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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mercredi 22 novembre 2017

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Projet de loi de finances pour 2018 - Mission « Cohésion des territoires » - Examen du rapport pour avis

M. Hervé Maurey, président. - Nous avons ce matin à examiner trois avis budgétaires dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018 : sur les crédits de la mission « Cohésion des territoires », sur le rapport de Louis-Jean de Nicolaÿ ; sur les crédits « Transports aériens » de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables », sur le rapport de Nicole Bonnefoy ; sur les crédits « Recherche en matière de développement durable » de la mission « Recherche et enseignement supérieur », sur le rapport de Nelly Tocqueville.

Nous devrons également voter sur deux budgets examinés la semaine dernière mais pour lesquels nous attendions l'audition de Sébastien Lecornu pour nous prononcer. Il s'agit des budgets « Prévention des risques », présenté par Pierre Médevielle, et « Biodiversité - Transition énergétique », présenté par Guillaume Chevrollier.

Nous commençons par l'avis « Cohésion des territoires ». Cet avis nous était précédemment présenté par notre collègue Rémy Pointereau qui, devenu questeur, a dû abandonner certaines de ses responsabilités - à regret, je le sais, notamment cet avis sur un sujet qui lui tient à coeur.

L'aménagement du territoire est en effet un aspect important du champ de compétences de notre commission et surtout un souci de préoccupation majeur pour le Sénat qui, il n'est jamais inutile de le rappeler, est le représentant constitutionnel des territoires. En cette semaine de Congrès des Maires, notre réunion de ce matin prend tout son sens.

Nous avons désigné notre collègue Louis-Jean de Nicolaÿ pour faire ce travail budgétaire cette année. C'est donc une première pour lui, même si nous savons que l'aménagement du territoire est une problématique qu'il connait bien, notamment grâce au travail que nous avons mené ensemble et qui a abouti à un rapport d'information au printemps dernier.

L'audition du ministre Jacques Mézard la semaine dernière nous a déjà permis de recueillir quelques explications sur ce budget. Il nous faut maintenant les remettre en perspective.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis de la mission « Cohésion des territoires ». - Je vous présente aujourd'hui l'avis budgétaire relatif à l'aménagement du territoire. Comme l'an passé, il porte sur les crédits de deux programmes de la mission « Cohésion des territoires » : le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et le programme 162 « Interventions territoriales de l'État ». Il intègre également les ressources du compte d'affectation spéciale dédié au « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale », également appelé FACÉ.

Rapporteur pour avis sur ces crédits pour la première fois, je souhaite saluer l'important travail mené ces dernières années par mon prédécesseur, notre collègue Rémy Pointereau, et son engagement sans faille en faveur des territoires ruraux. Je le remercie d'ailleurs pour son aide lors du lancement de mes travaux.

J'en viens aux crédits demandés dans le projet de loi de finances initiale pour 2018. Je rappelle que le montant total des deux programmes budgétaires que nous examinons aujourd'hui reste modeste, car ils représentent 3 % des crédits de la politique transversale d'aménagement du territoire, telle qu'évaluée en annexe du projet de loi de finances. Celle-ci représente un total de 7,7 milliards d'euros en 2018.

Je vous propose d'évoquer en premier lieu les crédits du FACÉ, qui connaissent une légère baisse cette année. Ses ressources passent de 377 millions d'euros en 2017 à 360 millions en 2018. Cette baisse de 4,5 % est répartie de manière homogène entre les différentes actions du programme principal.

Les crédits du FACÉ permettent de soutenir les travaux d'extension et de renforcement des réseaux de distribution d'électricité menés par les autorités organisatrices. Les recettes du fonds proviennent d'une contribution versée par les gestionnaires de réseaux publics, dont le taux est modulé en fonction de la taille des communes afin d'assurer une péréquation en faveur des zones rurales.

Les élus locaux sont attachés à ce fonds historique de la politique d'aménagement du territoire. Ses ressources permettent en effet d'étendre les réseaux existants, de les protéger contre les intempéries et de diminuer le nombre de départs mal alimentés. Il faudra donc être vigilant quant à l'évolution des crédits dans les prochaines années.

J'en viens au programme 112, qui finance des dispositifs nombreux et très divers en faveur de l'aménagement du territoire : les contrats de ruralité, la prime d'aménagement du territoire, les restructurations des sites de défense ou encore les maisons de services au public.

En succédant à notre collègue, Rémy Pointereau, j'ai été surpris non seulement par la diversité mais également par la dispersion des actions financées par le programme. Cette situation n'évoluera pas en 2018, ce qui est paradoxal au sein d'une mission qui porte désormais le nom de « cohésion des territoires » mais qui manque encore singulièrement de cohérence !

Je me concentrerai donc sur les points qui me semblent les plus importants.

En 2018, les crédits du programme enregistrent une forte baisse en autorisations d'engagement, de près de 58 %, en passant de 452 à 191 millions d'euros. Quant aux crédits de paiement, ils passent de 247 à 255 millions d'euros, soit une légère hausse de 3 %.

Cette évolution résulte essentiellement d'un retrait du programme 112 des crédits dédiés aux nouveaux contrats de ruralité et au pacte État-métropoles. Le programme 112 comportera toutefois 44 millions d'euros de crédits de paiement, afin de couvrir les engagements pris dans les contrats signés en 2017, ainsi que 15 millions au titre du pacte État-métropoles. Ce sont ces crédits qui conduisent à la hausse de 3 % que je viens d'évoquer.

Je rappelle que les contrats de ruralité ont été mis en place fin 2016 afin de formaliser des actions et des financements pluriannuels en faveur de projets de territoire, organisés autour de six thématiques : l'accès aux services et aux soins, la revitalisation des bourgs centres, l'attractivité territoriale, la mobilité, la transition écologique et la cohésion sociale.

Conclus entre l'État et les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR) ou les intercommunalités, ces contrats associent d'autres participants, comme les départements ou les régions, ainsi que des partenaires publics, comme la Caisse des dépôts. Fin septembre, plus de 480 contrats signés ou en cours d'élaboration ont été identifiés. Au total, 786 intercommunalités participent à un contrat de ruralité, dont 443 par un PETR ou un pays.

Les contrats de ruralité sont un bon outil, au service d'un développement transversal des territoires. Par ailleurs, à travers ces contrats, les problématiques rurales des territoires bénéficient d'une vraie reconnaissance, à l'instar des contrats de ville pour les territoires urbains en difficulté. Enfin, cet outil contribue à un sujet qui me tient à coeur : le soutien au bourg centre des villes petites et moyennes, en particulier des anciens chefs-lieux de canton.

Les représentants des collectivités territoriales que j'ai contactés m'ont confirmé que ces contrats vont dans le bon sens et constituent un progrès pour les élus locaux, tout en appelant de leurs voeux une harmonisation des conditions de mise en oeuvre d'un territoire à l'autre, ainsi qu'une stabilité dans le temps des différentes sources de financement.

Par conséquent, on ne peut que regretter ce transfert hors du programme 112, qui ne se résume pas à un ajustement technique. En effet, en étant l'un des nombreux dispositifs susceptibles d'être financés par la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), les contrats ne bénéficieront plus d'une enveloppe clairement identifiée.

Ni le ministre, ni le commissaire général à l'égalité des territoires ne nous ont apporté de garanties sur ce sujet. Je note que l'exposé général des motifs du projet de loi de finances mentionne une somme de 45 millions d'euros, sans préciser s'il s'agit d'un plafond, d'un plancher ou d'un simple montant indicatif. En tout état de cause, ce montant serait quatre fois plus faible que celui consacré à ces contrats en 2017.

Il s'agit donc d'un premier signal négatif envoyé aux territoires au sein de ce programme.

Par ailleurs, si l'on examine les autres crédits du programme, hors contrats de ruralité et pacte État-métropoles, on constate également une érosion des moyens : les autorisations d'engagement passeront de 210 à 191 millions d'euros, tandis que les crédits de paiement passeront de 217 à 196 millions d'euros.

Cette évolution est regrettable car elle révèle une absence d'orientations fortes et de priorisation claire, en décalage avec l'État stratège que nous avons appelé de nos voeux avec le président dans le rapport que notre commission a adopté en juin dernier, et auquel le ministre avait souscrit.

En autorisations d'engagement, cette baisse concerne essentiellement les contrats de plan État-région et la prime d'aménagement du territoire. En crédits de paiement, elle résulte principalement de l'extinction des crédits dédiés aux pôles d'excellence rurale, de l'évolution des restructurations des sites de défense et d'une baisse des ressources dédiées au CGET.

S'agissant des crédits apportés aux CPER par le programme 112, leur montant diminuera d'environ 6 millions d'euros en autorisations d'engagement. Si des fluctuations interannuelles peuvent se produire pour ces contrats, il faudra être vigilant à l'occasion de leur révision à mi-parcours en 2018, en vue d'assurer le respect de la programmation initiale, notamment des engagements pris par l'État.

Concernant la prime d'aménagement du territoire (PAT), je rappelle qu'il s'agit d'un des derniers régimes d'aide directe aux entreprises autorisés par l'Union européenne. Les subventions apportées par cet outil peuvent faire la différence pour assurer le maintien de l'activité dans certains territoires, comme en témoigne le rôle déterminant de la prime dans la reprise récente de l'usine Whirlpool à Amiens. C'est donc un instrument utile pour nos territoires, qui permet de soutenir les activités existantes et d'attirer des investissements mobiles.

Je regrette que le Gouvernement ait initialement prévu une forte baisse des moyens consacrés à cette prime en 2018. Dans le texte initial du projet de loi de finances, les autorisations d'engagement étaient divisées par deux, passant de 20 à 10 millions d'euros. Ce montant a été rehaussé à 15 millions par un amendement du Gouvernement adopté à l'Assemblée nationale. Il reste toutefois en retrait par rapport à l'an passé. Faute de marge de manoeuvre sur le périmètre de cet avis, je ne présenterai pas d'amendement rapporteur. Toutefois, je pense qu'un ajustement à l'échelle de la mission pourrait être envisagé.

Autre instrument important en faveur de l'attractivité des territoires ruraux, le régime des zones de revitalisation rurale a fait l'objet d'une réforme adoptée fin 2015, qui a modifié les critères définissant ce zonage, en privilégiant une approche intercommunale. Si cette modification a permis l'entrée de nouvelles communes, elle a également conduit à la sortie de nombreuses communes rurales intégrées à de grands EPCI en application de la loi NOTRe. Au 1er juillet 2017, 4 074 communes sont ainsi sorties du classement, contre 3 657 communes nouvellement intégrées.

Pour les communes de montagne sortant du classement, le Sénat a souhaité maintenir pendant trois ans le bénéfice du zonage, par une disposition insérée dans la loi montagne de 2016 dont notre collègue Cyril Pellevat avait été rapporteur. Cela concernait environ 1 000 communes sortantes. Un amendement adopté à l'Assemblée lors de l'examen du projet de loi de finances étend cette solution à l'intégralité des autres communes sortantes, soit un peu plus de 3 000 communes.

En d'autres termes, les effets de la réforme pour les communes perdant leur classement en ZRR ont été gelés pour trois ans. Comme cela a été évoqué lors de l'audition du ministre par notre commission, le 16 novembre dernier, cette situation n'est pas complètement satisfaisante car elle n'apporte aucune visibilité sur le long terme aux communes concernées.

À propos des pôles de compétitivité, les crédits apportés par le programme 112 à l'animation de cette politique sont stables, avec 2,6 millions d'euros pour 2018. Cette politique est importante pour soutenir l'innovation et l'attractivité, et elle contribue à l'identité de nos régions. J'ai attiré l'attention des services sur le risque d'un essoufflement de cette dynamique, en soulignant l'intérêt d'une nouvelle impulsion pour mieux faire connaître l'action des pôles et pour leur redonner de la visibilité.

Je souhaiterais également évoquer le soutien aux maisons de services au public (MSAP), qui augmente cette année d'environ 3 millions pour atteindre 11,3 millions en crédits de paiement pour 2018. Ces crédits correspondent au financement apporté par l'État aux maisons autres que celles installées dans des bureaux de poste, ainsi qu'au financement de l'équipe d'animation nationale gérée par la Caisse des dépôts. En juillet 2017, près de 1 500 MSAP étaient ouvertes ou en cours d'ouverture.

Cet effort en 2018 est opportun car il s'agit à mon sens d'une bonne politique, qui contribue au maintien des services publics dans les territoires ruraux. Nous sommes nombreux à constater localement l'utilité de ces structures pour nos concitoyens. D'après les informations qui m'ont été transmises, le ministère envisage des ajustements de cette politique afin de clarifier et de consolider le dispositif. Cette initiative devrait prendre la forme d'une charte de qualité avec une classification des maisons en plusieurs catégories, selon les prestations proposées.

L'audition du secrétaire d'État au numérique par notre commission le 9 novembre 2017 a souligné l'utilité du réseau grandissant des MSAP, comme interfaces entre le maintien d'une présence physique dans les territoires et la dématérialisation des procédures, en particulier pour accompagner les publics éloignés du numérique. Il me semble indispensable de s'appuyer sur ce maillage de plus en plus dense pour diffuser les nouveaux usages numériques dans les territoires, en faveur de nos concitoyens.

Cela me permet de faire une transition avec l'aménagement numérique du territoire. En termes budgétaires, le programme 112 ne comprend qu'une fraction des ressources dédiées à cette politique, en contribuant au volet territorial et au volet numérique des CPER. Ces crédits permettent notamment de soutenir la planification locale en faveur du numérique, ainsi que le déploiement de certains pylônes de téléphonie mobile.

S'agissant de la couverture mobile, et comme le président l'avait souligné lors de l'audition de l'Arcep, il sera important pour les parlementaires d'être associés à la refonte de cette politique publique, dans le cadre d'une révision anticipée de certaines licences mobiles, assortie de contreparties financières pour les opérateurs.

Quant aux réseaux fixes, si les objectifs ont été clarifiés, nous ne savons pas encore quelles solutions opérationnelles vont être mobilisées afin de les atteindre. L'avis rendu le 23 octobre dernier par l'Arcep à la demande du Sénat comporte des propositions intéressantes, notamment en vue de défendre le principe de mutualisation des réseaux.

La question du partage des responsabilités entre opérateurs privés et collectivités territoriales doit encore être précisée, pour s'assurer que toutes les parties prenantes contribuent à l'objectif du très haut débit pour tous en 2022, sans fragiliser les initiatives existantes. Notre commission aura l'occasion de discuter de ces sujets lors de l'examen de la proposition de loi récemment déposée par notre collègue Patrick Chaize, qui vise à sécuriser et à protéger les investissements publics.

Concernant les ressources dédiées au Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), l'année 2018 sera marquée par un nouvel effort important de réduction des dépenses.

Les dépenses de personnel diminueront de près d'un million d'euros, soit une baisse de 4 %. Le plafond d'emplois passera de 281 à 266 ETPT, soit une perte de 15 emplois en 2018. Si la baisse de près de 20 % des dépenses hors titre 2 résulte principalement d'économies sur les dépenses immobilières et d'un transfert vers le programme 129, je regrette qu'elle s'appuie également sur une réduction des moyens consacrés au fonctionnement courant et aux études du CGET.

Par ailleurs, comme l'a souligné notre collègue Guillaume Chevrollier dans l'avis qu'il nous a présenté la semaine dernière, les moyens du Cerema diminuent également, alors qu'il s'agit d'un autre pôle important d'expertise au service des collectivités territoriales.

Ces évolutions sont un vrai motif de préoccupation, dans la perspective de la création d'une Agence de la cohésion des territoires. En effet, deux appuis possibles pour cette future structure voient leurs moyens se réduire, ce qui ne crée pas un contexte favorable à sa mise en place.

Lors de son audition, le ministre nous a indiqué que ce projet d'agence, annoncé par le Président de la République lors de la conférence nationale des territoires du 17 juillet dernier, devrait être précisé d'ici la fin de l'année. Parmi les scénarios à l'étude, il est envisagé de placer le CGET à la tête d'un réseau d'expertise qui s'appuierait sur les ressources disponibles au sein de différents organismes de l'État, comme le Cerema. Un projet plus ambitieux, mais également plus long à mettre en place, serait la création d'une « ANRU » rurale, à partir du CGET. Les questions relatives au réseau territorial de cette structure ainsi qu'à la nature des prestations proposées aux collectivités restent à préciser.

Je m'interroge sur la contribution réelle de cette nouvelle structure à l'aménagement du territoire en l'absence de moyens accrus. Si une réorganisation de l'existant pourrait faciliter l'accès à l'ingénierie actuellement disponible au sein de l'État, il faudrait être plus ambitieux et identifier des ressources supplémentaires afin de répondre aux besoins des collectivités territoriales.

Le troisième élément de cet avis est le programme 162, qui apporte un financement interministériel à plusieurs plans d'action territorialisés. Les quatre plans existants en 2017 sont reconduits pour 2018, et s'y ajoutera en 2018 une nouvelle action liée au plan « Littoral 21 », en faveur du littoral occitan.

Les ressources du programme 162 connaissent une évolution contrastée en 2018 puisque les autorisations d'engagement augmenteront, passant de 30 à 34 millions d'euros, tandis que les crédits de paiement diminueront, passant de 29 à 27 millions.

Le programme dédié à l'eau et l'agriculture en Bretagne présente une baisse importante de ses ressources, en passant de 7,7 à 2,5 millions en engagements et de 6,7 à 3,3 millions en crédits de paiement. Il s'agit d'une action importante car la problématique des algues vertes reste un enjeu majeur pour le littoral breton, et les agriculteurs ont encore besoin d'être soutenus pour modifier leurs pratiques agricoles. Le ministère de l'intérieur m'a toutefois indiqué qu'un transfert en gestion devrait permettre de retrouver un niveau plus élevé de crédits en cours d'année, en faveur du plan de lutte contre les algues vertes.

Le programme exceptionnel d'investissement (PEI) en Corse bénéficiera d'une augmentation de ses ressources pour 2018, avec 27,5 millions en autorisations d'engagement et 20 millions en crédits de paiement, soit une augmentation de 46 et de 6 % par rapport à 2017. Cette évolution vise à respecter le niveau d'engagement de l'État programmé dans le cadre de la quatrième convention d'application du PEI. En 2018, le programme devrait permettre de financer notamment la réhabilitation de deux stations d'épuration, le développement de la fibre optique ainsi que des travaux routiers dans les agglomérations de la région.

Les ressources de l'action dédiée au Marais Poitevin diminueront également en 2018, pour atteindre 1 million d'euros en autorisations d'engagement et 1,6 million en crédits de paiement. Jugeant que les objectifs de protection de la biodiversité et des milieux naturels sont en bonne voie d'être atteints, le ministère envisage une clôture de l'action fin 2018.

Si l'on peut se féliciter que certains plans du programme 162 puissent trouver un terme, il faudra s'assurer du maintien d'un niveau élevé de protection environnementale au sein du marais dans les prochaines années.

S'agissant du plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe, l'action se maintient à environ 2 millions d'euros. Pour rappel, l'objectif de ce plan est de gérer les conséquences sanitaires du chlordécone, un pesticide utilisé jusqu'au début des années 1990 pour lutter contre le charançon du bananier.

La forte rémanence de ce produit dans les sols implique un suivi sanitaire de la population ainsi que des mesures de reconversion pour les professionnels concernés. Il s'agit malheureusement d'un problème majeur de santé publique d'origine environnementale, pour lequel il sera indispensable d'apporter des ressources dans les prochaines années, sans pouvoir encore fixer un terme à ce programme.

La principale innovation du programme 162 pour 2018 est la création d'une action dédiée au plan « Littoral 21 ».

Ce nouveau programme est justifié par plusieurs facteurs qui remettent en cause l'attractivité, notamment touristique, du littoral occitan : le vieillissement des stations touristiques, l'inadaptation des infrastructures, le réchauffement climatique ou encore une urbanisation menaçant les espaces naturels.

Le Gouvernement a annoncé une mobilisation totale de 80 millions d'euros sur dix ans de la part de l'État, en faveur de la réhabilitation du littoral dans cette région. Toutefois, pour l'année 2018, l'action correspondante du programme 162 reste faiblement dotée, avec 1 million en autorisations d'engagement et 500 000 euros en crédits de paiement. Il faudra donc suivre le respect de cet engagement dans la durée.

Je précise que ce plan mobilise de nombreux cofinanceurs publics, dont la région Occitanie - qui devrait contribuer à hauteur de 300 millions d'euros - ainsi que les quatre départements concernés. Des crédits de droit commun de l'Ademe, de l'Agence nationale de l'habitat et de l'AFITF devraient également concourir à ce plan.

Cette nouvelle action illustre le rôle d'impulsion qui incombe à l'État pour stimuler et organiser les actions des différentes parties prenantes autour d'un projet commun de territoire. Il faudra cependant examiner avec attention le déroulement de ce plan qui ne fait que débuter.

Pour conclure sur l'ensemble de ces crédits, je regrette que le budget 2018 soit globalement en retrait par rapport à l'an passé. De nouvelles annonces seront sans doute faites d'ici la fin de l'année, mais il s'agit incontestablement d'un signal négatif pour l'aménagement du territoire, quelques mois seulement après la première conférence nationale des territoires. Si l'attachement du ministre de la cohésion des territoires à la ruralité n'est plus à prouver, le budget qui nous est proposé cette année n'est pas à la hauteur des difficultés dans nos territoires et ne garantit pas à nos concitoyens la résorption des fractures territoriales.

Par conséquent, je vous proposerai d'émettre un avis défavorable à l'adoption de ces crédits.

M. Jean-François Longeot. - A propos du FACÉ, le rapporteur a eu raison de parler de vigilance, car les négociations sont difficiles entre la FNCCR et Enedis sur les contrats de concession certains syndicats d'électricité jusqu'à présent soumis au régime urbain envisagent de passer au régime rural. J'en connais au moins huit. Cette évolution nécessitera des crédits supplémentaires, et je rappelle que de nombreuses opérations d'extension et de renforcement restent à conduire.

M. Christophe Priou. -. L'ardente obligation d'aménagement du territoire se traduit malheureusement par une ardente diminution des moyens ! Concernant l'urbanisme, il y a quelques années l'État mettait des équipes multidisciplinaires à disposition des intercommunalités, notamment pour les territoires de montagne, le littoral ou la requalification des friches urbaines. Il me semble que cette pratique a malheureusement disparu.

Par ailleurs, des problèmes de zonage ont également été relevés dans nos territoires, notamment en matière de logement social pour les zones B2.

Enfin, les économies dégagées sur le marais Poitevin pourraient utilement être affectées au soutien aux territoires à énergie positive, pour lesquels les engagements s'élèvent à environ 700 millions pour une enveloppe initiale de 400 millions !

M. Guillaume Chevrollier. - L'aménagement du territoire est un sujet majeur tant les déséquilibres sont grands entre les zones urbaines et les territoires ruraux. Les élus locaux attendent de la stabilité et de la fiabilité. Les contrats de ruralité sont appréciés mais ils doivent être respectés dans la durée. Le Parlement doit contrôler le respect des engagements pris par l'État.

S'agissant du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), il s'agit d'un outil utile mais ses moyens ont fortement diminué, pour atteindre 16 millions cette année. Le ministre nous a indiqué qu'il y avait une stabilisation. Pouvez-vous nous préciser la situation, ainsi que l'avenir prévisible du fonds ?

Mme Pascale Bories. - Les communes ont vu leurs dotations diminuer, en particulier en matière de fonctionnement. Elles ont besoin d'un soutien fort en matière d'investissement. Les baisses évoquées sur le FISAC, les CPER ou les contrats de ruralité peuvent poser un vrai problème pour l'activité locale.

On peut se féliciter de certaines actions ciblées comme le plan « Littoral 21 », en particulier pour la restauration du cordon dunaire. Mais je ne sais pas si les crédits prévus seront suffisants.

M. Claude Bérit-Débat. - Le rapporteur a bien présenté l'ensemble du périmètre. Je partage ses préoccupations sur les contrats de ruralité suite au transfert des crédits hors du programme 112, alors qu'il s'agit d'un outil intéressant.

Pour la prime d'aménagement du territoire, la baisse est un mauvais signal car il s'agit de la dernière aide directe aux entreprises dont on dispose pour les attirer sur les territoires.

Enfin, à propos des ZRR, je me souviens qu'en tant que président de communauté d'agglomération, nous avions prévenu les communes rurales souhaitant rejoindre la communauté qu'elles allaient perdre certains avantages, notamment liés à ce zonage. Les nouvelles règles sont plus claires qu'auparavant mais il faut sûrement réfléchir à des mécanismes d'accompagnement, dans la continuité de la solution adoptée par le Sénat lors de l'examen de la loi montagne.

M. Rémy Pointereau. - À mon tour de saluer l'excellent travail mené par notre rapporteur, sur cette mission désormais nommée « Cohésion des territoires ». Malheureusement, les crédits diminuent depuis plusieurs années. Par ailleurs, nous déplorons la dispersion des crédits, qui nuit à la lisibilité de la politique nationale en la matière, avec une trentaine de programmes, rattachés à 14 missions différentes. Il y a un vrai problème de cohérence.

La baisse des crédits témoigne non seulement d'un signal négatif pour les territoires, mais également d'un manque d'imagination. Par le passé, c'est-à-dire dans l'ancien monde, des mesures innovantes ont été proposées, comme les pôles d'excellence rurale ou les pôles de compétitivité. Malheureusement, ces dispositifs sont en recul.

Nous devrions rencontrer le ministère, afin d'identifier des mesures innovantes, en particulier pour la revitalisation des centres-bourgs. Je regrette que les échanges réguliers que nous avions autrefois avec les services de la DATAR n'existent plus. Si les commissions parlementaires compétentes avaient été associées, les difficultés rencontrées sur les ZRR n'auraient pas eu lieu.

M. Hervé Maurey, président. - Au sujet des centres-bourgs, un groupe de travail va être mis en place à l'initiative de la délégation aux collectivités territoriales et de la délégation aux entreprises.

Ces différents sujets pâtissent de la baisse des moyens de l'État, avec la disparition de la DATAR et le recul des interventions du CGET. Dans le rapport que nous avons remis avant l'été avec notre collègue Louis-Jean de Nicolaÿ, nous regrettions que le CGET soit davantage spectateur qu'acteur.

Le recul de la politique d'aménagement du territoire s'appuie sur des constats clairs, que nous avions établis dans ce rapport. Le manque d'interlocuteurs sur ce sujet au sein de l'État est un vrai problème. À plusieurs occasions récentes, nous avons échangé avec le ministre qui s'est rendu très disponible. Mais au-delà de son attachement à la ruralité, force est de constater qu'au niveau du Gouvernement, l'aménagement du territoire n'est pas encore défini comme une priorité.

M. Ronan Dantec. - Je partage l'analyse du rapporteur sur le signal désastreux envoyé par la baisse des crédits cette année encore. S'agissant du premier budget du nouveau quinquennat, l'Etat a encore un peu de temps pour définir ses orientations. Je pense que l'année 2018 est une année-clef pour remettre à plat les politiques existantes et pour gagner en lisibilité. Je pense que personne ne fera de faux procès à Jacques Mézard sur ces sujets, compte tenu de son engagement. À court terme, nous devrions faire des propositions précises et en nombre raisonnable, pour cibler des priorités d'action, en s'appuyant sur le travail déjà mené.

À propos des territoires à énergie positive, le ministre a confirmé que 75 millions d'euros vont s'ajouter aux 400 millions initiaux. Je suppose que les autres compléments nécessaires seront répartis sur les années suivantes.

Quant à la contribution climat-énergie, qui va augmenter de 12 milliards d'euros sur le quinquennat, elle sera financée par les territoires, notamment par les personnes qui ont des contraintes en termes de mobilité thermique dans les zones rurales et périurbaines. Il est indispensable qu'une part de cette contribution soit fléchée vers les territoires. Nous allons redéposer un amendement, qui avait été adopté par le Sénat l'année dernière avant le rejet du budget, en vue de créer une dotation climat pour les territoires, financée par la montée en puissance de cette contribution. J'espère que cette proposition pourra ensuite être reprise par l'Assemblée nationale. Cela me semble important pour accompagner la transition énergétique dans les territoires.

Enfin, concernant la lutte contre les algues vertes et le chlordécone, qui est un enjeu sanitaire important, je pense que nous devrions demander une évaluation claire à l'État du résultat de ces actions budgétaires.

M. Jean Bizet. - La baisse de la prime d'aménagement du territoire est effectivement regrettable, car il s'agit d'un des derniers leviers incitatifs compatibles avec les règles européennes. La diminution de 20 à 10 millions d'euros, et désormais à 15 millions, est problématique car les crédits disponibles s'épuisent vite, alors que les dossiers dans les territoires sont nombreux. Le dossier Whirlpool consomme près de la moitié de la dotation.

La baisse des crédits du budget 2018 est par ailleurs problématique en parallèle de la baisse probable des fonds de cohésion dans le futur cadre pluriannuel 2020-2027. La situation dans les territoires va devenir très difficile.

Mme Michèle Vullien. - La future Agence nationale de la cohésion des territoires ne doit effectivement pas être une coquille vide. Elle peut être une opportunité pour remettre en ordre l'existant.

À ce titre, je pense qu'il faut valoriser le travail mené dans le cadre des schémas de cohérence territoriale (SCoT). L'approche inter-SCoT est un exercice très utile, qui permet de prendre conscience des problématiques de chacun, sans opposer territoires urbains et ruraux. Nous faisons tous partie du même territoire français.

Quant aux CPER, il nous est arrivé de voir des lignes ferroviaires sorties des contrats par des artifices budgétaires. Il faut être vigilant, afin de respecter les budgets prévus, en particulier quand il s'agit de mobilité.

M. Jérôme Bignon. - La diminution année après années des crédits et le manque d'ambition de la politique d'aménagement du territoire est problématique. Il y a quelques mois, notre commission avait organisé une table ronde sur les objectifs du développement durable (ODD). Or, ces objectifs ne me semblent pas assez pris en compte dans nos politiques. On ne doit pas concevoir l'aménagement du territoire uniquement en référence au passé. Nous n'allons pas nous lamenter éternellement sur la disparition de la DATAR. Regardons l'étape d'après, qui devrait s'appuyer sur les ODD, notamment en matière de lutte contre la pauvreté, d'éducation, de gestion de l'eau, d'énergie propre ou encore de travail durable. Cela redonnerait une perspective de long terme. Il est indispensable de sortir de l'approche en silos. 193 pays se sont engagés à l'ONU à atteindre ces ODD en 2030. Dans le cadre du projet de loi de finances, je souhaite que le Gouvernement nous transmette des indicateurs sur le suivi des ODD dans notre pays. Notre commission gagnerait en visibilité et en modernité en suivant l'aménagement du territoire au regard de ces objectifs.

Mme Marta de Cidrac. - Au-delà de la baisse des aides, il y a un sentiment très prégnant de manque de vision. On ne sait pas où l'on va en matière d'aménagement du territoire. Nous devons être force de propositions, sans quoi nous ne pourrons pas avoir les mêmes exigences envers le Gouvernement. J'ai eu le sentiment que le ministre est à l'écoute de nos préoccupations, mais sur un certain nombre de questions, il s'est souvent exprimé à titre personnel. Or, nous souhaitons connaître la position précise du Gouvernement dans son ensemble, et sa vision pour l'avenir.

M. Frédéric Marchand. - La cohésion des territoires est l'affaire de tous. J'ai l'impression que l'on fait tout le temps des reproches à l'État, soit de ne pas en faire assez, soit d'en faire trop. Quand l'État s'engage trop, certains ne manquent pas d'invoquer la décentralisation.

Il s'agit d'un premier budget, qu'il faut encourager. Hier, nous avons eu un débat très intéressant sur la politique de la ville, qui contribue à la cohésion des territoires. Sur ce sujet, j'ai eu le sentiment d'entendre de la part du ministre une volonté d'avancer, étayée par des crédits. Donnons des signes d'encouragement pour avancer dans le bon sens, tout en étant vigilants, pour toutes les parties du territoire.

M. Jean-Marc Boyer. - Je crois qu'il y a un regret unanime quant à la baisse des crédits d'engagement de l'aménagement du territoire. Une redéfinition de l'aménagement du territoire et de ses objectifs serait souhaitable. Je constate dans mon territoire que lorsque l'État se désengage financièrement, les collectivités territoriales se substituent à lui, en particulier les régions et les départements. Cela passe notamment par des fonds d'intervention communaux ou des plans ruralité vers les petites communes, comme en région Auvergne-Rhône-Alpes. Mais cela vient compenser le recul de l'État. Il faudrait une mise en cohérence et une coordination au niveau national. Le récent appel des élus de la République des territoires témoigne des préoccupations actuelles.

M. Michel Dagbert. - Si notre collègue Frédéric Marchand nous invite à la confiance, je rappelle qu'elle n'exclut pas le contrôle ! Il nous appartient également de contrôler les engagements que prend l'État à l'égard des territoires. Mon prédécesseur, Jean-Claude Leroy, qui m'a par ailleurs succédé en tant président du conseil départemental du Pas-de-Calais, a coutume de dire que lorsque l'État déménage le territoire, les départements n'ont de cesse de l'aménager. Les maires se situent quasiment dans une situation de burn-out qui appelle de notre part une grande vigilance à l'égard des engagements pris. Sinon, les départements ou les EPCI devront assumer une part encore plus importante de dépenses. Riches de nos expériences locales, nous devons en effet être force de propositions.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis de la mission « Cohésion des territoires ». - Je vous remercie pour vos nombreuses questions, et pour votre intérêt, bien légitime au Sénat, sur toutes ces questions. Je partage le souhait que notre assemblée puisse être force de propositions sur ces sujets, afin d'avoir une politique d'aménagement du territoire plus forte et clarifiée. La dispersion actuelle est problématique.

À propos du FACÉ, qu'a évoqué Jean-François Longeot, il faut effectivement être vigilant, car une baisse, même faible, n'est jamais un bon signe. Si une demande accrue résulte des évolutions que vous avez évoquées, il faudra pouvoir y faire face. Toutefois, à ce stade, les inquiétudes sur ce fonds me semblent moindres que sur les autres programmes.

Christophe Priou a évoqué la baisse des crédits, notamment en matière d'ingénierie, avec un désengagement important de l'État. J'espère que la future agence permettra d'y mettre un terme. Lors de mon travail, j'ai entendu le nouveau commissaire général à l'égalité des territoires, Jean-Benoît Albertini, qui m'a semblé déterminé à rationaliser les mesures existantes et à définir une vraie stratégie pour l'avenir. Je partage également vos inquiétudes sur les territoires à énergie positive ; ce sujet a été largement évoqué lors de nos travaux de commission la semaine dernière.

Claude Bérit-Débat a souligné les risques liés à la sortie des contrats de ruralité du programme 112. Il faut veiller à ce que la DSIL permette véritablement de soutenir ce dispositif, sans saupoudrage des crédits. Quant à la prime d'aménagement du territoire, elle peut jouer un rôle important afin d'attirer les investissements dans les territoires, y compris dans le cadre du Brexit. Il faut donc assurer un niveau suffisant des crédits, comme l'a également évoqué notre collègue Jean Bizet.

Les zones de revitalisation rurale sont un vrai sujet, notamment quant au nombre de communes éligibles. Faut-il privilégier une stratégie d'élargissement, ou plutôt une stratégie de recentrage sur les communes les plus fragiles ? En tout cas, il me semble nécessaire de clarifier le devenir de cette mesure, qui permet d'attirer les entreprises et les professions libérales. Il faut par ailleurs qu'elle soit mieux connue localement.

Notre collègue Rémy Pointereau a eu raison de souligner l'absence d'éléments forts dans ce budget. On ne relève pas d'impulsions significatives suite à la première conférence nationale des territoires. Le ministre semble partager nos constats, mais il ne nous a pas encore proposé - ou n'a pas encore trouvé - de vraies solutions pour y répondre. L'année 2018 sera importante à cet égard.

Cela rejoint la question de la cohérence et de la stabilité des engagements pris par l'État, qu'a évoquée Guillaume Chevrollier. J'ajoute sur ce point que d'importantes annulations de crédits ont été décidées en juillet. Il faudra donc examiner si les mesures concernées sont effectivement financées. Quant au FISAC, je n'en ai pas parlé car ce dispositif ne relève pas des programmes examinés aujourd'hui. Comme vous, j'ai entendu le ministre nous indiquer qu'il serait stable à 16 millions d'euros en 2018. Mais je regrette également son effondrement progressif les années précédentes.

S'agissant des fonds européens, mentionnés par Jean Bizet, nous avons eu l'occasion d'en discuter avec le ministre lors de la présentation de notre rapport avec le président. Il nous semble indispensable d'agir en faveur de l'information des élus locaux et de la simplification de l'accès à ces fonds, qu'il s'agisse du FEDER, du FEADER ou du FSE. Par ailleurs, la France doit s'exprimer en faveur d'une priorisation de l'aménagement du territoire dans la programmation européenne à venir.

M. Hervé Maurey, président. - Jean Bizet souhaite peut-être évoquer la création d'un groupe de travail sur ce sujet au sein de la commission des affaires européennes en lien avec la commission des finances et avec notre commission.

M. Jean Bizet. - En effet. J'ajoute que la sortie du Royaume-Uni représente à l'horizon 2019 une perte de 10 milliards de recettes, avec une hausse des dépenses prévue de 5 milliards d'euros en faveur des politiques de sécurité et d'immigration. La politique agricole commune et la politique de cohésion risquent d'être affectées, or elles contribuent directement à l'aménagement du territoire.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis de la mission « Cohésion des territoires ». - Notre collègue Ronan Dantec a rappelé les enjeux pour 2018. Par ailleurs, nous devrons peut-être approfondir notre analyse l'an prochain sur la question du chlordécone.

Jérôme Bignon a évoqué le lien entre les ODD et l'aménagement du territoire. Dans le rapport élaboré avec le président, nous avions souligné les opportunités que représente la croissance verte pour le développement de nos territoires. Cette préoccupation trouve une première réponse dans les contrats de ruralité, qui comportent une thématique dédiée à la transition écologique, et qui visent par ailleurs à soutenir un projet transversal de territoire. Il faut sans doute aller plus loin, pour progresser à la fois en termes environnemental et de développement de l'activité.

Par ailleurs, nous avions souligné dans nos travaux sur l'aménagement du territoire qu'il ne fallait en effet pas opposer urbain et rural, comme l'a relevé Madame Vullien. De même, il faut être vigilant sur la réalité des financements prévus dans les CPER, comme je l'ai souligné dans mon intervention liminaire. Enfin, sur les SCoT, je pense que l'État stratège a un rôle pour faire le lien entre ces périmètres, en s'appuyant sur la matière existante.

Madame de Cidrac a eu raison de souligner l'absence de vision. Je pense qu'il serait souhaitable que notre commission puisse entendre le nouveau commissaire général à l'égalité des territoires, au sujet des perspectives de la politique menée par l'État et de la future Agence de cohésion des territoires.

Frédéric Marchand a évoqué les efforts de l'État en faveur de la politique de la ville. Il serait souhaitable qu'une vision aussi claire soit définie pour la ruralité, qu'il s'agisse de contractualisation ou par la création d'une ANRU de la ruralité.

Enfin, je rejoins tout à fait nos collègues Jean-Marc Boyer et Michel Dagbert, quant à l'importance de vérifier le respect des engagements pris par l'État, sans quoi, par un jeu de vases communicants, les collectivités territoriales risquent de devoir compenser le manque de crédits. Chacun doit respecter ses engagements, sans quoi la confiance disparaît. Au Sénat, nous avons évidemment un rôle important à jouer dans ce contrôle.

M. Hervé Maurey, président. - Merci à notre rapporteur pour ses réponses. Je note sa proposition d'entendre le commissaire général à l'égalité des territoires. Le rapport que nous avons adopté en mai dernier comporte des propositions, élaborées après de nombreuses auditions. Le ministre nous a dit partager nos constats, mais il n'a pas encore vraiment repris nos propositions. Peut-être pourrions-nous les hiérarchiser, pour ensuite appuyer quelques points essentiels auprès du ministère. Nous devons maintenant donner un avis sur l'adoption de ces crédits.

M. Frédéric Marchand. - Je vote en faveur de l'adoption des crédits.

M. Michel Dennemont. - Moi aussi.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Cohésion des territoires » du projet de loi de finances pour 2018.

Projet de loi de finances pour 2018 - Mission « Écologie, développement et mobilité durables - Crédits « Transports aériens » - Examen du rapport pour avis

M. Hervé Maurey, président. - Nicole Bonnefoy nous présente pour la troisième année les crédits du transport aérien. L'actualité de ce secteur est toujours riche.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Il me revient de vous présenter les crédits relatifs au transport aérien pour l'année 2018.

Ces crédits figurent, pour l'essentiel, dans le budget annexe « contrôle et exploitation aériens », qui retrace les moyens alloués à la Direction générale de l'aviation civile (DGAC) pour lui permettre d'effectuer ses missions de régulation et de contrôle du transport aérien, ainsi que dans la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

L'examen de ce budget est toutefois l'occasion de faire, chaque année, un panorama de l'actualité du secteur aérien, de sa santé économique, et de ses perspectives d'évolution.

Cette année, outre l'examen du budget du contrôle aérien, j'ai choisi de centrer mon rapport sur deux thématiques.

La compétitivité du transport aérien français, d'une part, un sujet que j'ai déjà abordé dans mon précédent rapport mais qui est essentiel si l'on veut que le pavillon français tire le meilleur profit de la croissance du trafic aérien.

La contribution du secteur aérien à la lutte contre le réchauffement climatique, d'autre part, qui est un sujet assez méconnu sur lequel des initiatives récentes ont été adoptées au plan national et international.

Avant d'approfondir ces questions, permettez-moi de vous présenter quelques éléments de contexte.

Le secteur aérien est porté, si j'ose dire, par des vents favorables. Tout d'abord, le trafic aérien continue à progresser de manière significative. En 2017, cette croissance devrait atteindre 7,4 % au niveau mondial et 4 % au niveau national.

Après une année 2016 post attentats difficile, la France voit donc repartir à la hausse le trafic aérien, essentiellement du fait de la croissance du transport international. Cette hausse profite tant aux aéroports parisiens qu'aux aéroports de province.

Les entreprises de transport aérien bénéficient en outre d'un prix du carburant qui reste faible, malgré sa remontée depuis 2016.

Profitant de ces fondamentaux positifs, les compagnies aériennes françaises voient leur situation économique et financière s'améliorer. Sur les neuf premiers mois de l'année 2017, Air France a ainsi réalisé un résultat d'exploitation de 545 millions d'euros, contre 326 millions d'euros l'année dernière.

Après une année 2016 mouvementée sur le plan social, et l'échec de l'adoption du plan de croissance « Perform 2020 » qui prévoyait la réalisation d'importants gains de productivité pour faire baisser les coûts unitaires, la direction d'Air France a présenté un nouveau plan « Trust Together » en novembre 2016, dont la mesure emblématique est la création d'une nouvelle compagnie assurant des vols moyens et long-courriers.

Après plusieurs mois de négociations, un accord a été signé avec les organisations syndicales en juillet, en vue de lancer cette nouvelle compagnie, baptisée « Joon », qui démarrera ses activités le 1er décembre prochain avec des vols pour Barcelone, Berlin, Porto et Lisbonne. Tout en restant dans les standards d'Air France en termes de qualité d'offre, cette compagnie proposera des services spécifiques destinés à cibler la clientèle des « millenials » (c'est à dire les 18-35 ans). Les pilotes seront ceux d'Air France. En revanche, les personnels navigants commerciaux (PNC) seront recrutés par la nouvelle compagnie avec des conditions de travail et de rémunération moins avantageuses que celles des salariés d'Air France - 1 000 embauches sont prévues d'ici 2021.

Par ailleurs, la compagnie aérienne French Blue, poursuivra le développement de son offre low cost sur des long-courriers, et proposera à partir de mai 2018 un nouveau vol Paris Tahiti.

Ces différents projets montrent que les compagnies aériennes françaises poursuivent une stratégie de conquête de marché, ce qui est un signal encourageant.

Si le pavillon français va mieux, sa situation économique demeure fragile. En effet, les compagnies françaises pâtissent toujours d'un différentiel de compétitivité par rapport à leurs concurrents, en particulier vis à vis des compagnies low cost et des compagnies du Golfe.

Cela est particulièrement visible s'agissant du marché domestique, où la filiale HOP ! d'Air France est confrontée à la concurrence des compagnies Volotea et Easyjet, dont les parts de marché continuent d'augmenter. HOP ! subit également la concurrence de la ligne LGV Atlantique, dont la mise en service a conduit à une réduction de 32 % des sièges proposés sur la ligne Orly-Bordeaux.

En conséquence, malgré le dynamisme du trafic aérien, la part de marché du pavillon français a continué à baisser l'année dernière pour atteindre 41,8 % sur l'ensemble des flux départ-arrivée en France, contre 43,1 % en 2015. Cela montre que les entreprises françaises profitent moins que leurs concurrentes de la croissance du trafic aérien.

Les problèmes de compétitivité que rencontrent les entreprises françaises sont de plusieurs ordres.

La première difficulté concerne le différentiel de charges sociales que paient les entreprises françaises par rapport aux autres compagnies, un problème qui n'est d'ailleurs pas propre au secteur aérien.

Un autre frein à la compétitivité réside dans le poids des taxes et redevances. Parmi ces taxes, la taxe de solidarité sur les billets d'avion, supportée par les compagnies aériennes qui embarquent des passagers en France, représentera en 2017 un coût de 218 millions d'euros. Elle porte principalement préjudice au pavillon français. Seule consolation : la part qui excède le plafond de la taxe, de 6,6 millions d'euros, est désormais allouée au budget annexe, et non plus au budget général depuis 2016.

Afin de réduire le poids de cette taxe pour les compagnies aériennes, son assiette pourrait être élargie, comme le suggère le rapport de Bruno Le Roux sur la compétitivité du transport aérien de 2014. Le président directeur général d'Aéroports de Paris, Augustin de Romanet, que j'ai entendu, m'a indiqué qu'il n'était pas opposé à un tel élargissement, qui pourrait par exemple mettre à contribution les magasins situés dans les aéroports, d'autres modes de transport, ou encore la grande distribution.

Les redevances aéroportuaires représentent également une charge importante, qui est en augmentation. Le troisième contrat de régulation économique (CRE 3) signé entre l'État et Aéroports de Paris pour la période 2016 2020 prévoit en effet un taux d'évolution de ces redevances de 1 % par an en plus de l'inflation.

Une autre problématique concerne le financement des missions de sûreté réalisées dans les aéroports. Ces dépenses sont actuellement intégralement supportées par les transporteurs aériens, à travers le paiement de la taxe d'aéroport. Dans d'autres pays, ces dépenses sont en partie, voire intégralement prises en charge par la puissance publique. Il conviendrait à tout le moins d'améliorer la gouvernance des activités de sûreté, qui est actuellement éclatée entre plusieurs administrations et entre acteurs privés et publics.

En dehors du poids des taxes et des redevances, un autre frein à la compétitivité des compagnies aériennes réside dans la complexité des normes administratives qui pèsent sur elles. Elles résultent notamment des multiples dérogations au code de l'aviation civile mises en place pour rendre compatible notre droit national avec les règlements européens.

Vous le voyez, mes chers collègues, beaucoup reste encore à faire pour améliorer la compétitivité du pavillon français. Tous ces sujets devront impérativement être abordés à l'occasion des prochaines assises du transport aérien - j'y reviendrai à la fin de mon propos.

À cet égard, je suis fortement opposée à l'amendement du Gouvernement adopté à l'Assemblée nationale, qui procède à une nouvelle rédaction d'une disposition du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile visant à mettre à la charge des entreprises de transport les frais d'hébergement et de réacheminement des étrangers dont l'entrée sur le territoire a été refusée. Ceci représente un coût annuel de 7 millions d'euros. Je considère que ce n'est pas aux compagnies aériennes de supporter le coût de la politique migratoire de la France.

Ce constat m'amène d'ailleurs à regretter une autre carence du ministère de l'intérieur, s'agissant cette fois ci du contrôle aux frontières. En raison d'effectifs de police aux frontières insuffisants (PAF), le temps d'attente aux contrôles est très élevé dans les deux aéroports parisiens. À Orly, il est d'en moyenne 1 heure 30, avec des pointes pouvant aller jusqu'à 3 heures en période estivale. Le nombre d'agents de police ne suffit pas à faire face à la croissance du trafic aérien, et doit donc impérativement être renforcé.

Pour rester dans les aéroports, je souhaiterais vous dire quelques mots d'un autre sujet qui est au coeur de l'actualité : la privatisation d'Aéroports de Paris. Comme vous le savez, l'État détient actuellement 50,6 % du capital d'ADP, une participation dont la valorisation s'élève à 7 milliards d'euros environ. Afin de dégager des marges de manoeuvre budgétaires, l'Agence des participations de l'État (APE) examine actuellement les conditions d'une privatisation de ce groupe.

Une telle privatisation soulève de nombreuses questions.

D'un point de vue juridique, d'abord, se pose le problème du transfert des actifs fonciers d'ADP à l'État. Lors de la transformation d'ADP en société anonyme par la loi du 20 avril 2005, le groupe avait conservé la propriété des actifs fonciers (bâtiments aéroportuaires, pistes de décollage et d'atterrissage, etc.). La privatisation d'ADP nécessiterait de séparer ces actifs de l'exploitation, afin que la propriété du foncier puisse être transmise à l'État et que seule la gestion aéroportuaire fasse l'objet d'une concession.

D'un point de vue financier, ensuite, cette opération, certainement lucrative à court terme, priverait l'État de la « rente » que constituent les dividendes annuels versés par ADP.

D'un point de vue stratégique, enfin, une telle privatisation fait courir le risque d'un affaiblissement du groupe aéroportuaire : un opérateur privé aurait il la même incitation à investir dans le développement des aéroports parisiens que le groupe actuel, ou ne pourrait-il pas au contraire être amené à privilégier d'autres choix d'investissement au détriment de ces aéroports ? De même, cet opérateur ne pourrait-il pas avoir intérêt à augmenter les redevances aéroportuaires pour améliorer sa rentabilité, au détriment des compagnies aériennes françaises ?

Ces questions sont cruciales, alors même qu'ADP est engagé dans plusieurs projets d'investissements d'ampleur, en particulier la construction d'un bâtiment de jonction entre les terminaux Sud et Ouest de Paris Orly et surtout, la création, à terme, d'un nouveau terminal au sein de l'aéroport de Roissy Charles de Gaulle.

J'en viens maintenant à la présentation du budget annexe « contrôle et exploitation aériens ».

Le montant total du budget annexe s'élèvera à 2,13 milliards d'euros, un montant comparable à celui de l'année dernière.

Les recettes d'exploitation sont en légère hausse de 5 millions d'euros, en raison d'un double mouvement.

D'une part, une hausse des recettes qui dépendent du trafic aérien, au premier rang desquelles les recettes qui financent le service rendu par la DGAC en matière de contrôle aérien comme la redevance de route et la taxe de l'aviation civile (TAC).

D'autre part, une baisse des recettes de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA).

Cette baisse est la conséquence d'un arrêté de janvier 2017, qui a mis en place des taux de RSTCA différenciés selon les aéroports, pour permettre de baisser les tarifs de cette redevance sur les aéroports parisiens. Cela répond à une demande qui avait été formulée par notre commission à l'occasion du dernier projet de loi de finances, et qui devait permettre de compenser l'affectation au budget annexe de la quotité de taxe de l'aviation civile qui était auparavant affectée au budget de l'État.

Notre commission avait adopté un amendement en ce sens, qui n'avait malheureusement pas pu aboutir en raison du rejet du projet de loi de finances pour 2017 par le Sénat.

La baisse de la RSTCA a représenté un montant de 26 millions d'euros. Le pavillon français a été le plus gros bénéficiaire de cette mesure, qui a représenté un montant de 11 millions d'euros pour Air France.

Je tiens également à saluer la mise en place, après de longues négociations bilatérales avec la Suisse, de la taxe dite « Bâle Mulhouse », qui permet de financer les missions réalisées par la DGAC au profit des compagnies qui atterrissent dans cet aéroport franco-suisse au statut particulier, et qui étaient jusqu'à présent exemptées du paiement de la taxe de l'aviation civile. Désormais, ces compagnies supporteront une contribution dont le mode de calcul est similaire à la TAC, et qui devrait représenter un montant de 6 millions d'euros en 2018, au profit du budget annexe.

S'agissant des dépenses du budget annexe, on peut noter une progression importante des dépenses de personnel en 2018, de 3,6 %, liée à la mise en oeuvre du dixième protocole social signé le 19 juillet 2016 pour la période 2016-2019. Ce protocole prévoit notamment l'octroi de revalorisations salariales en contrepartie d'efforts de productivité, avec par exemple le versement d'une prime de 500 euros par mois pour les contrôleurs aériens qui acceptent de passer à un rythme de travail de 7 jours calendaires sur 12, contre 6 jours sur 12 actuellement. Plusieurs centres de contrôle sont déjà passés à ce nouveau cadencement, qui permet d'accroître le taux de présence des contrôleurs pendant les périodes de pointe du trafic.

Par ailleurs, les dépenses d'investissement se maintiennent à un niveau important, de 252 millions d'euros, ce qui permettra de financer la poursuite du programme « Sesar » qui vise à développer un nouveau système de contrôle aérien.

Je me réjouis que 135 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 102 millions d'euros de crédit de paiement aient été inscrits sur le programme 190 afin de soutenir des projets de recherche industriels en matière aéronautique.

Au total, les recettes du budget annexe dépassant de 100 millions d'euros les prévisions de dépenses, la DGAC pourra poursuivre sa trajectoire de désendettement amorcée en 2015. L'encours de dette devrait s'élever à 883 millions d'euros en 2018, contre 986 millions d'euros en 2017, soit une baisse de plus de 10 % qui permet de réduire les charges financières de la DGAC.

Enfin, le mouvement d'extinction progressive des lignes d'aménagement du territoire se poursuit, puisqu'après l'arrêt des subventions versées aux lignes Brest Ouessant, Tarbes Paris et Lorient Lyon en 2016, l'État s'est désengagé en 2017 des lignes Agen Paris, Castres Paris et Lannion Paris. Seules les destinations les plus enclavées continuent de bénéficier d'une participation financière de l'État.

Pour terminer, je souhaiterais évoquer la question de la contribution du secteur aérien à la lutte contre le réchauffement climatique.

Le transport aérien représente environ 2 % des émissions de gaz à effet de serre à l'échelle mondiale. Mais cette contribution augmente à mesure que croît le trafic aérien international, à un rythme de 5 % par an. Le secteur aérien ne peut donc pas être exonéré des efforts de lutte contre les émissions de CO2.

Il existe une distinction entre le trafic aérien domestique, dont les émissions de CO2 relèvent de la compétence nationale, et le trafic aérien international dont les enjeux de lutte contre le changement climatique ont été confiés à l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), une organisation internationale qui dépend des Nations Unies.

Au niveau européen, les vols à l'intérieur de l'espace économique européen ont été inclus dans le système d'échange de quotas d'émissions de CO2 depuis le 1er janvier 2012. Cependant, en raison du prix de la tonne de carbone très bas, le marché carbone n'a en pratique aucun effet sur les émissions des vols intra européens.

Au niveau international, l'OACI a adopté, le 6 octobre 2016, un accord sur la mise en oeuvre, à partir de 2020, d'un mécanisme mondial de compensation des émissions de gaz à effet de serre de l'aviation civile, nommé CORSIA. Ce mécanisme doit permettre une croissance neutre en carbone du transport aérien à partir de 2020, par le bais d'un financement, par les compagnies aériennes, de projets conduisant à une réduction des émissions de CO2.

Deux phases de mise en oeuvre sont prévues. Une première phase, entre 2021 et 2026, basée sur le volontariat, à laquelle 72 États représentant près de 88 % de l'activité aérienne internationale ont d'ores déjà accepté de participer. Une phase obligatoire, à compter de 2027 pour tous les États, sauf ceux exemptés en raison de leur faible niveau de développement, de leur insularité ou de leur faible poids dans le trafic mondial.

Au total, 80 % des émissions de gaz à effet de serre du trafic aérien international à compter de 2020 devraient être couvertes par le programme CORSIA.

Par ailleurs, d'autres actions sont menées au niveau national et international pour réduire l'impact environnemental du transport aérien, à travers l'optimisation de la gestion du trafic aérien, l'amélioration des performances environnementales des aéronefs, grâce au progrès technologique ou encore, le développement de carburants alternatifs.

Les biocarburants sont une alternative intéressante, qui a déjà fait ses preuves puisque, d'après l'Association internationale du transport aérien, 100 000 vols utilisant des biocarburants ont déjà eu lieu dans le monde. Ces produits peuvent être intégrés sans difficulté dans le kérosène, jusqu'à 10 % voire 30 % selon les types de carburants. L'enjeu principal est de s'assurer qu'ils respectent bien certains critères de durabilité.

En France, deux ans après les annonces de Ségolène Royal au Salon du Bourget sur la mise en place d'une filière française de « biokérosène », la situation a pour l'instant peu évolué. Je note toutefois que Total a pour projet de convertir sa raffinerie de La Mède en bio raffinerie pour la production de biocarburants, qui pourraient être utilisés dans le transport aérien.

Voilà mes chers collègues, les sujets que je souhaitais aborder devant vous ce matin.

Le secteur aérien est désormais en attente des prochaines assises du transport aérien, qui auront lieu au cours du premier trimestre de l'année 2018.

Ces assises nourrissent, à juste titre, de nombreuses attentes de la part des acteurs concernés. Elles doivent être l'occasion de mettre sur la table les sujets que j'ai évoqués au cours de mon intervention : la compétitivité du transport aérien, le financement des dépenses de sûreté dans les aéroports, l'évolution des redevances aéroportuaires, l'élargissement de la taxe de solidarité, la simplification administrative, le développement des biocarburants, etc...

Notre commission ne manquera pas de suivre de près ces assises et les propositions sur lesquelles elles déboucheront.

Pour l'heure, compte tenu de l'amélioration du budget de la DGAC, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs aux transports aériens.

M. Gérard Cornu. - Je félicite la rapporteure qui connaît parfaitement le sujet du transport aérien. Je la remercie d'avoir évoqué les problématiques actuelles relatives à ADP et Air France.

ADP est la vitrine de la France pour de nombreux étrangers qui viennent visiter notre pays. Or, les aéroports parisiens n'arrivent pas à résoudre le problème récurrent du temps d'attente pour passer les contrôles aux frontières ou pour récupérer les bagages.

Lorsque nous avions été reçus par le Président-directeur général d'Air France, je l'avais interrogé sur la concurrence des compagnies asiatiques. Je n'avais pas eu le sentiment qu'elle constituait une préoccupation majeure pour lui, contrairement à celle des compagnies du Golfe, qui disposent de moyens colossaux et s'affranchissent des règles financières internationales en bénéficiant d'un soutien fort de leurs États. Or, cette concurrence effrénée est de plus en plus difficile à supporter pour les compagnies nationales.

M. Claude Bérit-Débat. - Je salue les bons résultats de la compagnie Air France, ainsi que le travail de son Président-directeur général, qui a réussi à négocier la création d'une nouvelle compagnie pour faire face à la concurrence importante des compagnies du Golfe et des compagnies à bas coût.

Ces compagnies low cost m'inquiètent. D'un côté, elles sont soutenues par un certain nombre de collectivités territoriales, au motif qu'elles constituent une aubaine pour les territoires qui bénéficient du développement économique lié au tourisme. Mais, d'un autre côté, ces compagnies en profitent pour exercer un certain chantage à l'égard des collectivités : faute de subventions à la hauteur de leurs attentes, elles menacent de desservir d'autres aéroports. Cet engouement des collectivités pour les compagnies à bas coût a donc un côté paradoxal.

L'an dernier, nous avions déjà évoqué les problèmes du coût de la sureté et de la taxe de solidarité. L'élargissement de l'assiette de la taxe de solidarité me semble être une bonne chose. Elle est demandée par un certain nombre de compagnies, dont Air France. Il est logique de pouvoir prélever cette taxe sur le chiffre d'affaire des magasins qui viennent s'implanter dans les aéroports parisiens. Le groupe socialiste soutient la proposition de la rapporteure en ce sens.

Mme Françoise Cartron. - Vous avez dit que l'objectif de la nouvelle compagnie d'Air France était de s'adresser aux jeunes. Est-ce en tant que clients ?

Il semble par ailleurs que le personnel de la nouvelle compagnie sera embauché avec des conditions plus précaires, sinon moins avantageuses que celles dont bénéficie le personnel d'Air France. C'est un traitement bien différent de celui qui est réservé aux contrôleurs aériens, qui bénéficient, cette année, d'une amélioration de leur situation.

M. Jean Bizet. - Je voudrais rappeler la fragilité du pavillon national malgré les améliorations récentes que l'on constate. Je déplore que le Gouvernement n'ait toujours pas de véritable stratégie en matière de transport aérien. Je me réjouis, cependant, de l'annonce des Assises de l'aérien en janvier-février 2018. Nous serons attentifs aux annonces de la ministre, qui a pour habitude de parler « clair et vrai ».

Pour autant, l'amendement du Gouvernement en matière de prise en charge de l'hébergement des personnes dont l'entrée sur le territoire est refusée est incohérent, pour ne pas dire provocateur. Il n'appartient pas aux compagnies nationales de prendre en charge ces dépenses.

Concernant l'annonce faite en matière de production de bio-carburant à La Mède par Total, j'imagine que cette fabrication ne sera pas issue d'huile de palme. Cette solution serait, en effet, peu vertueuse du point de vue environnemental.

Je regrette également que l'ancien ministre des Transports, M. Alain Vidalies, n'ait pas saisi la proposition de notre collègue Nicole Bonnefoy et de moi-même d'appliquer au transport aérien ce qui se pratique dans le transport maritime en matière de charges sociales. Cela permettrait de diminuer le poids de ces charges, qui engendrent une distorsion de concurrence avec les autres compagnies européennes. Je regrette également que le Gouvernement ne comprenne pas que la politique de sécurité est une mission régalienne qui ne doit pas être à la charge des passagers du transport aérien.

En revanche, je me réjouis que la Commission européenne ait pris à bras le corps la question du contentieux naissant avec les compagnies du Golfe. Si le Qatar a répondu favorablement aux questions de la Commission, d'autres pays du Golfe, notamment les Émirats Arabes Unis, restent muets. Je souhaiterais donc relancer la Commission sur le sujet, d'autant plus que plus nous attendons, plus notre pavillon national est fragilisé.

M. Christophe Priou. - La forte croissance du secteur aérien a un impact important dans de nombreuses régions, si l'on pense notamment aux récentes commandes « record » enregistrées par Airbus.

Étant un élu de l'Ouest de la France, je me sens obligé d'évoquer le sujet de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes. Nous attendons, pour début décembre, le rapport des experts dits indépendants. Au-delà de cet aéroport, c'est l'avenir et la réalisation de nouveaux équipements structurants sur notre territoire qui se joue. Si le projet de Notre-Dame-des-Landes est abandonné, je pense que nous n'aurons plus de projets de grandes infrastructures dans les prochaines années.

D'autre part, je constate que beaucoup d'évolutions commerciales et techniques sont en cours. Je pense par exemple à ces nouveaux « drones-cargo » dont on parle beaucoup, qui pourraient notamment être utilisés pour le transport de colis, et qui sont quasiment au stade de l'expérimentation. Cela va amener la DGAC à devoir adopter des dispositions particulières pour encadrer ces activités. Il serait utile d'entendre la DGAC sur cette question.

M. Didier Mandelli. - J'évoquerai deux sujets : le temps d'attente dans les aéroports parisiens et la construction de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes.

S'agissant de l'attente dans les aéroports parisiens, je rappelle qu'un aéroport est un élément structurant d'accueil. C'est le premier point d'entrée pour les voyageurs, qu'il s'agisse de tourisme ou de déplacement professionnel. Il est inadmissible pour un voyageur d'attendre trois heures dans un aéroport, après avoir effectué quelques heures de vol. C'est pourtant le cas à Paris.

À titre de comparaison, à l'occasion du voyage de notre commission en Australie, cette année, la délégation a franchi les étapes de sécurité en quelques minutes seulement. Je demande donc au ministère, soit de renforcer les effectifs de la police aux frontières, soit de déployer des systèmes sécurisés. Les enjeux sont évidents : Paris est une plateforme d'accueil, de transit et de correspondance. Dans le cas d'une attente trop importante, les voyageurs risquent de se reporter vers d'autres grandes villes européennes concurrentes, comme Amsterdam.

S'agissant de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, je rejoins notre collègue Christophe Priou : la réflexion sur la construction de cet aéroport, il y a quelques décennies, était portée par un souci d'aménagement du territoire. Je pense que l'on ne peut pas raisonner sur ce type d'équipements structurants sans avoir cette vision stratégique du développement de notre territoire. Cela est d'autant plus important que beaucoup de personnes se sont prononcées en faveur de cet aéroport, et que ce projet a fait quasiment l'unanimité chez tous les élus.

M. Jérôme Bignon. - Je m'interroge sur l'évolution du trafic. Pose-t-elle toujours autant de problèmes de nuisance pour les riverains ? Il y a quelques années, nous avions reçu le Président de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA) qui avait attiré notre attention sur ce point. J'avais préparé une proposition de loi à ce sujet, qui n'avait guère remporté de succès auprès de mes collègues du groupe auquel j'appartenais. Je voulais donc savoir si ce sujet était toujours d'actualité.

Je m'interroge également sur le projet de liaison CDG-Express. J'ai appris que l'État avait accordé au projet un prêt de 1,7 milliard d'euros, ce dont je me réjouis. Toutefois, je note qu'il y a deux poids deux mesures, si on le compare avec le projet Canal Seine-Nord Europe, qui est à l'étude depuis dix ans, et qui doit trouver ses propres financements.

Mme Michèle Vullien. - Je rebondis sur le sujet évoqué par notre collègue Didier Mandelli : le problème de l'attente dans les aéroports. La police aux frontières a demandé au ministre de pouvoir utiliser la reconnaissance faciale. Pour quelles raisons ce système est-il refusé par la France alors qu'il est opérationnel dans d'autres pays ?

Je voulais également évoquer la situation du marché domestique. Air France se retrouve très fréquemment en concurrence avec la compagnie Ryanair sur l'ensemble du territoire. Cette compagnie dessert de nombreuses régions et participé à leur désenclavement. La compagnie Air France ne devrait-elle donc pas s'interroger sur le maillage du territoire ? Quelle est la vision globale de la puissance publique pour désenclaver les territoires en associant tous les modes de transport ? Je pense que les Assises de la mobilité doivent avoir un lien avec les Assises du transport aérien sur cette question.

M. Jordi Ginesta. - J'ai entendu que les contrôleurs aériens allaient travailler sept jours sur douze au lieu de six. C'est un grand progrès ! Mais je porte à votre connaissance un dispositif non officiel toléré et encore pratiqué actuellement : le phénomène de la clairance. La clairance est une RTT officieuse, une autorisation de quitter son poste que le contrôleur aérien s'attribue en dehors des heures de pointe du trafic aérien. Ce dispositif entraîne des retards pour les avions qui attendent dans le ciel avant de se poser. Il faut clairement poser la question à la DGAC, qui doit clarifier ce dispositif non codifié relevant exclusivement de la coutume.

Mme Pascale Bories. - J'ai bien noté l'augmentation de crédits prévue pour la DGAC. Pour quelles raisons ces crédits augmentent alors que l'ensemble des actions en matière de développement durable ont des crédits en stagnation, voire en baisse ?

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Je suis d'accord avec Gérard Cornu pour dire que la société ADP est la vitrine de la France. Je partage également son constat s'agissant des problèmes récurrents que nous évoquons chaque année : la sûreté, l'attente aux frontières... Il faut que des réponses soient apportées à ces problèmes. Enfin, nous devrons rester vigilants sur la question de la privatisation d'ADP, qui devra, le cas échéant, faire l'objet d'une loi examinée par le Parlement.

Concernant Air France, je rappelle que nous entendrons son Président-directeur général, M. Jean-Marc Janaillac, en janvier prochain. Effectivement, on peut se féliciter des bons résultats d'Air France, bien que la situation de cette compagnie demeure fragile en raison de la concurrence des compagnies du Golfe.

Claude Bérit-Débat et d'autres collègues ont évoqué la problématique des compagnies à bas coût. Rappelons que ces compagnies ont démocratisé le transport aérien et participé à la croissance du secteur. On voit toutefois les limites de ce modèle, avec la décision récente de la compagnie Ryanair d'annuler de nombreux vols en raison d'une politique salariale menée en vue de minimiser les coûts qui décourage les personnels.

Sur la taxe de solidarité que vous avez été nombreux à évoquer, j'ai été surprise que le président d'ADP, M. Augustin de Romanet, ait exprimé son accord pour élargir son assiette. Nous devrons y veiller.

Concernant la question de notre collègue Françoise Cartron au sujet de la compagnie Joon, je précise qu'il s'agit d'une compagnie s'adressant à une clientèle de 18 à 35 ans. C'est une clientèle de loisirs, qui représente un marché potentiel important pour Air France. Quant aux salariés employés par cette nouvelle compagnie, je rappelle que les pilotes seront des pilotes d'Air France. En revanche, afin de baisser les coûts, le reste du personnel sera embauché en contrat à durée indéterminée à des conditions moins avantageuses que celles appliquées dans la compagnie Air France. Pour autant, ce ne sont pas des emplois précaires.

Je n'ai rien à ajouter aux propos de notre collègue Jean Bizet car nous travaillons de concert sur toutes les problématiques en matière de transport aérien. Il en va de même pour Didier Mandelli s'agissant du temps d'attente dans les aéroports parisiens, que j'ai évoqué dans mon rapport.

En réponse à notre collègue Pascale Bories, nous constatons effectivement une augmentation du budget de la DGAC. Cette augmentation est due à la hausse des recettes qui dépendent du trafic aérien, comme la redevance de route ou la taxe d'aviation civile. Je rappelle toutefois que cette hausse permet à la DGAC de se désendetter.

En conclusion, je voudrais souligner l'importance des Assises du transport aérien qui se tiendront en début d'année prochaine. Toutes les personnes que j'ai entendues lors de la préparation de ce rapport m'ont indiqué qu'elles attendent beaucoup de cet événement et qu'elles travaillent à le préparer en amont.

Différents thèmes seront abordés lors de ces assises : la compétitivité du transport aérien, la performance au service des territoires, en tenant compte des petits aéroports qui participent au désenclavement, l'impact environnemental du transport aérien avec notamment la problématique des nuisances sonores, l'innovation au service des passagers, la performance sociale ou encore la simplification des procédures administratives.

Enfin, et en réponse à notre collègue Jérôme Bignon, concernant la liaison CDG-Express, le prêt de l'État de 1,7 milliard d'euros confirme la priorité du Gouvernement accordée à cette infrastructure, nécessaire au développement de notre aéroport.

La commission émet un avis favorable à l'adoption du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et des crédits relatifs aux transports aériens de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2018.

Projet de loi de finances pour 2018 - Mission « Recherche et enseignement supérieur » - Crédits « Recherche en matière de développement durable » - Examen du rapport pour avis

M. Hervé Maurey, président. - Nous en venons à l'avis sur les crédits de la recherche en matière de développement durable. Nelly Tocqueville, rapporteur pour avis de ce budget, nous le présente pour la deuxième fois.

C'est un avis particulièrement intéressant car il aborde les grandes thématiques de la recherche pour le futur, dans les secteurs qui intéressent la commission.

C'est aussi le moyen pour nous de faire un point sur la situation de nos grands opérateurs de recherche dans les domaines de l'énergie, des transports et du développement durable.

Je vous laisse la parole pour nous exposer ces crédits et nous livrer vos observations.

Mme Nelly Tocqueville, rapporteur. - J'ai l'honneur de vous présenter pour la deuxième année consécutive les crédits du programme 190, qui est l'un des 9 programmes de la mission « Recherche et enseignement supérieur » du projet de loi de finances pour 2018.

Le programme 190 est consacré à la recherche dans les domaines de l'énergie, du développement durable et de la mobilité durable. Il me semble essentiel de rappeler son importance à l'heure de la transition écologique. En effet, les recherches menées grâce à ce programme sont à l'origine d'innovations majeures permettant d'apporter des solutions concrètes en réponse aux enjeux environnementaux actuels. Elles représentent un appui scientifique indispensable à la mise en place de politiques ambitieuses en faveur du développement durable.

Ces missions de recherche sont menées par sept opérateurs, dont trois sont rattachés à titre principal au programme 190 : l'IFPEN (IFP Énergies nouvelles), l'IRSN (Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire) et l'IFSTTAR (Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux).

Pour quatre autres opérateurs, le programme 190 ne représente qu'une partie du financement dont ils disposent : il s'agit du CEA (Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives), de l'INERIS (Institut national de l'environnement industriel et des risques), de l'Anses (Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail) et du CSTB (Centre scientifique et technique du bâtiment).

Comme l'an passé, j'ai eu à coeur de rencontrer les représentants de l'ensemble de ces organismes, afin de mieux comprendre leurs missions, d'être informée de leurs activités récentes, et, pour certains, de vérifier l'état d'avancement de leurs travaux. Ces opérateurs spécialisés permettent de développer la recherche sur des thématiques très diverses de façon à couvrir les différents domaines pertinents en matière de développement durable : l'énergie, la maitrise des risques, le transport, mais aussi la construction et l'aménagement durable. Une action particulière de ce programme est consacrée à la recherche dans le domaine de l'aéronautique civile et permet de contribuer à l'amélioration de la performance environnementale des appareils et à la sécurité du transport aérien.

Les crédits proposés pour le programme 190 au titre du PLF 2018 s'élèvent à 1,76 milliard d'euros en autorisations d'engagement et à 1,74 milliard d'euros en crédits de paiement. Cette dotation est en légère hausse par rapport à la loi de finances initiale pour 2017 et nous pouvons nous en réjouir dans le contexte actuel de réduction des dépenses publiques.

La principale évolution à l'origine de cette augmentation provient des crédits alloués à l'aéronautique civile qui passent de 68,2 millions en 2017 à 102,7 millions en 2018. La recherche liée à cette action ne bénéficiant plus cette année du programme d'investissements d'avenir, elle est soutenue principalement par le programme 190, ce qui explique l'effort budgétaire particulier lié à cette action, afin de maintenir un niveau élevé de crédits.

Le reste des moyens accordés aux instituts de recherche reste globalement stable.

Je commencerai par vous présenter le CEA qui reste le principal bénéficiaire du programme en recevant 1,22 milliard d'euros au titre du programme 190 en 2018.

Le CEA est un acteur essentiel à la fois au bon fonctionnement du parc nucléaire français et à la recherche dans le domaine des énergies. Une part importante des crédits qui lui sont accordés sont destinés à des opérations de démantèlement et d'assainissement : le CEA reçoit pour ces activités une dotation stable qui s'élève à 740 millions d'euros.

Le deuxième volet d'activités financées par le programme 190 concerne la recherche dans le domaine de l'énergie, pour un montant de 477 millions d'euros, dont une grande part est consacrée au nucléaire civil. Le CEA travaille notamment sur la modernisation des installations nucléaires, le développement d'outils de recherche tels que le réacteur Jules Horowitz en cours de construction au centre de Cadarache, ou encore des recherches sur le recyclage des combustibles usés. Le CEA mène en parallèle des travaux dans le domaine des nouvelles technologies de l'énergie.

Par ailleurs, le CEA développe de plus en plus de partenariats avec des industriels. Il pilote notamment un projet visant à fédérer une trentaine d'opérateurs afin de constituer une filière française de référence en faveur de l'hydrogène. L'objectif est de doter la France de capacités industrielles lui permettant de maîtriser sa transition énergétique, sans dépendre excessivement d'autres pays.

Toujours dans le domaine du nucléaire, l'IRSN développe une expertise majeure en matière de risques nucléaires et radiologiques. Cet organisme est rattaché à titre principal au programme 190, qui lui apportera 170 millions d'euros de subvention pour 2018.

L'IRSN publie plus de 800 avis par an, qui sont systématiquement rendus publics. Il mène également d'importantes mesures d'ouverture à la société civile par des actions de formation auprès des commissions locales d'information et par la publication annuelle d'un baromètre qui permet d'évaluer la perception des risques et de la sécurité parmi les citoyens.

L'IRSN travaille notamment sur la question importante des déchets nucléaires, à travers l'examen du dossier Cigeo, particulièrement complexe compte tenu de la durée de vie de l'installation prévue. L'institut mène des recherches complémentaires sur la composition et sur le stockage de ces déchets.

Certaines activités de l'Institut sont menées avec le CEA, qui met à disposition de l'IRSN des installations nucléaires lui permettant de mener à bien ses programmes de recherche.

Je voudrais souligner l'importance des activités de l'IRSN et du CEA, en particulier dans le contexte d'un report dans le temps de la baisse de la part du nucléaire à 50 % de la production d'électricité au-delà de 2025. Cette mesure aurait un effet direct sur le prolongement du parc nucléaire existant. Elle crée ainsi des problématiques particulières en matière de sûreté nucléaire. Par ailleurs, le CEA est confronté dès à présent à des enjeux de démantèlement, qui pourraient éclairer les opérations à venir sur le parc civil d'EDF.

S'agissant maintenant de l'IFPEN : cet institut travaille sur des activités liées aux énergies, aux transports et à l'environnement. Le PLF 2018 prévoit de lui accorder 130,4 millions d'euros de subvention, soit une légère baisse d'environ 4 millions par rapport à 2017.

L'IFPEN dispose d'une vraie compétence dans la valorisation de ses connaissances, qui se traduit notamment par le dépôt de près de 200 nouveaux brevets chaque année, dont plus de la moitié portent précisément sur les nouvelles technologies de l'énergie.

L'institut développe par ailleurs des projets très intéressants sur la biomasse et la pétrochimie, qui sont encore en phase de démonstration, dans l'attente d'une commercialisation. Ces activités lui permettent de coopérer avec des industriels tels que Michelin sur la fabrication de pneus mais aussi sur celle de plastique à partir de végétaux. Les activités de l'IFPEN contribuent enfin aux réflexions liées à l'économie circulaire, notamment à travers la recherche sur les procédés de récupération de la chaleur des moteurs.

J'en viens à l'INERIS, qui est un organisme de référence sur les risques que les activités économiques font peser sur la santé, la sécurité des personnes et des biens, ainsi que sur l'environnement. Il développe en particulier des activités autour des perturbateurs endocriniens, en recherchant notamment des méthodes permettant d'identifier ces perturbateurs et de trouver de potentiels substituts.

Dans le programme 190, la subvention à l'INERIS s'élève à 6,3 millions d'euros en 2018, soit un montant stable par rapport à l'année 2017.

Concernant l'IFSTTAR, je rappelle que sa principale mission consiste à réaliser des recherches dans les domaines de la mobilité des personnes et des biens, du génie civil, des infrastructures et des risques naturels. Cet institut mène des projets interdisciplinaires souvent mutualisés avec d'autres instituts de recherche travaillant dans des domaines similaires. Il travaille par exemple avec l'INERIS sur les questions de qualité de l'air et d'émissions atmosphériques ou avec l'IRSN sur le vieillissement des structures en béton.

L'IFSTTAR doit recevoir 86,9 millions d'euros au titre du programme 190, ce qui correspond à une légère augmentation par rapport à sa dotation en 2017, d'environ 1 million d'euros.

Cet institut prévoit de créer une université ayant pour objectif de former 2 000 spécialistes aux problèmes de la ville. L'IFSTTAR a pour ambition de donner à ce projet une dimension internationale et collabore pour cela avec de nombreux autres universités et organismes.

Parmi ceux-ci figure le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), également financé par le programme 190. Le CSTB n'est pas un opérateur de l'État car plus de la moitié de ses ressources sont d'origine privée. Il est soutenu à hauteur de 14,6 millions d'euros par le programme 190. Pour la première fois, j'ai souhaité entendre ses représentants, afin de découvrir ses activités.

Les travaux de recherche du CSTB mobilisent 900 chercheurs et une soixantaine de doctorants, et proposent des actions de formation à destination des professionnels. Le CSTB développe une expertise à destination de l'État et des acteurs économiques dans le domaine de la construction. Ces recherches s'orientent en particulier vers le domaine de l'efficacité énergétique des bâtiments, en travaillant par exemple sur l'étanchéité à l'air, le comportement au feu des bâtiments et la performance des matériaux de construction. Ces innovations répondent à une forte demande dans le cadre de la transition énergétique, et permettent de soutenir les professionnels de la construction en leur apportant des informations fiables sur le niveau de performance et de durabilité des composants et sur les techniques de mise en oeuvre. Le CSTB contribue également aux connaissances dans le domaine de la planification urbaine et du traitement des déchets.

Il me reste à aborder l'Anses, qui développe des activités de recherche liées à la protection de la santé. Le PLF pour 2018 prévoit de lui accorder une dotation de 1,5 million d'euros au titre du programme 190.

Cet institut mène d'importants travaux de recherche sur la qualité de l'eau, l'impact des pesticides sur la santé des agriculteurs, la qualité nutritionnelle des aliments, et la santé au travail.

Son activité se structure autour de la recherche, mais également de la délivrance d'autorisations de mise sur le marché de produits phytosanitaires. L'Anses fait un travail remarquable d'analyse de ces préparations. Comme cela a été mentionné la semaine dernière lors de l'examen des crédits dédiés à la prévention des risques, que nous a présentés notre collègue Pierre Médevielle, je souhaite rappeler que si l'Anses mène un travail d'évaluation scientifique, les choix sociétaux et économiques incombent au pouvoir politique. Nous ne pouvons pas nous défausser de cette responsabilité en reportant cette charge sur l'expertise publique.

Je souhaiterais conclure en faisant quelques remarques transversales sur ces différents instituts.

Nous avions souligné l'an dernier la nécessité de surveiller les plafonds d'emplois pour un certain nombre de ces organismes, craignant que des restrictions ne compromettent leurs missions de recherche. J'ai pu constater au cours de mes auditions que ces opérateurs ont su s'organiser pour maintenir l'effort porté sur la recherche et en faire une priorité grâce à des mesures de redéploiement interne. Nous pouvons nous en réjouir.

Par ailleurs, je me félicite qu'un effort de mutualisation soit entrepris par les organismes eux-mêmes. Plusieurs d'entre eux voient un réel intérêt à mutualiser certaines de leurs activités : cela leur permet de rationaliser leur organisation et de coordonner leurs recherches, tout en enrichissant le contenu de ces travaux. C'est l'exemple que donnent le CEA et l'IRSN avec leur collaboration sur les déchets nucléaires, mais aussi l'IFSTTAR, qui mène de nombreuses coopérations à travers son projet d'université, notamment avec le CSTB. Je salue ces initiatives de mutualisation et de coopération qui préservent néanmoins l'identité de chaque organisme. De tels efforts permettent par ailleurs de prévenir une rationalisation qui leur serait imposée par la tutelle ministérielle et qui risquerait de conduire à des baisses brutales des crédits de recherche.

Enfin, je voudrais saluer une dynamique d'ouverture à la société civile, récurrente dans les différentes activités de ces instituts. Elle s'incarne notamment dans la coopération mise en place entre ces organismes et le monde industriel, mais aussi par un effort particulier de transparence à travers des actions d'information et de communication à destination des citoyens. C'est bien l'objectif du baromètre de l'IRSN, qui vise à répondre aux inquiétudes du public liées à la sûreté nucléaire. Cette ouverture à la société civile permet aux instituts de répondre de façon plus adéquate aux demandes sociétales, et d'apporter leur expertise pour répondre efficacement aux problématiques environnementales. Ces efforts contribuent à une transparence et à une confiance accrues dans la recherche et l'expertise publique.

En conclusion, je pense que nous pouvons nous féliciter de la préservation des crédits budgétaires dédiés aux activités de recherche dans le domaine du développement durable pour 2018. Les différentes auditions que j'ai menées confirment l'importance de ces missions, qui sont fondamentales pour la transition écologique de notre pays.

Pour ces différentes raisons, je vous proposerai d'émettre un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

M. Hervé Maurey, président. - Je salue votre démarche de rencontre des opérateurs sur le terrain. J'ai bien noté, en réunion de bureau, votre proposition de visite de sites du CEA par la commission.

M. Jean-Paul Prince. - Je voudrais insister sur le démantèlement des centrales nucléaires. Il n'y a pas de plan précis - surtout pour les premières d'entre elles qui fonctionnent au graphite gaz -. Nous sommes dans le tâtonnement. Il faut que l'IRSN et le CEA travaillent, avec les agents d'EDF, sur ce démantèlement, qui va durer au-delà de 2100. Se pose aussi la question de l'enfouissement des déchets de graphite, qui sont stockés sur site, et dont on ne sait pas quoi faire.

Mme Pascale Bories. - Si l'on veut réduire notre empreinte carbone et respecter les engagements pris dans le cadre de la COP 23, il est absolument indispensable d'encourager la recherche et de maintenir les crédits qui y sont affectés.

Le travail du CEA et de l'IRSN sur la problématique des déchets est important pour que ces ressources puissent être réutilisées et recyclées. C'est une opportunité qu'il ne faut pas exclure.

Je vais m'abstenir, en raison de la baisse des subventions de recherche octroyées aux organismes tels que le CEA et l'IRSN, qui s'ajoutent à d'autres baisses intervenues les années précédentes, si j'ai bien suivi, même si les crédits dédiés au démantèlement sont préservés. Je crains que nous n'obtenions pas de résultats si nous continuons à baisser ces dotations.

M. Guillaume Gontard. - Ce budget est l'un des rares à être préservé, et je m'en félicite, car cela est essentiel si nous voulons amorcer, ou avancer, dans la transition énergétique. Avec ce budget, le Gouvernement doit montrer sa stratégie énergétique. Je regrette qu'une grande part de la recherche porte sur l'énergie nucléaire alors qu'il faudrait plutôt l'orienter vers l'arrêt du nucléaire et le recyclage, ou les autres énergies si l'on veut modifier le mix énergétique.

Je regrette également que l'on se prive du savoir-faire existant, notamment dans le domaine de l'hydroélectricité. On est en train d'abandonner tout un pan du savoir-faire français à l'entreprise General Electric à Grenoble. L'hydroélectricité représente 17 % de l'énergie en France. La question des orientations du Gouvernement en matière énergétique se pose, car on ne voit pas bien où l'on va.

M. Guillaume Chevrollier. - Nul ne conteste la nécessité de maîtriser et diminuer les dépenses publiques, mais en tant que commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, nous savons qu'il faut se donner les moyens dans ces deux domaines. Nous devons investir dans la recherche, et ne pas nous contenter d'une stabilisation des moyens, que ce soit dans le nucléaire, l'aéronautique, ou dans les différentes agences comme l'Anses. Vous avez auditionné l'ensemble des représentants de ces autorités. Les chercheurs ont-ils les moyens nécessaires à leur action et la possibilité d'avoir des expertises leur permettant d'être complètement indépendants ? Je pense à l'Anses en particulier, dont les décisions doivent être inattaquables et crédibles, à l'heure où les citoyens ont une défiance vis-à-vis des institutions. C'est aussi nécessaire pour que l'Anses fasse référence à l'international.

Mme Michèle Vullien. - Je suis frappée par la multiplicité des opérateurs et par ce que vous avez évoqué sur les plafonds d'emplois de ces organismes, en indiquant qu'ils s'en sortaient avec des redéploiements internes et des mutualisations.

L'institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux (IFSSTAR) est déjà issu de la fusion de l'institut national de recherche sur les transports et leur sécurité, l'Inrets, et du laboratoire des ponts et chaussées. Le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) a regroupé le centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (Certu) et d'autres organismes, il existe aussi un laboratoire des transports... Il y a déjà eu des regroupements. Il faut développer la recherche, mais aussi viser l'efficacité. Avec moins de financements ou à budget égal, on peut parfois être plus opérationnel en évitant la démultiplication des acteurs. Il y a parfois des doublons, alors que l'argent public est rare. Il ne s'agit pas de supprimer des postes, mais d'essayer d'être plus rationnels.

Mme Nelly Tocqueville, rapporteur. - Pour répondre à Madame Bories et Monsieur Chevrollier, j'ai interrogé les organismes que j'ai entendus sur les moyens donnés aux chercheurs. Leur activité de recherche n'est pas menacée, même s'ils restent vigilants. Étant soumis à des plafonds d'emplois, ils ont en revanche un autre sujet de préoccupation : la nécessité d'embaucher en contrat à durée déterminée, qui ne permet pas d'offrir des conditions de travail très favorables aux chercheurs, comme l'a soulevé notre collègue Jean-François Rapin, rapporteur spécial sur ces crédits. L'objectif des instituts est de salarier ces personnes en contrat à durée indéterminée.

Sur la question de l'enfouissement des déchets posée par Monsieur Prince, on perçoit les difficultés du projet Cigeo à Bure et l'inquiétude des riverains. J'ai interrogé l'IRSN, qui m'a répondu qu'il existe des possibilités de stockage, mais qu'à long terme, certaines questions restent posées : la nature des déchets, leur évolution et les risques d'incendie qui leur sont liés. Il faut encore apporter des solutions pour répondre aux inquiétudes des riverains et pour assurer leur sécurité.

Le report du démantèlement des centrales va permettre au CEA et à l'IRSN de disposer de davantage de temps pour mener leur recherche dans ce domaine et avoir une vision à plus long terme de cette problématique. Mais il va falloir - et c'est l'aspect négatif - allouer des crédits pour l'entretien et la sécurisation des sites sur une durée plus longue, auxquels s'ajouteront, le moment venu, les frais de démantèlement.

Je partage la remarque de Guillaume Gontard sur l'arrêt du nucléaire. Comme l'a soulevé le Ministre, même s'il est difficile de le reconnaître parce que cela ne nous fait pas plaisir, à court terme cette mesure augmenterait les émissions de CO2 puisqu'il faudrait compenser par d'autres sources d'énergie. Je suis d'accord avec le fait qu'il faut mettre en valeur le savoir-faire français. Il nous appartient, au sein de cette commission, de développer et d'encourager cet aspect lors de nos interventions, dans la mesure où les orientations du Gouvernement sur ce sujet ne sont pas très lisibles.

Nous avions déjà évoqué l'Anses la semaine dernière à l'occasion de l'avis de M. Médevielle. L'actualité est riche. Le directeur de l'Anses indique qu'il a les moyens de ses missions. L'indépendance des expertises n'est pas mise en cause. La question qui est posée est celle de l'exploitation des travaux de l'agence, qui n'est pas responsable des choix sociétaux qui sont faits par la suite.

Madame Vullien, le sujet des fusions et des mutualisations dans le domaine de la recherche avait déjà été évoqué, et les acteurs en sont conscients et travaillent entre eux pour être plus opérationnels. Mais ils revendiquent aussi une certaine autonomie pour des projets de recherche spécifiques, ce qui peut se comprendre. L'IFSTTAR travaille notamment sur le projet Future, qui est une université à dimension internationale, à laquelle plusieurs organismes travaillent, dont le CSTB. C'est un projet inédit, qui réunira des chercheurs de très grande qualité, français et étrangers. Il sera intéressant de les entendre l'an prochain pour suivre l'avancement de leurs travaux.

Mais je partage votre avis : s'il est nécessaire pour ces organismes de préserver leur identité, le plus important reste le travail de recherche et ses applications, qui sont essentielles dans le domaine de la transition énergétique.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » du projet de loi de finances pour 2018.

Vote sur les crédits « Prévention des risques » et « Biodiversité - Transition énergétique » de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables »

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits « Prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2018.

La commission émet un avis d'abstention sur l'adoption des crédits « Biodiversité - Transition énergétique » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2018.

La réunion est close à 12 h 15.