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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mercredi 15 juillet 2015

- Présidence de M. Jean-Claude Lenoir, président -

Audition de M. Christian Dubreuil, candidat proposé aux fonctions de directeur général de l'Office national des forêts (ONF)

La réunion est ouverte à 11 heures.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Nous auditionnons M. Christian Dubreuil, actuel directeur général de l'Agence des espaces verts d'Île-de-France, désigné par le Président de la République comme candidat à la direction générale de l'Office national des forêts (ONF).

Cette audition a lieu en application de l'article 13 de la Constitution, qui donne un droit de veto aux commissions compétentes sur les nominations les plus importantes au sein de l'État et de ses opérateurs. L'addition des votes négatifs des deux commissions concernées doit dépasser les trois cinquièmes pour invalider la nomination. Le dépouillement aura lieu après l'audition à l'Assemblée nationale cet après-midi. Monsieur Dubreuil, nous souhaitons que vous nous décriviez votre parcours ainsi que vos projets pour l'ONF.

M. Christian Dubreuil, candidat proposé aux fonctions de directeur général de l'Office national des forêts. - C'est un honneur pour moi d'être reçu par votre commission, en tant que serviteur de l'État depuis trente-huit ans et citoyen impliqué dans la vie de la cité à titre professionnel et associatif.

Durant ma carrière, j'ai travaillé au sein des services déconcentrés de l'État ; en cabinet ministériel auprès de Louis Le Pensec ; en direction d'administration centrale au ministère de l'Agriculture sous Louis Le Pensec, Jean Glavany et François Patriat ; j'ai dirigé ou codirigé deux établissements publics, l'Agence du médicament et l'Agence des espaces verts d'Île-de-France. J'apporterai à l'Office, si vous le décidez, l'expérience de toute ma vie. Je suis un homme d'action et de décision. Al Gore dit fort justement que « la volonté est une ressource renouvelable ». Gestionnaire depuis cinq ans des forêts de la région Île-de-France, je reste humble face au domaine bien plus grand dont l'ONF a la charge.

L'ONF est une belle maison aux valeurs fortes, au personnel engagé. Son prestige est immense, surtout au-delà des frontières. Premier gestionnaire d'espaces naturels en France, avec dix millions d'hectares en métropole et outre-mer, il accueille 500 millions de visiteurs par an sur des sites dont un tiers sont classés en zone Natura 2000. Il met aussi sur le marché 40 % du bois vendu en France au sein d'une filière employant plus de 400 000 personnes, pour un chiffre d'affaires de 60 milliards d'euros représentant 3 % du produit intérieur brut.

Je suis satisfait que le Gouvernement et le Parlement maintiennent pour les prochaines années les principes qui ont présidé à la création de l'Office : le régime forestier ; un gestionnaire unique de la forêt publique ; le statut d'établissement public industriel et commercial dérogatoire, avec un personnel composé pour une large part de fonctionnaires ; un maillage de proximité, qui doit être préservé.

Tant les travaux du groupe d'études sénatorial « Forêt et filière bois » que le rapport d'Alain Houpert et de Yannick Botrel et la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt votée à l'automne dernier confirment le rôle de l'Office au sein des politiques publiques forestières. Enfin, le contrat d'objectifs et de progrès pour la période 2016-2020, qui sera adopté cet automne, et le projet de loi de finances que vous examinerez vont dans le même sens.

L'ONF, maison cinquantenaire, doit se remettre en mouvement après des crispations internes, des réactions conservatrices et des difficultés de dialogue avec la filière et les communes forestières. Je veux libérer les énergies, favoriser l'innovation et la recherche, donner la parole aux agents. Dans notre cher et vieux pays de paysans, la forêt n'est pas assez prise en considération.

L'Office doit renforcer ses liens avec nos concitoyens, dans une société qui n'accepte plus le primat de l'expertise technique et où se perd le respect dû aux agents d'autorité de l'État. Nous devons mettre l'accent sur l'éducation à l'environnement, pour les jeunes générations ; et expliquer notre politique, surtout en zone périurbaine, en communiquant mieux. Dans les débats internationaux de la COP 21, comme dans l'accord qui la conclura, la forêt devra avoir sa place, car elle joue un rôle fondamental contre le réchauffement climatique. La France, dont 31% de la surface est couverte de forêt en métropole - presque 100% en Guyane - peut parler haut et fort pour rappeler le rôle de la forêt dans le stockage du carbone, le maintien de la qualité des eaux, la protection de la biodiversité, la production de biomasse renouvelable. La forêt rend notre civilisation urbaine viable.

Le gestionnaire que je suis aimerait que tous les services rendus par la forêt à la société soient rémunérés. Nous n'en sommes pas là, mais la réflexion qui se développe dans l'Union européenne à propos des aménités positives de la forêt, dans les domaines économique, social, environnemental, est à poursuivre. La possible mobilisation du fonds chaleur du ministère de l'écologie par l'Office en 2016 serait une première étape utile. Il faut renforcer la collaboration avec le Conservatoire du littoral et l'Agence française de la biodiversité.

La fonction de production du bois est fondamentale. J'inscrirai mon action dans le cadre du contrat de filière bois signé le 16 décembre 2014, qui vise à consolider et développer l'industrie du bois. Les forêts publiques, qui représentent 25 % de la surface et 34 % de la récolte, jouent pleinement leur rôle producteur.

Mon habitude depuis 18 ans du haut niveau d'organisation et d'intégration de la filière agricole et agro-alimentaire française me pousse à souhaiter que l'on surmonte les divisions pour aller vers une seule interprofession réunissant l'amont et l'aval. Je participerai aux travaux de France Bois Forêt au titre de l'Office, si vous me nommez à sa tête.

L'ONF doit produire entre 2016 et 2020 un volume de bois important, fixé par le COP. Le niveau retenu est soutenu mais réaliste. Le chiffre d'affaires du bois a été divisé par deux, dans le chiffre total de l'Office, depuis les années soixante-dix, et n'a jamais retrouvé le niveau précédent les tempêtes Lothar et Martin. Or les prix également ont été divisés par deux. L'Office doit donc développer la contractualisation, l'offre de bois façonné et les contrats d'approvisionnement. Il doit se préoccuper de l'industrie du chêne : les entreprises concernées sont dans une situation très difficile en raison de la rareté de la ressource et de l'envolée des prix.

L'ONF doit capter une part plus significative de la valeur ajoutée. L'affiliation à la Forest management certification (FSC) serait utile aux industriels et valoriserait mieux le bois produit, comme la qualité du personnel de l'Office. Cela rejoint la volonté de la Fédération nationale du bois, qui est membre du conseil d'administration de l'ONF.

L'ONF gère les forêts des collectivités territoriales. La Fédération nationale des communes forestières a signé le COP 2012-2016 et s'apprête à signer le suivant : c'est une bonne chose. Les communes forestières apportent à l'Office une contribution financière significative. Je regrette les crispations lors du débat financier de 2014. Il faut les surmonter et se mettre d'accord sur le contrat pour les cinq prochaines années.

Le rapport de l'inspection générale des finances (IGF) sur le régime forestier a rendu le débat plus objectif. Mettons en oeuvre ses recommandations : augmentation de la surface de forêt couverte par un plan d'aménagement ; incitation au regroupement des forêts des collectivités ; programmes triennaux de coupes et de travaux ; application du régime forestier sur toutes les surfaces ; rationalisation de la forêt domaniale et locale par des acquisitions, cessions, échanges - comme je l'ai entrepris en Île-de-France avec l'État, le conseil régional et le conseil départemental des Yvelines. Je souhaite que vous usiez de votre grande influence pour rétablir un haut niveau de coopération entre les collectivités et l'ONF. Cela consolidera son maillage de 300 unités territoriales, que je m'engage à conserver sur la durée du contrat, et facilitera la réalisation de travaux dans des conditions soutenables pour l'Office. Je suis conscient que les collectivités territoriales ne peuvent pas contribuer davantage, car elles participent au redressement public. Cependant l'établissement public doit pratiquer la vérité des prix afin de retrouver une marge bénéficiaire. L'État s'engage à stabiliser le montant du versement compensateur et à poursuivre le financement des missions d'intérêt général de l'ONF telles que la restauration des terrains en montagne, la protection des forêts contre l'incendie en Méditerranée, le maintien des dunes littorales, la défense de la biodiversité et l'action outre-mer. Le changement climatique va accroître les risques. Il faut s'y préparer en prévoyant par exemple le renouvellement des peuplements forestiers en montagne.

L'Office s'est déjà réformé. Les effectifs ont baissé de 12 000 à 9 000 entre 2002 et 2015, sans abandon de mission. La restructuration doit être poursuivie, afin d'accroître les recettes, rendre bénéficiaires les activités concurrentielles, réduire les coûts, céder les actifs non stratégiques, maintenir un haut niveau d'investissement en forêt publique, réduire l'endettement. Ce peut être fait avec un contrat réaliste pour 2016-2020, garanti par ses trois signataires.

S'agissant de l'emploi, il faut privilégier les contrats de droit privé et les contrats aidés pour les jeunes. Le problème réside dans la pyramide des âges : la plupart des agents de l'ONF ont plus de cinquante ans : le renouvellement des générations est indispensable. Une culture de gestion doit se développer, en plus de la culture technique existante. Le dialogue social et la mobilisation des agents doivent être accrus. Je prévois de conclure un projet d'établissement en mars 2016, six mois après la signature du nouveau COP - le temps de la concertation.

M. Gérard Bailly. - Je viens d'un département, le Jura, couvert à 45% de forêts. Les municipalités regrettent souvent que l'ONF n'offre plus les mêmes services. Les agents sont de moins en moins nombreux, ils sont affectés à d'autres tâches, comme des réunions sur les zones humides, la chasse ou les contrats de rivière, ils délèguent leurs activités aux coupeurs. Ce mécontentement, accompagné d'une hausse continue des charges, pousse certaines municipalités à demander le retrait de leur gestion par l'ONF, ce qui est impossible. Quelle est votre réaction à la baisse de 21 millions d'euros de la dotation de l'État à l'ONF en 2015, malgré les besoins ? Un million de mètres cubes de bois brut a été exporté vers l'Asie en 2013, alors que les scieurs représentent de nombreux emplois. Comment les maintenir ? Vous parlez de contractualisation : comment mettre en place des contrats inspirant confiance aux communes ?

M. Roland Courteau. - Vous avez donné un certain nombre d'indications touchant les relations avec les collectivités territoriales. Les forêts de montagne, après plus d'un siècle, doivent être régénérées, ce qui coûte très cher. Cette biomasse, qui fixe les sols, constitue-t-elle une des priorités de l'ONF ? Quelle sera la politique sur le fort accroissement de la population de pins maritimes et de chênes sessiles ? Les exportations de bois brut vers l'Asie ont été multipliées par dix en six ans. Le volume était de 100 000 mètres cubes en 2007, contre un million actuellement. Les conséquences sont gravissimes pour les industries de transformation. Pourtant M. Peyron de l'ONF a déclaré devant l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques qu'une part importante du sciage français concernait du bois importé. Comment analysez-vous ce décalage ? Un ouvrier forestier s'est suicidé en juin. Il s'agit du troisième depuis le mois de janvier. Que pensez-vous du malaise social évoqué par votre prédécesseur ?

M. Daniel Gremillet. - Comment renouer les liens avec des équipes municipales qui changent régulièrement et n'ont pas toujours les connaissances économiques, notamment sur la contractualisation que vous avez évoquée ? Comment faire sortir la forêt des enjeux écologiques, qui l'emportent sur les enjeux économiques, alors que ces derniers pourraient servir l'environnement ? L'âge moyen des employés de l'ONF, supérieur à cinquante ans, peut être une chance puisque ce sont des hommes et femmes d'expérience. À leur départ, seront-ils remplacés par des personnes au profil économique ou environnemental ?

M. Gérard César. - Les incendies affectent le Sud-Ouest comme la Méditerranée. Je salue le rôle de la Défense de la forêt contre les incendies (DFCI), subventionnée par les départements, les intercommunalités et les forestiers. Comment redresser les comptes de l'ONF ? Les directeurs généraux qui vous ont précédé ont jugé la tâche difficile. La durée du travail des agents est-elle en cause ? Comment les mobiliser pour qu'ils soient plus performants ? Que pensez-vous de la reprise du produit de la taxe carbone dans le budget général de l'État ? Ces sommes ne devraient-elles pas être affectées aux forestiers ?

Mme Anne-Catherine Loisier. - Quelles sont vos solutions pour redresser la situation financière de l'ONF ? Vous parlez de vérité des prix. Que pensez-vous de la vérité du déficit des activités concurrentielles, de 150 millions d'euros, et du coût journalier d'un agent, de près de 500 euros ? Les contrats des personnes recrutées seront-ils sous droit public ou privé ? Vous avez été bref sur les rapports entre ONF et collectivités territoriales. La Fédération nationale des communes forestières « s'apprête à signer le COP », avez-vous dit : ce n'est pas exact et Dominique Jarlier l'a annoncé, la fédération ne restera pas à la table des négociations si la seule solution consistait à faire payer davantage les communes - cela ne signifie pas qu'il ne faille pas revoir le cadre dans lequel les agents de l'ONF interviennent. En matière de certification, vous accordez vos faveurs à la FSC et non à la Pan European Forest Certification (PEFC), auxquelles la majorité des forêts communales sont affiliées. Elles devraient changer de certification, ce qui coûte cher. En outre, une consultation rapide des maires vous montrera qu'ils ne sont pas prêts à laisser leurs forêts être regroupées, ni à transformer leur régime d'affouage, comme préconisé par les inspecteurs qui ont étudié les comptes de l'ONF.

M. Alain Duran. - Le personnel vieillissant dispose d'un savoir-faire et d'une connaissance du terrain qu'il faut transmettre. Dans mon département de l'Ariège, les deux agents qui sont partis étaient des mines de savoir. Un tuilage est nécessaire.

M. Franck Montaugé. - Vous voulez augmenter la valeur ajoutée créée par l'ONF. Envisagez-vous une participation à la création de valeur à partir du bois d'oeuvre ? Un rôle auprès de la filière industrielle utilisatrice du bois ?

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Monsieur Dubreuil, vous vous présentez devant une commission exprimant un avis sur l'adéquation entre un candidat et un poste. Même si la rencontre est furtive, nous devons juger si la personne pressentie fera face aux défis de la situation à l'ONF. Je suis frappé de votre prudence. Je la comprends, mais la situation est très grave. Les cinq recommandations formulées par la Cour des comptes dans un rapport publié en juin 2014 seront-elles intégrées dans le contrat d'objectifs et de performance - et non « de progrès » ? Il s'agit de respecter les objectifs de production en volume - or ce dernier a diminué de 800 000 mètres cubes entre juin 2014 et juin 2015 ; de privilégier les contrats de droit privé ; d'achever la mise en place de la comptabilité analytique ; réduire les dépenses de recherche ne correspondant pas aux missions principales de l'ONF ; céder les participations de l'ONF dans ses filiales françaises et étrangères et dans le Fonds stratégique de la forêt et du bois, dont le bilan coût-avantages est défavorable à l'Office. Le rapport d'information de MM. Houpert et Botrel publié en avril au nom de la commission des finances relève que la situation de l'ONF est particulièrement difficile. Le rapport des inspecteurs généraux des finances, de l'agriculture et de l'environnement publié en mai préconise la réduction des coûts de gestion des forêts. Il souligne que les charges indirectes, à 28,5%, sont très élevées par rapport à ce que l'on observe dans les autres établissements publics. Le coût complet d'un agent est de 478 euros par jour. L'ONF a engagé une politique de diversification en développant des activités concurrentielles. Or leur déficit était de 16 millions d'euros en 2013, de 150 millions d'euros en cumulé depuis 2001. Les perspectives financières, à l'échéance de 2020, sont préoccupantes. Le retour à l'équilibre des comptes d'exploitation n'est pas prévu alors que l'endettement s'accroît, atteignant entre 100 et 300 millions d'euros. Certains salariés estiment leur avenir menacé. Comment relever tous ces défis ?

M. Christian Dubreuil. - Je partage l'analyse de M. Bailly. Les collectivités territoriales veulent que l'Office soit très présent sur le terrain. Il faut y mettre les meilleurs, et réduire le nombre de personnes au siège. Les effectifs seront stabilisés pour la période 2016-2020. Effectivement, les agents sont captés par les missions demandées par l'État. Soyons clairs sur la mission principale de l'ONF : la gestion forestière, à quoi j'ajoute la chasse, qui participe à l'équilibre sylvo-cynégétique. Des agents participant à une réunion sur la chasse ne sont pas hors objectifs !

L'Office doit se déshabituer de la subvention d'équilibre, d'autant qu'elle nous fragilise vis à vis de l'Union européenne. Le versement compensateur rémunère les missions d'intérêt général ; en revanche l'effet subvention est délicat.

La situation des scieurs de chêne est fragile. La tension sur le marché pousse à exporter les grumes et tirer les prix. Nous travaillons avec la Fédération nationale du bois et l'État à des dispositions comme l'augmentation des prescriptions sanitaires, ou un décret en Conseil d'État imposant que la transformation ait lieu dans l'Union européenne. Des discussions sont menées sur la compatibilité avec les règles de concurrence. Je me rendrai à Urmatt fin août pour travailler cette question avec le président de la fédération.

L'Office apporte son expertise aux préfets pour la restauration des terrains en montagne - la compétence des agents doit être maintenue. Une centaine de postes lui ont été attribués dans l'enveloppe de l'action et leur nombre ne devrait pas baisser jusqu'en 2020. Les agents partant en retraite doivent être remplacés, en Ariège et ailleurs. Les peuplements vieillissent et des dents d'érosion apparaîtront si les bois tombent. L'Office est prêt à mettre en oeuvre le renouvellement des plantations mais doit obtenir son financement de l'État. Je me battrai pour l'obtenir.

Il faut faire preuve d'humilité sur le réchauffement climatique. Les beaux hêtres se raréfieront en Île-de-France. Des espèces vont remonter vers le nord. Il nous faudra nous adapter aux évolutions de peuplement.

Retrouvons une bonne compréhension avec les équipes municipales. Les collectivités doivent produire plus de bois, quel que soit le type de forêt. Nous avons triplé en trois ans la production des forêts régionales d'Île-de-France - et les recettes. C'est donc possible.

L'enjeu environnemental vient après la fonction de production, qui est essentielle. L'ONF n'est pas une agence environnementale mais un établissement public industriel et commercial. Quand, dans un parc naturel régional aux confins de la Bourgogne et de la Franche-Comté, on décide de sanctuariser 3 000 hectares en réserve biologique intégrale, il faut compenser cette perte de recettes à l'Office. Je mènerai la négociation avec la ministre de l'écologie. La fonction économique sera importante dans le recrutement, sans perdre le lien avec l'environnement.

La forêt aquitaine est privée, Monsieur César. La DFCI est très importante. Il faut conserver les expertises et ne pas baisser la garde même si la situation est meilleure que par le passé.

Le redressement des comptes est nécessaire. Je suis prudent car le projet de loi de finances et le COP ne sont pas encore acquis. La situation est difficile, même si les résultats financiers de ces dernières années sont meilleurs que ce qui était prévu par le précédent COP. Le niveau de l'endettement est très élevé. Tout cela représente la charge des décisions qui n'ont pas été prises par le passé. L'objectif qui sera inscrit en lettres de feu dans le contrat est un endettement jamais supérieur à 260 millions d'euros, au lieu des 400 millions d'euros prévus dans le contrat précédent. La masse salariale doit être stabilisée pour rétablir les comptes.

Sur la taxe carbone, je partage votre déception. Tout le monde parle des fonctions écologiques de la forêt, loue la captation du carbone qu'elle opère, mais nous n'obtenons pas les financements ! Remettons cette question à l'ordre du jour, inlassablement.

Baudelaire parlait d'une « obscure clarté qui tombe des étoiles » : une activité concurrentielle déficitaire est pareillement un oxymore ! Je fixerai un objectif à court terme de rétablissement de l'équilibre. Il faut même rendre ces activités bénéficiaires. La suppression immédiate n'est pas la solution, leur chiffre d'affaires étant important. Une culture de gestion doit être développée.

Un fonctionnaire coûte plus cher qu'un agent de droit privé, en raison des pensions. Si le Gouvernement et le Parlement veulent stabiliser les effectifs de l'Office, des jeunes doivent être recrutés sous contrat de droit privé, ainsi que le préconise la Cour des comptes. Il faut être membre d'un syndicat de fonctionnaires pour estimer qu'un CDI de droit privé est un contrat précaire ! Comme Mme Hidalgo, j'ai commencé ma carrière comme contrôleur et inspecteur du travail et je puis affirmer que tel n'est pas le cas. Ce que je dis devant vous, je le répèterai devant l'Office, même si le message a du mal à passer.

On ne peut souhaiter, madame Loisier, que la Fédération nationale des communes forestières ne signe pas le contrat d'objectifs et de performance.

Mme Anne-Catherine Loisier. - On ne peut souhaiter que l'ONF reste sourd aux attentes des communes forestières.

M. Christian Dubreuil. - C'est également mon avis. Une négociation sera indispensable. Je ne crois pas que l'on puisse demander beaucoup plus aux communes, et je regrette la position de l'État en 2014, qui a augmenté leur participation, conduisant à des crispations.

Les chiffres sont clairs : le coût de la gestion privée s'élève à 30 euros à l'hectare contre 60 euros par l'Office. Cependant l'ONF intervient dans des forêts, notamment dans le sud et en montagne, où les entreprises privées n'iraient pas ; et si les communes participent à hauteur de 25 euros à l'hectare, le coût est à peu près identique à celui qu'elles payeraient si elles avaient recours au privé. Mais il est évident que les frais de garderie et la taxe à l'hectare ne peuvent continuer à augmenter.

J'ai dit qu'une partie des forêts domaniales pourrait passer sous label FSC, qui est excellent. Je ne parle pas du label PEFC car la quasi-totalité des forêts l'a adopté. Mais la FSC a une portée internationale, or le marché est mondial : c'est pourquoi les industriels réclament cette certification, afin de mieux vendre le bois à l'étranger.

J'espère que les collectivités accepteront le regroupement des forêts afin de réduire les coûts d'entretien. J'ai dit également qu'il fallait accroître la valeur ajoutée de l'ONF dans l'amont de la filière. Cela ne sera possible que par l'intermédiaire de contrats de filières : l'Office doit être créateur de valeur ajoutée et pas seulement fournisseur de bois sur pied.

Contrairement à la filière bois, les filières agricoles et agro-alimentaires sont très bien structurées, grâce à leurs syndicats, coopératives, banques, assurances et chambres d'agriculture. Les marges de progrès pour la forêt et le bois sont considérables.

Vous avez posé la question de vérité, monsieur le président : y a-t-il adéquation entre la fonction et l'homme que je suis ? Ce sera à vous de trancher, mais sachez que je suis un réformateur : pour moi, l'Office ne va pas bien et il doit se redresser. Nous avons les hommes, la technicité et la confiance des Français pour y parvenir.

Grâce au rapport des sénateurs, j'ai pris connaissance des cinq recommandations de la Cour des comptes : je m'engage à respecter les objectifs de production du prochain contrat - sous réserve, bien sûr, qu'ils soient réalistes. J'ai déjà répondu, en ce qui concerne les recrutements sous droit privé. Bien sûr, il faut améliorer la comptabilité analytique. En revanche, je suis plus réservé sur les réductions de dépenses de recherche réclamées par la Cour : pour moi, la recherche appliquée, c'est l'innovation et l'avenir. Je suis également réservé sur les cessions de filiales et sur l'arrêt de la contribution de l'Office au Fonds stratégique pour la forêt et le bois. Je préfèrerais redresser la situation de ces filiales plutôt que de les céder ! Cela dit, je m'efforcerai de mettre en oeuvre ces cinq recommandations.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Merci pour votre présentation. Mais rendons son obscure clarté à Corneille ! Nous attendrons votre audition à l'Assemblée nationale pour dépouiller le scrutin qui va s'ouvrir dans un instant.

Vote sur la proposition de nominations du directeur général de l'Office national des forêts (ONF)

La réunion est levée à 12h20.

Le scrutin est dépouillé à 14h58, les résultats sont les suivants :

- 4 bulletins favorables à la candidature

- 10 bulletins défavorables à la candidature