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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 21 juillet 2015

- Présidence de Mme Catherine Troendlé, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 30

Adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport de M. François Zocchetto et du texte proposé par la commission sur le projet de loi n° 643 (2014-2015), en nouvelle lecture portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne.

EXAMEN DU RAPPORT

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Nous examinons le rapport de M. François Zocchetto sur le projet de loi portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne qui nous revient en nouvelle lecture.

M. François Zocchetto, rapporteur. - Ce texte a été examiné une première fois selon la procédure accélérée par le Sénat, qui en a eu la primeur, puis par l'Assemblée nationale. L'échec de la commission mixte paritaire peut surprendre, toutes les conditions étant réunies pour une adoption conforme par les deux chambres d'un texte assez technique qui transpose des directives et des décisions-cadres européennes. Mais les députés ont choisi de l'utiliser pour adopter de nombreuses dispositions de procédure pénale qui n'avaient pu trouver d'autre vecteur législatif : le texte initial comptait huit articles, l'Assemblée nationale en a ajouté 28, dont aucun - à une exception près - ne concerne l'adaptation du droit pénal à celui l'Union européenne. Ils traitent, pêle-mêle, de la prise en compte des conditions de la détention pour l'obtention de remises de peine, de la transmission d'informations pénales aux administrations pour protéger les mineurs, de la majoration des amendes pénales au profit de l'aide aux victimes... Certaines mesures sont pertinentes, comme la correction de la malfaçon législative relative au financement des partis politiques. D'autres sont discutables, ou mériteraient pour le moins un débat approfondi, mais leur accumulation, dans le cadre de la procédure accélérée, pose une question de principe : les députés n'ont-ils pas dépassé les limites de leur droit d'amendement en première lecture et porté atteinte aux prérogatives du Sénat ?

Le rapporteur de l'Assemblée, Dominique Raimbourg, que j'ai rencontré à plusieurs reprises, reconnait être allé un peu loin. Depuis l'échec de la CMP, les députés et le Gouvernement s'évertuent à justifier ex-post le lien indubitable de ces dispositions avec l'objet initial du texte, mais personne n'est dupe. Au-delà du respect des prérogatives du Sénat, le texte adopté par les députés pose des questions d'opportunité et de légalité.

Plusieurs dispositions sont très contestables, comme l'article 5 septies C nouveau autorisant le juge à prononcer à nouveau un sursis avec mise à l'épreuve en faveur d'un récidiviste, ou l'article 5 quaterdecies qui oblige le juge d'application des peines à tenir compte, pour prononcer des remises de peine, de l'impact sur le condamné des conditions matérielles de sa détention et de la surpopulation carcérale : un détenu dans une prison surpeuplée bénéficierait automatiquement d'une remise de peine. Une telle mesure mérite un débat de fond. De même, le mécanisme de la sur-amende pénale prévu à l'article 4 quater pour financer l'aide aux victimes parait moins efficace qu'une affectation directe du produit des amendes à l'aide aux victimes.

On s'interroge en outre sur la légalité constitutionnelle de certaines dispositions, comme l'article 5 septdecies A qui autorise le parquet à informer l'administration employant ou exerçant la tutelle sur une personne impliquée dans une enquête pénale : le procureur de la République peut informer l'administration de toute condamnation pénale d'un agent, mais aussi de sa mise en examen ou de son renvoi devant une instance de jugement, avant toute condamnation, si tant est que cette information est nécessaire à l'exercice par cette administration de son contrôle sur l'agent ou ses missions. Le dispositif est renforcé pour les personnes exerçant une activité auprès de mineurs : la liste des infractions concernées est précisée, le Procureur peut informer l'administration dès la garde à vue et l'information est obligatoire en cas de condamnation ou de placement sous contrôle judiciaire assorti d'une interdiction d'exercer une activité en rapport avec les mineurs.

Ce dispositif présente trois défauts majeurs : il est trop général, puisqu'il ne se limite pas aux atteintes contre les mineurs ; il porte gravement atteinte à la présomption d'innocence, puisqu'il intervient avant toute condamnation pénale et hors du contrôle d'un juge ; enfin, il transfère la responsabilité de l'autorité judiciaire vers l'administration, par exemple le maire ou le président de conseil départemental ou régional, pour prendre des mesures conservatoires contre la personne mise en cause - mesures qui ne manqueront pas d'être analysées comme une sanction, alors qu'elles ne sont pas motivées, l'administration n'ayant pas accès au dossier... Verra-t-on le juge administratif, saisi de la mesure administrative, se prononcer avant le juge pénal? On autorise le procureur à sous-traiter la sanction, alors qu'il pourrait demander au juge des libertés et de la détention de prononcer à l'encontre de l'intéressé une mesure de contrôle judiciaire limitant son exercice professionnel. Un mécanisme s'appuyant sur les obligations de contrôle judiciaire et la transmission obligatoire des condamnations aurait été plus pertinent pour répondre à la situation dénoncée à Villefontaine et à Orgères.

Pour ces raisons de fond, qui font peser un vrai risque d'inconstitutionnalité, je vous propose d'adopter une motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité au projet de loi. Pour les questions urgentes, des véhicules existent : la proposition de loi de notre collègue Jean-Pierre Sueur sur l'interdiction du financement des partis politiques par une personne morale, celle de notre collègue Catherine Troendlé sur la protection des mineurs - sujet qui mérite d'être examiné selon la procédure normale, après audition des syndicats de la fonction publique, des magistrats, de la Chancellerie. J'ai moi-même déposé une proposition de loi sur l'aide aux victimes. Mettons-les vite à l'ordre du jour.

Pour défendre les prérogatives du Sénat et le principe d'une loi pénale bien faite et non approximative, je vous demande de voter l'exception d'irrecevabilité.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Je salue les efforts des deux rapporteurs, MM. Zocchetto et Raimbourg, pour rechercher un consensus. Mais la méthode des députés reste contestable, ce qui justifie la motion proposée par notre rapporteur.

M. Jean-Pierre Sueur. - L'intervention du Sénat peut être très utile, voire décisive comme lors de l'adoption de la loi NOTRe.

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est sûr.

M. Jean-Pierre Sueur. - Parfois elle est très faible, voire nulle, ce qui risque d'être le cas ici. J'entends les arguments de notre rapporteur.

Qu'une condamnation pour pédophilie ne soit pas connue et pas suivie d'effet pose un vrai problème, qui doit être réglé d'urgence, comme le montrent les propositions de loi et les initiatives en ce sens. Le sujet a-t-il sa place dans ce projet de loi ? J'ai examiné avec soin l'intéressante directive du 20 novembre 2013 modifiant la directive relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles et le règlement concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système d'information du marché intérieur. Son paragraphe 39 justifie pleinement d'inscrire cette question dans un texte sur l'adaptation au droit européen de notre droit pénal, puisqu'il dispose « qu'en cas de doute justifié, l'État-membre d'accueil peut exiger des autorités compétentes d'un État-membre une confirmation du fait que l'exercice de la profession en question par le demandeur n'est pas suspendu ou interdit en raison d'une faute professionnelle grave ou d'une condamnation pour infraction pénale liée à l'exercice de l'une ou l'autre de ses activités professionnelles. »

Sur le fond, ce texte aurait été difficilement acceptable s'il avait repris l'amendement gouvernemental hélas adopté en première lecture par l'Assemblée nationale ; Dominique Raimbourg en a rédigé une nouvelle version, bien meilleure, légèrement amendée par le Gouvernement lors de la nouvelle lecture - et qui pourrait l'être encore. Je déposerai d'ici la séance publique des amendements complémentaires aux douze présentés ce matin, qui risquent cependant de n'avoir que peu d'effet compte tenu de la position défendue par notre rapporteur.

Le texte serait inapproprié pour recevoir ces amendements, est-il avancé. Nous ne le pensons pas, et proposons donc de modifier le texte adopté par l'Assemblée nationale.

Sur les vingt-sept autres sujets restants...

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Justement !

M. Jean-Pierre Sueur. - Dominique Raimbourg, fin juriste, a profité de ce texte pour proposer toute une série de mesures qui lui tiennent à coeur et dont beaucoup sont pertinentes. Je propose d'en supprimer douze. Pour le reste, je distinguerai différents cas. Dans cinq cas, l'on peut se rattacher à des directives européennes : l'article 4 quater A relatif à l'information des victimes pour saisir le Fonds national de garantie des victimes et l'article 5 bis A sur la protection des témoins dans les audiences pour criminalité organisée ou de crimes contre l'humanité et au maintien de la compétence de la cour d'assises de Paris sont rattachables à la directive européenne sur les victimes ; les articles 5 septdecies A, B, C et D, sur l'information de l'administration par les parquets, la directive du 20 novembre 2013 relative à la qualification professionnelle. Enfin, l'article 5 septdecies actualise la référence à une directive européenne relative à l'échange transfrontalier d'informations en matière d'infractions au code de la route. Tous ces articles entrent dans l'objet du texte.

Reste un point de doute, sur la limitation de la surpopulation carcérale et l'amélioration des conditions de détention - sujet dont traitent de nombreux textes européens mais avec lequel ce projet de loi n'a pas forcément un lien direct. Je déposerai volontiers un amendement complémentaire pour trouver un accord.

L'urgence peut se plaider dans trois cas, dont l'article 4 quater relatif à la contribution pour l'aide aux victimes assise sur le montant des amendes pénales et douanières. Il s'agit de tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel censurant une disposition de la loi du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, par ailleurs liée à la directive sur les victimes. L'article 5 decies relatif au délai d'examen des appels ou des pourvois en cassation contre une ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel répond à une demande formulée dans le rapport annuel de la Cour de cassation et à une décision du Conseil constitutionnel à la suite d'une question prioritaire de constitutionnalité du 29 janvier 2015. L'article 6 bis prévoit des sanctions pénales en cas de financement d'un parti politique par une personne morale, que nous avions omis collectivement de sanctionner. Corriger cette erreur dans le présent texte serait plus rapide et plus simple que de passer par ma proposition de loi. Je ne voterai donc pas l'exception d'irrecevabilité, on peut tirer parti du texte pour le modifier et l'améliorer.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Merci pour cette présentation magistrale.

M. Yves Détraigne. - N'étant pas aussi fin juriste que MM. Sueur et Raimbourg, je me contenterai d'une remarque de forme : le Sénat est mis devant le fait accompli, puisque le texte qui nous revient traite d'autres sujets que ceux que nous avions examinés. J'en fais une question de principe, les députés ayant trop souvent tendance à se considérer comme les seuls vrais législateurs. Si nous rentrions dans leur démarche, nous affaiblirions un peu plus le Sénat à leurs yeux. J'approuve la position du rapporteur.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Le Sénat est garant du respect des procédures.

M. Hugues Portelli. - Même si nous sommes en fin de session, il y a des limites au détournement du travail législatif du Parlement - et je ne parle pas seulement du respect des compétences du Sénat. Il y a quelques années, nous faisions des charrettes de droit fiscal ou social, maintenant elles concernent la procédure pénale, alors qu'une refonte d'ampleur du code de procédure pénale a été préparée sous la législature précédente - mais malheureusement jamais examinée ni votée. Depuis, nous ne faisons que du bricolage. Avec ce texte, nous touchons le fond : c'est inadmissible ! Certes, on trouvera toujours des dispositions à rattacher, comme un trapéziste, à des directives européennes. Soyons honnêtes intellectuellement. Nous avons un objectif de clarté de la loi.

Ce ne serait pas à l'honneur du Parlement de travailler de la sorte. Je soutiens bien sûr l'exception d'irrecevabilité.

M. François Zocchetto, rapporteur. - L'exposé de M. Sueur aura davantage sa place lors de la phase suivante, devant le Conseil constitutionnel. Il s'est efforcé, de façon très documentée, de retrouver des liens entre les dispositions de ce texte et les textes européens. Les arguments pour combattre cet exposé existent, ils seront développés dans les mémoires.

La procédure utilisée par les députés est susceptible de se reproduire. Pour le bon fonctionnement de notre institution et du Parlement, il me paraît nécessaire de connaitre la position du Conseil constitutionnel sur cette façon d'agir. Je maintiens ma proposition de motion d'exception d'irrecevabilité.

La motion COM-14 tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité est adoptée. Par conséquent, les amendements ne sont pas examinés, comme retracé dans le tableau suivant :

Motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité

Auteur

Objet

Sort

M. ZOCCHETTO

14

Motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité

Adoptée

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 5 quater A

M. SUEUR

1

Suppression de l'article

Non examiné

Article 5 quinquies

M. SUEUR

2

Suppression de l'article

Non examiné

Article 5 sexies

M. SUEUR

3

Suppression de l'article

Non examiné

Article 5 septies A

M. SUEUR

4

Suppression de l'article

Non examiné

Article 5 septies B

M. SUEUR

5

Suppression de l'article

Non examiné

Article 5 septies C

M. SUEUR

6

Suppression de l'article

Non examiné

Article 5 septies

M. SUEUR

7

Suppression de l'article

Non examiné

Article 5 octies

M. SUEUR

8

Suppression de l'article

Non examiné

Article 5 nonies

M. SUEUR

9

Suppression de l'article

Non examiné

Article 5 duodecies

M. SUEUR

10

Suppression de l'article

Non examiné

Article 5 terdecies

M. SUEUR

11

Suppression de l'article

Non examiné

Article 5 quindecies

M. SUEUR

12

Suppression de l'article

Non examiné

Article 5 sexdecies

M. SUEUR

13

Suppression de l'article

Non examiné

Examen des pétitions adressées au Président du Sénat depuis le 1er octobre 2014

Puis la commission procède à l'examen des pétitions adressées au Président du Sénat depuis le 1er octobre 2014, en application des articles 87 et suivants du Règlement.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - En application des articles 87 et suivants du règlement du Sénat, les pétitions adressées au Président du Sénat, une fois inscrites au rôle général, sont renvoyées à la commission des lois, qui peut décider soit de les renvoyer à un ministre ou à une autre commission du Sénat, soit de les soumettre au Sénat, soit de demander au Président du Sénat de les transmettre au Défenseur des droits, soit de les classer. Les pétitions deviennent caduques de plein droit à l'ouverture de la session ordinaire qui suit celle au cours de laquelle elles ont été déposées. Nous devons examiner ce matin la pétition n° 70-273 de M. Saïd Boussoura, adressée au Président du Sénat depuis le 1er octobre 2014, qui demande la dissolution du régime social des indépendants (RSI). Cette pétition relève de la compétence de la commission des affaires sociales, je propose de la lui renvoyer.

Il en est ainsi décidé.

La réunion est levée à 10 heures 05

Jeudi 23 juillet 2015

- Présidence de Mme Catherine Troendlé, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 10 h 05

Adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne - Examen des amendements

La commission procède à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 643 (2014-2015) portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Nous allons examiner les amendements extérieurs, dont M. Sueur avait annoncé le dépôt.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne défendrai pas la plupart de ces amendements puisque j'avais déjà eu l'occasion de le faire en commission lors de notre dernière réunion : il s'agit des mêmes amendements à deux exceptions près, puisque j'ai procédé à un retrait et à un ajout, afin d'être en cohérence avec les directives communautaires. Je m'en tiendrai donc à la présentation du nouvel amendement. Il porte sur la question très sensible de la transmission d'information à l'autorité administrative, qui doit trouver le bon équilibre entre trois principes : la protection des mineurs, la présomption d'innocence et le secret de l'enquête. L'article 5 septdecies A a fait l'objet de trois rédactions successives depuis le début de la navette. Suite à l'échec de la commission mixte paritaire, le rapporteur de l'Assemblée nationale, Dominique Raimbourg, en a proposé une nouvelle version, qui m'est apparue comme la meilleure, selon laquelle il n'y avait pas d'obligation de transmission de l'information au stade de la garde à vue, pour préserver le secret de l'enquête. Le Gouvernement en a alors proposé une version modifiée, en ajoutant la garde à vue au nombre des situations susceptibles de justifier l'information de l'administration. Je vous propose d'en revenir à la version du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Cette version répond, me semble-t-il, aux objections qu'avait soulevées notre rapporteur François Zocchetto. Elle est en tout cas plus adaptée que les versions du Gouvernement.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - La réponse que tente d'apporter cet amendement est sans doute insuffisante, faute d'appréhender les choses globalement, comme plusieurs propositions de loi, déposées récemment, essayent de le faire.

M. François Zocchetto, rapporteur. - S'agissant des quatorze premiers amendements, j'ai déjà eu l'occasion de faire connaître ma position lors de notre précédente réunion. Quant à l'amendement n°15, je considère que les conditions d'un débat serein ne sont pas réunies. Il n'y a même pas eu d'auditions sur ce sujet... En dépit des efforts de Dominique Raimbourg et de Jean-Pierre Sueur, je reste défavorable à l'ensemble de ces amendements.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne peux bien entendu pas suivre le rapporteur sur ce point.

La commission émet un avis défavorable aux amendements n°s 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 et 15.

La commission adopte les avis suivants :

Auteur

Avis de la commission

Article 5 quater A

M. SUEUR

2

Défavorable

Article 5 quinquies

M. SUEUR

3

Défavorable

Article 5 sexies

M. SUEUR

4

Défavorable

Article 5 septies B

M. SUEUR

5

Défavorable

Article 5 septies C

M. SUEUR

6

Défavorable

Article 5 septies

M. SUEUR

7

Défavorable

Article 5 octies

M. SUEUR

8

Défavorable

Article 5 nonies

M. SUEUR

9

Défavorable

Article 5 duodecies

M. SUEUR

10

Défavorable

Article 5 terdecies

M. SUEUR

11

Défavorable

Article 5 quaterdecies

M. SUEUR

12

Défavorable

Article 5 quindecies

M. SUEUR

13

Défavorable

Article 5 sexdecies

M. SUEUR

14

Défavorable

Article 5 septdecies A

M. SUEUR

15

Défavorable

La réunion est levée à 10 h 14