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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION SENATORIALE A L'OUTRE-MER


Jeudi 12 mai 2016

- Présidence de M. Michel Magras, président -

Problématique des normes sanitaires et phytosanitaires applicables à l'agriculture dans les outre-mer - Audition des services du Gouvernement en charge de l'agriculture et de la sécurité alimentaire, de la chambre d'agriculture et de l'établissement de régulation des prix agricoles (ERPA), de Nouvelle-Calédonie

M. Michel Magras, président. - Mes chers collègues, je tiens tout d'abord à saluer la présence parmi nous des auditeurs de la première promotion de l'Institut du Sénat à qui je souhaite la bienvenue, en espérant que nos travaux retiendront leur intérêt.

Notre délégation sénatoriale à l'outre-mer a pour objectif de contribuer à une meilleure connaissance et à une véritable prise en compte des spécificités des outre-mer. À cet effet, elle organise régulièrement des évènements conduisant à la publication d'actes, produit des résolutions européennes et conduit des études sur des sujets transversaux qui excèdent les champs de compétence des commissions permanentes spécifiques. Notre délégation entend ainsi améliorer la visibilité de nos outre-mer dans l'Hexagone et à Bruxelles et éclairer en amont les processus normatifs. Elle mène actuellement deux études en parallèle sur des sujets de première importance pour nos outre-mer que sont :

- la question du foncier, sur laquelle un premier rapport relatif à la gestion du domaine de l'État dans les outre-mer a été rédigé tandis qu'un deuxième volet, traitant plus spécifiquement de la problématique du titre de propriété et de la conciliation du droit civil et des droits coutumiers, est en cours d'instruction ;

- la question des normes applicables outre-mer, dont notre délégation s'est saisie en coordination avec le chantier ouvert par le Sénat sur la simplification normative, ciblant comme premier domaine d'investigation le secteur de l'agriculture.

Ce dernier sujet nous réunit aujourd'hui en présence d'Éric Doligé, sénateur du Loiret, rapporteur coordonnateur pour l'ensemble de l'étude sur les normes, et de Catherine Procaccia, sénatrice du Val-de-Marne, rapporteur sur le volet agricole. Notre collègue Jacques Gillot, sénateur de Guadeloupe et co-rapporteur, est retenu chez lui ; nous lui souhaitons un prompt rétablissement.

Nous avons déjà effectué de nombreuses auditions sur les normes sanitaires et phytosanitaires applicables au secteur de l'agriculture dans les outre-mer dont nous poursuivons le déroulement ce matin en dialoguant avec la Nouvelle-Calédonie. Je vous rappelle que nous avons tenu des visioconférences sur ces questions avec les acteurs de la filière canne de La Réunion et ceux du secteur de l'aquaculture de Saint-Pierre-et-Miquelon. Nous échangerons en outre cet après-midi avec les producteurs des filières végétales et animales de Guadeloupe.

Je remercie en notre nom collectif nos interlocuteurs de Nouvelle-Calédonie qui représentent le gouvernement calédonien, la chambre d'agriculture et l'établissement de régulation des prix agricoles, de se rendre disponibles dans le prolongement de leur journée de travail, puisque Nouméa a neuf heures d'avance sur Paris.

Mesdames, messieurs, une trame vous a été adressée pour servir de fil conducteur à notre entretien et vous informer des nombreuses questions sur lesquelles nos rapporteurs souhaiteraient recueillir des éléments de réponse.

M. François Mademba-Sy, conseiller agricole du Président de Nouvelle-Calédonie. - Avez-vous reçu le document envoyé par le service d'inspection vétérinaire, alimentaire et phytosanitaire (SIVAP) qui relate les éléments de réponse au questionnaire envoyé ?

M. Michel Magras, président. - Oui. Par ailleurs, à l'issue du débat, toute information complémentaire sera bienvenue.

Mme Valérie Campos, chef du service d'inspection vétérinaire, alimentaire et phytosanitaire (SIVAP). - La Calédonie a une compétence sur les normes relatives à l'agriculture depuis la loi organique de 1999. La direction des affaires vétérinaires, alimentaires et rurales est en charge de ce secteur, avec le SIVAP qui s'occupe des règlementations concernant les domaines zoo- et phytosanitaires.

Ce service est composé de 60 personnes et cumule les rôles d'administration centrale et de service déconcentré, si bien qu'il intervient à la fois au niveau stratégique et au niveau opérationnel. Cette difficulté de se situer au niveau stratégique pour l'élaboration des normes tout en étant plongé au quotidien dans l'opérationnel avait été soulignée par la mission d'évaluation des services vétérinaires, diligentée par l'Organisation mondiale de la santé animale (OIE) fin 2014. Un équilibre doit être trouvé entre la mise à jour ou la création de normes et les défis quotidiens.

Les normes constituant le cadre juridique, détaillées dans le dossier, s'adossent au système européen, notamment pour la protection du consommateur, car il présente aujourd'hui les meilleures garanties. Néanmoins, notre environnement atypique, où la culture de l'agro-sécurité est prégnante sous l'impulsion de nos voisins australiens et néozélandais, impose un compromis entre ces deux systèmes.

M. Frédéric Gimat, chef du pôle Biosécurité au SIVAP. - La Nouvelle-Calédonie étant compétente en matière de réglementation zoo- et phytosanitaire depuis l'adoption de la loi organique statutaire de 1999, la Nouvelle-Calédonie a fait le choix d'un système allant vers la protection optimale des consommateurs et de l'environnement en suivant un modèle de biosécurité qui s'appuie plus ou moins sur les dispositions en vigueur dans la région de l'Océanie-Pacifique, marquée par les chefs de file australien et néozélandais.

La mise en place de ce double système pose la problématique des normes et des variables d'ajustement, caractéristiques de la Nouvelle-Calédonie. Le débat public, à l'heure actuelle, se concentre sur la qualité des denrées par rapport aux substances actives pouvant être contenues dans les produits phytopharmaceutiques autorisés en Nouvelle-Calédonie, aux limites maximales de résidus ou encore aux hormones contenues dans la viande bovine ou du mercure dans les poissons pélagiques. Un point d'équilibre doit constamment être trouvé.

Les articles 4 et 22 de la loi organique donnent compétence à la Nouvelle-Calédonie sur les problématiques zoo- et phytosanitaires, sur les abattoirs ainsi que sur les contrôles sanitaires, également aux frontières. La règlementation a été adoptée dans ses grands principes mais nécessite d'être peaufinée. La pierre angulaire du dispositif est une règlementation sur la biosécurité aux frontières internationales, votée par le Congrès calédonien en décembre 2012. Plusieurs années ont été nécessaires pour la publication d'un premier texte d'application sur les conditions d'entrée des produits à risques végétaux et animaux. Cette délibération ne traite toutefois pas des exportations et ne prévoit aucune sanction pénale. Bien que d'autres arrêtés doivent encore la compléter, les services parviennent à fonctionner.

Certains aspects ne sont pas ou sont peu couverts par la règlementation, notamment les engrais et les matières fertilisantes, dans un contexte où les provinces calédoniennes, en charge des problématiques de développement agricole et d'environnement, souhaitent par exemple favoriser la fabrication de compost à base de déchets verts abondants en milieu tropical. Cette valorisation peut être complexifiée par les fortes teneurs en nickel ou en cuivre non admises par les normes françaises ou européennes. Le contrôle des établissements de production de végétaux, les pépinières, n'est également pas encore couvert par une règlementation spécifique.

La Nouvelle-Calédonie ne dispose pas de réseaux d'épidémio-surveillance et mobilise donc des structures partenaires, notamment les réseaux des groupements de défense sanitaires (GDS) issus des commissions de la chambre d'agriculture. Néanmoins, aucun dispositif n'est prévu au niveau règlementaire.

La Nouvelle-Calédonie a opté pour un contrôle strict des importations pour la protection zoo- et phytosanitaire mais des progrès restent à réaliser en matière de règlementation. En particulier, les pouvoirs des agents et les sanctions prévues ne sont pas en cohérence avec l'ambitieuse politique de biosécurité que promeut la Nouvelle-Calédonie, contrairement à l'Australie, par exemple, qui applique de fortes amendes (environ 200 dollars australiens, soit 150 euros) lors de tout franchissement de sa frontière avec des objets et des matières en infraction avec sa règlementation zoo- et phytosanitaire.

Mme Valérie Campos. - Les normes zoo- et phytosanitaires calédoniennes sont majoritairement inspirées des recommandations de l'OIE et de la Convention internationale sur la protection des végétaux (CIPV). Pour certaines pathologies qui n'affectent pas à ce jour la Nouvelle-Calédonie, comme le syndrome dysgénésique et respiratoire porcin (SDRP), des exigences supérieures à celles applicables au sein de l'Union européenne (UE) ont été mises en place. L'interdiction d'importer de la viande crue porcine vise à éviter d'introduire cette pathologie en Nouvelle-Calédonie où l'absence de règlementation sur le traitement des eaux grasses et certaines pratiques d'élevage, telle que le manger-cochon, pourraient favoriser la propagation rapide de la maladie au sein des élevages.

M. Frédéric Gimat- S'agissant de la protection des végétaux, la Nouvelle-Calédonie n'est pas signataire de la CIPV. Membre de l'organisation régionale Pacific Plant Protection Organization (PPPO), elle applique des mesures sanitaires internationales dans la mesure de ses possibilités et des compétences dont elle peut disposer.

Ces normes régionales peuvent en outre différer des normes internationales, comme en attestent les débats actuels portés par l'Australie et la Nouvelle-Zélande sur la mise en place de normes régionales sur le contrôle des conteneurs, eu égard au report en 2017 d'une telle réglementation au niveau international.

Mme Valérie Campos. - Dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments, les normes des règlements européens « Paquet Hygiène » ont été globalement retranscrites en droit local.

M. Frédéric Gimat. - En ce qui concerne la biosécurité, la notion dominante adoptée est celle du continuum, avec un système de protection stricte aux frontières. Une action préventive est en effet moins onéreuse que la lutte contre les maladies et d'éradication de ravageurs qui seraient parvenus à pénétrer sur le territoire.

Ce dispositif, qui s'inspire fortement des systèmes australiens et néozélandais, concerne les marchandises mais aussi les vecteurs qui les transportent. Toutes les marchandises potentiellement à risques, les appareils les transportant (avions, navires, conteneurs, véhicules, etc.) ainsi que les lieux par lesquels elles transitent (ports, aéroports) sont inspectés. Les investigations sont à la fois documentaires et physiques in situ.

Ces marchandises considérées comme à risque sont listées par la règlementation mais rien n'interdit d'inspecter d'autres types de marchandises qui pourraient paraître de prime abord anodines (poteries, pneus, etc.).

À la différence de l'Australie ou de la Nouvelle-Zélande, la Nouvelle-Calédonie n'externalise pas les contrôles. Pour la Nouvelle-Zélande, des agents sont présents dans les pays exportateurs pour inspecter la marchandise avant son départ, ce qui est moins coûteux pour l'État et pour l'industrie.

Il est difficile d'avoir une réponse tranchée sur la question de savoir dans quelle mesure et pour quelles productions les normes sanitaires et phytosanitaires calédoniennes sont plus exigeantes ou plus souples que les normes européennes et australiennes, puisqu'elle implique une connaissance des normes de tous ces pays. En outre, les normes européennes sont relativement compliquées mais d'une manière générale, les normes calédoniennes en matière zoo- et phytosanitaire sont plus strictes que les normes européennes et moins contraignantes que celles appliquées en Australie et en Nouvelle-Zélande.

Par exemple, l'importation de certaines espèces reproductives, telles que les porcs, est interdite. La charcuterie française également, de même les crustacés vivants, notamment les crevettes crues, en raison d'une filière aquacole qui emploie un millier de personnes et constitue la principale filière d'exportation aquacole. La Nouvelle-Calédonie est indemne de nombreuses maladies et entend pérenniser cette situation en exerçant une stricte vigilance sur les importations et en refusant les certifications de certains pays tiers. L'importation de certains fruits et légumes n'est pas autorisée si les études de risques n'ont pas été réalisées. C'est le cas de la banane, dont la filière est relativement développée, et, comme culture vivrière, appartient à un modèle social à protéger. Des espèces végétales sont considérées comme envahissantes tandis que certaines espèces animales ne sont pas présentes en Nouvelle-Calédonie. L'introduction d'espèces comme les nouveaux animaux de compagnie (NAC), tels que la belette, aurait un impact trop important en matière environnementale pour être autorisée.

250 000 plantes entrent chaque année en Nouvelle-Calédonie, dont 70 000 à 80 000 plantes ornementales. Sur ces dernières, le taux d'interception lors des contrôles physiques s'établit à 70 à 80 %. L'importation de matériels reproductifs, tels que les fruitiers et les bananiers, est interdite mais elle peut être exceptionnellement autorisée sur arrêté du gouvernement lorsque ces plantes sont destinées à la recherche, les structures concernées disposant des moyens pour détecter d'éventuelles maladies.

En matière zoo-sanitaire, sont imposées une pré-quarantaine au départ et une quarantaine à l'arrivée. En revanche, aucune quarantaine végétale n'est prévue. Son instauration nécessiterait des moyens importants qui n'ont pas encore été mis en oeuvre. Ce dispositif existe en Australie et en Nouvelle-Zélande, où des essais générationnels sont effectués sur les semences importées.

M. Éric Doligé, rapporteur coordonnateur. - S'agissant de l'insuffisance des pouvoirs des agents et du défaut de sanctions, des textes sont-ils en préparation pour remédier à cette situation et garantir l'application des règlementations sanitaires et phytosanitaires ?

Par ailleurs, il semble que certaines restrictions imposées servent une forme de protectionnisme au bénéfice des productions locales.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur. - Comment parvenez-vous à combiner deux types de normes européennes et pacifiques, traditionnellement présentées comme étant incompatibles ?

Concernant les bananes, la Nouvelle-Calédonie est-elle exempte de la cercosporiose ?

Vous vous référez, en matière de contrôle aux frontières, à l'Australie et à la Nouvelle-Zélande, mais la Nouvelle-Calédonie s'est-elle dotée de chiens qui reniflent les bagages et vêtements des voyageurs lors du passage à la douane ? En effet, les introductions interdites peuvent être le fait d'individus.

Vous n'avez pas évoqué le Vanuatu, proche de la Nouvelle-Calédonie. D'après des souvenirs personnels, les Calédoniens s'y rendent fréquemment le week-end et en rapportent de la viande. Or, aucun problème ne semble avoir jamais résulté de ces pratiques. Des normes ou contrôles spécifiques régissent-ils ces pratiques qui pourraient générer des problèmes phytosanitaires ?

Mme Valérie Campos. - La plupart des délibérations prévoient des sanctions mais le parquet ne poursuit pas toujours ces infractions qui peuvent paraître moins prioritaires que d'autres. Pour faciliter le traitement des infractions, un droit de transaction pénale va être aménagé. Ce texte, qui sera voté au Congrès la semaine prochaine, constituera une avancée.

S'agissant de la compatibilité des différents systèmes de normes, l'exemple de l'utilisation des produits pharmaceutiques à usage agricole est éloquent : le dispositif en cours de modernisation reposera sur un formalisme simplifié pour les produits en provenance d'Europe et laissera la possibilité d'homologuer localement des produits en provenance de pays inscrits sur une liste tels que l'Australie, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis et le Canada. Pour ces derniers produits, l'étude du dossier nécessitera l'approbation d'un comité consultatif local constitué de représentants de la direction de la santé, de la direction du travail, des organisations agricoles, du monde de la recherche et d'associations environnementales et de protection du consommateur.

Concernant le contrôle aux frontières, y compris la quarantaine animale, la moitié des 60 agents du SIPAV y sont affectés comme agents de contrôle. Deux chiens détecteurs interviennent à l'aéroport et deux autres sont dédiés à l'inspection des voies maritimes et postales. Ces derniers sont majoritairement en charge de l'inspection des colis postaux et, de manière ponctuelle, des navires et bateaux de croisière. Un chien remplace environ 30 agents.

Par ailleurs, l'Australie et la Nouvelle-Zélande constituent des références en termes de normes, de contrôles et de biosécurité. La Nouvelle-Calédonie effectue également de nombreux échanges avec la Vanuatu, dont la viande de boeuf est autorisée si elle provient d'abattoirs homologués par le pays, comme doit en attester le certificat sanitaire.

M. Frédéric Gimat- La cercosporiose est présente en Nouvelle-Calédonie. Néanmoins, d'autres maladies et bactéries, absentes du territoire, peuvent attaquer la banane et pourraient devenir problématiques.

Mme Valérie Campos. - Des réflexions sont en permanence menées sur le positionnement du curseur normatif en matière d'importations et il faut tenir compte de l'ensemble du cadre règlementaire. Ainsi, pour la viande porcine, la probabilité d'introduire le SDRP peut paraître faible, mais le calcul du risque doit tenir compte de l'absence de règlementation calédonnienne sur les eaux grasses. Le risque est estimé suffisamment élevé pour maintenir cette interdiction d'importation de produits considérés comme à risque mais l'analyse du risque évolue, au gré notamment des contraintes économiques. La règlementation est évolutive, les contraintes d'importation étant fixées par voie d'arrêté.

M. François Mademba-Sy. - Le contexte agricole néo-calédonien se caractérise par un taux de couverture de la consommation par la production locale de l'ordre de seulement 15 %. Depuis deux ans, un plan d'action pluriannuel, initié par la Province Sud au travers d'une large consultation, vise à améliorer ce taux de couverture par la diversification de l'économie calédonienne. On ne peut parler de protectionnisme puisque 85 % de ce qui est consommé est importé.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur. - Comme pour la charcuterie, la Nouvelle-Calédonie s'est-elle dotée d'une règlementation particulière pour le fromage, notamment le fromage au lait cru ?

M. Frédéric Gimat. - Les importations commerciales de fromage doivent être accompagnées d'un document certifié par un vétérinaire français et la marchandise introduite par un particulier est systématiquement saisie. Il en est de même pour les boîtes de conserve.

M. Michel Magras, président. - La question des contrôles a été bien abordée. Sur les 250 000 plantes vivantes importées chaque année, le contrôle est-il effectué uniquement sur la base de documents fournis (certificats phytosanitaire, etc.) ou bien une vérification concrète sur place est-elle réalisée ?

M. Frédéric Gimat. - Le contrôle des plantes est documentaire et physique, permettant de s'assurer que les conditions sont remplies par les pays tiers et de vérifier l'absence d'organismes vivants. Ce contrôle est réalisé à l'arrivée en Nouvelle-Calédonie, avant le dédouanement des marchandises.

M. Clément Gandet, directeur technique de la chambre d'agriculture de Nouvelle-Calédonie. - Pour ce qui est de la perception des contraintes normatives par le monde agricole calédonien, notamment par rapport aux pays de l'environnement régional comme l'Australie et la Nouvelle-Zélande, la situation s'avère globalement contrastée.

Le producteur calédonien, à l'instar de son homologue métropolitain, a tendance à se plaindre des normes et des réglementations. Sur la réglementation relative à l'utilisation des produits phytosanitaires, la crainte des agriculteurs est de ne pouvoir faire usage de produits qui seraient utilisés par nos voisins et leur permettraient de produire davantage ou à bas prix. Or, les produits aujourd'hui mis à disposition des agriculteurs couvrent quasiment tous leurs besoins au niveau des usages. Possibilité est également donnée d'utiliser des produits interdits en Europe, notamment les produits à base d'extraits de plantes. La phytopharmacie de l'agriculteur lui permet de lutter contre la plupart des ravageurs.

Les agriculteurs souhaitent qu'un produit considéré comme dangereux ou nocif pour la santé du consommateur soit interdit d'utilisation en Nouvelle-Calédonie et que les produits d'importation soient totalement exempts d'éventuels résidus de ce produit.

Est également constatée une volonté forte des agriculteurs, notamment dans le domaine de l'horticulture ornementale, d'avoir une règlementation stricte sur l'introduction de plantes vertes et de matériel végétal.

Globalement, l'agriculteur calédonien s'avère demandeur d'une réglementation qui protège le statut sanitaire du territoire, avec notamment des contrôles stricts aux frontières et à l'importation, permettant de limiter la présence de ravageurs.

Mme Valérie Campos. - Les procédures d'homologation phytosanitaire ont déjà été évoquées. Je vais vous donner quelques exemples concrets de limites maximales de résidus et de normes d'abattages, de gestion des déchets animaux, de vaccinations.

Les normes d'abattage calédoniennes sont relativement simples, excepté pour les espèces exportées vers l'UE telle que la viande de cerf. À l'instar de l'ancien modèle utilisé en métropole, une inspection post-mortem est systématique mais l'inspection ante mortem ne l'est pas, hormis pour les espèces exportées. Du fait du statut sanitaire excellent de la Nouvelle-Calédonie par rapport aux principales pathologies, les évaluateurs de l'OIE ne se sont pas émus de la simplicité de ces procédures.

S'agissant de la gestion des déchets, aucune structure d'équarrissage n'est présente sur le territoire. L'élevage est extensif. Pour les filières hors-sol comme la volaille et le porc, les animaux sont enfouis dans des fosses avec de la chaux ou sont récupérés par une société d'incinération.

Enfin, aucune vaccination n'est obligatoire, excepté pour certains regroupements d'animaux comme les chevaux, en raison du statut sanitaire exceptionnel de la Nouvelle-Calédonie.

M. Michel Magras, président. - Les produits calédoniens sont-ils appréciés dans la zone Pacifique et concurrentiels ?

M. Frédéric Gimat. - Les exportations sur la zone Pacifique sont à l'heure actuelle limitées : le squash, une cucurbitacée, et la lime vers la Nouvelle-Zélande, plusieurs produits animaux vers le Japon et le début d'une exportation de boîtes de conserve de viande de porc vers l'Australie.

Bien que les quantités ne soient pas significatives, les infrastructures sont auditées tous les deux ans par une mission néo-zélandaise. Les produits calédoniens sont relativement bien perçus en termes de qualité. Il s'agit de marchés de niche où la Nouvelle-Calédonie se trouve en compétition avec d'autres îles de la zone Pacifique (Tonga, Fidji, Vanuatu). Or, la production calédonienne demeure relativement chère, du fait des coûts de main d'oeuvre.

M. Clément Gandet. - L'essentiel de l'agriculture calédonienne est aujourd'hui tournée vers la satisfaction du marché intérieur. Les principales filières agricoles du territoire calédonien ne sont pas orientées vers l'exportation, contrairement à certains départements d'outre-mer qui exportent de la banane, de l'ananas ou de la canne à sucre transformée.

M. Frédéric Gimat. - S'agissant de la question de la compétitivité au regard des exigences normatives, aucune étude économique sur le coût de protection zoo- et phytosanitaire n'a été réalisée. Les permis d'importation sont obligatoires mais gratuits. En revanche, des coûts importants résultent des exigences de suivis au champ, d'analyses de l'eau, des traitements sanitaires ou encore de l'inspection des marchandises imposée par les pays de la zone. En effet, l'ensemble des pays de la zone Pacifique a instauré des contrôles payants. En Nouvelle-Zélande, une taxe est depuis récemment imposée à tous les passagers arrivant et repartant de Nouvelle-Zélande, y compris les croisiéristes, ce qui permet de financer la protection zoo- et phytosanitaire. En Australie, une demande de certificat phytosanitaire, considérée comme une prestation, vaut environ 80 dollars. À l'arrivée, les déplacements des conteneurs, les visites sanitaires en douanes ou encore l'éventuelle mise aux normes ont un coût, à l'instar de la destruction de marchandises posant un problème sanitaire, dont le coût s'élève à 7 euros le kilogramme qui, si elle est facturée à un importateur, ne l'est pas pour les particuliers.

M. Clément Gandet. - Dans certaines filières, la problématique de la disponibilité de semences et de matières végétales est plus prégnante que la problématique du coût. La production agricole demeure néanmoins demandeuse de contrôles et de contraintes à l'importation pour éviter l'introduction de nouvelles maladies ou de nouveaux ravageurs. La situation est complexe, entre la mise en place de barrières pour préserver la situation sanitaire agricole et les contraintes relatives à l'approvisionnement en matière végétale.

M. Frédéric Gimat. - Par exemple, pour l'importation de semences de blé, la demande calédonienne est si faible que les exportateurs français ne souhaitent pas réaliser les contrôles sanitaires exigés par les permis d'importation.

M. Éric Doligé, rapporteur coordonnateur. - Je suis agréablement surpris. En métropole, un « ras-le-bol » est observé face à l'inflation normative et aux contraintes en matière agricole et environnementale. J'ai le sentiment que ce ressenti n'est pas partagé par la Nouvelle-Calédonie, qui s'inscrit plutôt dans une recherche de normalisation plus poussée afin de mieux protéger ses productions agricoles. Est-ce l'état d'esprit local ?

M. François Mademba-Sy. - Votre perception est juste. Il ne s'agit pas de reproduire les mêmes excès mais de trouver une juste adaptation du dispositif normatif aux enjeux locaux.

M. Frédéric Gimat. - À l'heure actuelle, l'environnement régional est relativement strict sur les conditions d'importation et la Nouvelle-Calédonie accuse un certain retard du fait de sa capacité d'analyse limitée. Il convient de trouver un équilibre entre nécessité de protection et besoins de développement et de consommation.

En termes de perspectives d'évolution de la réglementation phytosanitaire envisagées par le Gouvernement de Nouvelle-Calédonie, celle-ci tend aujourd'hui à une intégration plus forte des préoccupations liées au développement dans un contexte de faible couverture des besoins. La Province Sud a lancé en 2015 une politique publique agricole provinciale avec pour objectif clairement affiché d'augmenter ce taux de couverture de 15 % à 30 % à l'horizon 2025. Le Gouvernement calédonien et la province Sud se sont accordés pour distinguer des produits importés destinés à encourager la production agricole et porcine des produits destinés à la vente. Nos analyses de risques doivent être repensées pour éviter de créer des freins, des contraintes inutiles.

L'idée que le risque zéro n'existe pas est en train de faire son chemin. Un agent ne peut être affecté à l'inspection de chaque importateur et de chaque citoyen. Il convient désormais de déterminer le risque que nous sommes prêts à accepter, impliquant des choix de variétés et une analyse des moyens de gestion du risque. Lors de la pénétration de la bactérie du ralstonia en provenance d'Australie, alors même que la certification n'en faisait pas état, des discussions avec les agriculteurs se sont tenues pour déterminer le niveau de risque acceptable sur les semences de pommes de terre. Contrairement à nos attentes, ces derniers ont prôné un protectionnisme plus poussé et la liste des maladies de quarantaine a été allongée, ce qui complexifie l'importance de semences. En revanche, le risque mildiou, dont le type « A2 » a pénétré sur le territoire calédonien en provenance de la métropole voilà trois ans, est accepté car il peut être maîtrisé.

En termes de réglementation sur les produits phytosanitaires, des débats sur un éventuel adossement aux dispositions françaises ont eu lieu et il a été prévu de faire venir des produits du voisinage avec la mise en place d'une liste positive de pays.

S'agissant de la réglementation sur les produits de jardinage, il est envisagé de s'aligner sur les normes françaises dès 2018 en matière d'importation, 2019 pour la distribution et 2020 pour l'utilisation. Des ajustements sont envisagés, notamment sur les produits de jardinage luttant contre l'escargot car la Nouvelle-Calédonie est confrontée à la problématique de l'escargot géant africain qui cause de nombreux ravages.

Cette problématique de produits de jardin est apparue avec les importations massives de glyphosate en provenance de Chine, qui a provoqué de fortes réactions de la société civile. Une interdiction d'importation de ce produit pour les particuliers devrait intervenir prochainement.

S'agissant des OGM, la réflexion porte actuellement sur une interdiction au sens large du terme. L'importation d'OGM en Nouvelle-Calédonie est réglementée : les OGM issus de transgénèse sont interdits et se pose désormais la problématique de la mutagénèse en matière d'approvisionnement en semences et provende et de contaminations potentielles dans les silos, ces semences étant relativement répandues dans l'environnement régional, notamment en Australie et en Nouvelle-Zélande.

M. Clément Gandet. - Contrairement à la métropole, la quasi-totalité des organisations professionnelles représentatives se sont positionnées contre l'utilisation d'OGM en Nouvelle-Calédonie. Le consensus est large mais certains demeurent inquiets quant à l'étendue de l'offre de semences.

Mme Odette Herviaux. - L'impossibilité du risque zéro et le calcul du risque à accepter sont des concepts intéressants et novateurs, en lien étroit avec la problématique des normes. Vous évoquez par ailleurs une veille règlementaire nécessaire pour appliquer ce concept. Sur quelles études et analyses vous fondez-vous pour définir le degré de risques que les agriculteurs sont prêts à accepter ? Est-ce un travail de terrain aux côtés des professionnels ? Est-ce une réflexion menée avec des scientifiques ?

M. Frédéric Gimat. - Pendant longtemps, le SIVAP a été seul en charge de l'analyse de risques. Ce système n'est toutefois plus viable ni souhaitable dans la société actuelle, notamment au regard du désir des citoyens de participer aux décisions.

Concrètement, nous avons travaillé à la mise en place de groupement de défense sanitaire (GDS) animale et végétale. Pour le végétal, le groupement, qui se matérialise par une commission au sein de la chambre d'agriculture, comprend des représentants de l'ensemble des institutions concernées par la règlementation (Gouvernement) et par le développement agricole (provinces), ainsi que des organisations professionnelles de producteurs. La recherche est également présente avec l'Institut agronomique calédonien et l'Agence pour le développement économique de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL). Lors d'un problème phytosanitaire, le GDS constitue un espace de débat dans lequel on peut partager et valider des décisions.

M. Clément Gandet. - La collégialité est systématiquement privilégiée sur les questions de risque sanitaire. Un service ne décide plus seul du positionnement du curseur. Les professionnels n'ont plus l'impression de subir une norme contrainte imposée par l'administration et peuvent, via leurs représentants, être associés à la discussion et devenir co-responsables des choix effectués. C'est ce qui a prévalu sur la question des semences de pomme de terre évoquée précédemment.

M. Charles Revet. - Les interrogations évoquées sur l'utilisation des OGM sont également partagées par la métropole, bien qu'elle soit pour l'heure interdite.

Pour certaines productions, compte tenu du faible taux de couverture par l'économie locale et de la proximité de la Nouvelle-Zélande et de l'Australie, sont privilégiées les importations de produits frais en provenance de la zone Pacifique. L'UE est actuellement en discussion avec les États-Unis, dans le cadre de la négociation du traité transatlantique (TTIP), et un sujet conflictuel est celui de la viande. En effet, les États-Unis et d'autres pays utilisent des anabolisants, y compris interdits en France mais autorisés aux États-Unis. Êtes-vous confrontés aux mêmes situations ? Si oui, que faites-vous pour mieux contrôler ?

Mme Valérie Campos. - Le même sujet se pose en Nouvelle-Calédonie pour les viandes bovines importées d'Australie et de Nouvelle-Zélande. Des plans de surveillance de ces viandes ont été mis en place dont les résultats se sont avérés positifs. Les conditions sanitaires ont été renforcées via des discussions avec nos homologues australiens et néozélandais. Il leur a été demandé d'ajouter une mention indiquant que les viandes exportées vers la Nouvelle-Calédonie provenaient de filières qui n'utilisaient pas d'hormones. Si cette procédure s'est avérée aisée d'application en Australie, où les deux filières sont dissociées, les discussions avec la Nouvelle-Zélande se poursuivent car nos homologues ne souhaitent pas ajouter cette mention, estimant avoir peu recours aux anabolisants. Si l'ajout de cette mention n'est pas accepté, la Nouvelle-Calédonie devra certainement changer de circuit d'approvisionnement et se détourner de la Nouvelle-Zélande, qui fournit aujourd'hui 800 tonnes par an, au bénéfice de l'Australie qui en fournit 600.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur. - L'Australie a développé de nombreuses recherches sur les biotechnologies et les nouvelles techniques d'intervention sur le génome, en particulier de CRISPR-Cas9, qui pourraient rendre caducs les OGM en permettant une intervention sans trace sur le gène des végétaux. Les laboratoires existant en Nouvelle-Calédonie en ont-ils eu connaissance ?

M. Frédéric Gimat. - La Nouvelle-Calédonie ne dispose à l'heure actuelle d'aucune capacité d'analyse en matière d'OGM. En 2015, 16 analyses, soit un nombre peu élevé, ont été réalisées dans un laboratoire de Strasbourg sur des produits en provenance d'Australie et de Nouvelle-Zélande, essentiellement sur les céréales, et ont attesté de l'absence d'OGM sur ces marchandises.

M. François Mademba-Sy. - Ce n'est pas tant la question de l'OGM qui nous préoccupe, que l'association entre OGM/plants OGM et produits phytosanitaires à usage agricole (PPUA) spécifiques appliqués à grande échelle. Nous avons assisté récemment à l'introduction de maïs issu de mutagénèse vendu par un fournisseur avec un herbicide interdisant toute utilisation d'autres plantes que celles de ce fournisseur.

En tant qu'agronome, ce n'est pas l'OGM en soi qui est dangereux, mais les produits chimiques associés imposés par les fournisseurs. Pour information, le plan de développement agricole retenu en Nouvelle-Calédonie repose sur quatre filières prioritaires : la filière bovine, historique, qui représente 96 % de la surface agricole utile (SAU) ; les céréales, oléagineux et protéagineux qui fourniront l'alimentation pour les élevages hors-sol dont les déchets organiques seront recyclés dans les cultures et les pâturages. S'y ajoute la filière des fruits et légumes. Les grandes cultures se développent selon des principes qui n'ont pas recours à une application massive d'intrants, laquelle conduirait à une impasse environnementale et économique. L'agriculture calédonienne développe de nouvelles pratiques permettant de réduire la mécanisation, la consommation d'énergie fossile, l'irrigation de 50 % et la fertilisation de 30 % pour aboutir à des productions compétitives malgré l'éloignement.

M. Michel Magras, président. - La Nouvelle-Calédonie n'est pas tenue de respecter les normes européennes. Qu'en est-il de l'agriculture biologique et du cahier des charges ?

M. François Mademba-Sy. - Nous voulions vous présenter le sujet des normes et des signes de qualité officiels. Ce sujet, validé par le président du Gouvernement, sera présenté la semaine prochaine dans un projet de loi du pays.

Mme Laure Virapin, directrice de l'Établissement de régulation des prix agricoles. - Après deux ans de travail, le projet sera examiné en collégialité la semaine prochaine et le 31 mai en séance du Gouvernement.

Pour conduire la politique de labellisation et de certification en Nouvelle-Calédonie, nous avons instauré un système simplifié inspiré de celui de la métropole avec un organisme de gestion qui est une commission créée par une délibération du conseil d'administration de l'Établissement de régulation des prix agricoles (ERPA). À noter que l'ERPA suit les signes de qualité car les provinces ont souhaité que les normes relatives à la qualité, en principe de leur compétence, aient un rayonnement territorial. Elles ont donc délégué cette prérogative à un établissement public, composé d'élus issus de toutes les provinces, et qui s'occupe d'agriculture et de mise en place des normes agricoles.

À l'heure actuelle, le processus fonctionne sans qu'il y ait encore de règlementation, le projet de loi du pays en préparation devant être complété par une série d'arrêtés du Gouvernement et de délibérations du Congrès.

Un organisme de gestion, un INAO local, sera bientôt officiellement créé. Ce dispositif impliquera la participation d'un organisme de gestion, d'un organisme de contrôle et d'un comité de certification territorial à créer. Le Gouvernement, les provinces ainsi que des associations sont parties prenantes. Les objectifs de ce système de reconnaissance des signes d'identification de la qualité et de l'origine sont la promotion des produits, l'identification de leurs caractéristiques ainsi que leur mode de production ou leur origine pour renforcer l'information des consommateurs et satisfaire leurs attentes, notamment en matière de qualité et de traçabilité. C'est également le développement des secteurs agricole, forestier, alimentaire et halieutique, le renforcement de la qualité des produits, la fixation sur le territoire de la production agricole par la valorisation des savoir-faire ou encore la répartition équitable des fruits de cette valorisation entre les producteurs, les transformateurs et les entreprises de commercialisation.

À ce jour, quatre organismes de défense et de gestion (ODG) ont été reconnus par l'organisme de gestion : l'association BioCaledonia, avec 93 exploitations adhérentes et une centaine de tonnes produites, REPAIR avec 53 adhérents, le syndicat de la qualité avicole qui promeut l'équivalent du label rouge de métropole et la fédération des pêcheurs hauturiers qui soutient le signe « pêche responsable », avec 5 armements adhérents représentant 90 % des captures.

Trois référentiels ont été homologués par l'organisme de gestion : la norme océanienne d'agriculture biologique (NOAB) et les référentiels « agriculture responsable » et « pêche hauturière responsable ». Un organisme de certification, AFNOR PACIFIC, a été agréé.

Des logos accompagnent chaque label : agriculture responsable, agriculture intégrée, qualité supérieure, certifié authentique, etc.

Le label « Agriculture responsable » peut être comparé au label « Haute valeur environnementale niveau 2 » car il correspond à une agriculture raisonnée. Il s'agit d'un signe de qualité qui sera bientôt officiel. Le cahier des charges contient plus de 50 exigences et met en valeur les bonnes pratiques agricoles suivant 9 thématiques : dont la connaissance de l'exploitation et de son environnement, la traçabilité des pratiques, la sécurité au travail et l'éthique sociale, la gestion des sols, la gestion de la ressource en eau et des déchets.

M. Michel Magras, président. - Bien que la présentation soit intéressante, nous allons devoir malheureusement conclure car d'autres auditions nous attendent.

M. Clément Gandet. - Le bio en Nouvelle-Calédonie est spécifique, notamment son système de certification. Pour tenir compte des caractéristiques de l'agriculture calédonienne, qui est familiale, nous n'avons pas opté pour un système de certification par tiers, comme il existe en métropole mais privilégié un système de garantie participative, qui existe en Amérique latine, très développé au Brésil, ainsi que dans la région Pacifique, en Nouvelle-Zélande, aux Samoa et à Fidji. Une association certifie les agriculteurs via des binômes consommateur/producteur.

M. Michel Magras, président. - Le débat sur le bio recouvre des enjeux majeurs. À travers ce travail sur les normes, nous souhaitons montrer que de nombreuses normes européennes et nationales ne sont pas nécessairement pertinentes sur un nombre de nos territoires ultramarins.

La Nouvelle-Calédonie prouve qu'en exerçant la compétence normative, elle parvient à trouver un système équilibré et pertinent dans le vaste espace que représente le Pacifique.

Nous aimerions vous écouter plus longtemps mais nous devons maintenant vous remercier. Vous serez destinataires du rapport qui contiendra l'ensemble des constats et recommandations.

Problématique des normes sanitaires et phytosanitaires applicables à l'agriculture dans les outre-mer - Audition des représentants de la Commission européenne

M. Michel Magras, président. - Mes chers collègues, après l'échange fort instructif avec nos amis calédoniens, nous revenons sur le vieux continent pour un dialogue avec les instances de la Commission européenne, des représentants de la DG Santé, compétente en matière de normes sanitaires et phytosanitaires, et de la DG Agriculture, chargée de la réglementation européenne sur l'agriculture biologique.

Nous vous remercions, Mesdames et Messieurs, de vous être rendus disponibles pour répondre aux nombreuses questions de nos rapporteurs et des membres de la délégation. Éric Doligé, sénateur du Loiret, a été nommé rapporteur coordonnateur de notre étude sur les normes applicables dans les outre-mer qui comprendra d'autres thématiques que le volet agricole qui nous réunit aujourd'hui. Sur ce volet agricole, les rapporteurs sont Jacques Gillot, sénateur de la Guadeloupe, et Catherine Procaccia, sénatrice du Val-de-Marne. Je dois excuser le premier, retenu chez lui, à qui nous souhaitons un prompt rétablissement.

L'agriculture est un secteur économique structurant et un facteur de cohésion sociale de nos territoires ultramarins et nous cherchons à mesurer l'impact normatif sur son organisation et son fonctionnement. Notre préoccupation est de déterminer si les spécificités, notamment géographiques et climatiques, de nos territoires sont correctement prises en compte et si certaines simplifications ne permettraient pas de faciliter la valorisation de potentiels remarquables et la structuration de filières.

Nous avons en outre le sentiment que l'Union européenne (UE), dans l'élaboration des cadres normatifs et encore davantage dans la conduite de sa politique commerciale, fait la part belle aux pays tiers au détriment de nos petites économies insulaires situées pour la plupart en zones tropicale et équatoriale et éloignées du continent européen. Nous voulons donc vérifier avec vous aujourd'hui comment les spécificités des agricultures ultramarines sont prises en compte dans l'élaboration des normes européennes sanitaires et phytosanitaires, comment la mise en oeuvre de ce corpus normatif est assurée, mais aussi comment il serait possible d'alléger certaines exigences pour rendre les procédures économiquement compatibles avec des agricultures de petite taille fortement concurrencées dans leur environnement régional. Il faut promouvoir le modèle européen, vertueux au plan environnemental comme au plan social. Or, nos outre-mer, au coeur de trois grands bassins océaniques, sont porteurs de ce modèle.

Voilà le sens de notre démarche qui, nous l'espérons, fera progresser la visibilité de nos territoires dans le fonctionnement des instances européennes que vous représentez ce matin.

Sans plus tarder, et à moins que nos rapporteurs souhaitent intervenir, je vous cède la parole sur la base de la trame qui vous a été adressée par le secrétariat de la délégation.

Mme Dorothée André, chef d'unité « santé végétale ». - Le nouveau règlement relatif aux mesures de protection contre les organismes nuisibles pour les végétaux s'inscrit dans la phase finale du processus législatif. Il a été adopté au niveau du Parlement européen par la Commission « Agriculture », mais pas encore en plénière. Il doit ensuite être adopté par le Conseil avant fin 2016 pour entrer en vigueur comme prévu fin 2019.

Ce règlement a pris en compte l'intensification des échanges et du commerce internationaux ainsi que les changements climatiques qui exposent davantage l'UE aux organismes nuisibles. Nous avons donc augmenté le niveau de protection et la surveillance en prévoyant des réactions plus rapides.

Les spécificités des RUP ont été prises en compte. Le règlement actuel et le nouveau, également, reconnaissent les spécificités géographiques des territoires d'outre-mer (climat, végétation, organismes nuisibles différents). Ces territoires étaient et continuent d'être exclus du champ du règlement ; ils ont en effet leur propre liste d'organismes nuisibles, qui diffère de celle de l'UE.

Chacun pourra appliquer ses listes d'organismes nuisibles ainsi que ses contrôles à l'importation spécifiques et ciblés sur les différences.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur. - Les spécificités ont-elles été élaborées en concertation avec les territoires d'outre-mer ? Les problématiques vécues par la Guyane ou les Antilles par exemple ne sont pas similaires. Ces spécificités sont-elles définies uniformément pour l'ensemble des outre-mer ?

Mme Dorothée André. - Les territoires sont exclus de l'ancienne et de la nouvelle législation du fait de leur situation phytosanitaire spécifique. Les conditions d'importations sont identiques pour tous ces territoires, excepté en cas de mesures d'urgence ciblées. L'UE a établi une liste d'organismes nuisibles de quarantaine, qui doit être respectée. Aucune distinction n'est faite entre les territoires d'outre-mer ou le Brésil et l'Argentine.

M. Michel Magras, président. - L'outre-mer français entretient deux catégories de relations avec l'Europe : les régions ultrapériphériques (RUP) et les pays et territoires d'outre-mer (PTOM).

Lorsque la Commission européenne établit, via ses directives et règlements, certaines normes, la France les applique de manière systématique dans ses RUP qui correspondent aux cinq DOM et Saint-Martin. Notre souci est de nous assurer de l'adéquation de ces normes aux caractéristiques propres de ces territoires.

Mme Dorothée André. - Le nouveau règlement précise clairement l'inapplicabilité des normes aux outre-mer, ce qui était flou auparavant.

M. Michel Magras, président. - Il s'agit d'une bonne nouvelle.

La Commission européenne, dans l'exercice de sa compétence commerciale, passe des accords de libre-échange avec des territoires dont les productions sont concurrentes de celles de nos outre-mer. Or, nous nous interrogeons sur le degré d'exigence normative imposé à ces pays tiers par rapport à celui qui s'exerce sur nos territoires ultramarins.

Mme Laurence Cordier, administrateur dans l'unité « pesticides et biocides ». - Les rôles joués par les autorités nationales et européennes comme la DG Santé, l'Agence européenne de sécurité alimentaire (EFSA) et les opérateurs nationaux tels l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), sont des rôles complémentaires.

Pour l'évaluation des pesticides, une législation européenne distingue les substances et les produits phytosanitaires. Concernant l'évaluation des substances, une coopération existe entre les différentes autorités. Les autorités nationales, telles que l'ANSES, figurent au premier plan : désignées comme rapporteurs pour une substance, elles en font l'évaluation selon les normes européennes. Cette évaluation est transférée à l'EFSA, qui effectue une révision. Le résultat de ces deux séries de travaux, nationaux et européens, est transmis à la DG Santé qui prend la décision d'approuver ou non la substance. À noter que la DG Santé peut approuver une substance en émettant des conditions.

S'agissant de l'autorisation des produits phytosanitaires, il revient aux autorités nationales d'évaluer les produits et d'accorder les autorisations. Un travail européen est également réalisé. L'UE est divisée en trois zones, la France étant située dans la zone Sud. Par exemple, l'ANSES peut être en charge de l'évaluation d'un produit pour l'ensemble de la zone. Sur la base de cette évaluation zonale, les autres pays de la zone accordent leur autorisation.

Sur la question de l'harmonisation des normes et des procédures sanitaires et phytosanitaires entre les États membres de l'Union, l'UE dispose d'une législation depuis 1991.

Une nouvelle législation, en vigueur depuis 2009, a apporté des améliorations notamment en termes de reconnaissance mutuelle des autorisations nationales. Une base de données recensant toutes les substances approuvées par l'UE a été mise en ligne et est accessible à tous gratuitement. Une base de données listant toutes les autorisations accordées par l'ensemble des États membres sera également très prochainement mise en ligne.

Les critères d'approbation des substances, les méthodes d'évaluation ainsi que les données requises pour obtenir ces autorisations sont les mêmes dans l'ensemble de l'UE.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur. - Certains États appliquent-ils des normes spécifiques pour leurs territoires d'outre-mer qui pourraient s'appliquer à l'ensemble de l'UE ?

Mme Laurence Cordier. - La législation européenne ne fait pas de distinction entre les pays de l'UE et leurs territoires ultramarins. Les autorisations sont accordées au vu d'un dossier préparé par une firme qui fabrique des produits phytosanitaires. Si cette entreprise demande des usages propres aux territoires ultramarins, elle obtiendra l'autorisation pour ces usages, à la condition que les données nécessaires aient été apportées.

M. Michel Magras, président. - Existe-il un contrôle spécifique régulier ?

Mme Laurence Cordier. - Oui, je le développerai lors d'une question ultérieure.

Il n'y a pas de principe d'équivalence des autorisations de mise sur le marché (AMM) qui permettrait à un fabricant de produits phytosanitaires de faire reconnaître une AMM obtenue dans un pays tiers autorisé à commercialiser ses productions agricoles sur le territoire européen comme valable dans l'Union européenne ou même dans les seules RUP. Il n'y a pas de reconnaissance mutuelle d'AMM accordée dans les pays tiers. Ce travail de reconnaissance réciproque et de confiance mutuelle est déjà difficile entre les États membres de l'EU.

M. Michel Magras, président. - Je comprends. Néanmoins, certains de nos collègues de territoires ultramarins qui écoulent des productions vers l'UE continentale entendent ce message différemment.

Mme Laurence Cordier. - Nous comprenons la logique adoptée par ces territoires ultramarins, voisins de pays tiers à l'UE et qui peuvent utiliser d'autres produits phytosanitaires. Cette question semble légitime.

Nous travaillons sur la reconnaissance mutuelle des autorisations entre les pays de l'UE ainsi que sur les usages mineurs. Le règlement de 2009 reconnaît les usages mineurs et propose des extensions d'autorisation de mise sur le marché, procédure permettant d'obtenir plus facilement des autorisations. Outre la firme ayant créé le produit pharmaceutique, le demandeur de l'extension peut être une autorité publique, un groupement d'usagers, etc. L'UE, avec deux États membres, finance une plateforme pour ces usages mineurs, qui est située à Paris. Une, voire désormais deux personnes, y travaillent à plein temps. Par conséquent, nous recommandons de prendre contact avec cette plateforme en vue d'un développement de ces extensions pour usage mineur qui sont importantes pour les RUP.

La législation européenne est très exigeante en matière de produits phytosanitaires. Le système prévoit une approbation de la substance pour une durée de dix ans. À chaque renouvellement, l'ensemble des AMM doit être renouvelé. Le législateur a imposé des normes très strictes et contraignantes pour les produits phytosanitaires, ce qui constitue une difficulté pour les agriculteurs dans les RUP, mais également pour ceux de tous les pays de l'UE.

Avec le nouveau règlement, le renouvellement des substances vaut désormais pour quinze ans, au lieu de dix. La législation est stricte pour de bonnes raisons, mais s'avère effectivement lourde pour tous, les autorités comme les demandeurs d'autorisation.

Outre la mise sur le marché, la réglementation européenne exige une autorisation pour tous les usages des substances pesticides au sein de l'UE. Le principe de base est qu'aucun pesticide ne peut être utilisé sans autorisation.

Cependant, une disposition particulière existe pour les « substances de base ». Il s'agit de certaines substances qui ont d'autres fonctions, comme la fonction alimentaire, et qui ont des applications pesticides. Il existe une liste ces substances de base, qui peuvent être librement utilisées sans autorisation. Cette approbation est illimitée dans le temps, sans besoin de renouvellement. Certains produits fabriqués artisanalement et utilisés de manière traditionnelle pourraient obtenir ce statut. C'est une piste à explorer.

M. Michel Magras, président. - Des territoires tels que le Brésil ou la République dominicaine utilisent des produits phytosanitaires qui ne sont pas les mêmes qu'en France. L'autorisation accordée à ces États d'exporter des produits vers l'UE induit une reconnaissance implicite de la qualité de la marchandise et des produits utilisés pour la traiter. Dès lors, ces produits peuvent-ils être utilisés dans les régions ultramarines de la Caraïbe ?

Par ailleurs, comment faire évoluer la liste des « substances de base » ?

Mme Laurence Cordier. - S'agissant de la liste des substances de base, un dossier doit être envoyé à la DG Santé qui l'examine avec l'aide de l'EFSA. Cette évaluation, relativement simple, repose sur certains critères, notamment l'obligation qu'il s'agisse de substances connues, telles que des aliments. Des substances chimiques non connues ou des mélanges utilisés dans le domaine pharmaceutique n'entreraient pas dans cette catégorie.

Mme Dorothée André. - Nous abordons la question de l'articulation des normes internationales et européennes. Dans le cadre de la santé des végétaux, la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV) s'applique. Elle mentionne des principes généraux, qui doivent être respectés, et des normes plus spécifiques non contraignantes. Leur intégration dans la législation communautaire relève d'un choix de l'UE qui, d'une manière générale, les intègre. Aussi, la législation phytosanitaire européenne est totalement conforme aux normes internationales. Elle n'est pas plus stricte.

M. Michael Scannell, directeur « Chaîne alimentaire : relations internationales et avec les parties prenantes ». - L'UE suit des normes internationales, notamment sur les pesticides. Généralement, les exigences communautaires sont plus fortes que celles du Codex alimentarius. Les contrôles sont également poussés et le niveau sanitaire élevé.

Néanmoins, cette politique pose des difficultés dans certains cas. De nombreux pays critiquent la politique européenne sur les pesticides et, voilà quelques mois, un débat s'est tenu au sein du Comité éthique et sanitaire dans lequel l'Inde a été virulente. Cela a conduit à la création d'un groupe de travail spécifique sur les pesticides.

Les exigences européennes sont basées sur des données scientifiques.

M. Koen Van Dyck, chef d'unité « Relations internationales bilatérales ». - Aucune évaluation du différentiel de compétitivité entre producteurs européens et des pays tiers résultant de l'application de normes sanitaires et phytosanitaires différentes n'est à ce jour disponible.

Les règles au niveau communautaire sur le plan sanitaire sont très exigeantes. Ces règles s'appliquent aux importations. Lors de négociations dans le cadre d'accords bilatéraux, l'UE ne négocie pas sur le niveau de sécurité des aliments importés depuis les pays tiers. En revanche, certaines règles, appliquées dans des pays tiers, ne sont parfois pas autorisées en Europe. Dans ce cas, les pays tiers ne peuvent exporter vers l'Europe. Si des substances non autorisées en Europe sont détectées sur un produit en provenance d'un pays tiers, ce dernier, même s'il autorise l'utilisation de ce produit, ne pourra exporter vers l'UE. Les produits importés doivent se conformer aux règles communautaires et ne peuvent être contaminés par une substance chimique interdite.

En outre, les négociations bilatérales visent également à promouvoir nos efforts en matière sanitaire. Il ne s'agit pas uniquement d'imposer que les importations soient conformes aux règles communautaires, mais également de promouvoir ces règles communautaires d'un niveau d'exigence élevé, au niveau mondial. Ces négociations qui mettent en oeuvre le principe de réciprocité constituent ainsi un vecteur de diffusion des exigences communautaires.

M. Michel Magras, président. - Avez-vous le sentiment que la réciprocité est bien respectée ?

M. Koen Van Dyck. - La réciprocité est généralement appliquée, et pas uniquement dans le domaine de la santé. La possibilité d'importer sur un marché unique de 28 États membres est un argument de poids et, en retour, les accords européens permettent aux États membres d'accéder aux marchés nationaux de pays tiers.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur. - Nous avons eu de nombreux entretiens, au cours desquels les producteurs de certains produits tropicaux affirmaient que l'Europe autorisait des importations de fruits et légumes de pays tiers utilisant des produits phytosanitaires interdits en Europe, créant ainsi un différentiel de concurrence.

Mme Laurence Cordier. - Les normes phytosanitaires qui s'appliquent aux produits importés sont identiques à celles imposées aux marchandises produites au sein de l'UE. Les limites de résidus fixées par l'UE s'appliquent à tous les produits mis sur le marché de l'UE, qu'ils viennent de pays tiers ou qu'ils soient produits dans l'UE. Les limites de résidus, identiques pour tous, sont fixées en fonction des substances approuvées dans l'UE pour certains usages. Ce schéma général est décrit dans une grille reprenant les substances et les valeurs autorisées.

Quid des substances utilisées dans les pays tiers qui ne seraient pas autorisées en Europe ? Il est possible pour les importateurs d'obtenir des tolérances à l'importation. Un dossier doit être réalisé pour prouver que l'usage fait de cette substance dans le pays tiers laissera des résidus dans les produits importés qui ne poseront pas de problèmes pour la santé des consommateurs. Il est possible, en effet, pour des producteurs d'utiliser des substances interdites par l'UE s'ils arrivent à prouver que le résidu n'est pas dangereux pour la santé des consommateurs.

Parmi ces substances non autorisées par l'UE, certaines pourraient l'être mais aucun dossier n'a été déposé, car les firmes les produisant ne sont pas intéressées par le marché européen. C'est pourquoi les pays tiers ont besoin de ces tolérances à l'importation.

Cependant, l'UE ayant le souci de la protection de l'environnement et des travailleurs, elle est susceptible d'interdire une substance considérée comme dangereuse selon ces critères, qui peut toutefois continuer d'être utilisée dans des pays tiers où la législation du travail et celle relative à l'environnement sont différentes. Aussi, un différentiel de concurrence existe puisque les agriculteurs européens ne peuvent pas utiliser ces substances, contrairement aux agriculteurs de pays tiers. Tel est le cas par exemple des mesures strictes adoptées récemment sur les néonicotinoïdes en vue de la protection des abeilles, ces substances continuant à être utilisées dans les pays tiers.

M. Michel Magras, président. - À noter que les néonicotinoïdes constituent un sujet d'actualité au Sénat avec la loi sur la reconquête de la biodiversité.

On en vient à se demander si certains territoires français ultramarins n'auraient pas intérêt à demander à être considérés comme des pays tiers vis-à-vis de l'Europe. En effet, le fait d'être Français et d'appliquer la totalité des exigences nationales sur nos territoires ultramarins semble constituer un handicap réel.

Mme Laurence Cordier. - Il faut considérer tous les aspects de la question ! En effet, ces protections sont bénéfiques pour les travailleurs et l'environnement des territoires ultramarins.

M. Michel Magras, président. - Ces territoires font partie de l'UE et il n'est pas question de remettre en cause cela. Néanmoins, l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) permet des adaptations et dérogations. Les territoires ultramarins tiennent à bénéficier des standards européens et n'entendent pas faire de concessions sur la protection des travailleurs ou de l'environnement.

Mme Laurence Cordier. - Des contrôles sont réalisés sur les produits, notamment agricoles et alimentaires, mis sur le marché européen.

Des programmes nationaux et européens de contrôle, y compris sur les résidus, existent. Est conseillé de se référer à une publication annuelle de l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) qui analyse tous les contrôles réalisés chaque année. Ce rapport pour l'année 2013 a été publié fin 2015 sur le site de l'EFSA et donne des informations intéressantes sur les résidus dans nos produits alimentaires. Ses conclusions sont plutôt encourageantes, bien qu'elles ne soient jamais reprises dans la presse.

97 % des échantillons prélevés montrent que les résidus trouvés dans les produits alimentaires sont conformes aux normes et dans 52 % des cas, aucun résidu n'a été détecté. Moins de 3 % des échantillons ont montré des excédents, 1,5 % des échantillons révélant la présence de résidus pouvant être considérés comme « inquiétants ». Plus de 80 900 échantillons sont prélevés chaque année par les États membres, qui concernent 685 substances différentes. Ils couvrent des biens importés et ceux produits dans l'UE.

Une attention plus importante est accordée aux produits importés. Le pourcentage de produits non conformes est plus élevé pour les marchandises importées que pour celles produites en Europe. Aussi, en achetant européen, le consommateur doit être plus confiant. Le pourcentage des échantillons en provenance de pays tiers dépassant les limites légales s'établit à 5,7 % (1,4 % pour les produits en provenance de l'UE), contre 7,5 % en 2012, soit une diminution de 2 % qui marque une nette amélioration pour les produits importés. Nos partenaires hors Europe apprennent à respecter nos normes. En outre, le règlement n° 669/2009 permet des contrôles renforcés pour les produits en provenance de pays tiers. Certains produits et certaines provenances, ayant révélé des difficultés l'année précédente, sont particulièrement ciblés par les États membres.

L'UE surveille sa concurrence et les produits importés. Les résidus sont très contrôlés. À cet égard, les États tiers qui ont des difficultés à respecter les limites de résidus fixées, prennent rapidement contact avec les directions compétentes. Leurs craintes attestent du fait que ces limites ne sont pas des contraintes théoriques.

M. Félix Desplan. - Vous avez mis l'accent sur la protection des travailleurs. Cependant, l'Europe met en concurrence la banane produite dans les départements d'outre-mer avec la banane dite « dollar » produite dans les pays d'Amérique centrale, où les conditions de travail sont déplorables. Dans un souci de protection des travailleurs et notamment des enfants, est-il sain de mettre en concurrence ces deux productions ?

M. Bruno Gautrais, assistant du directeur général Santé et Sécurité alimentaire. - Cette remarque dépasse le cadre de la discussion sur les normes phytosanitaires et leur contrôle. Nous recevons votre question, dont nous sommes conscients de l'importance mais la DG Santé n'est cependant pas légitime pour vous répondre.

M. Michel Magras, président. -Les territoires ultramarins ont accepté et se sont soumis à une règlementation pour le bien-être de tous ; nous en nous sommes fiers. Il nous apparaît cependant pénalisant de voir entrer sur le même marché européens des produits dont on sait les conditions sociales dans lesquelles ils ont été fabriqués.

Je propose que soit maintenant abordée la question de l'agriculture biologique.

M. João Onofre, chef d'unité responsable pour l'agriculture biologique. - Dans le cadre de mes fonctions, je suis chargé de la révision du règlement sur l'agriculture biologique. La position de la Commission sur cette révision a été présentée voilà bientôt deux ans. Le rapport a été publié fin 2015. La date d'entrée en vigueur du règlement demeure encore incertaine.

Concernant la substance, la compétitivité biologique européenne se situe au coeur des préoccupations de nos propositions. Le marché du bio prend ces dernières années de l'ampleur partout en Union européenne. Les productions ne suivent pas l'évolution de la demande si bien que celle-ci induit une hausse des importations.

Il semble donc essentiel de faire de la compétitivité de la production agricole européenne biologique une priorité. Le système européen actuel d'agriculture biologique discrimine négativement les productions européennes, puisque les productions importées ne respectent pas toutes les critères imposées par l'UE pour être considérés comme issus de l'agriculture biologique. Ainsi, l'UE propose d'instaurer une exigence de stricte conformité, qui permettrait d'importer uniquement des produits respectant les normes de production et de contrôle établies par l'UE. Cette proposition devrait satisfaire les territoires ultramarins.

M. Michel Magras, président. - Dans le nouveau règlement, jusqu'où envisagez-vous d'aller dans l'utilisation des semences conventionnelles ?

M. João Onofre. - Il est pratiquement impossible de produire du bio en utilisant 100 % de semences bio. Des dérogations permettant l'usage, dans certaines conditions, de semences non biologiques, s'avèreront nécessaires. L'acceptation de dérogations comme la culture sur claies vaudrait également pour les produits importés. Une égalité des conditions applicables aux produits importés et aux produits européens sera strictement respectée, ce qui aura un effet positif pour la compétitivité économique des territoires ultramarins par rapport à leurs concurrents, notamment du voisinage.

M. Michel Magras, président. - Une liste positive de pays dans lesquels l'UE reconnaît que le cahier des charges est compatible avec les normes européennes a été établie. Or, y figurent l'Argentine ou encore le Costa Rica.

M. João Onofre. - Douze pays ont fait l'objet d'une analyse comparative du système de production et de contrôle. Sur la base de cette analyse, nous avons considéré que malgré les différences de législation, les niveaux d'exigence étaient équivalents pour l'Argentine, l'Australie, le Canada, le Costa Rica, le Japon ou encore la Suisse. L'UE reconnaît donc, pour les produits en provenance de ces pays, l'absence de différence majeure ou de distorsion de concurrence.

M. Frank Swartenbroux, expert en métaux lourds auprès de la Commission européenne. - Concernant les teneurs limites en chrome et nickel dans les végétaux produits sur l'île de La Réunion, du fait d'une forte concentration de ces métaux dans les sols volcaniques, la situation relative au chrome est rassurante : les discussions ont conclu qu'il n'était pas nécessaire de fixer des teneurs maximales pour le chrome dans les produits alimentaires. En revanche, la question du nickel est plus sensible car des problèmes de santé publique ont été rapportés. L'intolérance au nickel toucherait 16 % de la population européenne.

Des discussions sur la question du nickel ont été initiées avec les États membres mais les données scientifiques recueillies paraissent encore insuffisantes et l'origine des données a soulevé des objections : 85 % des données utilisées proviennent en effet d'un seul État membre, soit un taux inhabituel puisqu'il ne dépasse pas habituellement 20 % à 30 %. 10 % des données proviennent de deux autres États membres et 5 % des 25 autres. Il y a là une réelle distorsion.

Afin d'assurer une couverture géographique plus équilibrée, une documentation visant à réaliser un recueil de données est en cours d'élaboration afin de permettre aux autres États membres de rattraper leur retard au cours de la période 2016-2018.

Cette période fournit l'occasion aux outre-mer de démontrer leur particularité. Sans données objectives, leur cause ne pourra en effet être défendue.

Nous avons déjà tenu compte des particularités des sols volcaniques. Certains pays producteurs ont démontré que, sur ces sols, il était difficile de respecter des teneurs maximales trop strictes. S'il est envisageable de relever certaines limites, le critère doit rester l'innocuité pour le consommateur.

La DG Agriculture n'est normalement pas compétente sur la question des co-produits de la canne réutilisés comme matières amendantes ou fertilisantes. Cependant, un projet de règlement sur les fertilisants est en discussion au Conseil. Il prévoit des réserves sur le cadmium, qui contamine les rochers phosphateux utilisés comme engrais minéraux.

Le projet de règlement est actuellement en discussion au Conseil et c'est l'occasion pour la France de défendre ses objectifs et ses priorités.

Concernant les écumes de sucrerie de canne, nous ne comprenons pas la difficulté soulevée. En raison d'un conflit d'agenda, je n'ai malheureusement pas pu contacter mon homologue français.

M. Michel Magras, président. - J'apprécie votre réponse positive, qui est encourageante et lève des inquiétudes.

Mme Laurence Cordier. - Avant d'achever notre entretien, je souhaite apporter deux compléments d'information relatifs au diuron et à l'atrazine. Le diuron est une substance approuvée dans l'UE pour un usage pharmaceutique. Toutes les limites de résidus sont établies à un niveau bas. En 2013, aucun des 16 000 échantillons analysés pour cette substance ne s'est avéré excéder les limites. Les échantillons incluent les produits importés de pays tiers.

La substance atrazine n'est pas approuvée dans l'UE. Aucune tolérance d'importation n'est possible. Sur les 42 000 échantillons analysés pour cette substance en 2013, aucun n'a révélé de résidus dépassant les limites de quantification

M. Michel Magras, président. - En conclusion, la délégation sénatoriale à l'outre-mer essaie d'informer le Sénat sur toutes les problématiques propres aux territoires ultramarins et l'inadaptation des normes aux réalités est un sujet majeur.

Notre idée est de réaliser une synthèse rigoureuse et de déterminer des préconisations qui pourraient faire évoluer la règlementation européenne, ou notre législation nationale, afin d'atténuer les différentiels de compétitivité induits par les exigences normatives.

Je vous remercie de votre disponibilité et de vos réponses.

Problématique des normes sanitaires et phytosanitaires applicables à l'agriculture dans les outre-mer - Audition du Réseau d'innovation et de transfert agricole (RITA) et d'associations de producteurs de Guadeloupe

M. Michel Magras, président. - Mes chers collègues, après la Nouvelle-Calédonie et la Commission européenne ce matin, nous nous transportons cet après-midi outre-Atlantique, en Guadeloupe, où de nombreux interlocuteurs des différentes filières agricoles se sont mobilisés pour nous informer et répondre à nos questions : sont ainsi représentés le Réseau d'innovation et de transfert agricole (RITA) Guadeloupe, l'association des producteurs de fruits et de cristophines de Guadeloupe, l'association des apiculteurs de Guadeloupe et le syndicat des producteurs aquacoles de Guadeloupe. Je remercie tout particulièrement Manuel Gérard, animateur coordonnateur du RITA, de s'être chargé de l'organisation de la visioconférence ; nous aurons plaisir à le retrouver au Sénat le jeudi 19 mai puisqu'il a accepté de venir témoigner dans le cadre de notre conférence économique sur les entreprises et les dynamiques sectorielles des territoires ultramarins du bassin Atlantique.

C'est aujourd'hui la question des normes applicables aux différentes filières agricoles qui nous préoccupe. Nous menons des auditions depuis plusieurs semaines sur ce sujet pour lequel notre délégation a désigné deux rapporteurs, Jacques Gillot, sénateur de la Guadeloupe, et Catherine Procaccia, sénatrice du Val-de-Marne, qui ne peuvent malheureusement être présents cet après-midi et vous prient de les excuser. Éric Doligé est quant à lui rapporteur coordonnateur de notre étude sur les normes qui comprendra d'autres volets que l'agriculture. Cependant, les normes sanitaires et phytosanitaires applicables aux filières agricoles se sont imposées comme sujet prioritaire, tant ce secteur d'activité est économiquement et socialement important pour nos territoires.

Nos interrogations sont nombreuses et nous souhaitons recueillir vos observations très concrètes sur les contraintes normatives qui s'imposent à vous. À moins qu'Éric Doligé ne veuille intervenir en préambule, je vous propose de prendre la parole sur la base de la trame qui vous a été adressée par le secrétariat de la délégation pour servir de fil conducteur à nos échanges.

M. Éric Doligé, rapporteur coordonnateur. - Je suis ravi de vous entendre. Nous nous permettrons après vos interventions de vous poser un certain nombre de questions.

M. Manuel Gérard, animateur coordinateur du RITA Guadeloupe. - Je tiens à excuser les personnes absentes, qui ont été sollicitées pour des contributions écrites qui seront synthétisées et vous seront transmises prochainement.

Le réseau RITA opère en Guadeloupe ainsi que dans les cinq DOM depuis 2011. À la suite des mouvements sociaux de 2009, une réflexion sur la mise en place de programmes répondant plus efficacement aux problématiques des agriculteurs a été initiée. Plutôt qu'une structure, il a été décidé de créer un réseau animé par un comité de pilotage régional qui se réunit deux fois par an.

Les premiers projets du réseau se sont montés rapidement, sur la base de financements du Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Prévus pour durer deux ans, ils ont été prolongés sur 2014 sur ce même schéma de financement, puis en 2015 sur des fonds d'État. Pour 2016, nous attendons que les actions se mettent en place pour réactiver des fonds. Un appel à projets a été déposé le 9 mai.

Les projets se voient proposer des financements à hauteur de 100 % avec un système permettant un préfinancement des actions afin qu'elles puissent se concrétiser rapidement. RITA, qui ne concerne que la filière végétale et animale hors canne et banane, a mobilisé 4,5 millions d'euros sur trois ans. Le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) est l'organisme qui a permis ces avances avec un montage efficace spécifique permettant d'adapter les actions aux problématiques des agriculteurs. Grâce à une gouvernance simple et à une souplesse dans le montage du réseau, des actions relativement concrètes ont été réalisées, avec une obligation de résultats à trois ans.

Des instituts de recherche avec le CIRAD et l'INRA, des instituts techniques comme IT2 et Icare, la chambre d'agriculture ainsi que des groupements de producteurs composent le réseau.

M. François Herman, représentant du syndicat des producteurs aquacoles de Guadeloupe (SYPAGUA). - L'aquaculture ne peut accéder au réseau RITA en raison du statut des co-financeurs. La Commission européenne a décidé que l'aquaculture appartenait au monde de la pêche, ce qui est une aberration puisque nous sommes des éleveurs. Nous souffrons beaucoup d'être classés tantôt dans le secteur de l'agriculture, notamment lorsqu'il s'agit du respect des normes sanitaires, tantôt dans le secteur maritime dès lors qu'il s'agit de financements pour des opérations expérimentales. Cette différenciation est très préjudiciable au développement de l'aquaculture en outre-mer.

M. Manuel Gérard. - Tous les projets menés dans le cadre de RITA tendent à promouvoir l'agro-écologie. Le réseau vise à apporter des réponses pratiques et concrètes aux problématiques des agriculteurs. Le but est de trouver des réponses techniques économiquement viables.

Il nous est demandé de coordonner l'ensemble des programmes assurant le même type d'actions, comme dans le cadre du Plan Ecophyto.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie pour cette présentation liminaire du RITA. Sur la question des normes, les contraintes imposées aux agriculteurs sont-elles vécues comme un handicap, notamment en termes de compétitivité par rapport aux producteurs des pays de l'environnement régional ?

M. Manuel Gérard. - La principale problématique normative s'avère être l'entrée non maîtrisée des flux de marchandises sur le territoire guadeloupéen. Les moyens de contrôle de l'État sont nettement insuffisants pour faire face à ces importations, dont les produits ne respectent en amont aucune règle sociale ou sanitaire, notamment l'usage des pesticides.

M. François Herman- Ce ne sont pas les normes qui handicapent les producteurs ultramarins, mais plutôt l'absence de normes imposées aux pays tiers pour parvenir à un niveau équivalent d'exigence : il s'agit de dumping social. 700 tonnes de crevettes d'eau douce sont importées chaque année en Guadeloupe ; or, le salaire moyen d'un ouvrier aquacole au Bangladesh s'établit à 20 centimes par jour. Ces mêmes conditions de travail sont observées dans le delta du Mékong au Vietnam. Les usages phytosanitaires posent également problème pour les agriculteurs des pays tiers. Or, ces produits entrent sur notre territoire, parfois traités aux hormones.

Il faut une élévation du niveau d'exigence normative, ce qui aura pour effet de réduire le différentiel des coûts de production. Nous avons des atouts à faire valoir, notamment en termes de qualité, mais nous restons pour le moment cantonnés à des marchés de niche.

L'alimentation constitue un véritable sujet en Guadeloupe, où 90 % des produits alimentaires consommés sont importés. Pour accéder de manière significative au marché, le différentiel de concurrence doit impérativement être réduit. Sont en jeu la prospérité des filières et la création d'emploi.

M. Youri Uneau, technicien représentant l'association des producteurs de fruits et de christophines de Guadeloupe (ASSOFWI). - Les principales contraintes relevées sont liées aux régulations de marché qui ne sont pas suffisamment assurées, la disponibilité de certains produits étant variable. Par exemple, la production bio ne dispose pas de tous les intrants nécessaires, ce qui freine considérablement son développement en Guadeloupe.

Les producteurs d'agrumes ont été touchés par une forte crise avec le citrus greening. On constate que les importations ne prennent pas le relai des productions locales mais interviennent comme concurrentes dans l'approvisionnement du marché. Cette situation ne permet pas le développement des filières concernées, d'autant qu'il s'agit d'un phénomène ancien.

Parmi les autres problématiques figurent la lenteur de l'homologation phytosanitaire, une disponibilité des produits parfois défaillante, ainsi que l'inadaptation au milieu tropical des normes appliquées en Europe continentale.

Mme Sabine Caniquite, représentante de l'association des apiculteurs de Guadeloupe (APIGUA). - S'agissant des produits phytosanitaires utilisés en apiculture, les recommandations faites ne sont pas adaptées aux conditions locales, notamment la fréquence des traitements. La procédure de traitement a été établie sur la base d'expérimentations réalisées en France, la rendant inapplicable en Guadeloupe car le produit ne se comporte pas de la même façon sous un climat tropical.

M. Éric Doligé, rapporteur coordonnateur. - La question de la concurrence des produits importés empêchant le développement de certaines filières a été évoquée si bien qu'un renforcement des exigences normatives pour les pays tiers est souhaité. Y a-t-il des marchés de niche sur lesquels les agriculteurs guadeloupéens sont en capacité de développer des productions à l'exportation ?

Quelles évolutions préconisez-vous pour une meilleure régulation des marchés et un développement des filières bio ?

M. François Herman. - Nos capacités d'exportation sont quasiment nulles car nos coûts de production sont largement supérieurs à ceux constatés sur le marché international. Ainsi, même pour le poisson, le cours international moyen est de 4,50 euros alors que notre coût de production s'élève à 8 euros. Nous avons toutefois un marché intérieur à reconquérir. Deux types de pêche coexistent en Guadeloupe : côtière et au large. En période de pêche des poissons pélagiques comme la dorade coryphène, les grandes surfaces affichent des promotions imbattables avec lesquelles aucun producteur local ne peut rivaliser. Les pêcheurs sont contraints de brader leur marchandise pour écouler leur stock. L'ambition est de reconquérir le marché afin de créer de l'emploi.

Par ailleurs, les cahiers des charges bio en aquaculture ne sont pas transposables aux contextes tropicaux. En outre, les procédures de labellisation sont trop longues, de l'ordre de quatre à cinq ans.

Des débouchés devraient par ailleurs être trouvés dans l'industrie touristique. Or, nombreux sont les restaurants d'hôtels qui ne proposent aucun produit local, ce qui est inadmissible. Les pouvoirs publics devraient imposer des minima en la matière dès lors que l'industrie touristique perçoit des subventions publiques. Cette démarche devrait être progressive car les pêcheurs ne peuvent pour l'heure répondre à une demande massive, la filière étant profondément déstructurée.

M. Manuel Gérard. - Les organismes certificateurs bio ne sont pas présents en Guadeloupe, ce qui complexifie les procédures de labellisation puisque l'organisme certificateur doit se déplacer, avec les contraintes pratiques que l'on imagine. Par ailleurs, la pression parasitaire est très forte sous les tropiques, ce qui accroît les difficultés de développement de ce type de filière.

M. Youri Uneau- Les problématiques d'équilibre entre l'importation et l'exportation que j'évoquais précédemment ne concernaient que la filière des agrumes, et non l'ensemble de la production bio. Cette filière est peu structurée, malgré une forte demande locale et une structuration s'avère nécessaire.

M. Manuel Gérard- Ce problème de structuration est généralisé. Les interprofessions, telles que Iguavie et Iguacanne pour les filières de l'élevage et de la canne, sont relativement récentes au niveau européen. Malgré la mise en place d'accords interprofessionnels, les filières rencontrent des difficultés réelles. Certaines pratiques à l'importation comportent aussi des risques pour le consommateur : à l'heure actuelle, des oeufs réfrigérés arrivent en Guadeloupe avec seulement une semaine de consommation restant à courir, et sont vendus sur les routes en pleine chaleur. Concernant le porc, la production locale est capable de couvrir 100 % des besoins mais doit faire face à une concurrence trop forte des importations, notamment depuis d'autres pays caribéens dont les prix sont excessivement bas. Il en est de même pour les volailles.

M. Youri Uneau. - Les produits labellisés bio dans d'autres pays répondent à des normes qui n'ont pas du tout le même degré d'exigence que celles imposées dans les DOM.

M. Manuel Gérard. - À cet égard, du miel importé de Cuba ou de Chine est parfois étiqueté « fabriqué en Guadeloupe ».

Mme Sabine Caniquite. - Ce constat constitue une difficulté majeure pour les apiculteurs locaux. La production locale, qui couvre environ 40 % de la consommation, n'est pas capable de répondre à l'ensemble de la demande, ce qui nécessite d'importer. Dès lors, les apiculteurs locaux ont tendance à aligner leurs prix sur ceux pratiqués à l'importation pour garantir l'écoulement de leur production. Or, leurs coûts de production sont plus élevés. Aucune réponse des autorités ne permet de contrer cette concurrence qui est déloyale puisque ces produits peuvent être estampillés « Miel de Guadeloupe » alors qu'ils ont uniquement été mis en bouteille sur l'île.

Pour le bio, le cahier des charges n'est pas adapté aux conditions climatiques du territoire guadeloupéen.

M. François Herman. - La filière aquacole est également impactée. Elle est régie par une législation conçue pour résoudre les difficultés éprouvées par la pisciculture bretonne. Elle a établi des référentiels relatifs aux matières en suspension ou aux phosphates.

Si les normes sont respectées pour le phosphate, puisque l'élevage est peu intensif, un souci demeure pour les aquaculteurs guadeloupéens concernant les matières en suspension. Ces dernières peuvent être de la matière inerte polluante comme des corps de poisson ou des restes d'aliments, comme en Bretagne, mais en Guadeloupe, il s'agit de rejets de phytoplancton, soit des micro-algues vivantes. Or, les textes ne distinguent pas ces deux matières en suspension alors que, concrètement, le producteur guadeloupéen ne pollue pas.

L'aquaculteur est soumis à des normes d'abattage comme un éleveur. Les contraintes normatives sont inadaptées à de petits élevages qui, seuls, existent en outre-mer. Il faudrait adapter la réglementation aux petites structures de production. Chaque nouvelle réglementation devrait être déclinée pour les outre-mer.

Mme Vivette Lopez. - Les établissements touristiques guadeloupéens ne proposent pas de produits locaux. La Guadeloupe est une destination touristique, induisant que les produits locaux soient mis à l'honneur. Sont-ce les normes qui empêchent les touristes de manger local ?

M. François Herman. - Ce ne sont pas les normes mais la concurrence qui entrave la distribution des produits locaux. Le restaurateur cherche à maximiser sa marge et cela n'est pas possible avec des produits locaux plus chers. On vend du poisson frais vidé et écaillé à 11 euros le kilo et les restaurateurs n'achètent pas à plus de 4 euros le kilo de poisson congelé en provenance de pays tiers.

M. Félix Desplan. - Deux éléments me semblent à souligner en matière de production.

Premièrement, le territoire peut produire suffisamment pour satisfaire la consommation locale, auquel cas il faut empêcher que les produits de l'extérieur n'entravent la production locale. Cet objectif me semble relever du rôle de la région qui, grâce à l'octroi de mer, devrait freiner l'arrivée de produits importés. Cette situation se vérifie pour la production de porc frais par exemple.

Deuxièmement, s'agissant de l'aquaculture et de sa production, je souscris aux propos de François Herman. Notre production ne peut être comparée à celle qui provient de pays où aucune norme sanitaire sérieuse n'est imposée. Cette situation fait obstacle au développement des productions locales, car les consommateurs ont tendance à privilégier les produits à bas coûts.

La question de la fixation de taux d'octroi de mer adaptés sur les produits d'importation concurrençant une production locale vaut pour le porc, les produits frais, ou encore le miel. L'étiquetage « Miel de Guadeloupe » sur un produit venu d'ailleurs est une tromperie qui doit être sanctionnée et nécessite de renforcer les contrôles.

M. Manuel Gérard. - Les contrôles sont importants, de même que l'octroi de mer mais il faut prendre garde à ne pas entraver les échanges car si les importateurs sont empêchés, les pays tiers riposteront et empêcheront l'exportation des produits guadeloupéens.

M. Michel Magras, président. - Vos propos ne posent pas la problématique de l'exportation mais celle de votre capacité à trouver des débouchés pour vos produits sur les marchés locaux à des prix trop élevés en raison de l'application de normes imposées, ce qui profite aux importations. Cependant, lors de notre discussion ce matin, les représentants de l'Europe ont clairement signifié que lors de la signature d'accords commerciaux de libre-échange, les mêmes normes sanitaires étaient imposées à ces pays tiers.

Vous avez évoqué par ailleurs l'inadéquation des normes et l'absence de contrôle des produits entrants. Pourriez-vous nous donner des exemples concrets ?

Félix Desplan a estimé que les normes sociales devraient être prises en compte dans les accords commerciaux européens, mais pour les instances européennes seule la qualité des produits importe. Toute marchandise entrant sur le territoire de la Guadeloupe et venant d'un pays tiers doit obéir aux normes européennes.

M. François Herman. - Les normes imposées par l'Europe sont exclusivement sanitaires et ont pour seul but de protéger le consommateur. Les autres problématiques n'entrent pas en considération. Certaines marchandises sont produites dans des conditions d'hygiène déplorables puis traitées aux antibiotiques pour leur permettre de passer les contrôles sans difficulté. Aucune vérification du mode de production n'est réalisée dans les pays tiers. L'Europe ne s'intéresse qu'au caractère consommable et au respect des normes sanitaires, sans s'intéresser aux conditions de production qui comprennent les normes sociales.

M. Michel Magras, président. - Dans notre rapport, il nous intéresse d'acter ces difficultés exprimées. Un produit qui entre en Guadeloupe entre en Europe car nos territoires ultramarins sont des régions européennes de plein exercice, bien que parfois considérés comme des territoires extérieurs pour l'importation sur le territoire continental.

Un vrai problème de concurrence déloyale se fait jour entre les producteurs guadeloupéens vendant sur les marchés guadeloupéens et les produits entrants. Il y a un vrai problème de contrôle et de sanction.

M. Manuel Gérard. - Les agriculteurs peuvent bénéficier des fonds du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (POSEI). Certains producteurs souhaiteraient que le POSEI soit contraignant par rapport à des normes sociales d'embauche.

Par ailleurs, de nombreuses importations, en quantité importante, ne sont pas maîtrisées et passent par des circuits illégaux, notamment en provenance de la Dominique via Marie-Galante.

Deux autres exemples concrets ont été remontés par des organisations de producteurs.

Pour le melon IGP, produit en Guadeloupe et en Martinique, un fongicide, le Switch, a une homologation temporaire de 120 jours. Sa validité expire le 30 août 2016, date calée sur la période de production métropolitaine et non sur la période de production locale car les saisons sont inversées. S'ajoutent des problèmes de rémanence des produits, bien inférieure en milieu tropical aux 8 à 10 jours imposés en Europe en raison des conditions climatiques.

Par ailleurs, un produit a été abandonné pour le traitement de l'induction florale sur les ananas, afin qu'ils fleurissent tous en même temps pour assurer une production régulière. Dans le cadre du RITA, des travaux de chercheurs et de techniciens ont été réalisés pour mettre en place un traitement alternatif à base de charbon enrichi, qui peut être considéré comme bio. Le produit existe, mais l'autorisation de mise sur le marché demandée par l'Institut technique est en cours depuis plusieurs années.

Dans le domaine de l'élevage, des tests pour l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) sont obligatoirement faits sur les animaux en abattoir, alors qu'aucun cas n'a jamais été recensé en Guadeloupe. Ce coût général se répercute sur le prix de revient des éleveurs, sans être justifié d'un point de vue sanitaire.

Je vous transmettrai d'autres exemples par écrit. En amont de cette visioconférence, je me suis en effet permis d'interroger tous types de structures agricoles. Certaines ont déjà effectué des remontées, je les synthétiserai dans un rapport écrit pour vous les transmettre.

M. Michel Magras, président. - Nous sommes confrontés à une problématique de délai, car nous aimerions conclure les auditions le 2 juin, afin de présenter le projet de rapport en séance le 7 juillet.

M. Youri Uneau. - Les produits phytosanitaires qui sont utilisés en Guadeloupe sont soumis aux règlementations européennes puis aux validations au niveau national. Ils sont testés dans des conditions de climat tempéré et n'ont pas la même efficacité sous les tropiques. Ces produits s'y avèrent inadaptés malgré les extensions d'usage. Ainsi, pour certains ravageurs ou maladies, aucun traitement efficace n'est disponible ; c'est le cas pour le citrus greening.

En partenariat avec l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) et le Centre technique de la canne à sucre (CTCS), des préparations à base de produits naturels ont été élaborées pour lesquelles la procédure d'autorisation est en principe moins lourde. Nous avons malheureusement été confrontés aux mêmes difficultés.

M. Manuel Gérard- Le projet Space for innovations in agriculture (AgriSpin) est un réseau sur les services de soutien à l'innovation réunissant des partenaires de treize pays d'Europe. Le RITA Guadeloupe a pu présenter à une délégation des processus d'innovation mis en oeuvre sur la culture de l'igname et l'apiculture.

Concernant le chlordécone, il est présent dans les sols et problématique pour la culture des légumes-racines. Seule l'agriculture organisée peut gérer la prise en compte de la réglementation relative au chlordécone alors que la plupart des exploitations sont des structures familiales. Seuls les contrôles peuvent permettre de s'assurer que les producteurs respectent la réglementation.

M. François Herman. - La gestion du chlordécone par l'État est calamiteuse. Les aquaculteurs ont été les premiers impactés. La seule solution proposée par l'État était de fermer leur exploitation avec pour dédommagement un chèque de 7 000 euros. Des recherches ont permis de découvrir que les organismes aquatiques sont extrêmement sensibles au chlordécone, une quantité infinitésimale dissoute suffisant à contaminer un produit. Ainsi, les sites impactés par le chlordécone ne sont pas exploitables. Cependant, des solutions alternatives existent, notamment l'exploitation hors-sol en utilisant l'eau de pluie ou de source non contaminée. Des propositions ont été formulées, notamment avec le RITA pour la mise en place d'un prototype démonstrateur d'aquaphonie mais nous n'avons jamais trouvé les financements. La reconversion des aquaculteurs doit être financée aujourd'hui sur fonds propres.

Pour la pêche, la situation n'est pas plus favorable. 200 pêcheurs sont aujourd'hui impactés par le chlordécone. Depuis plusieurs années, des solutions de reconversion leur sont proposées mais les discussions entre l'État et les pêcheurs sont toujours en cours. Nous espérons que des pêcheurs arrivés à quelques années de la retraite ne se retrouvent pas démunis. Les pêcheurs n'ayant plus le droit de pêcher sur la zone contaminée pêcheront ailleurs, ce qui intensifiera l'effort de pêche sur d'autres zones, créant ainsi des victimes collatérales par une concurrence accrue.

Si des fonds publics sont consacrés à la recherche en la matière, la solidarité doit aussi jouer en faveur des aquaculteurs et des pêcheurs.

La valorisation des zones contaminées est possible mais entravée par les difficultés d'accès au foncier. Comme solution alternative, les pêcheurs pourraient également se tourner vers l'aquaculture marine, mais l'enveloppe financière disponible pour les investissements productifs des six prochaines années s'élève à un montant dérisoire de 1,2 million d'euros.

M. Michel Magras, président. - Votre propos a le mérite d'être d'une grande clarté. Cette gestion a en effet été calamiteuse.

Pour les traitements dans l'agriculture, vous avez dit utiliser des préparations mises au point en Guadeloupe. S'agissant de la reconnaissance et de l'approbation de ces produits, vos démarches sont-elles soutenues par les autorités publiques ?

M. Manuel Gérard. - Dans le domaine végétal, 40 % des besoins en produits phytosanitaires sont couverts. 60 % demeurent non couverts. Les firmes qui pourraient produire ces substances utiles ne le font pas en raison de l'étroitesse du marché et de l'absence d'intérêt commercial. La solution est donc de développer des produits locaux avec des matières actives disponibles localement. Néanmoins, la procédure d'homologation est longue. Des personnes au sein des instituts techniques sont en charge de ces travaux, parfois depuis Paris mais la durée excessive nécessaire pour obtenir une homologation compromet la viabilité des exploitations.

M. Michel Magras, président. - Avez-vous déjà tenté d'utiliser des produits qui seraient utilisés sur d'autres territoires d'Amérique centrale par exemple ? Si oui, les services de contrôle sanitaire guadeloupéens laisseraient-ils faire ?

M. Youri Uneau. - Nous n'en avons jamais utilisé, mais certains de nos partenaires importent des produits des États-Unis, notamment des produits expérimentaux.

M. Manuel Gérard. - Des effets pervers existent : des produits autorisés peuvent être utilisés de manière inadaptée, notamment sur des cultures pour lesquels ils ne sont pas autorisés.

M. Youri Uneau. - Par exemple, un produit visait à lutter contre la fourmi-manioc, l'un des ravageurs les plus actifs sur l'île. Ce produit a été retiré et aujourd'hui les producteurs, en l'absence de solution alternative, utilisent du produit dont ils détournent l'utilisation puisqu'il s'agit d'un produit antipuce sur des granulés destinés au bétail. Les producteurs sont dans l'impasse et n'ont pas d'autres solutions. Des solutions locales sont développées mais ne peuvent être utilisées tant qu'elles n'ont pas été autorisées aux niveaux européen et national.

M. Manuel Gérard. - Ces produits ont en outre un coût important et des problématiques de disponibilité des produits se posent également. Aucune clinique des plantes n'existe en Guadeloupe et lors d'une suspicion de maladie, les analyses sont réalisées en métropole : les délais d'analyse sont longs, ce qui peut provoquer la perte de la production.

M. Michel Magras, président. - La démarche de validation des produits incombe-t-elle aux producteurs ou aux organismes de recherche présents sur le territoire ?

M. Youri Uneau. - L'institut technique, accompagné d'un organisme Bonnes Pratiques Expérimentales (BPE), certifie des produits phytosanitaires. L'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) valide ensuite.

M. Michel Magras, président. - L'Anses est-elle représentée en Guadeloupe ?

M. Youri Uneau. - Non, uniquement en métropole.

Par ailleurs, je souhaiterais souligner un autre problème commun à tous les DOM. Des suivis épidémiologiques mensuels sont réalisés pour certains parasites, sur certaines filières. Ces suivis sont réalisés au niveau national. Or, les protocoles de suivi établis par les experts n'ont pas été validés par la direction générale de l'alimentation (DGAL). Ils ne peuvent donc être intégrés à la base nationale de suivi épidémiologique.

M. Michel Magras, président. - Vos observations sont instructives pour notre étude sur les normes et nous sommes à l'écoute de vos préconisations. Nous vous remercions de nous adresser vos réponses formalisées.