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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Jeudi 18 juin 2015

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

Économie, finances et fiscalité - Banque centrale européenne : rapport d'information de M. Éric Bocquet, Mme Fabienne Keller et M. Richard Yung

La réunion est ouverte à 8 h 35.

M. Jean Bizet, président. - Mes chers collègues, l'ordre du jour appelle une communication de nos collègues Éric Bocquet, Fabienne Keller et Richard Yung sur la Banque centrale européenne (BCE).

Fabienne Keller m'ayant fait part d'un empêchement qui ne lui permet pas d'être présente aujourd'hui, je donnerai dans un instant lecture de l'intervention qu'elle envisageait.

Nous nous sommes rendus au siège de la Banque centrale européenne à Francfort au début du mois de mai. Notre visite était commune avec le secrétaire d'État chargé des affaires européennes et plusieurs de nos collègues députés. Nous y avons eu des entretiens très intéressants. Avec Danièle Nouy, nous avons pu faire un point sur la supervision bancaire. Avec Benoît Coeuré, nous avons échangé sur la politique monétaire conduite par la banque centrale.

J'en ai pour ma part retiré une première conclusion assez positive sur la supervision bancaire qui se met progressivement en marche. L'Union européenne a fait dans ce domaine des progrès salutaires.

Concernant la politique monétaire, le message a été - me semble-t-il - très clair. La BCE a fait son travail dans le domaine qui est le sien. Aux États membres de faire le leur en conduisant les réformes structurelles indispensables à une reprise économique durable.

Nos trois collègues ont pu tirer profit de ce déplacement, mais aussi de leurs autres investigations pour établir le projet de rapport d'information qui vous a été adressé.

Je vais à présent vous faire part de l'intervention que Fabienne Keller avait préparée, puis je donnerai la parole à Éric Bocquet et Richard Yung.

« Monsieur le Président, mes chers collègues, avant d'aborder le rôle de la Banque centrale européenne face à la crise, rappelons quelques points ayant trait au mandat de la Banque centrale européenne.

Le traité de Maastricht a confié la responsabilité de la politique monétaire unique à la Banque centrale européenne. Aux termes des traités, celle-ci est indépendante, c'est-à-dire qu'elle ne peut ni solliciter ni accepter des instructions d'un État ou d'une autorité européenne quelconque.

Cette exigence s'impose aussi bien à elle-même qu'aux banques centrales nationales qui composent le système européen des banques centrales, qu'elle est chargée de coordonner. Les banques centrales nationales de la zone euro sont réunies au sein du Système européen des banques centrales (SEBC), avec les banques centrales des pays qui n'ont pas encore adhéré à l'Union économique et monétaire. Au sein du SEBC, il convient de distinguer l'Eurosystème qui ne comprend que les banques centrales de la zone euro.

La BCE a pour principal objectif le maintien de la stabilité des prix. Elle cible, à cet effet, une inflation à des taux inférieurs à 2 %, mais proches de ce chiffre à moyen terme. Force est de constater que la BCE a jusqu'à aujourd'hui rempli son mandat en contenant l'inflation en dessous de 2 %, ce qui n'apparaissait pas forcément évident au regard du passé des économies européennes.

Sans préjudice de l'objectif de stabilité des prix, elle apporte son soutien aux politiques économiques générales dans l'Union, et oeuvre ainsi pour le développement durable de l'Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement. Le mandat de la BCE est donc, in fine, assez large.

Mais venons-en à la crise. Associée aux interventions de l'Union européenne et du Fonds monétaire international dans les pays de la zone euro placés sous assistance financière, la BCE a, depuis 2010, développé ses propres instruments destinés à endiguer la crise de liquidités que traverse, à des degrés divers, le secteur bancaire européen tout en tentant de faire baisser les coûts de refinancements auxquels sont confrontés certains États membres en difficulté.

La BCE a, dans cette optique, utilisé les instruments de politique monétaire conventionnelle, à l'instar de la baisse des taux, mais aussi de dispositifs relevant de la politique monétaire non conventionnelle. Celle-ci comprend toute mesure visant à influencer directement le coût et la disponibilité du crédit.

Critiquée jusque-là pour son manque de soutien à l'économie réelle, l'institution a su développer de nouveaux instruments. Elle s'est affirmée comme un acteur de tout premier plan dans la réponse européenne à la crise.

Sa défense volontariste de l'euro, « quoi qu'il en coûte », selon les termes de son président en juillet 2012, a même pu pallier l'absence de consensus politique entre les États membres pour réformer effectivement la gouvernance économique de la zone euro.

Avant d'aborder spécifiquement les mesures de politique monétaire, il convient d'insister sur le rôle de la communication de la BCE depuis le début de la crise. La BCE a, dès sa création, institué des conférences de presse suivant ses prises de décision, ce qui a constitué une nouveauté dont s'est inspirée par la suite, la Réserve fédérale américaine (FED).

À l'image de celle-ci, la BCE a depuis souhaité développer un véritable magistère de la parole, anticipant la prise de décision effective et martelant ses objectifs, au premier rang desquels apparaît expressément depuis 2012 la défense de l'euro.

La BCE a ainsi modifié officiellement sa stratégie de communication en 2013 pour se rapprocher de celle mise en oeuvre aux États-Unis ou au Royaume-Uni, la forward guidance. Il s'agit d'influencer durablement les anticipations sur l'évolution des prix à moyen et long terme grâce à une communication active, sans pour autant toujours prendre effectivement des décisions. Ce souci de pédagogie est renforcé, depuis le 19 février 2015, par la publication des minutes des réunions du Conseil des gouverneurs.

Ce faisant, la BCE poursuit une mue initiée depuis l'épisode des subprimes, et devient une véritable banque centrale, dotée d'une stratégie lisible à long terme. La BCE s'est, en quelque sorte, révélée à elle-même avec la crise.

Afin de répondre à celle-ci, son premier levier a consisté à agir sur les taux. Le rapport détaille l'évolution de ceux-ci. Il s'agissait pour la BCE de susciter à la fois une offre et une demande de crédit au sein de la zone euro. Tout aussi séduisante qu'elle soit, cette baisse des taux n'est pas un gage de réussite comme en témoigne l'atonie de la demande de crédits.

La BCE a alors souhaité aider directement les banques, via trois opérations de prêts à long terme, dont les montants étaient censés à chaque fois dépasser 400 milliards d'euros. L'utilisation de ces prêts a permis de décorréler le taux d'emprunt des banques de celui des États, jusque-là associés par les marchés, et éviter ainsi leur éviction des marchés financiers. L'opération visait également à faciliter l'octroi, par les banques, de crédits. Le résultat semble, à cet égard, plus mitigé.

Les opérations de rachats de titres privés sont venues compléter ces prêts. Les objectifs sont identiques puisqu'il s'agit de relancer le crédit bancaire et d'accroître dans le même temps la taille du bilan de la BCE. Nous détaillons les dispositifs dans le rapport. Reste qu'à l'instar des emprunts, les objectifs affichés ne semblent pas en passe d'être atteints.

L'effet des rachats de titres publics a, lui, été plus sensible sur les taux des obligations souveraines, et a notamment permis à l'été 2012 d'écarter une menace d'éclatement de la zone euro. Après un premier Securities market program (SMP) limité dans le temps, la BCE a, en quelque sorte, sorti une arme de dissuasion massive avec son programme de rachats d'actifs Outright Monetary Transactions (OMT). Il consiste en des achats sur le marché secondaire d'obligations d'État sous programme d'assistance financière, sans limite de montant sans pour autant créer de monnaie. Il s'agit pour la BCE de limiter toute spéculation. Contesté par l'Allemagne, la Cour de justice de l'Union européenne a confirmé sa licéité le 16 juin 2015. Il n'a pour l'heure jamais été utilisé.

Si l'OMT a permis d'influer sur les taux, il n'a pas résolu la question de l'atonie du crédit. C'est dans ce contexte qu'a été lancé le programme d'assouplissement quantitatif que va à présent décrire Éric Bocquet. »

M. Éric Bocquet. - La BCE a en effet annoncé, le 22 janvier dernier, la mise en place d'un programme d'assouplissement quantitatif, quantitative easing, ou QE, étalé jusqu'en septembre 2016. Il s'agit pour la BCE de racheter sur le marché secondaire des créances privées et des titres de dettes publiques, sans que les montants versés ne soient stérilisés par ailleurs. Il y a donc création de monnaie. Ce faisant, la BCE poursuit deux objectifs : injecter des liquidités pour relancer le crédit bancaire et prévenir le risque de déflation généralisée au sein de la zone euro.

Ce programme s'inscrit dans la continuité des mesures non conventionnelles adoptées jusqu'alors. Il intervient parce que les instruments conventionnels apparaissent épuisés. Il a été anticipé par les marchés au cours du second semestre 2014, marqué par une baisse des taux souverains et une dépréciation régulière de l'euro. Son lancement était d'autant plus évident que la remontée des taux attendue aux États-Unis pouvait contribuer à resserrer un peu plus le canal du crédit.

Ce type de programme a déjà été mis en oeuvre aux États-Unis, au Royaume-Uni et au Japon. Outre la relance de l'inflation, plusieurs effets peuvent être attendus d'une telle opération : baisse des taux d'intérêts et du cours de la devise, augmentation des liquidités offertes aux banques et redémarrage du crédit, majoration du prix des actions et relance des investissements.

Aux yeux de la BCE, l'assouplissement quantitatif devrait permettre de contribuer à relancer la croissance en facilitant l'accès aux liquidités, celles-ci pouvant servir à l'investissement, mais aussi à la consommation. C'est cet objectif qu'il convient de relever derrière celui affiché de la lutte contre la déflation.

Un des effets indirects de ce programme consiste, en outre, en une dépréciation de la monnaie unique face aux autres devises, ce qui pourrait aider les exportateurs européens, sans que cela puisse être la solution à tous nos maux, comme nous l'indiquons dans le rapport.

Concrètement, la BCE devrait acquérir chaque mois 60 milliards d'euros de créances privées et publiques sur le marché secondaire, entre mars 2015 et septembre 2016. 80 % des rachats devraient viser la dette publique. Une accélération du programme était attendue ce mois-ci pour faire face aux ralentissements observables sur les marchés en juillet en en août. Ce programme de rachat de titres devrait in fine atteindre près de 1 140 milliards d'euros, soit 10 % du PIB européen.

Nous revenons dans le rapport sur les détails techniques de cette opération. Je rappelle simplement que les achats sont effectués en large majorité par les banques centrales nationales, et qu'ils ne peuvent couvrir plus d'un tiers de la dette totale d'un émetteur.

L'assouplissement quantitatif ne permettra donc pas, par exemple, de racheter sur les marchés plus d'un tiers de la dette française.

Ceci étant dit, que peut-on attendre réellement de l'assouplissement quantitatif ? N'y voyons pas, en tout état de cause, une assurance pour la reprise des investissements et de la croissance. Celle-ci dépend avant tout de la confiance, qui, on le sait, ne se décrète pas. L'assouplissement quantitatif ne saurait résoudre, en tout état de cause, tous les problèmes de la zone euro, et doit donc être relié à d'autres instruments. Comme l'a souligné le président Draghi, la politique monétaire ne sert à résoudre que des problèmes conjoncturels, et non structurels.

Les exemples des assouplissements quantitatifs américains et japonais mettent également en avant un phénomène dit de trappe à liquidité. Au terme de celui-ci, les agents économiques recevant des liquidités, les stérilisent au lieu de procéder à des investissements ou de consommer, rendant ainsi inefficaces les politiques d'assouplissement quantitatif. Le risque de stérilisation est particulièrement net au sein d'économies déjà entrées dans un cycle déflationniste, où les taux d'intérêt sont relativement bas, et où la propension à épargner est élevée compte tenu des incertitudes économiques et de l'absence de confiance dans la reprise de la croissance, ce qui est le cas de la zone euro.

Les entreprises pourraient également profiter des taux faibles pour se livrer non pas à des investissements, mais à des opérations financières - rachats d'action ou versement de dividendes exceptionnels. C'est ce qui a été fait aux États-Unis.

Le contexte réglementaire de la zone euro n'est pas non plus, selon certains observateurs, sans incidence sur la réussite du programme d'assouplissement quantitatif. L'effet des nouvelles règles prudentielles pourrait notamment conduire à limiter l'offre de crédits, indépendamment de l'injonction de liquidités opérée par la BCE.

Faisons également attention aux effets secondaires du dispositif. Et ils sont nombreux, comme nous le précisons dans le rapport. L'aplatissement de la courbe des taux souverains au sein de la zone euro, observable depuis plusieurs mois, et renforcé par l'assouplissement quantitatif, peut susciter quelques doutes.

La baisse des taux n'est pas sans conséquence sur l'épargne et le secteur de l'assurance. Elle devrait dans le même temps conduire les investisseurs à délaisser les obligations pour alimenter le marché en actions, au risque de générer une bulle.

Par ailleurs, si les taux reflètent la conjoncture économique d'un pays, il apparaît difficilement concevable que les taux souverains espagnol ou italien soient inférieurs à ceux enregistrés aux États-Unis.

Cette situation n'est pas sans rappeler celle des taux indifférenciés au sein de la zone euro, avant la crise économique et financière de 2008, à ceci près que le marché apparaît extrêmement volatil, et donc susceptible de mouvements contradictoires, particulièrement dangereux dès lors qu'il s'agit de la dette des États.

Mario Draghi a d'ailleurs reconnu cette extrême volatilité. La raréfaction des produits obligataires, exacerbée par l'assouplissement quantitatif en est une des causes.

Les premiers succès de la lutte contre la déflation ont également contribué à ce phénomène. L'absence d'accord sur la Grèce n'est pas non plus sans lien avec cette remontée, qui affecte tous les taux, mais à des rythmes différents. L'augmentation des taux allemands est moins rapide que celle visant le papier portugais. Les taux français ont, quant à eux, quadruplé depuis le mois d'avril.

Pour l'heure, les premiers effets de l'assouplissement quantitatif semblent néanmoins encourageants, un niveau d'inflation à 1,8 % étant désormais attendu en 2017. En lançant un programme d'assouplissement quantitatif, la BCE adresse en tout cas un signal fort en direction des États membres qui contestaient une politique monétaire jugée trop rigide et peu favorable à la reprise économique.

Il convient désormais qu'elle pense à la sortie de ce programme pour éviter qu'une mesure temporaire ne devienne permanente. Une telle évolution limiterait les velléités de réforme des États membres facilement financés et générerait des bulles potentiellement dangereuses, à défaut d'être utiles pour l'investissement.

Fort heureusement, la BCE est dotée d'un instrument qui lui permet d'évaluer a priori les conséquences des bulles et des remontées des taux sur la situation des banques.

Je laisse la parole à Richard Yung pour nous le présenter.

M. Richard Yung. - La crise financière traversée par les banques européennes a conduit le Conseil européen à acter, en juin 2012, le principe d'un renforcement de la supervision des banques au sein de la zone euro, dans le cadre d'une Union bancaire. L'ambition affichée est de rompre le cercle vicieux entre crise bancaire et crise de la dette gouvernementale.

Au-delà, l'Union bancaire doit permettre de juguler de nouveaux risques :

- les conséquences du manque de profitabilité actuel des banques, exacerbé dans un contexte de taux bas et alors que certains pays disposent de trop d'établissements bancaires ;

- la part des crédits non performants dans leurs actifs. 12 % des crédits accordés sont jugés toxiques, les échéances n'étant pas remboursées ;

- la surexposition aux pays émergents dans un contexte de retournement de la conjoncture ;

- le risque d'attaques cybernétiques ;

- le poids des sanctions administratives sur la solidité des banques à l'image de l'amende américaine reçu par le groupe BNP-Paribas.

Un règlement d'octobre 2013 accorde à la BCE un rôle clé pour mettre en oeuvre cette surveillance au sein d'un Mécanisme de supervision unique (MSU). Celui-ci est entré en fonction le 4 novembre 2014.

L'Union bancaire doit permettre de faciliter la transmission de la politique monétaire de la BCE. Le succès de l'utilisation des mesures non-conventionnelles dépend, en effet, de la qualité du système financier dans lequel elles s'inscrivent. Certains observateurs relèvent que l'efficacité du programme d'assouplissement quantitatif mis en oeuvre au Japon a été altérée par l'absence de réforme de son secteur bancaire.

Composé de la BCE et des autorités de contrôle nationales (ACN) des États membres, le MSU est chargé de la surveillance prudentielle de tous les établissements de crédit. Il poursuit trois objectifs :

- garantir la sauvegarde et la solidité du système bancaire européen ;

- accroître l'intégration et la stabilité financières ;

- assurer une surveillance cohérente.

Le MSU a mandat pour mener des contrôles prudentiels et des missions sur place. Il dispose également d'un pouvoir de sanction allant du prélèvement sur chiffre d'affaires au retrait de l'agrément. L'action du MSU est dans les faits limitée à la zone euro, même si l'Union bancaire est, en principe, ouverte aux autres États membres. Le Danemark envisage ainsi d'intégrer à terme cette structure.

La BCE est chargée de veiller au bon fonctionnement du MSU et plus particulièrement à la répartition des responsabilités entre la BCE et les ACN. Afin d'assurer une surveillance efficace, les banques sont, en effet, classées en tant qu'établissements « importants » ou « moins importants ». La BCE est chargée d'exercer une supervision directe des premiers, tandis que les ACN se consacrent aux secondes.

Un établissement de crédit est considéré comme important s'il remplit notamment l'une des conditions suivantes :

- la valeur totale de ses actifs est supérieure à 30 milliards d'euros ou dépasse 20 % du PIB national, la valeur totale de ses actifs ne pouvant être à 5 milliards d'euros ;

- la banque fait partie des trois établissements de crédit les plus importants établis dans un État membre.

Le MSU peut, par ailleurs, déclarer important un établissement qui ne satisferait pas à ces critères.

Dans ces conditions, la BCE est amenée à superviser directement 123 groupes représentant approximativement 1 200 entités. Les actifs détenus par celles-ci représentent 21 000 milliards d'euros soit 85 % du total des actifs détenus dans la zone euro, qui représentent plus du double de ceux détenus aux États-Unis. Les 3 520 établissements jugés moins importants sont concentrés en Allemagne, en Autriche et en Italie.

Les missions de surveillance du MSU sont planifiées et accomplies par un conseil de surveillance prudentielle. Celui-ci propose des projets de décision en vue d'une adoption par le Conseil des gouverneurs de la BCE.

La mise en place d'un conseil de surveillance prudentielle distinct du Conseil des gouverneurs vise à préserver la distinction entre politique monétaire et supervision bancaire, sans pour autant qu'une muraille de Chine ne soit établie. Il s'agit également d'empêcher des prises de décisions contradictoires. La séparation de la politique monétaire de la supervision ne limite pas l'échange d'informations, ce qui n'est pas sans avantage pour la conduite de la politique monétaire à l'heure du plan d'assouplissement quantitatif.

La surveillance quotidienne est, quant à elle, effectuée par des équipes dédiées comprenant du personnel provenant à la fois des ACN et de la BCE. Ces équipes sont conduites par un coordinateur de la BCE qui, en règle générale, ne peut être originaire du pays où la banque concernée a son siège. À titre d'exemple, le chef des contrôleurs du Crédit Agricole est allemand. Il s'agit, de la sorte, d'éviter les biais liés à la nationalité et d'éventuels conflits d'intérêt. 1 000 personnes environ ont été recrutées par le conseil de surveillance prudentielle.

Une première évaluation de 130 établissements a déjà été réalisée fin 2013. Au terme de celle-ci, 25 banques présentaient une insuffisance de fonds propres, estimée à 25 milliards d'euros et ont dû élaborer des plans de refinancement dans les deux semaines suivant l'annonce des résultats. Elles disposaient ensuite de neuf mois pour compenser ces déficits.

Le dispositif ne semble pas susciter l'adhésion de tous les établissements financiers. La L-Bank, une banque régionale allemande a ainsi déposé un recours en annulation auprès du Tribunal de l'Union européenne visant la supervision directe par la BCE. La L-Bank estime que son modèle économique est simple et que la supervision directe de la BCE ne devrait s'appliquer qu'aux banques d'importance systémique et complexe. Elle relève avant tout les coûts et la charge administrative supplémentaires induits par le transfert de la surveillance bancaire de l'échelon européen à l'échelon allemand.

M. Jean Bizet, président. - Merci à nos rapporteurs de nous avoir expliqué le fonctionnement de la BCE.

Les subprimes sont déjà loin derrière nous, mais l'Union européenne a fini, dans un temps relativement contraint, par se doter d'un mécanisme de supervision bancaire assez exceptionnel. On entend d'ailleurs dire que la FED étudie la façon dont nous avons restructuré tout cela, les choses n'étant pas aussi abouties aux États-Unis.

M. Simon Sutour. - On constate que la BCE joue un rôle de plus en plus important. Considérée autrefois comme la gardienne de l'orthodoxie budgétaire, elle est devenue un véritable acteur économique jouant un rôle indéniable en faveur de la relance. Cette réorientation est due aux choix courageux de Mario Draghi. Nous étions un certain nombre à le souhaiter depuis longtemps. Nous l'avions indiqué lorsque nous avons reçu M. Draghi au Sénat il y a plus d'un an environ. L'échange avait été particulièrement intéressant.

Je ne veux pas anticiper le rapport que je vous ferai bientôt sur la situation en Grèce, mais j'ai rencontré à Athènes, avec cinq députés, la semaine passée, le gouverneur de la Banque centrale de Grèce. J'ai été impressionné par ses analyses, et surtout par sa franchise et son courage. Au point de me demander s'il allait rester en place, tant ses propos étaient en contradiction avec ceux du gouvernement grec. Il était, cela étant, dans son rôle de gouverneur. Son indépendance est, de surcroît, garantie par la BCE. Elle dispose à cet égard d'un véritable pouvoir moral. Cette rencontre a été un des rares moments d'éclaircie lors de ces rencontres ! Nous nous sommes dit qu'il existait tout de même des personnes qui essayaient de tenir la barre pour se tourner vers l'avenir.

M. Jean-Claude Requier. - Le gouverneur de la Banque centrale de Grèce a fait une déclaration dans la presse...

M. Jean Bizet, président. - Il a en en effet été très ferme, et cela a été très courageux de sa part, car il va complètement à contre-courant du discours tenu par le Premier ministre.

M. Simon Sutour. - Pour conclure sur la BCE, elle a pris toute sa place dans le paysage institutionnel européen. Elle est une véritable banque d'intérêt général, presque de service public ! Je m'en félicite, et les actions de Mario Draghi en faveur de la relance, qui datent maintenant de plusieurs mois, sont très utiles.

M. Philippe Bonnecarrère. - Les trois présentations qui viennent de nous être faites sont positives et présentent un système qui paraît constituer une forme d'optimum à un moment donné. Les questions que l'on pourrait poser risqueraient donc de ne pas être très réalistes ou manqueraient d'humilité : on peut en effet s'interroger sur les limites et les excès de l'assouplissement quantitatif. Je pense notamment à l'expérience américaine et à tous les dangers que la politique de la FED a amenés. Mais il serait objectivement prétentieux d'aller sur ce terrain, où les points de vue peuvent être assez nuancés.

J'ai même tendance à considérer que ce qu'on peut lire a moins d'importance que les analyses économiques qui ont déterminé le choix de cette politique au sein de la BCE. Elles ont l'avantage d'être partagées, puisque le système de prise de décision au sein de la BCE est collégial.

Je vous remercie pour la qualité du rapport que vous venez de présenter et son intérêt. Ce qui me frappe, c'est votre consensus dans l'analyse technique, mais aussi, en creux, votre consensus politique. Il y a quelques années, évoquer la BCE aurait immédiatement entraîné un débat sur la souveraineté. On perçoit à demi-mot, à travers vos propos, que ce débat est derrière nous. S'il en est ainsi, c'est parce que le système a démontré son efficacité.

Les débats passionnés qui existent à propos de la politique des autres institutions européennes sont en fait un problème de résultats : c'est parce que ses résultats ne sont pas suffisamment tangibles pour nos concitoyens que l'on met en permanence en cause la Commission européenne, entre autres. Dès lors que les résultats sont là et que nos concitoyens comprennent que le système fonctionne, personne ne discute la légitimité des institutions.

L'appropriation du projet européen par nos concitoyens demeure essentiellement soumise à des interrogations concernant l'efficacité des politiques européennes.

Enfin, votre approche place chaque pays face à ses responsabilités. Il devient plus difficile au Gouvernement d'accuser Bruxelles à tous propos. Chaque État doit démontrer son aptitude à mener ses propres réformes. Je trouve cette évolution profondément saine !

M. Éric Bocquet. - Je me sens contraint de sortir un instant de mon rôle de co-rapporteur ! Ce travail a été intéressant, je tiens à le souligner, et très technique. Cela étant, ce que je retiens de ce travail, ce n'est pas un consensus politique, mais un consensus technique. Cela s'arrête là !

Simon Sutour a employé le mot d'« orthodoxie ». La BCE a aujourd'hui fendu l'armure, et c'est ce qui m'a frappé. Auparavant, il n'était pas question de toucher au dogme absolu de la stabilité des prix. Les circonstances et l'ampleur de la crise l'ont obligée à évoluer. J'en tire un enseignement extrêmement intéressant : c'est donc possible. Rien n'est écrit d'avance, j'en suis convaincu !

M. Jean-Jacques Hyest. - Cela faisait-il partie des dogmes que l'on pouvait garder in aeternum ?

M. Éric Bocquet. - Je n'en sais rien. Cela montre en tout cas sa capacité à s'adapter à des conditions nouvelles. C'est ce qu'on est en train de vivre, en particulier avec la crise grecque.

M. Simon Sutour. - C'est un outil.

M. Éric Bocquet. - En effet, mais ce n'est pas qu'un outil technique. Cela doit être un outil politique : quelle Europe veut-on construire ? Une banque comme la BCE doit avoir un rôle déterminant de par sa capacité à investir. Ce qu'elle fait est énorme : 60 milliards d'euros par mois pendant dix-huit mois, ce n'est pas rien !

On va réclamer plus d'1,5 milliard d'euros à la Grèce le 30 juin. Cela pose question. On peut mettre ce chiffre en perspective avec les échéances de remboursement de la dette grecque. Je ne dis pas que la solution passe forcément par le financement de la BCE, mais le débat est intéressant et peut être ouvert. On n'est donc vraiment pas sur un sujet technique, mais sur un sujet politique de fond. Je suis désolé, mon cher collègue : vous le voyez, il n'y a évidemment pas consensus, mais j'ai éprouvé beaucoup d'intérêt à mener ce travail avec mes collègues Richard Yung et Fabienne Keller.

M. Jean-Jacques Hyest. - L'action de la BCE en faveur de la croissance démontre que c'est, à terme, un aspect positif de Maastricht !

M. Richard Yung. - C'est un enfant légitime de Maastricht, il faut le dire. Les dogmes sont parfois de bonnes choses : on peut les conserver durant des siècles.

M. Éric Bocquet. - On peut aussi les bousculer !

M. Richard Yung. - Certes...

M. Jean-Jacques Hyest. - Cela dépend de l'interprétation !

M. Richard Yung. - Ce que dit Éric Bocquet est vrai : il y a derrière tout cela plusieurs débats politiques de fond, à commencer par le débat avec les Anglais.

M. Jean-Jacques Hyest. - Ils recourent de plus en plus à la supervision !

M. Richard Yung. - Curieusement, ils renforcent en effet leur supervision bancaire et financière, mais ils veulent le faire à part. Ils ne désirent pas, en outre, que les travailleurs puissent circuler. C'est ennuyeux.

M. Jean Bizet, président. - C'est un autre sujet !

M. Richard Yung. - Cela fait partie de la question : ils veulent bien les capitaux et les marchandises, mais pas les personnes.

Il existe un autre débat, que l'on retrouve également en France : nous déléguons de plus en plus notre souveraineté nationale à des organes nouveaux, comme la BCE. Considérez la politique budgétaire aujourd'hui : le Parlement ne pèse plus tellement dans l'élaboration du budget, face aux différents critères et au contrôle de la Commission ! Il s'agit d'une perte de souveraineté progressive.

Peut-être n'ose-t-on pas trop le dire. Politiquement, c'est dangereux, mais la réalité est là !

M. Jean Bizet, président. - On n'a pas trop le choix...

M. Daniel Raoul. - Je voudrais corriger le terme utilisé par Simon Sutour : la BCE n'est plus un outil technique. C'est une évolution que l'on peut considérer comme positive et interventionniste dans le cadre de la crise que l'on connaît mais, à terme, cela devient un organe décisionnel politique.

Qu'en est-il de la cohabitation entre la Commission, le Conseil et la BCE ? Nous saluons les évolutions en cours, mais cet outil devient un organe politique, qui a une réelle influence sur l'économie et la politique budgétaire en particulier.

M. Richard Yung. - Lors de notre visite, Benoît Coeuré avait dit que la Grèce n'était pas le problème de la BCE, mais celui du Conseil européen. La BCE évalue simplement la situation des banques dans le pays. C'était très clair.

M. Jean Bizet, président. - La BCE reste malgré tout très ferme. Elle est indépendante, mais c'est un outil politique extraordinaire.

M. Simon Sutour. - J'ai parlé d'outil, je n'ai pas parlé d'outil technique.

L'important, c'est de disposer d'un outil qui apporte des solutions à ce qu'attendent les citoyens européens dans la période difficile qu'ils vivent. Peu à peu, les choses se mettent en place et les pouvoirs s'exercent. Si jamais Mario Draghi a fait ce qu'il a fait en matière de relance, c'est peut-être parce que l'Union européenne et le Conseil des ministres sont passés de la position allemande, qui attendait une orthodoxie budgétaire totale, à la relance, sous la pression de la France et de pays du sud, comme l'Italie ou l'Espagne.

Je trouve tout cela très positif ; peu importe, au bout du compte, le rôle des uns ou des autres. Seule compte l'efficacité.

Nous devons faire oeuvre de pédagogie sur les questions européennes. Comme l'a indiqué Richard Yung, le budget est en partie déterminé à l'échelon européen.

M. Jean Bizet, président. - C'est tout le mécanisme du semestre européen !

M. Simon Sutour. - Il est très difficile d'expliquer au Sénat que 50 % environ des décisions se prennent au niveau européen, et que le rôle de la commission des affaires européennes est plus important qu'il y a un certain nombre d'années. On discute de tout un tas de propositions de loi que les commissions législatives passent leur temps à disséquer, alors qu'elles n'aboutiront pas avant longtemps. Il est dommage de ne pas toujours pouvoir faire comprendre à nos collègues tout l'enjeu du débat européen ! Cela fera partie des sujets que l'on abordera lors de la prochaine réunion de notre bureau avec le Président du Sénat.

J'ai néanmoins eu le sentiment qu'il s'est passé quelque chose, le 16 juin, lors du débat préalable au Conseil européen. Cela semble avoir été une prise de conscience pour beaucoup de nos collègues. Je n'avais jamais vu un président du Sénat présider un débat préalable à un Conseil européen.

Il y a deux ans, j'avais été chargé d'une proposition de résolution européenne au sujet de la proposition de règlement de Mme Reding sur la protection des données personnelles. Nos collègues avaient déposé des amendements et ont commencé à en discuter. Il a fallu que je précise que ce n'est pas nous qui rédigions la proposition de règlement. Il s'agissait d'un projet de la Commission européenne, et notre rôle consistait à donner notre point de vue au Gouvernement pour qu'il le prenne en considération dans les négociations. Je leur ai rappelé que nous ne représentions qu'un seul des vingt-huit pays de l'Union européenne.

M. Jean Bizet, président. - Sans parler d'électrochoc, je pense qu'il y a eu une prise de conscience et une très belle réactivité de la part de nos collègues mardi dernier. Les réponses du ministre ont par ailleurs été construites et argumentées.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Je suis issu du mouvement centriste, très attaché au fédéralisme. J'estime que la BCE devrait avoir bien plus de pouvoirs. Je m'interroge encore pour savoir pourquoi l'on garde la Banque de France.

J'ai tendance à croire que la BCE devrait prendre toute sa place dans la guerre des monnaies à laquelle on assiste à l'échelle mondiale. On se rend bien compte de la force du dollar dans toutes nos activités économiques. C'est pourquoi la sortie éventuelle de la Grèce peut, selon moi, constituer un affaiblissement, même si on peut techniquement l'assumer.

On a intérêt à ce que la BCE et l'euro prennent de plus en plus d'importance. Allons même plus loin : cela ne me dérangerait pas que la Russie soit un jour dans l'euro. Je ne suis d'ailleurs pas le seul à le dire ! Cela donnerait à l'euro une puissance économique qu'il n'a pas ! C'est actuellement le dollar qui domine tout. Il y a quarante ans, on s'est essentiellement occupé de construire l'Europe ; nous devons maintenant nous préoccuper de la place de l'Europe dans la mondialisation.

En ce qui concerne la perception des questions européennes au Parlement, le problème vient très largement du fait que nos deux assemblées pensent toujours avoir conservé des pleins pouvoirs. Je le comprends, mais il faut changer d'état d'esprit !

M. Jean-Jacques Hyest. - J'ai été l'élève de Pierre Henri Teitgen, et mon engagement politique a débuté par l'engagement européen.

Je suis également extrêmement attaché au principe de subsidiarité. Il serait erroné de croire que l'on a besoin de tout réglementer à l'échelon européen. Cela permet souvent aux gouvernements de se dédouaner.

Pour en revenir à la BCE, elle a toujours tenu compte de la conjoncture et c'est d'ailleurs son rôle. Cela dit, on ne peut appliquer la même politique à toutes les situations. On peut sans doute regretter que l'Allemagne ait longtemps pesé trop lourd, mais elle est elle-même confrontée à des évolutions qui ne sont pas celles qu'elle attendait. L'Allemagne ne sera pas toujours championne : elle a aussi des faiblesses et éprouve des incertitudes quant à l'avenir. Elle peut de ce fait accepter une nouvelle donne en matière de politique monétaire.

Cependant, on a fait beaucoup de choses à l'envers. Si on n'opère pas un rapprochement entre les politiques économiques des pays de la zone euro, les tensions subsisteront. Avec une monnaie unique, il faut des politiques économiques convergentes. C'est la raison pour laquelle la Grande Bretagne est extrêmement réticente dans ce domaine. L'absence de politiques convergentes dans la zone euro pourrait même faire totalement disparaître cette monnaie. Il faut donc y être attentif.

Un aspect très positif de votre rapport concerne la régulation des banques. Certaines demeurent fragiles. La France a fait le ménage dans ce domaine après quelques crises, je pense à la Société générale, au Crédit lyonnais ou au Crédit agricole. La situation est maintenant bien encadrée. Reste encore le cas des petites banques. En Allemagne, le système de caisses d'épargne constitue une faiblesse.

M. Jean Bizet, président. - Je pense que nous pouvons remercier nos collègues.

Un bref commentaire sur tout ce qui a été dit en ce qui concerne le poids de l'Europe dans les différents États membres. Le principe de subsidiarité doit être extrêmement surveillé ; c'est là tout le sens de l'action de notre commission. Il faut aller vers ce que Monsieur Juncker appelle « l'Europe de l'essentiel ».

On ne répétera jamais assez que la BCE est et doit rester indépendante, mais elle n'est pas en apesanteur politique. C'est un formidable outil. Il est vrai que son architecture est en priorité focalisée sur une inflation autour de 2 %. C'est, de ce point de vue, une vision identique à celle de la FED. L'autre objectif de la FED est de créer de l'emploi. La BCE, quant à elle, concourt elle aux politiques générales de l'Union et donc à l'objectif d'une économie qui tend vers le plein emploi. Elle ne peut se substituer, cela étant, aux gouvernements. C'est le sens des déclarations de Mario Draghi, à Sintra en mai dernier. Il a considéré qu'il avait fait ce qu'il devait faire et c'est la raison pour laquelle il a demandé aux États de procéder à des réformes de façon à créer de l'emploi.

Je voudrais également souligner que la BCE s'est adaptée au pragmatisme du moment et aux réalités d'aujourd'hui. Sans vouloir faire offense à M. Trichet, l'arrivée de M. Draghi a changé beaucoup de choses ! On a la chance d'avoir deux Français à des rôles clés, Mme Nouy pour la supervision bancaire et Benoît Coeuré au directoire.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Espérons qu'il aura le courage d'aller ponctionner Goldmann Sachs un jour ou l'autre !

À l'issue de ce débat, la commission autorise, à l'unanimité, la publication du rapport.

Questions diverses

M. Jean Bizet, président. - Nous devons nous prononcer sur la levée de la réserve d'examen parlementaire concernant un texte qui nous a été transmis par le Gouvernement le 26 mai et qui doit être adopté dès mardi prochain au Conseil Affaires générales : il s'agit de la recommandation autorisant l'ouverture de négociations avec le Mexique en vue de la conclusion d'un accord pour le transfert et l'utilisation des données des dossiers de passagers, essentielle dans la lutte contre le terrorisme.

C'est un sujet que notre commission a déjà abordé à plusieurs reprises sur le rapport de Simon Sutour, et encore récemment dans le cadre de la résolution relative à la lutte contre le terrorisme. Lorsque les États Unis, l'Australie et le Canada ont exigé le transfert des données PNR détenues par les compagnies aériennes européennes, l'Union européenne a estimé que des accords internationaux devaient être conclus entre elle et ces pays, afin que les transferts de données puissent s'effectuer conformément à la réglementation européenne sur la protection des données.

Les accords conclus dans les années 2005 et 2006 ont été renégociés à partir de 2010. La négociation a abouti avec l'Australie en 2011, et avec les États-Unis en 2012. L'accord avec le Canada signé le 25 juin 2014 est en cours de ratification. Le Parlement européen a adopté une motion tendant à une saisine pour avis de la Cour de justice de l'Union, afin de vérifier la légalité de l'accord PNR entre le Canada et l'Union européenne au regard du droit de l'Union européenne. Cet avis devrait être rendu prochainement.

Le Mexique exige désormais des compagnies aériennes la communication de leurs données PNR. Il convient donc d'ouvrir des négociations en vue de la conclusion d'un accord avec ce pays. La recommandation souligne que l'accord devra respecter les droits fondamentaux et observer les principes reconnus par la Charte des droits fondamentaux de l'Union, avec notamment le droit au respect de la vie privée familiale, consacrée à l'article 7 de la charte, le droit à la protection des données à caractère personnel consacré à l'article 8, et le droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial consacré à l'article 47. L'accord devra aussi tenir compte des principes qui figureront dans l'avis de la Cour de justice de l'Union européenne concernant l'accord PNR envisagé avec le Canada.

Les délais pour nous prononcer sont très courts. Je le regrette. Nous l'avions déjà fait savoir au Gouvernement pour d'autres textes mais, dans la mesure où il s'agit simplement de l'autorisation de l'ouverture des négociations, je pense que nous pouvons lever cette réserve d'examen. Nous nous réservons le droit d'examiner par la suite le projet d'accord pour vérifier que son contenu est bien conforme aux principes que nous avons toujours défendus sur l'utilisation des données PNR et aux différents articles de la Charte des droits fondamentaux déjà cités.

S'il n'y a pas d'objection, je pense que nous pouvons donner une réponse positive au Gouvernement.

La commission décide, à l'unanimité, de lever la réserve d'examen parlementaire.

La réunion est levée à 9 h 45.