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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mercredi 28 juin 2017

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Questions diverses

M. Hervé Maurey, président. - Je suis très heureux de vous retrouver. Quelques éléments sur le fonctionnement de notre commission et le programme de travail, avant d'aborder l'objet principal de notre réunion.

Comme vous le voyez, notre salle a été réaménagée pour accueillir les dix nouveaux sénateurs qui rejoindront notre commission après le renouvellement : nos effectifs seront ainsi portés à 49 membres dans le cadre d'un rééquilibrage prévu dans le Règlement du Sénat - avant, peut-être, une réduction du nombre de sénateurs... Désormais, cinq commissions permanentes compteront 49 membres, et deux en compteront 51.

Aucun des textes qui seront examinés au cours de cette session extraordinaire ne concerne directement notre commission. Nous allons cependant entendre les nouveaux ministres dont les attributions relèvent de notre périmètre : M. Hulot, ministre de la transition écologique, sera entendu le 12 juillet dans l'après-midi, et Mme  Borne, ministre des transports, le 20 juillet à 11 heures. La date de l'audition de notre ancien collègue Jacques Mézard, qui vient de reprendre le portefeuille de la cohésion des territoires, n'a pas encore été fixée. Elle sera l'occasion de faire le point sur le rapport que Louis-Jean de Nicolaÿ et moi-même vous avons récemment présenté. Quant au numérique, les choses sont moins claires : une partie semble relever du ministère de la cohésion territoriale, une autre du ministère de l'économie ; le périmètre exact des attributions du secrétaire d'État au numérique n'est pas encore connu.

Nous entendrons, dans le cadre de l'article 13 de la Constitution, la personne qui succèdera à madame Borne à la présidence de la RATP. Le déplacement de notre commission en Australie au mois de mars fera l'objet d'une communication.

Enfin, M. Nègre et moi-même travaillons à une proposition de loi sur l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs. Le quatrième paquet ferroviaire prévoit en effet cette ouverture pour les lignes réglementées - les TER et trains d'équilibre du territoire (TET) - au mois de décembre 2019. Nous avons pris cette initiative car il était à prévoir que le Gouvernement aurait d'autres priorités, au premier comme au second semestre 2017. Nous avons entendu tous les acteurs concernés : opérateur historique, opérateurs alternatifs, Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer), Autorité de la concurrence...

Mme Évelyne Didier. - Et les syndicats de cheminots ?

M. Hervé Maurey, président. - Les syndicats de cheminots également, dans le cadre d'une table ronde. Les représentants de la Commission européenne seront eux aussi entendus.

La proposition de loi sera déposée au mois de septembre, sans aucun esprit de concurrence avec le Gouvernement ou de politique politicienne. Nous avons pris contact, de manière informelle, avec Mme Borne. Il nous semble difficile au Gouvernement de faire voter son texte avant la fin du premier semestre 2018, date des élections professionnelles à la SNCF. Nous sommes prêts à travailler avec le Gouvernement, dont nous espérons le soutien sur ce texte ; Mme Borne nous recevra prochainement pour évoquer la question.

M. Louis Nègre. - Nous travaillons en effet dans un état d'esprit constructif. Reçue hier par l'assemblée générale de la Fédération des industries ferroviaires (FIF), Mme Borne a confirmé qu'elle était favorable à l'ouverture à la concurrence. Elle travaille également à un texte plus large, dont les dispositions seront en partie issues des recommandations des États généraux de la mobilité - je songe en particulier à une loi de programmation financière, qui serait une avancée considérable. Le texte sera déposé au premier semestre 2018.

M. Hervé Maurey, président. - Je précise que nous déposerons notre proposition de loi au second semestre de cette année, avec ou sans le soutien du Gouvernement : nous avons déjà celui de la majorité sénatoriale et du Président du Sénat.

Bilan annuel de l'application des lois - Communication

M. Hervé Maurey, président. - Ce bilan porte sur les lois adoptées au cours des dix dernières années qui ont été examinées au fond par notre commission ou, dans ses domaines de compétence, par l'ancienne commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Les mesures d'application comptabilisées sont, d'une part, celles qui ont été publiées entre le 1er octobre 2015 et le 31 mars 2017 pour les lois promulguées au cours de la session parlementaire 2015-2016, d'autre part, celles publiées entre le 1er avril 2016 et le 31 mars 2017 pour les lois des précédentes sessions.

Ce bilan annuel vient en complément de la communication que je vous avais faite en janvier dernier sur le bilan de l'application des lois les plus significatives du quinquennat : chaque commission s'était livrée à cet exercice, à la demande du Président du Sénat.

Sur un plan quantitatif, sept lois ont été promulguées dans les secteurs relevant de la compétence de la commission au cours de l'année parlementaire 2015-2016, soit un léger accroissement par rapport aux années précédentes.

Ce chiffre ne prend pas en compte les textes sur lesquels notre commission a été saisie pour avis, même avec une importante délégation au fond : c'est le cas de la loi pour une République numérique, rapportée par Patrick Chaize, dont le suivi appartient à la commission des lois.

Nous avons plusieurs motifs de satisfaction cette année. D'abord, quatre lois adoptées au cours de la dernière session parlementaire sont d'ores et déjà totalement applicables. Deux étaient d'application directe : la loi du 25 juillet 2016 sur le stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs à vie longue, rapportée par Michel Raison, et la loi organique du 8 août 2016 relative à la nomination à la présidence du conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité, rapportée par Jérôme Bignon. Les deux autres requéraient des mesures d'application : celle du 8 décembre 2015 sur la manutention dans les ports maritimes, rapportée par Michel Vaspart, et celle du 11 février 2016 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire, rapportée par Chantal Jouanno.

De plus, deux lois plus anciennes suivies par la commission sont devenues totalement applicables : la loi relative au Grand Paris du 3 juin 2010 et la loi du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports.

Troisième motif de satisfaction, aucune des lois suivies par notre commission n'est totalement inapplicable au 31 mars 2017, toutes ayant fait l'objet d'au moins une mesure réglementaire d'application.

Bien sûr, des motifs d'insatisfaction demeurent. Ainsi, 65 % de l'ensemble des lois relevant des domaines de compétence de la commission et adoptées au cours des dix dernières années attendent encore une ou plusieurs mesures d'application, ce qui n'est pas négligeable.

Deuxième observation, nous devons, cette année encore, déplorer la lenteur de remise des divers rapports demandés au Gouvernement : sur les 62 demandés depuis le 1er octobre 2006, 33 seulement ont été remis au Parlement, soit à peine plus de la moitié.

Au cours de l'année parlementaire 2015-2016, seuls six rapports intéressant la commission ont été déposés au Sénat. Une illustration malheureuse : le rapport sur les impacts de l'autorisation de circulation des poids lourds de 44 tonnes, daté du mois de mai 2015 par ses auteurs, n'a été transmis au Sénat que le 9 mars 2016, alors que nous aurions dû le recevoir avant le 31 décembre 2014 !

Certes, nous avons eu tendance, dans le passé, à demander de trop nombreux rapports, mais il est regrettable que le Gouvernement s'affranchisse de dispositions votées par le Parlement - d'autant que certains de ces rapports sont nécessaires et utiles pour notre travail d'évaluation et de contrôle : ainsi du rapport sur la gestion des gares, dans le cadre de la loi de réforme ferroviaire, que j'ai récemment reçu.

Voici maintenant le volet qualitatif de ce bilan. Dans le domaine de l'environnement et du développement durable, j'évoquerai deux lois. Même si notre commission n'a été saisie que pour avis de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015, l'importante délégation au fond dont nous avons bénéficié - sur la moitié du texte environ - et l'important travail de notre rapporteur Louis Nègre justifient une présentation dans le cadre de ce bilan.

La totalité des 31 mesures d'application du titre III de cette loi, relatif aux transports propres, ont été prises, alors que six mesures seulement avaient été prises l'année dernière. La fin du quinquennat a accéléré le rythme de publication des décrets en attente : reconnaissons une véritable volonté de la ministre en ce sens. Ce résultat est particulièrement satisfaisant au regard de la complexité de certaines des dispositions concernées. Tous les textes ont été publiés au terme de larges concertations.

Cette année sont notamment parus les quatre décrets du 11 janvier 2017 relatifs aux véhicules propres, le décret du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie qui a également fixé la stratégie pour le développement de la mobilité propre, le décret du 28 juin 2016 sur les zones à circulation restreinte, et plusieurs textes sur la qualité de l'air, dont un décret fixant des objectifs nationaux de réduction des émissions de plusieurs polluants et un arrêté établissant le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques.

Concernant le titre IV de la loi, relatif à la lutte contre les gaspillages et la promotion de l'économie circulaire, l'ensemble des mesures d'application ont été adoptées, alors qu'il y a un an le retard était encore important.

Parmi les mesures d'application les plus emblématiques récemment prises figure l'application de la filière à responsabilité élargie des producteurs (REP) papier à la presse. Le décret du 5 juillet 2016 dispose que les publications de presse peuvent s'acquitter de leurs contributions financières sous forme de prestations en nature, en mettant à disposition des organismes agréés des encarts publicitaires sensibilisant le consommateur sur le tri et le recyclage, sous réserve que les publications soient composées de fibres recyclées ou provenant de forêts gérées de manière durable. Ces mesures ont été prises sur la base des propositions du rapport de Gérard Miquel et Serge Brady.

Citons aussi l'application de la filière REP aux navires de plaisance hors d'usage, disposition adoptée à l'initiative du Sénat ; les modalités de l'interdiction de la vaisselle et des ustensiles jetables en plastique ; ou encore l'obligation de proposer des pièces de rechange automobile issues de l'économie circulaire.

Cependant, plusieurs rapports qui devaient être transmis au Parlement ne l'ont toujours pas été, en particulier le rapport quinquennal qui doit définir une stratégie nationale de transition vers l'économie circulaire.

Parmi les autres dispositions de la loi de transition énergétique que nous avions examinées, le décret du 28 juin 2016 relatif au plan climat-air-énergie territorial (PCAET) définit la procédure d'élaboration du PCAET, le contenu des différents volets du plan ainsi que la méthode de comptabilisation des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques, en prévoyant une prise en compte des émissions directes produites sur l'ensemble du territoire par les différents secteurs d'activité.

Deuxième texte dans le domaine du développement durable, la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, rapportée par Jérôme Bignon et promulguée le 8 août 2016, est déjà appliquée aux trois quarts puisque, sur les 35 décrets prévus dont 26 en Conseil d'État, 27 ont été publiés, portant notamment les dispositions suivantes : la création de l'Agence française pour la biodiversité ; la nouvelle gouvernance de la biodiversité avec le Comité national de la biodiversité, le Conseil national de protection de la nature et les comités régionaux de la biodiversité ; l'application du protocole de Nagoya à compter du 1er juillet 2017 ; et enfin plusieurs textes sur la mise en oeuvre des zones prioritaires pour la biodiversité, de l'agrément des sites naturels de compensation, des zones de conservation halieutique, ou encore de l'interdiction, mesure votée à l'initiative d'Evelyne Didier, des coton-tige en plastique et de la mise sur le marché de produits cosmétiques comportant des billes plastiques.

L'Agence française pour la biodiversité est opérationnelle depuis le 1er janvier 2017. Deux membres de notre commission, Jérôme Bignon et Nicole Bonnefoy, font partie de son conseil d'administration. Nous avons entendu, dans le cadre de l'article 13, son président pressenti Philippe Martin et voté en faveur sa nomination, et procédé à l'audition de son directeur général Christophe Aubel.

Dans le domaine des transports et de l'économie maritime, quatre lois appellent notre attention. Tous les décrets d'application de la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire ont désormais été pris, à une exception près. Cette loi devrait marquer le retour de l'État stratège et lancer le redressement financier de notre système ferroviaire. Je ferai quatre observations.

D'abord, comme je l'ai signalé, un décret reste encore à prendre : celui qui autorise les transferts de propriété du domaine public ferroviaire au profit des régions. Environ 1 300 kilomètres de lignes sont concernés. Or si le Gouvernement a bien consulté le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) et l'Arafer sur le projet de décret, pour des raisons qui m'échappent il n'a pas saisi le Conseil d'État. Nous n'avons pas avancé...

Deuxième observation : le décret d'application tant attendu sur la règle d'or a finalement été pris, in extremis, le 30 mars 2017 ; mais cette règle a d'ores et déjà été contournée pour le financement de la liaison ferroviaire entre Paris et l'aéroport Charles-de-Gaulle... Nous nous félicitons néanmoins qu'une large partie des recommandations émises par l'Arafer dans son avis ait été intégrée par le Gouvernement dans le texte final du décret.

Troisième observation, la lenteur de la mise en place du nouveau cadre social. Le décret-socle qui devait sortir rapidement après la promulgation de la loi et servir de base à la négociation collective dont l'achèvement était prévu avant le 1er juillet 2016, n'est paru que le 8 juin 2016, soit deux ans après la promulgation de la loi. De plus, certains volets de la convention collective de branche, notamment sur les questions de prévoyance ou de droit syndical, n'ont toujours pas été signés. Nous sommes loin des évolutions du cadre social annoncées lors du vote de la loi de 2014 pour redonner des marges de manoeuvre au groupe public ferroviaire et lui donner les moyens de faire face à la concurrence. Le Gouvernement a clairement renoncé à ses engagements sur cet aspect de la réforme.

Quatrième observation : le contrat de performance entre l'État et SNCF Réseau, qui devait fixer la trajectoire financière de l'établissement public à caractère industriel et commercial (Epic) sur dix ans, et dont la rédaction a pris plus de deux ans, ne nous a été remis que le 19 avril, soit la veille du jour de sa signature et trois jours avant le premier tour des élections présidentielles... Nous avons manifesté notre mécontentement. Sur le fond, rien dans ce contrat ne permet d'espérer une amélioration de la situation de la SNCF et une stabilisation de son endettement. Bien au contraire, il est à craindre que la dette de SNCF Réseau ne se creuse pour dépasser 63 milliards d'euros en 2026, soit une augmentation de plus de 40 % en dix ans, sans que l'État ne fasse grand-chose pour y remédier ! Certes, les décrets ont été pris, mais nous sommes très loin de la volonté du législateur.

Deuxième texte dans le domaine des transports, la loi du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de l'usage des drones civils. Adoptée sur le rapport de Cyril Pellevat, elle nécessite treize mesures d'application dont aucune n'a été prise à ce stade, mais nous sommes encore dans le délai acceptable des six mois. Une série de décrets et d'arrêtés seront pris avant le début de l'année 2018.

Troisième texte, la loi du 20 juin 2016 pour l'économie bleue, examinée au Sénat sur le rapport de Didier Mandelli. Sur les 26 mesures réglementaires d'application prévues par cette loi, 19 ont été prises depuis son adoption, portant notamment les dispositions suivantes : la définition des modalités de délivrance des certificats de jauge des navires, la précision des conditions dans lesquelles la francisation d'un navire de commerce ou de plaisance ou d'un navire de pêche peut être accordée par un agrément spécial, la détermination des règles du permis d'armement, la définition des normes d'aptitude médicale à la navigation, la fixation des conditions de moralité requises pour exercer certaines fonctions, la fixation du régime des casinos installés à bord, et la détermination de la composition et de la mise en oeuvre de la flotte à caractère stratégique.

Le Gouvernement, qui avait été autorisé à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin de regrouper, d'ordonner et de mettre à jour les dispositions relatives aux espaces maritimes, l'a fait par l'ordonnance du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française.

M. Charles Revet. - Une ordonnance !

M. Hervé Maurey, président. - Il manque néanmoins sept mesures d'application pour que cette loi importante pour notre secteur maritime soit pleinement applicable. Enfin, deux rapports sont toujours attendus, respectivement sur l'avenir du régime de protection sociale des marins et sur la création d'un code de la mer.

Dernier texte dans le domaine des transports, la loi du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable, rapportée par Odette Herviaux. Elle comportait un très important volet maritime destiné à moderniser le droit social des gens de mer, assorti de 38 mesures réglementaires d'application dont plusieurs ont nécessité une large et longue concertation. Au cours de l'année 2015-2016, 17 nouvelles mesures ont été publiées, notamment pour l'organisation du service de santé des gens de mer, pour préciser les conditions de formation professionnelle des marins, ou pour l'accès aux fonctions de capitaine. Depuis le 1er octobre 2016, cinq autres mesures ont été publiées, notamment sur les modalités de mise en oeuvre de la responsabilité de l'armateur.

Il ne manque que cinq textes d'application, dont la publication dépend d'évolutions externes, en particulier de la réglementation internationale. C'est le cas de la définition du contenu et du régime juridique de la pièce d'identité des gens de mer, et de l'application de conventions internationales sur le travail maritime.

Enfin, dans le domaine de l'aménagement du territoire, la loi montagne du 28 décembre 2016 est trop récente pour être abordée dans ce bilan annuel. L'application de la loi du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique n'a pas avancé. En effet, le décret devant fixer les critères d'attribution des aides du Fonds d'aménagement numérique des territoires (FANT) n'a toujours pas été pris ; davantage, il a été largement contourné puisque le principal instrument de soutien aux réseaux d'initiative publique reste le fonds national pour la société numérique (FSN), mis en place en 2010 par convention entre l'État et la Caisse des dépôts et consignations dans le cadre du programme national très haut débit, et repris dans le cadre du plan France très haut débit. C'est pourquoi le décret attendu de création de ce fonds ne verra probablement jamais le jour.

M. Jean-Jacques Filleul. - Je constate le sérieux avec lequel le précédent gouvernement a conclu le quinquennat, en particulier la ministre de l'environnement, qui a fourni beaucoup d'efforts pour publier les décrets d'application des lois votées.

Je ne serai malheureusement plus au Sénat pour suivre l'important texte sur la SNCF préparé notamment par Louis Nègre. Il faudra faire en sorte que le quatrième paquet ferroviaire soit mis en oeuvre le plus favorablement possible, car la concurrence est inéluctable. La réforme de la SNCF de 2014 est en cours, dans de bonnes conditions. J'ai été attentif à ce que le décret sur la règle d'or soit publié. Cela a été le cas, malgré une difficulté soulevée par le ministre des transports auprès de notre commission. Le cadre social reste l'un des difficiles problèmes que le nouveau Gouvernement aura à régler dans les mois à venir. C'est complexe - sinon, cela aurait déjà été fait.

J'appelle votre attention sur l'entrée en vigueur au 1er janvier 2018 des nouvelles règles de stationnement en ville, qui ont fait l'objet d'amendements déposés au Sénat.

M. Louis Nègre. - Je me félicite de la loi de transition énergétique. De très gros progrès ont été accomplis par notre pays, qui a montré, à l'occasion de la COP 21, qu'il était devant les autres et non derrière. Je me réjouis des progrès en matière de transports propres, qui constituent un enjeu de santé. La commission d'enquête sénatoriale sur la pollution atmosphérique a montré qu'elle engendrait 100 milliards d'euros de dégâts. Le rapporteur que j'ai été a travaillé dans d'excellentes conditions, grâce à un consensus très large.

La lutte contre le gaspillage, l'économie circulaire, la responsabilité élargie du producteur (REP) papier et presse, dont la mise en place a été compliquée, ont fait l'objet d'un compromis satisfaisant. Nous avons fait avancer le débat, dans l'intérêt général des Français.

Mon avis sur la loi ferroviaire de 2014 est différent. Je regrette que tous n'aient pas eu le même allant, la même volonté de faire avancer les choses, pour cette loi-là. Ni la dette, ni l'ouverture à la concurrence, ni la règle d'or n'ont été traitées correctement. Je n'évoquerai pas le contrat de performance.

Un article du magazine Que Choisir publié récemment dénonce le manque de contrôle évident des services de l'État sur des produits grand public fabriqués par de grandes entreprises françaises et internationales. Que celles-ci commercialisent des produits non conformes à la législation, voire dangereux, atteint le prestige et la crédibilité de la France dans le monde entier. Prenons tous conscience de l'évolution des mentalités. Il est urgentissime que chacun, dont l'État, fasse son travail.

Comme Jean-Jacques Filleul, je ne serai plus au Sénat pour débattre du quatrième paquet ferroviaire. Je confirme que la ministre des transports, Mme Élisabeth Borne, est favorable à la concurrence, contrairement au précédent gouvernement. Je lui ai transmis hier le message du président Maurey : nous, nous avançons ; nous sommes dans un état d'esprit constructif.

M. Jean-Yves Roux. - Nous devons changer nos pratiques législatives pour améliorer l'application des lois. Nous serions moins dépendants des décrets d'application et plus efficaces.

Premier point, la coconstruction. J'ai passé une bonne partie de l'année 2016 à élaborer la loi Montagne, adoptée le 28 décembre 2016. Il me paraît souhaitable de reproduire le plus possible la méthode de travail employée. Chacun a gardé sa liberté de parole, de vote et d'amendement, mais nous avons voté un socle commun. Nous nous sommes rencontrés entre députés, sénateurs - de tous bords - et associations, bien avant la commission mixte paritaire.

Deuxième point, le délai entre la transmission du texte et son vote. Il devrait être plus long. L'examen trop rapide de certains textes ne présage rien de bon pour les décrets d'application.

Troisième point, il est parfois nécessaire de recourir à de futurs décrets puisqu'il est impossible de proposer des dispositions contraires aux articles 40 et 41 de la Constitution. Cherchons à faire autrement.

Quatrième point, l'expérimentation et les tests. Identifions la place accrue à leur accorder. Les études d'impact sont bien souvent trop inégales, les expérimentations proposées jamais mises en oeuvre. Or, celles-ci aideraient à assumer ou rectifier les orientations choisies. Dans la loi Montagne, nous avons pérennisé des expérimentations sur la scolarité, la santé ou la présence du loup. Nous aurions tous intérêt à évaluer qualitativement les conditions de mise en oeuvre de ces expérimentations.

MM. Darnaud, Vandierendonck, Collombat et Mercier, dans leur rapport Laisser respirer les territoires, publié le 29 mars 2017 au nom de la commission des lois, préconisent d'assouplir le recours à l'expérimentation pour définir les modalités d'exercice des compétences. Je soutiens cette méthode novatrice pour mieux légiférer.

Enfin, je souhaite une évaluation de la loi Montagne en fin d'année, ou début 2018.

Mme Évelyne Didier. - Monsieur le président, vous avez évoqué la proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du secteur ferroviaire. Celle-ci n'est pas toujours une bonne chose - c'est le moins que l'on puisse dire. Je ne nie pas qu'elle puisse constituer un levier de baisse des prix, mais lorsque l'on participe à une demande perpétuelle de gains, on s'attaque à la masse salariale et à la sécurité.

Je salue les ministres qui ont été au bout de leurs lois, contrairement à ceux qui se contentent d'effets de manche en séance. Les rapporteurs et les présidents de commission devraient se préoccuper des décrets en amont, faute de quoi une partie de notre travail s'avère vain. Il faut aussi s'assurer que les décrets ne déforment par la loi. Le Parlement doit être respecté.

Une loi de programmation financière peut sembler une bonne chose. Lors de la commission d'enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité, dont le rapporteur était Ronan Dantec, j'ai découvert que le projet de ligne ferroviaire Bordeaux-Tarbes, réalisé en partenariat public-privé, coûtait 8 milliards d'euros dont 4 milliards provenant de l'État, non sous forme de participation, mais de subvention. Cela ne vous choque-t-il pas ? Pour expliquer ce partenariat public-privé, on dit que l'État n'a plus d'argent. On a constaté par le passé, avec le cas des autoroutes, combien l'État pouvait être laxiste. Chers collègues, je vous invite à être vigilants. Il est amusant de voir que certains laissent passer une telle situation puis glosent sur l'état des finances publiques.

La loi concernant le financement des ouvrages d'art, notamment de rétablissement, a finalement été votée en 2011, les décrets publiés en 2014 et 2015. J'en tire une certaine satisfaction.

M. Michel Vaspart. - Je déplore un dysfonctionnement dans notre manière de travailler, raison pour laquelle certains de nos concitoyens sont las : un ministre annonce une loi ; celle-ci est votée 18 à 24 mois plus tard ; les décrets sont publiés trois à quatre ans plus tard, si bien que la loi n'est efficace que six ans après avoir été annoncée. Cela n'a aucun sens.

Nous sommes les premiers à critiquer le Gouvernement lorsqu'il ne rend pas, ou très tardivement, les rapports que le Parlement lui demande. Mais ceux-ci sont-ils étudiés ? Qu'en tire-t-on ? Je n'ai jamais vu d'analyse de rapport, assortie éventuellement d'un dispositif rectificatif en conséquence. Chacun doit balayer devant sa porte - les assemblées aussi - pour être plus efficace.

M. Claude Bérit-Débat. - Je me félicite du résultat présenté. En tant que vice-président du Sénat chargé de l'application des lois, je ferai une communication demain en conférence des présidents, puisque nous sommes à la fois en fin de session et en fin de mandature. Au sein de notre commission comme dans toutes les autres, le gouvernement précédent s'est attelé à atteindre un taux d'application de près de 90 %. J'en suis très satisfait.

Un point négatif demeure quels que soient les gouvernements, celui des rapports.

En revanche, la ministre de l'environnement avait pris un engagement qu'elle a tenu, comme d'autres. Les ministres devraient tous s'en inspirer.

Je partage les propos de MM. Nègre et Filleul sur le ferroviaire et je félicite M. Roux pour son intéressant communiqué. J'ai demandé au secrétaire général du Gouvernement un bilan écrit. Les préconisations de Jean-Yves Roux pourraient y être ajoutées.

Je précise toutefois que le temps législatif dépend des ministres et de leurs collaborateurs.

M. Michel Raison. - Je vais dans le sens de M. Vaspart.

Voici un bilan quantitatif et non qualitatif, ce qu'il faudrait pourtant avoir comme objectif. Ce sera peut-être un avantage du non-cumul des mandats, même si ce ne sont pas toujours ceux qui cumulent qui travaillent le moins, n'est-ce pas M. Nègre ?

Nous avions décidé de demander le moins possible de rapports au Gouvernement. Peu importe que 33 rapports aient été remis sur 62 demandés. Peut-être ceux qui n'ont pas été remis ne servaient-ils à rien. Les 33 remis ont-ils été décortiqués ? S'en sert-on pour améliorer la loi ? Sinon, ce serait un gaspillage de l'impôt. Ne soyons pas donneurs d'ordre de rapports inutiles. Nous conservons de vieilles habitudes. Espérons que le vent de renouveau qui souffle dans notre pays les balaie. Ceux d'entre nous qui sommes vieux, prenons-nous par la main !

J'en viens aux décrets : lorsque nous avons fabriqué la loi, avons-nous essayé au maximum de la rendre directement applicable ? Le plus important est le contenu des décrets. À l'Assemblée nationale, en tant que rapporteur, j'assurais le suivi des lois en examinant le texte des décrets. Ce doit être le travail du législateur. Si l'on effectuait un audit de ces décrets d'application, on constaterait que la moitié contredit la loi. La haute fonction publique a trop de pouvoir ! Notre réunion, ce matin, ne doit pas être une formalité. Ne nous contentons pas d'une observation quantitative. Allons beaucoup plus loin.

Mme Odette Herviaux. - Je souhaite apporter une précision sur la loi de protection sociale des marins et des gens de mer, puisque je représente le Sénat au Conseil supérieur des gens de mer - la présence des parlementaires y est très utile. Les derniers décrets d'application n'ont pas été publiés car le ministère attendait des informations du Conseil. Le 2 mars, un plan pluriannuel de prévention des risques professionnels maritimes a été présenté. Des modifications pouvaient y être apportées jusqu'à la semaine dernière. Parfois, l'attente n'est pas due au ministère mais aux organismes paritaires concernés.

M. Didier Mandelli. - Je souhaite que le rapporteur, sinon le président de la commission, soient informés des propositions de rédaction des décrets.

J'ai été rapporteur de la loi pour l'économie bleue, dans laquelle nous avions décidé d'une exonération totale des charges pour le personnel à bord. Le gouvernement a exercé une pression terrible pour que celle-ci n'aboutisse pas, annulant une partie du dispositif dans la loi Sapin. Autre exemple, celui des machines à sous à bord, non soumises à autorisation en dessous de quinze. Le rapporteur de l'Assemblée nationale, moi-même ainsi que les deux commissions étions totalement en phase ; le dispositif a été adopté. Le décret d'application, en revanche, ajoute une subtilité qui le supprime, puisqu'il en réduit la portée à l'Union européenne - or c'est le trafic transmanche qui était concerné, et le Brexit a eu lieu. C'est une façon malhonnête intellectuellement de remettre en cause l'esprit de la loi.

M. Rémy Pointereau. - En France, on légifère beaucoup trop. Plus de cinquante textes sont adoptés chaque année contre une douzaine, une vingtaine au maximum, dans les pays voisins. Comme Jean-Yves Roux, je suis favorable aux expérimentations. Les études d'impact sont nettement insuffisantes. Le manque d'évaluation est à déplorer, alors qu'il y a toujours plus de normes et une complexité administrative qui portent atteinte à la croissance française.

Beaucoup de lois sont des textes d'affichage pas faciles à mettre en application et les décrets ne traduisent pas toujours nos votes. On a une impression d'impuissance face à la technostructure. Les élus passent - voire trépassent -, la haute administration reste. Avec le non-cumul des mandats et bientôt la réduction du nombre de parlementaires, si nous n'y prenons pas garde, la haute fonction publique prendra le pouvoir. Si le nombre de parlementaires diminue sans que le nombre de hauts fonctionnaires change, nous assisterons à une recentralisation de fait, puisque notre poids sera insuffisant.

Je regrette que notre travail ne se traduise pas toujours par des réalisations concrètes qui améliorent le sort de nos concitoyens.

Lors de la prochaine mandature, nous accueillerons dans notre commission dix nouveaux sénateurs. J'aimerais que la commission des affaires économiques partage des compétences, telles que le logement, avec nous, afin de mieux répartir le travail.

M. Michel Raison. - Nous pourrions fusionner.

M. Rémy Pointereau. - Une commission ne peut pas non plus accueillir 100 sénateurs.

Les néonicotinoïdes ont été l'occasion d'un premier couac ministériel, entre les ministres de l'agriculture et de l'écologie. Nous avions évoqué une mission d'information sur le problème de la mortalité des abeilles. Il pourrait être bon de la mettre en place.

M. Charles Revet. - Merci de cet état des lieux malheureusement assez peu réjouissant. Cette période est l'occasion pour nous de faire quelques suggestions. La mainmise de la technostructure dénoncée par M. Pointereau est une réalité depuis longtemps, et dans tous les domaines...

J'irai dans le même sens que mes collègues, en insistant sur la distinction entre rapport et décret. Il y a trop de rapports, qui par surcroît ne sont lus par personne. Mais si un rapport présente un état des lieux de l'application d'une loi, un décret est l'application d'un texte voté par le législateur. Il appartient à ce dernier de définir ce qui doit être fait au regard des attentes du public. Or il arrive que le décret modifie la loi en profondeur, ce qui est inacceptable. L'administration doit appliquer la loi. Ne pourrions-nous demander que tout décret d'application soit, avant publication, soumis au rapporteur et au président de la commission concernée ? La haute administration n'a pas à se substituer au législateur.

M. Rémy Pointereau. - Excellente initiative.

Mme Annick Billon. - Je partage entièrement l'avis de mon collègue Charles Revet. D'après l'intéressant rapport de notre président, sept lois relevant de notre commission ont été promulguées en 2015-2016, auxquelles correspondent plusieurs dizaines de décrets d'application. On a beaucoup parlé de simplification, et du principe de suppression d'une loi existante pour chaque loi créée ; or je ne crois pas que beaucoup de lois aient été supprimées depuis que j'ai été élue, en 2014... Combien coûte aux entreprises et aux collectivités cette masse de décrets ? Une étude d'impact serait nécessaire. Dans certains pays, les décisions sont prises à l'aune de l'efficacité économique.

Certes, on peut se réjouir des nouvelles mesures environnementales, mais les entreprises et les collectivités ont-elles les moyens de les mettre en oeuvre ? On ajoute de la contrainte à la contrainte. Les études d'impact devraient être menées avant la promulgation de la loi.

M. Jean-Claude Leroy. - Lorsque nous avons entendu Alain Lambert, le président du CNEN, nous avons mis l'accent sur les circulaires. Les décrets reprennent généralement le contenu de la loi assez fidèlement ; mais les circulaires le déforment parfois entièrement, alors même qu'elles sont dépourvues de valeur juridique. Il est indispensable de les contrôler.

M. Charles Revet. - Tout à fait !

M. Alain Fouché. - Je ne partage pas l'avis de Rémy Pointereau : la fusion des commissions produirait des usines à gaz.

M. Rémy Pointereau. - Je n'ai pas proposé de fusion...

M. Alain Fouché. - Le rôle des commissions permanentes est de voter les textes, mais aussi de contrôler l'action de l'État, des grandes entreprises et de divers organismes. Dans le cadre de cette mission, les auditions nous sont très utiles pour poser des questions, faire passer des messages qui, nous le constatons, ont souvent des suites. Ne changeons pas tout. Cela fonctionne bien, avec un très bon président...

Mme Évelyne Didier. - En travaillant sur ma proposition de loi relative à la répartition des charges financières concernant les ouvrages d'art, j'ai pu mesurer combien le chemin était semé d'embûches. J'ai d'abord obtenu du ministre, en séance publique, l'assurance que je serais associée à la rédaction des décrets. Une fois rédigés, ceux-ci ont été soumis aux parties concernées, en l'espèce l'Association des maires de France (AMF) et l'Association des départements de France (ADF), dans le cadre de la consultation du CNEN. Or il m'a été indiqué que faute d'accord de l'ADF et de l'AMF, les décrets ne seraient pas adoptés ! En d'autres termes, un texte voté à l'unanimité par les deux assemblées peut voir sa course arrêtée par un avis contraire du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN). Ensuite, le parcours jusqu'à l'avis final du Conseil d'État est semé d'embûches. Je devais sans cesse m'enquérir de la situation de ces décrets pour les faire avancer. Il faut beaucoup de pugnacité.

M. Louis Nègre. - Il me semble qu'un accord général se dégage, dans cette commission, en vue d'une motion pour que le rapporteur de la loi soit désigné officiellement rapporteur de ses décrets d'application, dont il suivrait l'élaboration et en ferait état périodiquement devant la commission concernée. Cela participerait du mouvement de modernisation, et de revalorisation du rôle du Parlement.

M. Hervé Maurey, président. - Merci pour vos interventions justes et intéressantes, auxquelles je répondrai après quelques remarques liminaires.

Le bilan que j'ai présenté est quantitatif, mais aussi qualitatif : j'ai ainsi souligné, à propos de la loi de réforme ferroviaire, que la volonté du législateur avait été bafouée. J'ai eu l'occasion de déplorer, lors du débat en séance publique sur le bilan de l'application des lois significatives du quinquennat, que certains décrets de la loi Macron soient allés à l'encontre des dispositions que nous avions votées. Ainsi, les commissions de contrôle des marchés passés par les concessionnaires d'autoroutes doivent être composées de personnalités indépendantes ; mais comme ce point n'était pas explicitement précisé à propos du président de la commission, le pouvoir réglementaire s'est glissé dans la faille et des personnalités ayant des liens avec les concessionnaires ont pu être nommées à la présidence de ces commissions. On va ainsi à l'encontre de l'esprit d'un texte. Pour y remédier, nous devons, au-delà du vote de la loi, interpeller le Gouvernement et nous montrer plus vigilants et pugnaces.

En matière de rapports demandés au Gouvernement, nous sommes passés d'un extrême à l'autre, d'un excès à un quasi arrêt total dans la plupart des commissions. C'est excessif à mes yeux, car certains rapports restent utiles : j'ai cité le rapport sur la gestion des gares, qui aborde la question de la concurrence à laquelle devra faire face Gares & Connexions, qui fait aujourd'hui partie de SNCF Mobilités. Certes, les rapports restent trop confidentiels. Leur communication en séance publique ne suffit pas : il conviendrait d'informer également les commissions de leur publication.

L'association des rapporteurs à l'élaboration des décrets d'application a pu se faire occasionnellement au cours du quinquennat, en fonction du ministère concerné, mais aussi du rapporteur. Pour la loi biodiversité, dont l'accouchement a été très long, la ministre de l'environnement, Mme Royal, a souhaité réduire autant que possible le nombre de décrets d'application. De même, pour la loi de transition énergétique, dont Louis Nègre a été le rapporteur, le travail s'est fait en bonne intelligence avec les services du ministère.

M. Louis Nègre. - La ministre a joué le jeu.

M. Hervé Maurey, président. - Dans certains cas ce travail s'est bien déroulé, dans d'autres non. La loi Macron a fait l'objet d'un comité de suivi, et des progrès ponctuels ont été constatés. Le début de mandature est l'occasion de fixer des règles et d'instaurer des bonnes pratiques en la matière, y compris dans les phases de concertation. Cela a pu être le cas sur des sujets techniques, comme celui des moteurs propres.

La question des circulaires, monsieur Revet, est soulevée chaque année, à juste titre, auprès du Secrétaire général du Gouvernement lors de la réunion avec les présidents de commission. En tant qu'élus de terrain, nous voyons fréquemment des directions déconcentrées se réclamer de dispositions qui ne figurent pas dans la loi.

Un décret d'application de la loi de réforme ferroviaire évoquée par M. Filleul n'a pas encore été pris, celui qui prévoit le transfert de voies ferrées aux régions.

M. Nègre a insisté sur l'importance de la santé environnement ; le ministre de l'environnement a indiqué dans une récente interview que ce serait un chantier important.

Je tiens à vous rassurer, madame Didier, quant à notre attachement à la sécurité du ferroviaire. M. Nègre et moi ne pensons pas qu'au profit ! Quant au rôle du CNEN, je suis surpris de vos propos : ce dernier n'a pas de pouvoir de blocage. Il est vrai, cependant, que l'AMF ou d'autres organismes s'efforcent parfois, après le vote d'un texte, de bloquer certaines de ses dispositions, comme divers lobbies l'ont fait pour la loi Macron.

La concertation évoquée par Mme Herviaux est nécessaire, mais elle peut être source de retards.

Je partage l'avis de M. Pointereau sur la simplification des normes, domaine dans lequel la délégation aux collectivités territoriales dont il est le premier vice-président mène un travail remarquable. Quant aux compétences respectives des commissions permanentes, c'est un sujet récurrent depuis 2012. Le Président du Sénat s'en est ouvert auprès de moi. Nous ne sommes pas la seule commission qui n'aura pas à examiner de texte au cours de cette session extraordinaire. Au cours des dernières années, la commission des affaires économiques n'a pas examiné plus de textes que la nôtre. Nous ne demandons pas d'élargissement de nos compétences au domaine de l'énergie ; en revanche, la Ville, qui relève aujourd'hui de la commission des affaires économiques, pourrait relever de la nôtre, et l'urbanisme tant celui-ci est lié à l'aménagement du territoire. Le Président du Sénat est conscient de ces problématiques. Enfin, la question des effets des néonicotinoïdes a fait l'objet d'une table ronde récente dans notre commission ; nous verrons comment l'intégrer dans nos travaux de la prochaine session.

Mme Billon a évoqué le coût des normes. D'après un article de la Gazette des communes, l'AMF a évalué à 4,4 milliards d'euros le coût induit par le décret relatif à l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments publics, publié le 10 mai. Je souscris entièrement à vos préoccupations : on ne peut continuer à demander des efforts financiers importants aux collectivités, notamment une baisse des dépenses de fonctionnement de 10 milliards d'euros, et supprimer la taxe d'habitation tout en leur imposant de nouvelles charges.

M. Louis Nègre. - Qu'en est-il de la motion que j'ai proposée ?

M. Hervé Maurey, président. - Nous prenons acte de la volonté unanime de la commission d'associer les rapporteurs d'une loi à l'élaboration de ses décrets d'application. Toutefois, il faut tenir compte du principe de séparation des pouvoirs. Nous serons vigilants.

La réunion est close à 11 h 10.