche, l'étude des 20 lois partiellement applicables dont l'application est suivie cette année par la commission des affaires économiques aboutit à un bilan plus contrasté.

L'activité législative de la commission a été soutenue durant la session parlementaire 2013-2014, avec l'adoption de cinq projets de loi importants, tant par leur contenu que du fait de la longueur de certains textes, prévoyant un nombre impressionnant de mesures règlementaires d'application.

L'exemple le plus emblématique en est la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, pour laquelle 210 renvois vers des décrets ou arrêtés sont prévus. À ce jour, cette loi affiche un taux de publication des textes règlementaires très bas qui s'établit à 16 % seulement, puisque 33 mesures ont jusqu'à présent été prises. Plus d'un an après l'adoption de cette loi, il convient de relever que de nombreuses mesures règlementaires d'application doivent encore intervenir, en particulier sur le volet logement, concernant le contrat de location, de colocation, de location meublée, la garantie universelle des loyers, les dispositions relatives aux sociétés d'habitat participatif, la déontologie et le contrôle des professionnels de l'immobilier, ou encore la fixation du plafond des honoraires ou frais perçus par le syndic pour la réalisation de l'état daté. En l'absence de réponse du ministère, les informations présentes sur son site Internet indiquent que leur publication est prévue pour partie au deuxième trimestre 2015 ; les décrets relatifs au contenu de certains diagnostics techniques de sécurité sont eux annoncés pour le premier trimestre 2016.

Il est à noter que la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives et le projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques en cours d'examen, modifient plusieurs dispositions de la loi ALUR. Les conséquences de ces modifications sur les mesures règlementaires à prendre sont à ce stade encore difficiles à évaluer, mais l'abandon de certains dispositifs est probable - d'aucuns parleraient volontiers d'un « détricotage ».

Deux autres lois votées durant l'année parlementaire 2013-2014 affichent un taux d'application peu satisfaisant, avec un peu plus d'un quart des mesures règlementaires attendues déjà publiées. Il s'agit respectivement de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire (28 % des mesures prises) et de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (26 % de taux d'application).

Ces statistiques recouvrent cependant des disparités d'application au sein d'une même loi : le titre Ier de la loi relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, qui concerne l'adaptation du régime des baux commerciaux et comprend les articles 1 à 21 du texte, est quasi entièrement applicable à la suite de la publication du décret en Conseil d'État n° 2014-1317 du 3 novembre 2014 relatif au bail commercial. A contrario, le chapitre II du titre III qui porte sur le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce prévoyait de renvoyer l'essentiel de la réforme du Fisac au niveau règlementaire : malgré son importance et son urgence, cette réforme reste inapplicable du fait de la non publication du décret prévu à l'article L. 750-1-1 du code de commerce.

Deux lois adoptées durant la session parlementaire 2013-2014 et étudiées pour la première fois cette année présentent un taux de publication des textes règlementaires proche de la moyenne des lois votées sous l'actuelle législature, qui s'élève à 59 %. Il s'agit de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, dont les textes règlementaires ont été pris à 58 %, ainsi que de la loi n° 2014 173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, qui affiche un taux d'application de 60 %.

Depuis la promulgation de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, de nombreuses mesures réglementaires d'application ont en effet été publiées : organisation et fonctionnement de l'Observatoire national de la politique de la ville ; identification des quartiers prioritaires de la ville et délimitation de leurs contours ; modalités et calendrier de transfert des activités de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) à l'État. Selon le ministère, d'autres décrets doivent suivre d'ici l'été, pour fixer entre autres la liste des plans et schémas de planification en matière d'aménagement, d'habitat, de cohésion sociale et de transports ainsi que des contrats conclus par les collectivités territoriales et leurs groupements.

Lorsque l'on regarde plus en arrière, dans le stock des lois suivies par la commission, force est de constater que très peu de mesures règlementaires - moins d'une dizaine - ont été prises sur les lois antérieures à 2013, à quelques rares exceptions.

Il est par exemple regrettable de constater que la loi n° 2011 1843 du 8 décembre 2011 relative aux certificats d'obtention végétale, issue d'une proposition de loi présentée par Christian Demuynck et plusieurs de ses collègues, affiche le taux de publication des textes règlementaires le plus faible des lois suivies par la commission : 12 %. Ce taux reste inchangé depuis l'an passé : les décrets encore attendus par ce texte avaient été annoncés pour la fin du premier semestre 2013, mais n'ont, à ce jour, toujours pas été publiés.

Sur les 34 lois dont l'application est suivie cette année par la commission des affaires économiques, 21 ont été votées selon la procédure accélérée.

Si les lois Consommation, ALUR et ESS ont fait l'objet de deux lectures dans chaque assemblée, les cinq autres lois étudiées pour la première fois cette année dans le bilan de la commission, car promulguées entre le 1er octobre 2013 et le 30 septembre 2014, ont été votées selon la procédure accélérée.

Nous pouvons en outre nous étonner de constater que 10 lois dont l'application est encore étudiée par la commission cette année, promulguées entre 2004 et 2013 après engagement de la procédure accélérée ou après déclaration d'urgence pour les lois antérieures à la révision constitutionnelle de 2008, ne sont, aujourd'hui encore, que partiellement applicables.

Sur les 34 lois dont l'application est suivie cette année par la commission des affaires économiques, une seule a fait l'objet de la remise d'un rapport en vertu de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit depuis le bilan établi en 2013. Le rapport relatif à la mise en application de la loi n° 2014 344 du 17 mars 2014 relative à la consommation a été remis au Parlement le 26 décembre 2014, soit plus de neuf mois après la promulgation du texte sur lequel il porte, au lieu du délai de 6 mois annoncé par la loi de 2004.

Comme l'année dernière, je tiens enfin à déplorer la grave défaillance dont fait preuve l'administration en ce qui concerne la remise des rapports au Parlement. Les chiffres sont éloquents : 2 rapports prévus par certaines dispositions des lois dont nous assurons le suivi ont été rendus au cours de la période étudiée cette année. Pour mémoire, les lois votées sur la période du 1er octobre 2013 au 30 septembre 2014 prévoyaient au total la remise de 27 rapports. La loi ALUR à elle seule comprenait 9 rapports et aucun n'a pour l'instant vu le jour.

L'inefficacité de la mesure étant depuis longtemps démontrée, je crois, mes chers collègues, qu'il nous faut absolument combattre cette solution de facilité qui consiste à prévoir la remise d'un rapport sur un dispositif dont on ne peut obtenir l'adoption dans la loi. Ces rapports ont de surcroît un coût réel : des agents de l'administration centrale sont mobilisés pour produire ces documents dont on connaît tous le sort. La commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a d'ailleurs été vigilante à cet égard, en rejetant tout amendement demandant la remise en rapport.

Je vous encourage en revanche à solliciter aussi régulièrement que possible le Gouvernement par des questions écrites sur la mise en oeuvre de lois dont l'examen a été assuré par notre commission, afin d'obtenir des réponses précises des ministères concernés.

Pour finir, je voudrais souligner qu'avec la disparition de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, ce sont les commissions permanentes qui auront désormais à assumer l'essentiel du travail de suivi sur les textes qui relèvent de leur champ de compétences. Aussi, comme cela a été proposé à l'issue du renouvellement sénatorial de l'automne dernier, des binômes de rapporteurs majorité/opposition vont être désignés pour effectuer cette mission de contrôle sur les principaux textes adoptés ces derniers mois. J'y reviendrai dans un instant. Ce travail permettra une véritable approche qualitative de l'application des lois.

En conclusion, je vous informe qu'un débat aura lieu sur ce bilan d'application des lois lors de la semaine de contrôle du mois de juin.

M. Henri Tandonnet. - Je souhaiterais souligner le décalage qui existe entre la procédure accélérée et la prise en compte de ces lois dans le cadre de l'application du volet règlementaire. Il vaut mieux deux lectures et un véritable travail de fond qu'une procédure accélérée débouchant sur une loi tardivement appliquée.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Qu'il me soit permis d'ajouter une observation sur les conditions dans lesquelles les commissions mixtes paritaires sont amenées à se prononcer. Leur objectif doit avant tout être de rapprocher autant que faire se peut le point de vue des députés et des sénateurs, notamment après un examen en procédure accélérée. Sur le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, nous avons assisté à une méthode qui n'est pas acceptable : avant même l'examen les deux textes issus de l'Assemblée nationale et du Sénat, il a été établi qu'aucun accord n'était possible. Dans l'intérêt des institutions, il est dommage de négliger ce dispositif qu'est la commission mixte paritaire permettant d'aboutir à des compromis.

Pour compléter la communication que je viens de vous présenter et approfondir le bilan annuel de l'application des lois, il convient de désigner des binômes majorité-opposition pour en assurer le suivi. Nous en avons débattu lors d'une réunion du bureau avant la suspension des travaux. Pour chacune des lois suivantes, je vous propose de désigner :

- loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014 (rapporteur, Claude Dilain) : Annie Guillemot et Valérie Létard ;

- loi relative à la consommation, du 14 mars 2014 (rapporteurs, Martial Bourquin et Alain Fauconnier) : Martial Bourquin et Alain Chatillon ;

- loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), du 24 mars 2014 (rapporteurs, Claude Dilain et Claude Bérit-Débat) : Dominique Estrosi-Sassone et Marie-Noëlle Lienemann pour le volet logement ; Élisabeth Lamure et Marc Daunis pour le volet urbanisme ;

- loi relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises du 18 juin 2014 (rapporteur Yannick Vaugrenard) : Yannick Vaugrenard et Anne-Catherine Loisier ;

- loi relative à l'économie sociale et solidaire du 31 juillet 2014 (rapporteur, Marc Daunis) : Marc Daunis et Henri Tandonnet ;

- loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt du 13 octobre 2014 (rapporteurs étaient Didier Guillaume et Philippe Leroy) : Gérard César et Michel Le Scouarnec, avec Joël Labbé ; Philippe Leroy et Henri Cabanel, avec Anne-Catherine Loisier.

Organismes extraparlementaires - Désignations

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Nous devons proposer au Sénat des candidatures pour siéger au sein de trois organismes extra-parlementaires.

Au conseil d'administration de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), nous devons désigner un titulaire en remplacement de notre regretté collègue Claude Dilain. Le bureau propose Valérie Létard, qui était jusqu'à maintenant suppléante, et pour la remplacer comme suppléante, Franck Montaugé.

Il nous faut également désigner un titulaire au conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique, organisme nouvellement créé par un décret du 23 mars 2015 qui sera chargé de veiller à l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments. Alors que de nombreux décrets de la loi ALUR sont encore en attente de publication, je constate que le gouvernement a décidé d'anticiper l'adoption définitive du projet de loi sur la transition énergétique dont je rappelle que l'article 4 bis B donne une assise législative au Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique ! Je vous propose la candidature de François Calvet.

Ayant moi-même démissionné du Conseil supérieur de l'énergie dont le président est notre ami Roland Courteau, je vous propose d'y désigner Daniel Grémillet.

Questions diverses

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Je souhaite enfin dire quelques mots s'agissant des questions agricoles : les éleveurs sont confrontés à une situation dramatique. Le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt met toute son énergie pour essayer d'apporter des réponses. Je souhaite que nous puissions entendre rapidement le ministre sur ce sujet.

M. Gérard Bailly. - Nous avons mené des auditions des producteurs de lait au sein du groupe d'études sur l'élevage la semaine dernière. La grande distribution porte une part de responsabilité indéniable dans la situation actuelle.

La réunion est levée à 11 h 15.