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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


Jeudi 21 mai 2015

- Présidence de M. Jean-Marie Bockel, président, puis de M. Rémy Pointereau, premier vice-président délégué -

Audition de M. André Laignel, premier Vice-Président délégué de l'Association des Maires de France

M. Jean-Marie Bockel, président. - Nous accueillons André Laignel, que j'ai eu l'occasion de croiser dans des instances comme le Comité des finances locales (CFL) et l'Association des maires de France (AMF) et dont je connais la pugnacité. Indépendamment de nos positions politiques, nous pouvons tous saluer sa profonde connaissance des dossiers qui nous tiennent à coeur. Notre sujet d'aujourd'hui est le devenir de la commune : comment l'AMF l'analyse-t-elle ? Les questions portent aussi sur les finances des communes, mais aussi sur la relance de l'intercommunalité et l'amélioration du régime de la commune nouvelle. Nous sommes heureux d'entendre sur ces différents points le premier vice-président délégué de l'AMF, également président de la commission intercommunalité, André Laignel, ainsi que la rapporteuse de la commission intercommunalité, notre collègue Françoise Gatel.

M. André Laignel, premier Vice-Président délégué de l'AMF. - Je vous remercie de votre invitation. Elle nous permet d'exprimer la position de l'AMF face à la situation ressentie par la majorité d'entre nous. Je commencerai par un propos général et suis à votre disposition pour évoquer les finances, en tant que président de la commission des finances locales.

La grande inquiétude des maires de France est l'avalanche de textes, annonces et rapports, dont beaucoup mettent en cause l'existence même de la commune. Je ne les énumérerai pas tous. Certains n'engagent que leurs auteurs, tandis que d'autres engagent les instances de l'Etat. Je pense notamment au rapport du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET). Le Premier ministre m'a déclaré ne pas partager les conclusions de ce rapport qui prône la suppression de la commune. Cependant, ce thème est aussi abordé par des groupes de travail, sans parler des médias qui vilipendent les élus en les présentant comme la ruine de la République. Je pourrais aussi évoquer les débats sur les finances locales et le rapport remis à la Ministre des Affaires Sociales et de la Santé qui prône l'intercommunalisation obligatoire de toute l'aide sociale. Tout ceci participe d'un état d'esprit qui inquiète considérablement les maires de France. Ces derniers ont le sentiment qu'il existe une volonté de dilution de la commune. Un certain nombre des points que j'aborderai avec vous figurent dans la loi NOTRe.

Parmi eux, j'évoquerai l'élection au suffrage universel supracommunal et non plus communal, qui signifierait le passage de l'intercommunalité à la « supracommunalité ». L'existence même de la commune serait ainsi mise en cause ; ce projet soulève au demeurant des interrogations constitutionnelles.

Je pense également à la volonté d'agrandir les intercommunalités en fixant un seuil de 20 000 habitants. Ce dernier peut s'avérer insuffisant dans certains secteurs et déraisonnable dans d'autres. Le problème réside moins dans le chiffre fixé (15 000 ou 20 000) que dans la création même d'un seuil. Ce projet refuse toute confiance aux élus locaux, alors que ceux-ci sont les mieux placés pour définir le périmètre de l'intercommunalité au plus près des intérêts des citoyens. L'AMF conteste donc l'existence d'un seuil.

Les projets de transferts de compétences participent également de ce sentiment de dilution de la commune. Sur un territoire comme le mien, transférer la compétence de l'eau et de l'assainissement n'aurait aucun sens : cela entraînerait un désordre et une surenchère des coûts sans répondre à l'intérêt général. C'est aussi vrai pour la compétence du tourisme, intrinsèquement liée à l'image actuelle et à l'histoire d'un territoire ou d'une cité. De même, le transfert de l'action sociale à l'intercommunalité n'aurait pas de sens dans une commune comme la mienne. Seule la ville centre possède un centre d'action sociale communal. Si je devais l'étendre à l'intercommunalité, le coût serait considérable. Rendre obligatoire le transfert de personnel serait également contre-performant. Il est facile à contourner et les incitations sont contradictoires : la commune a l'obligation de transférer le personnel placé à 100 % sur une compétence, tout en étant incitée à développer la mutualisation ascendante, mais si elle transfère son personnel, elle n'en a plus à mutualiser. L'intercommunalité à tout prix n'a donc pas de pertinence. Dans la réforme de la DGF, le même débat sur l'intercommunalité est ouvert. Le terme « territorialiser » étant mal perçu, il est remplacé par « DGF locale », mais l'idée reste la même : il s'agit de répartir les dotations au niveau de l'intercommunalité et non de la commune.

Le projet de loi NOTRe aborde d'autres sujets, dont la suppression de la définition de l'intérêt communautaire dans un certain nombre de domaines, ce qui interdirait de s'adapter finement et intelligemment au terrain. J'attire également votre attention sur les rôles nouveaux attribués aux chambres régionales des comptes : alors que les élus locaux sont parvenus à les ramener à une vision objective, comptable et réglementaire, voire légale, qui ne juge pas en opportunité, l'obligation pour les maires de rendre compte de la manière dont les recommandations des chambres sont mises en oeuvre rendrait incontournable la prise en compte de jugements d'opportunité, au moins du point de vue de l'opinion publique.

L'ensemble de ces éléments, c'est-à-dire l'élection au suffrage universel direct supracommunale, l'imposition d'un seuil de 20 000 habitants pour les intercommunalités, les transferts de compétences obligatoires, la remise en cause de l'accord difficile et laborieux obtenu dans le cadre de la loi ALUR sur le PLUI, et l'intercommunalisation des finances et du personnel, tout cela inquiète les maires de France. Des communes se sont vu supprimer des compétences et imposer des transferts, perdant ainsi la maîtrise de leurs dotations, compétences et personnel. Elles sont vidées progressivement de leurs fonctions au risque de ne conserver que l'état civil et les écharpes de maire. Pour nos concitoyens, ce n'est pas satisfaisant. La commune est essentielle dans un pays comme la France. Le nombre de communes (35 600) et d'élus locaux (450 000) n'est pas un handicap, mais au contraire une richesse. Ce n'est pas dans un contexte de montée du populisme qu'il faut éloigner le pouvoir et les élus locaux des citoyens. Une telle mutation de nos sociétés serait profondément négative pour la République.

Mme Françoise Gatel. - Je suis heureuse de partager cette audition avec M. André Laignel. J'aborderai le sujet des collectivités locales à l'aune des mutations sociétales et économiques de notre pays, qui conduisent à interroger la pertinence et l'efficacité de l'organisation territoriale. Il est gênant d'envisager de réformer cette dernière sans même s'interroger sur celle de l'Etat. Il ne saurait en effet y avoir de réforme de l'organisation territoriale sans ajuster le second pilier de l'action publique qu'est l'Etat. Comment les compétences et l'organisation territoriales pourraient-elles être définies sans préciser celles de l'Etat, garant des compétences régaliennes et de l'équité ? À cet égard, les différentes lois votées ou à l'étude au Parlement sont dérangeantes.

Les dernières élections départementales illustrent le mal-être de nos concitoyens dans un univers en mouvement. Perdus, ils ne perçoivent plus de sens, d'espérance ni d'avenir. Force est de constater l'émergence d'un fait urbain consacré par les métropoles. Celles-ci jouent un rôle essentiel de locomotive et placent la France dans des conditions de compétition acceptables face à des pays dont l'histoire diffère de la nôtre. Le cas de l'Allemagne et de l'Italie, par exemple, est souvent opposé à la France en ce qui concerne les communes, mais ces pays ont été unis tardivement. Plutôt que d'effectuer ces comparaisons, il est préférable de prendre acte des faits.

La création de métropoles puissantes, capables de drainer un territoire, de le tirer et de jouer un rôle moteur, est importante. Dans ces métropoles, des concitoyens vivent bien : ils sont en phase avec la mondialisation et la mobilité. La France des périphéries, en revanche, est en perte de repères ; elle désespère, comme anéantie par la sacralisation du fait urbain. Or il ne peut y avoir de sacralisation de la ville sans prise en compte de sa base arrière. D'où viennent sa nourriture et son eau ? Où installe-t-on les industries polluantes ? J'invite donc à porter un regard positif sur la complémentarité de la ville et de la périphérie. Nous devons veiller, en ce qui concerne l'organisation territoriale en jeu dans la loi NOTRe, à ce qu'il n'existe pas de ville sans campagne. Notre pays est riche de sa diversité. Il est impossible de nier la réalité de son relief, de ses montagnes, de ses îles et de sa culture. À partir du moment où nous sommes conscients de cette nécessaire complémentarité et de la richesse de la France, l'action publique a pour seule obligation l'efficacité.

L'enjeu est alors de trouver les moyens de répondre à cette obligation sans oublier la cohésion sociale. Dans des sociétés en difficulté, il est dangereux de formater les territoires sans veiller à préserver le lien social. Je crois à la diversité géographique, urbaine et rurale de la France et je suis excédée par la sottise du mythe de la taille unique des intercommunalités. Il y a quatre ans, leur seuil était fixé à 5 000 habitants. Il est désormais porté à 20 000, avec la possibilité de transiger à 15 000. Quel est le sens de ces chiffres ? Dans mon département, des intercommunalités n'ont pas intérêt à passer sous le seuil de 30 000, tandis que le seuil de 20 000 est inopérant pour d'autres en raison du nombre de communes qu'elles devraient réunir pour l'atteindre. Si nous croyons à la démocratie et votons une loi sur la décentralisation, nous devons affirmer notre croyance dans la capacité des élus locaux à choisir et à mettre en place le modèle qui convient à leur territoire. Si le ministre ne parvient pas à faire confiance aux élus locaux, qu'il pense aux électeurs : ceux-ci ne manqueront pas de remercier leurs élus à la prochaine élection s'ils considèrent que leurs décisions sont mauvaises.

J'insiste donc sur notre obligation d'efficacité et sur l'erreur que constitue l'imposition d'un seuil de 15 ou 20 000 habitants. La pertinence de ce chiffre n'est pas démontrée. Indépendamment de cet aspect, la réussite d'un territoire repose sur la volonté de coopération des élus et sur les capacités des associations et des entreprises. Une intercommunalité se construit avec l'intelligence des élus et sur un projet partagé de territoire. Son efficacité réside dans la subsidiarité : elle reste un prolongement de la commune.

Sur le nombre de communes, mon discours sera plus nuancé que celui d'André Laignel. Parmi 36 000 communes, certaines réunissent 40 ou 100 habitants. Il y a donc matière à en réduire le nombre. À ce sujet, je rends hommage à notre ancien président de l'AMF, qui a préparé la loi sur la commune nouvelle : celle-ci permet, dans la subsidiarité, de conserver la proximité et le lien social avec les concitoyens et de jouer le rôle d'amortisseur social. Une grande taille ne garantit pas l'efficacité, de même qu'une petite taille ne garantit pas la possession d'une compétence dans tous les domaines.

Je suis également opposée à la proposition de suffrage universel direct supra-communal. Dans mon département, je préside l'association des présidents et des maires des intercommunalités. Suite à la dernière réforme du mode de scrutin, je connais une intercommunalité dont le président est un ancien maire battu aux élections communales. L'intercommunalité qui, jusqu'à ces élections, ne fonctionnait pas sur un mode politicien, se trouve ainsi bloquée et utilisée à l'encontre du maire élu. Nous devons avoir le courage de demander à ceux qui portent ces projets de modification du mode de suffrage s'ils veulent supprimer les communes. L'intercommunalité reste le prolongement de l'action communale. Au nom de principes dogmatiques, l'efficacité de l'intercommunalité risque d'être pervertie par des jeux de pouvoir. Je suis une convaincue de la pertinence de l'intercommunalité, à condition qu'elle soit choisie. Son seul objectif doit être l'efficacité. La loi doit laisser la liberté aux intercommunalités de se doter d'un panel de compétences si elles le souhaitent (eau, assainissement...) et le jugent utile. Je crois aussi au champ de compétences facultatives, qui doivent être nombreuses, et au maintien de l'intérêt communautaire, y compris pour des compétences obligatoires. Si nous voulons respecter la liberté des communes et protéger l'intercommunalité, nous devons affirmer cette dernière comme un territoire de projet partagé, qui doit rendre des services à nos concitoyens.

Pour ces raisons, le projet de loi NOTRe me semble acceptable, même si les défenseurs de l'intercommunalité sont fatigués de s'entendre répondre qu'ils sont des conservateurs dont la vision de construction partagée sur le principe de subsidiarité gâcherait l'avenir de leurs concitoyens et que seuls les « modernes » auraient raison.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Vos arguments sont ceux que j'ai développés dans ma campagne sénatoriale. Cependant, j'ai le sentiment que nous devons évoluer et que la France est en retard. Vous avez d'ailleurs fait preuve de nuance. Nous sommes partagés entre un ressenti et la réalité de la France actuelle. Quels doivent être la part du volontariat et le rôle de levier de la loi ? Je considère que le volontariat est important, tout en observant que certaines intercommunalités évoluent uniquement par crainte de la loi. Voilà pourquoi ce sujet soulève de nombreuses questions.

M. Christian Manable. - C'est moins le nombre que la taille des communes qui pose problème. C'est un héritage de l'histoire, que nous devons revendiquer et défendre. Il résulte de la transformation des paroisses en commune lors de la Révolution française en 1789. La France est ancienne et son territoire national est beaucoup plus grand que celui de ses voisins européens. Ces communes représentent incontestablement la qualité de la démocratie de proximité et demeurent le meilleur rempart contre la montée du populisme.

Il convient néanmoins de s'interroger sur l'avenir des micro-communes. Le département de la Somme, par exemple, compte 782 communes, dont 117 ont moins de 100 habitants et l'une recense 5 habitants, avec un budget de moins de 10 000 euros annuels. Dans ces conditions, le maire qui devra financer la réfection du toit de son église s'endettera pour des dizaines d'années. Au XXIe siècle, ce n'est plus raisonnable. Je regrette que la loi NOTRe n'aborde pas ce sujet : nous devons approfondir la question de l'avenir des micro-communes et envisager des fusions et des mutualisations.

Sur l'intercommunalité, permettez-moi d'exprimer un désaccord avec certains propos entendus ici. La taille de 5 000 habitants n'est pas pertinente pour assurer les deux missions essentielles que sont le développement économique et l'aménagement du territoire. Fédérer de la misère génère de la misère. Dans la Somme, sur 28 intercommunalités, 3 ont moins de 5 000 habitants et ont été créées il y a plus de dix ans. Elles n'ont rien fait car elles n'en ont pas les moyens. Quant au seuil de 15 000 ou 20 000, je suppose qu'il y aura des dérogations qui tiendront compte des spécificités géographiques et locales.

Enfin, je suis partisan du suffrage universel direct, considérant que lever l'impôt implique d'être directement responsable de ses concitoyens. Ne pas le faire revient à creuser l'écart entre les décideurs et les élus, d'une part, leurs concitoyens, d'autre part. Ces derniers ont alors l'impression que les décisions leur échappent et ils finissent par déserter les isoloirs. N'ayons pas peur de la démocratie !

La réunion se poursuit sous la présidence de M. Rémy Pointerau, premier vice-président délégué.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Je vous remercie d'avoir exprimé la position de l'AMF. Mon intervention sera brève. Tout d'abord, refuser le principe des seuils n'est pas une position tenable, dans la mesure où un seuil de 5 000 habitants a déjà été voté par le passé. Je regrette que nous n'ayons pas approuvé les propositions de modulation et de régulation de la ministre ni l'amendement de mon groupe concernant l'abaissement du seuil de 20 000 à 15 000 habitants. Je recommande d'y réfléchir dans le cadre de la deuxième lecture de la loi. Ces propositions permettent tout à fait de laisser l'intelligence locale faire ses preuves.

Je me félicite par ailleurs que les départements aient été confirmés comme le niveau de la péréquation. Ils sont maintenus dans leurs missions d'aménageurs de territoire et de solidarité territoriale. Ils sont le premier partenaire des communes.

Je ne suis pas là pour défendre absolument ce texte sous prétexte qu'il provient de ma famille politique. J'ai également quelques réserves, la première étant que la commune doit rester un socle. Nous devrons être attentifs à la pérennité de l'échelon communal : celui-ci ne doit pas être vidé de sa substance ni devenir une chambre d'enregistrement de l'état civil.

Enfin, il me semble que ce texte a évolué dans un sens plus positif qu'à l'origine, notamment grâce à la contribution du Sénat.

M. Philippe Dallier. - Le projet de loi NOTRe inquiète les élus. Nous rencontrons des difficultés à nous faire entendre. Dans ces débats, il nous est reproché de ne pas vouloir participer à l'effort national ni réaliser des économies. La figure de l'élu dépensier est malheureusement répandue et nous pose problème. L'intérêt du rapport auquel j'ai participé réside dans son aspect factuel. En reprenant les données des communes et les demandes du gouvernement, il démontre qu'en 2017, les deux tiers des communes connaîtront une situation budgétaire difficile qui leur imposera d'augmenter les impôts locaux, de recourir à l'endettement, ce qui est contraire à l'objectif de réduction de l'endettement public, ou de réduire leurs investissements, alors que les collectivités locales réalisent 75 % de l'investissement public et soutiennent ainsi l'économie. Nous avons du mal à nous faire entendre. Nous devons convaincre le gouvernement d'au moins lisser les mesures dans le temps, sous peine de connaître de réelles difficultés.

Nous devons par ailleurs améliorer la coordination de l'action de l'AMF, du Comité des finances locales et du Sénat. Je regrette en effet que le débat n'ait plus lieu dans notre enceinte et ne soit pas mené à terme, faute de simulation des conséquences des modifications proposées. Le gouvernement en joue : il renvoie régulièrement aux décisions du CFL. La loi de finances est ainsi souvent votée sans comprendre réellement les réductions budgétaires qu'elle entraîne. En outre, l'absence de visibilité dans la préparation des budgets n'encourage pas les élus à relancer les investissements publics pourtant indispensables à l'économie française.

M. Georges Labazée. - Quel est le calendrier des avis du CFL sur la réforme de la DGF ?

En 2000, les dispositifs d'incitation financière à la création des communautés d'agglomération ont permis à l'intercommunalité de franchir une étape majeure. Ils ont cependant aussi incité des collectivités territoriales à créer des « intercommunalités défensives ». Comment pouvons-nous sortir de ce concept ?

M. Michel Le Scouarnec. - Le Sénat devrait être capable de proposer une véritable loi. Prenons l'exemple du seuil de l'intercommunalité de Belle-Île, dont le nombre d'habitants est inférieur à 20 000 habitants. Dans la mesure où rejoindre le continent prend une heure, il ne serait pas raisonnable de lui imposer une intercommunalité avec Quiberon. Il est indispensable de s'adapter aux spécificités des territoires. L'intercommunalité d'Auray, par exemple, regroupe 9 communes et 50 000 habitants. Après cinq ans d'existence, deux préfets ont voulu imposer une intercommunalité de 28 communes et nous avons dû nous regrouper. Les projets actés n'ont pas été réalisés. La précipitation nuit à la démocratie de l'intercommunalité. Celle-ci ne doit pas être poussée à marche forcée.

Je partage vos propos sur les compétences, Madame Gatel. Les transferts ne doivent pas être imposés mais décidés démocratiquement pour les équipements structurants. Les collectivités territoriales doivent conserver de l'autonomie dans leurs décisions.

Enfin, je m'interroge sur l'existence d'un lien entre le gel des dotations de l'Etat et la pression au regroupement. Ce matin encore, une émission de radio évoquait le manque d'investissement en France. Or ce n'est pas en réduisant les dotations des communes et en les mettant en difficulté que nous allons encourager l'investissement. L'emprunt n'est pas une solution.

M. Vincent Eblé. - Le calendrier est important. Nous ne pouvons pas agir avec un excès de volontarisme dans des délais courts ; il est nécessaire d'ajuster les dispositifs qui entraînent des conséquences sur les acteurs. Après avoir conquis de haute lutte une position politique, un élu ne s'en laisse pas déposséder commodément. Une hâte excessive risquerait de mettre en danger la réforme, alors que l'immobilisme de la carte territoriale est inenvisageable au regard de l'évolution de nos principaux partenaires. Observons la situation au-delà de nos frontières : l'Allemagne et la Belgique ont procédé à des regroupements de manière active et disposent aujourd'hui de collectivités locales dont la taille suffit pour mener des politiques territoriales.

Le mal-être de notre ruralité résulte aussi de cette situation : les campagnes voient les villes se transformer, revisiter leurs centres urbains et mettre en place des services publics utiles, sans constater de changement à leur niveau. J'ai toujours été frappé, lors de mes déplacements en Seine-et-Marne, par la référence constante des campagnes aux territoires les plus proches de Paris, mais aussi par leur refus de leur ressembler. L'aspiration à bénéficier des mêmes services et la volonté de conserver une identité rurale se mêlent. Nous devons également travailler sur ce sujet.

Pour ce faire, il faut des finances. C'est un sujet délicat, que nous traitons parfois de manière excessivement polémique et politique. Essayons de dépasser nos clivages et de trouver des points de convergence et d'accord. Nous traversons une période douloureuse dans laquelle des dotations sont victimes d'une contre évolution. L'enjeu n'est pas de connaître les moyens dont nous disposons, mais de savoir comment nous les utilisons. Comment pouvons-nous, par exemple, inciter les collectivités territoriales à faire de l'investissement leur priorité ? Nous restons souvent dans le huis-clos de nos responsabilités territoriales. Nous avons mené un travail de réduction des dépenses inutiles, improductives ou inactives sans travailler suffisamment sur les articulations. Nous affirmons rechercher des économies, mais encore faudrait-il préciser lesquelles, comment et sous quelles conditions. Nous avons considérablement avancé dans le domaine des intercommunalités sans produire d'économies. Nous avons au contraire généré des dépenses territoriales supplémentaires. Nous devons poursuivre la construction de l'intercommunalité en réalisant des économies de moyens et en agissant de manière coordonnée. Ne pas y parvenir signifierait que nous n'aurions pas fait notre travail. Certes, l'intercommunalité a permis de mettre en place des services supplémentaires, mais ces derniers ont alourdi la dépense publique. Nous ne devons pas faire plus ou moins, mais mieux, et travailler sur la méthode en développant les réflexions et les échanges de pratiques, afin de répondre à l'exigence d'équilibre des comptes publics. Le gouvernement actuel n'a pas vocation à générer 600 milliards de déficits publics supplémentaires en cinq ans.

M. Rémy Pointereau. - Je me réjouis du projet de loi voté le 20 mai dernier, qui visait à simplifier la saisine du conseil national d'évaluation des normes. Notre initiative, à Jean-Marie Bockel et moi, a permis de préserver la capacité de saisine du conseil par les élus locaux - et, désormais, par leurs associations -, ce qui permettra de rationaliser les saisines.

Je souscris à l'immense majorité des propos de Françoise Gatel et d'André Laignel. La commune est le socle de la démocratie et nous devons la préserver, tout en regroupant les plus petites. Le maintien de la proximité est indispensable pour contenir le populisme.

Concernant l'intercommunalité, si le chiffre de 20 000 habitants était pertinent, les dérogations et calculs ubuesques n'auraient pas été utiles. Je suis agacé par la position des préfets qui, avant même le vote de la loi, écrivent aux présidents des intercommunalités pour leur demander d'étudier l'agrandissement de leur collectivité. J'ai déposé en première lecture un amendement qui aurait permis de confier la détermination du seuil à l'intelligence des élus. Il est regrettable que la commission des lois n'ait pas retenu cette mesure. Devons-nous déposer un nouvel amendement dans ce sens ?

La mutualisation, quant à elle, s'avère complexe. Comme M. Jourdain, nous en faisons depuis longtemps sans le savoir. Comment allons-nous pouvoir l'approfondir dans les communes dont les secrétaires de mairie sont déjà employés à temps plein ? Nous en sommes venus à nous interroger sur le recrutement d'un coordinateur, ce qui occasionnerait des frais supplémentaires. J'aimerais donc connaître votre avis sur ce sujet. Je n'imagine pas comment les agglomérations et les grandes intercommunalités pourraient approfondir leur mutualisation.

En matière de compétences, je recommande de laisser toute liberté aux communes, car les communautés de communes sont le moyen pour ces dernières de réaliser ensemble les projets qu'elles n'ont pas la capacité de mener seules.

Enfin, quelles réponses l'AMF peut-elle apporter aux attaques contre les communes ? Quelles actions compte-t-elle mener ? De nombreux maires gèrent leur commune comme une entreprise. À l'instar de leurs citoyens, ils sont très attachés à leur territoire. Les élections municipales sont celles qui suscitent le plus grand nombre de votants.

M. André Laignel, premier Vice-Président délégué de l'AMF. - Sur la question de la taille, il est vrai qu'il existe de très petites communes. C'est d'ailleurs l'une des raisons pour lesquelles nous avons inventé l'intercommunalité : faire en commun ce qui ne pouvait être fait seul. La première réponse à la dispersion communale en France est l'intercommunalité. Superposer les niveaux n'apportera pas d'amélioration. L'idée sous-jacente au seuil est qu'en dessous d'une certaine taille, les communes ne devraient plus exister. Ces constats soulèvent la question de la conciliation de la décentralisation et des prescriptions imposées par l'Etat : pouvons-nous encore parler de décentralisation au-delà d'un certain seuil d'obligation législative ou réglementaire ? En 1982, j'ai fait partie des rapporteurs des lois de décentralisation, en tant que député et rapporteur du budget du ministère de l'Intérieur. Nous expliquions alors que la décentralisation consistait à rapprocher le pouvoir du citoyen. La tendance à vouloir l'en éloigner n'est pas conforme à cette conception initiale.

L'autre réponse sur la question de la taille des communes est la « commune nouvelle » que propose l'AMF, à condition qu'elle soit librement consentie. C'est une idée audacieuse, autour de laquelle un mouvement prend forme. La semaine du 25 mai, l'AMF organise une journée sur la commune nouvelle qui réunit plus de 1 500 acteurs. Pour que ce mouvement se développe, il ne faut pas lui imposer de contraintes. Faire de la commune nouvelle un instrument de fusion obligatoire ne ferait que générer des résistances. Rappelons que 95 % des communes sont passées en intercommunalité à la libre initiative des élus locaux, les 5 % restants étant principalement situés en Île-de-France. La liberté n'est pas un frein et elle n'est pas inefficace.

Le suffrage universel direct, quant à lui, existe déjà dans les intercommunalités. Le vote sur liste fléchée en relève. La démocratie étant fragilisée, je vous conseille de faire preuve de prudence.

Je suis, par ailleurs, favorable au renforcement du rôle des Commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI) pour définir le seuil pertinent par département. Cette mesure me semble adéquate.

Je ne nie pas l'existence d'intercommunalités défensives. Toutefois, l'intention qui a présidé à leur constitution ne les a pas toutes empêchées de trouver les moyens de leur action. L'intercommunalité du lac d'Eguzon, par exemple, est l'une des plus dynamiques de mon département, alors qu'elle ne regroupe que 4 500 habitants. D'autres, qui regroupent davantage de membres, sont des coquilles vides. Le sujet n'est donc pas la taille, mais bien le contenu de l'intercommunalité. Dans ma région, j'ai été le second à en créer une. Elle rassemble aujourd'hui plus de 20 000 habitants et fonctionne depuis vingt ans. Ma connaissance du terrain me permet d'affirmer qu'il n'existe pas un seuil uniformément pertinent. Il est préférable de laisser cette décision aux élus locaux.

Enfin, je comprends vos interrogations sur la mutualisation. Elle est utile, mais coûte plus cher qu'elle ne rapporte. Un schéma de mutualisation est indicatif : il n'est pas obligatoirement mis en oeuvre. Dans ma commune, je me bats contre les transferts de personnel, car ils entraîneraient 200 000 euros de charges supplémentaires. Je recommande donc de ne pas les rendre obligatoires. Cessons d'imposer des corsets législatifs et réglementaires qui ne règlent rien.

S'agissant du calendrier, je préside le groupe de travail du Comité des finances locales sur la DGF, dont la première réunion a eu lieu le 20 mai dernier. Nous tiendrons cinq autres réunions et rendrons nos propositions le 16 juillet prochain, si nous parvenons à en construire. Ma réserve est liée à la difficulté de construire la DGF dans une période de réduction des dépenses publiques. Dans la perspective de la loi de finances pour 2016, nous pouvons examiner une série de pistes, mais nous ne pourrons très difficilement réformer la DGF dans un contexte de baisse des ressources. Les augmentations d'impôts constituent une autre piste : elles sont relativement modestes. En 2015, elles s'élèvent en moyenne à 1,6 % pour l'ensemble des collectivités territoriales. Les deux tiers des intercommunalités n'ont pas modifié le niveau de l'impôt local, alors que l'effort est souvent porté sur la première année des mandats. La chute de l'investissement, en revanche, est réelle : elle atteint 10 %. En deux ans, les investissements ont baissé de 17 %, alors que 10 % d'investissement des collectivités territoriales représentent 2 points de PIB. Nous avons ainsi perdu 3 à 4 points de PIB ces deux dernières années. Le rapport de l'AMF sur les finances locales devrait confirmer ces impacts. Il y a quelques mois, l'AMF a demandé au Premier ministre l'ouverture d'une négociation sur les finances des communes et des intercommunalités. Nous espérons qu'il nous soumettra des propositions tournées vers l'investissement. Celui-ci doit être soutenu, même si l'élasticité des dépenses reste faible. Le réduire a des conséquences aussi graves que fermer des services publics.

Mme Françoise Gatel. - Je crois beaucoup à l'évolution des esprits. Les nouveaux élus ont un véritable souci d'efficacité et de pertinence. Les contraintes budgétaires sont une difficulté, mais aussi un atout pour encourager les regroupements. L'AMF a identifié 258 projets de communes nouvelles qui représenteraient entre 600 et 1 000 communes. Ne confondons pas vitesse et précipitation : la priorité est de réussir l'intercommunalité, ce qui implique de prendre le temps de la pédagogie. La réussite de la réforme dépendra de son calendrier de mise en oeuvre.

Par ailleurs, nous sommes convaincus de la diversité de notre pays, tout en étant tentés de définir la loi à l'aune de nos spécificités. Belle-Île, par exemple, compte quatre ou cinq communes : une seule suffirait sur ce territoire.

J'aimerais que nous réfléchissions à la question du suffrage universel direct. L'appliquer à la fois à la commune et à l'intercommunalité implique un scrutin de liste et un programme. Comment ferons-nous pour élire une équipe à l'intercommunalité, constituée de candidats qui s'engagent également dans l'élection communale sans être certains de la remporter ?

S'agissant des départements, le fait de les avoir conservés n'est pas garant en soi de la solidarité. Dans un département qui comprend une métropole et un espace non métropolitain, la première peut prendre des compétences exercées par le département sur son territoire. Dans le mien, la métropole représente 60 % des ressources et 40 % des besoins, et peut se contenter de choisir les compétences qui l'intéressent directement sans faire preuve de solidarité vis-à-vis des autres territoires.

En matière de finances, je ne tiendrai pas de discours politicien sur la réforme. L'essentiel est qu'elle fonctionne. De fait, les finances publiques se réduisent. Le reproche d'inefficacité adressé à l'intercommunalité face à l'augmentation des dépenses publiques fait abstraction des nouveaux services qui ont ainsi été développés. Nous définissons les compétences sans évoquer les finances. Les régions exerceraient la compétence économique sans prélever d'impôt correspondant. Qu'allons-nous donner au département si nous transférons cette ressource à la région ? Il faut desserrer le collier de strangulation des intercommunalités et faire preuve de cohérence. Donnons aux différentes organisations la capacité d'exercer leurs compétences et assurons-nous de la réalité de la solidarité.

Je conclurai sur les départements, que je considère comme des espaces de solidarité et d'efficacité dans les territoires non urbains. J'aurais aimé que nous réfléchissions à leur organisation. Si le bloc communes-communautés est considéré comme le plus efficace dans la proximité et que la solidarité est nécessaire, pourquoi n'organiserions-nous pas l'espace départemental à partir des intercommunalités ? Nous pourrions en faire un parlement des intercommunalités et assurer ainsi la présence des métropoles et la construction des solidarités. Mon département, par exemple, passe des contrats de territoire avec des intercommunalités dont certaines ne comptent pas de conseillers généraux. Il leur demande ainsi d'administrer certaines actions, ce qui est incohérent. Je souhaite donc que nous ouvrions une réflexion sur l'espace départemental dans un objectif de cohérence et d'efficacité.

M. Rémy Pointereau. - Je vous remercie pour vos éclairages et vos propositions. J'espère que la sagesse du Sénat se transmettra à l'Assemblée nationale.