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COMPTES RENDUS DES COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES


COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES

Lundi 18 décembre 2017

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 9 h 08.

Commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances rectificative pour 2017

La commission mixte paritaire a tout d'abord constitué son bureau et désigné :

- M. Vincent Éblé, sénateur, président ;

- M. Éric Woerth, député, vice-président ;

- M. Albéric de Montgolfier, sénateur, et M. Joël Giraud, député, en qualité de rapporteurs, respectivement pour le Sénat et l'Assemblée nationale.

À l'issue de l'examen en première lecture par chacune des assemblées, 47  articles restaient en discussion. En application de l'article 45 de la Constitution, la commission mixte paritaire a été saisie de ces articles.

Après les interventions de MM. Vincent Éblé, Éric Woerth, Albéric de Montgolfier et Joël Giraud, et à l'issue d'un débat, la commission mixte paritaire a constaté qu'elle ne pouvait parvenir à un accord sur l'ensemble des dispositions restant en discussion et a conclu à l'échec de ses travaux.

La réunion est close à 9 h 30.

Mardi 19 décembre 2017

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 20 heures 30.

Commission mixte paritaire sur la proposition de loi relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations s'est réunie au Sénat le mardi 19 décembre 2017.

La commission mixte paritaire procède d'abord à la désignation de son bureau, qui est ainsi constitué : M.  Philippe Bas, sénateur, président ; Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente ; M. Mathieu Darnaud, sénateur, rapporteur pour le Sénat ; Mme Élodie Jacquier-Laforge, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale.

La commission procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

DISCUSSION GÉNÉRALE

M. Philippe Bas, sénateur, président. - J'ai le plaisir de vous accueillir au Sénat pour cette commission mixte paritaire chargée de présenter un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations.

Mme Élodie Jacquier-Laforge, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Nous avons tous, au cours des auditions et des débats qui se sont déroulés dans nos chambres respectives, pu mesurer les inquiétudes légitimes des élus à l'approche de l'échéance du 1er janvier 2018 ainsi que leur soulagement de voir le législateur se saisir enfin des difficultés posées par le transfert de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations », ou GEMAPI, aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

C'est, en effet, tout l'objet de cette proposition de loi que nous avons enrichie à l'Assemblée nationale, comme au Sénat : nous répondons, j'en suis convaincue, aux questions essentielles que se posaient les élus en matière de responsabilité, de coopération territoriale et de financement, notamment grâce aux précisions apportées sur le rôle que continueront de jouer les départements et les régions.

Cela ne signifie pas que tout est résolu. D'autres difficultés pourront apparaître au cours des prochaines années dans le cadre de la mise en oeuvre concrète de la compétence et des investissements, parfois lourds, qui en découleront. Mais l'intention du législateur est très claire : les élus seront accompagnés dans cette démarche et pourront se reposer sur les coopérations territoriales existantes et qui ont fait leurs preuves, pour y parvenir.

Nous renvoyons également à un rapport, que nous espérons le plus abouti possible, l'épineuse question des digues domaniales et de la protection des zones côtières. Ces deux aspects essentiels de la prévention des inondations nécessitent en effet une compétence technique et des moyens financiers qu'il nous faut expertiser davantage pour déterminer les meilleures modalités de leur prise en charge.

Cette proposition de loi constitue donc une étape, très positive à mon sens, qui doit permettre aux EPCI à fiscalité propre de se saisir des enjeux liés à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations dans des conditions adaptées.

Je souhaite d'ailleurs souligner qu'aucune des deux chambres n'a remis en question ni le transfert de la compétence en lui-même, ni son calendrier. Nous attendons tous que les investissements tant retardés se concrétisent désormais et qu'ils assurent enfin un même niveau de sécurité à nos concitoyens sur l'ensemble du territoire national. Ce fort consensus entre nos deux assemblées doit nous permettre de trouver, ce soir, un accord.

Ce que nous vous proposons avec M. Darnaud, que je remercie pour son travail et son écoute, c'est de clarifier et renforcer les mesures spécifiques à la GEMAPI que nos deux chambres ont adoptées, qu'elles concernent la possibilité de financement par les régions d'ouvrages présentant un intérêt régional, ce qui est une nouvelle avancée par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale qui leur permettait déjà de demeurer maîtres d'ouvrage, la possibilité de maintenir les coopérations territoriales existantes au sein des syndicats mixtes en cours de labellisation, ou encore la responsabilité limitée des élus entre la date du transfert de la compétence et l'autorisation du système d'endiguement par le préfet.

Par ailleurs, nous faisons le choix de renvoyer à un rapport, qui devra être rendu dans un délai très court, la question de la maîtrise des eaux de ruissellement, actuellement rattachée à la compétence « assainissement ».

C'est un débat que nous devons avoir dans le cadre de la prochaine proposition de loi relative à cette compétence.

En effet, les financements prévus pour l'exercice de la compétence GEMAPI ne seront pas de trop pour assurer la réalisation des investissements à venir. Ne les sous-estimons pas, ils concerneront l'amont comme l'aval des bassins et tous les territoires seront sollicités. Ces financements doivent donc être préservés.

De plus, nous demeurons à l'écoute des élus, comme l'a fait le Sénat - c'est son rôle - lorsqu'ils nous disent qu'ils ne disposent pas des moyens financiers pour créer les infrastructures nécessaires à la collecte des eaux de ruissellement. Ce n'est pas un sujet mineur. Il mérite au contraire que nous prenions le temps de réfléchir à la meilleure solution à adopter et cette demande de rapport s'inscrit dans cette démarche. J'espère également, même si cela ne présume pas de nos votes à venir, que le groupe de travail qui se penche actuellement sur ces questions abordera ce sujet sensible.

Mes chers collègues, avec le rapporteur du Sénat, nous avons ainsi souhaité vous soumettre un compromis qui me semble fidèle aux attentes des élus locaux et conforme à la poursuite de l'intérêt général. Ce dernier nous enjoint de tout mettre en oeuvre pour prévenir d'éventuelles catastrophes humaines, qui ont endeuillé de trop nombreux territoires au cours des dernières décennies, et qui sont à l'origine de la création de cette compétence qui nous réunit aujourd'hui.

M. Mathieu Darnaud, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je remercie la rapporteure de l'Assemblée nationale d'avoir résumé les enjeux et les avancées de nos travaux, en précisant les apports du Sénat, s'agissant en particulier du financement des régions. J'abonde dans son sens au sujet du ruissellement. Nous avons cherché une solution commune, mais nous savions qu'il était difficile de traiter de cette question dans cette proposition de loi alors qu'un autre texte sera consacré à l'assainissement. Il faudra néanmoins aller plus loin qu'une simple demande de rapport afin de traiter ce sujet sensible auquel le Sénat est très attentif.

Nous vous présenterons une proposition de rédaction à l'article 5 bis permettant une synthèse de nos positions respectives.

Article 1er

La commission mixte paritaire adopte l'article 1er dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 1er bis A (supprimé)

M. Raphaël Schellenberger, député - Après avoir discuté de cet article avec les rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat, je pensais avoir compris que sa suppression répondait à une demande de l'Assemblée des départements de France, l'ADF. Or dans un message qui nous a été adressé, celle-ci affirme s'en remettre à la sagesse du Parlement à ce sujet, précisant que le dispositif prévu est susceptible d'intéresser quelques départements. La possibilité d'affecter la taxe d'aménagement au financement de certains investissements liés à la GEMAPI introduisait en effet un peu de souplesse.

L'ADF n'étant pas opposée à cette disposition, je souhaite savoir pourquoi il nous est proposé de la supprimer. Cela répond-il à une demande du Gouvernement ?

Mme Élodie Jacquier-Laforge, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - L'ADF s'en remet à notre sagesse, mais sa position me semble extrêmement prudente. Je partage cette attitude, c'est pourquoi il me semble préférable de supprimer cet article.

L'article 1er bis A est supprimé.

Article 2

La commission mixte paritaire adopte l'article 2 dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 3

La commission mixte paritaire adopte l'article 3 dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 4

La commission mixte paritaire adopte l'article 4 dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 5 bis

M. Philippe Bas, sénateur, président. - La proposition de rédaction n° 1 est le fruit d'un travail en commun entre les deux rapporteurs sur la prise en compte du ruissellement.

La proposition de rédaction n° 1 présentée conjointement par les rapporteurs est adoptée.

La commission mixte paritaire adopte l'article 5 bis dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 6

La commission mixte paritaire adopte l'article 6 dans la rédaction du Sénat.

Article 8 (supprimé)

L'article 8 est supprimé.

Article 9 (supprimé)

L'article 9 est supprimé.

La commission mixte paritaire adopte, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion de la proposition de loi relative à l'exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations.

La séance est close à 20 h 45.

Mercredi 20 décembre 2017

- Présidence de Mme Barbara Pompili, députée, présidente -

Commission mixte paritaire sur le projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes et n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement

La réunion est ouverte à 16 h 35.

Mme Barbara Pompili, députée, présidente. - J'ai le plaisir de vous accueillir à l'Assemblée nationale pour cette commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes et n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.

Nous avons examiné ce projet de loi en juillet dernier, parmi les premiers textes de la législature, et le Sénat l'a examiné en octobre, tout de suite après le renouvellement.

C'est un texte aride, et qui a la particularité de porter sur des ordonnances : le travail parlementaire est donc singulier car les textes soumis à notre examen sont déjà en vigueur. Cela n'a pas empêché l'Assemblée nationale, tout comme le Sénat, d'ailleurs, de mener un travail approfondi. La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a travaillé en privilégiant trois objectifs : le premier a été de donner, quand cela semblait lacunaire, davantage d'effectivité au texte. Il est apparu en effet, sur certains points, que le texte de l'ordonnance « corsetait » de façon excessive les procédures ; dès lors, le risque était grand que les citoyens se sentent, de façon très concrète, compte tenu des délais qui leur étaient opposés ou d'un formalisme trop rigide de la procédure, dépossédés de ce droit à la participation. C'est dans cet objectif qu'il a été proposé de rallonger les délais ouvrant le droit d'initiative aux citoyens ou de réduire les seuils de dépenses publiques pour les projets entrant dans le champ du nouveau droit.

Le deuxième objectif poursuivi par la commission a consisté à promouvoir, lorsque c'était pertinent, une pédagogie autour des projets et les amendements adoptés ont permis d'encadrer davantage les obligations de motivation.

Enfin, le troisième objectif a été celui de la simplification et de l'harmonisation ; la commission s'est ainsi attachée à une simplification des dispositifs prévus dans les deux ordonnances. Elle a ainsi repris, dans l'ordonnance, les termes exacts de la séquence « éviter réduire compenser » telle qu'elle a été adoptée dans la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité. C'était une proposition qui m'était particulièrement chère et je suis sûre qu'elle était également chère aux sénateurs, et notamment Ronan Dantec, à l'origine d'un rapport de commission d'enquête très éclairant sur cette question.

Il me semble que le Sénat a travaillé dans le même état d'esprit constructif ; nous sommes d'accord ou pourrions l'être sur de nombreux sujets car nous partageons les mêmes objectifs.

À titre personnel, je regrette que le Gouvernement n'ait pas pris le temps de travailler sur une proposition permettant d'abaisser l'exigence de réunir 500 000 citoyens pour saisir la CNDP sur un projet de réforme de politique publique. Dès lors que les parlementaires ne pouvaient aggraver une charge publique et que le souhait de mener un travail en commun avait été clairement exprimé, il est regrettable que ce seuil de mobilisation citoyenne très élevé n'ait pu être revu.

Avant de donner la parole à chacun, nous allons, conformément à la pratique, procéder à l'appel des membres présents puis nous procèderons à la désignation du bureau.

Les députés titulaires sont Mme Barbara Pompili, M. Jean-Marc Zulesi, M. Jean-Baptiste Djebbari, Mme Sandrine Le Feur, M. Jean-Marie Sermier, Mme Valérie Beauvais et M. Bruno Millienne. Les députés suppléants sont M. Jean-Charles Colas-Roy, M. Jean-Luc Fugit et M. Loïc Prud'homme.

Les sénateurs et sénatrices titulaires sont M. Hervé Maurey, M. Alain Fouché, M. Guillaume Chevrollier, Mme Nelly Tocqueville, M. Olivier Jacquin, M. Ronan Dantec et compte tenu de l'absence de M. Gérard Cornu, je vous propose de nommer en remplacement M. Didier Mandelli. Les sénateurs et sénatrices suppléants sont Mme Pascale Bories, M. Guillaume Gontard, M. Frédéric Marchand et M. Michel Vaspart

Je vous propose de présider, comme c'est traditionnellement le cas puisqu'elle se tient à l'Assemblée nationale, cette commission mixte paritaire, la vice-présidence revenant à M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat.

Sont également nommés M. Jean-Marc Zulesi, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale et M. Alain Fouché, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

Le bureau est ainsi constitué.

M. Hervé Maurey, sénateur, vice-président. - Merci beaucoup, Madame la présidente, pour votre accueil. Je partage ce qui vient d'être dit et ne prononcerai que quelques mots en introduction de cette commission mixte paritaire.

Je voudrais à mon tour saluer l'important travail réalisé par nos deux rapporteurs sur deux ordonnances importantes mais très techniques. L'un comme l'autre ont dû se pencher sur ces textes dans des conditions difficiles, Monsieur Zulesi juste après les élections législatives, Monsieur Fouché quelques jours après le renouvellement sénatorial.

Comme vous, madame la présidente, je souhaite que nous puissions parvenir à un texte commun sur les quelques points - répartis sur deux articles - qui restent en discussion.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour l'Assemblée nationale. Madame la présidente, Monsieur le président, Monsieur le rapporteur du Sénat, mes chers collègues, le projet de loi de ratification des deux ordonnances que nous examinons aujourd'hui en commission mixte paritaire est l'aboutissement de la procédure prévue dans la Constitution à l'article 38, qui permet au Parlement de débattre du fond des textes lors de la ratification des ordonnances - et de modifier celles-ci puisqu'il « reprend la main » quand il leur donne force de loi.

Il convient avant tout de souligner l'esprit constructif dans lequel l'Assemblée nationale et le Sénat ont travaillé, afin d'améliorer le texte des ordonnances, qui était perfectible.

Tout le travail que nous avons accompli dans nos deux assemblées, et que nous devrions - je l'espère - clore aujourd'hui, compte tenu de ce qui nous réunit, a permis de faire évoluer ces deux ordonnances dans le sens d'un plus large accès aux droits nouveaux créés au bénéfice des citoyens et des acteurs de la société civile.

Au-delà des améliorations techniques, que nous poursuivrons ensemble aujourd'hui, les apports ont été nombreux et peuvent être brièvement rappelés.

A l'Assemblée nationale, nous avons pu préciser les objectifs de toute concertation préalable. Nous avons fixé dans la loi à 5 millions d'euros le plafond du seuil de dépenses publiques ou de subventions publiques qui sera fixé par décret, permettant de définir le champ du nouveau droit d'initiative, et nous y reviendrons au cours de cette CMP. Je souligne à cet égard que nous avons travaillé en toute confiance avec le Gouvernement et que nous serons particulièrement attentifs à ce que le décret soit pris rapidement. Un délai de deux mois est laissé au gouvernement avant l'entrée en vigueur de ce nouveau plafond de 5 millions d'euros, comme en première lecture. Il conviendra notamment de se saisir des pouvoirs de contrôle qui sont les nôtres, tels qu'une mission d'information sur la mise en application du texte.

Nous avons également allongé de deux mois le délai au cours duquel les citoyens peuvent se saisir de ce droit d'initiative. Le Sénat a étendu ce délai de quatre mois aux autres acteurs du droit d'initiative, ce que nous saluons.

Le rôle du garant a été précisé pour tendre vers une plus grande indépendance de ce dernier et une meilleure diffusion des informations et des décisions prises par le garant.

L'articulation avec le code de l'urbanisme a été clarifiée dans le sens d'une plus grande sécurité pour les maîtres d'ouvrage, et sur la base de la législation antérieure, comme nous le souhaitons tous. Nous aurons l'occasion d'y revenir.

En ce qui concerne les études d'impact et évaluations environnementales, le dispositif adopté par l'Assemblée met l'ordonnance n° 2016-1058 en conformité avec la séquence dite « ERC » (éviter-réduire-compenser) issue de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité.

Au Sénat, une procédure de suivi jusqu'à l'ouverture de l'enquête publique a été prévue lorsqu'un maître d'ouvrage met volontairement en oeuvre une concertation préalable, que je soutiens et souhaite conserver, sous réserve d'un amendement de coordination. Je ne reviens pas sur le délai de quatre mois pour actionner le droit d'initiative, bel exemple de coconstruction d'un texte.

Le Sénat a également souhaité revenir à un délai de recours en illégalité pour vice de forme ou de procédure fixé à quatre mois, l'Assemblée l'ayant porté de quatre à six mois, en cohérence avec le code de l'urbanisme.

Quant au travail du Sénat sur le processus d'évaluation environnementale des projets, il a permis d'introduire une obligation, pour le maître d'ouvrage, de produire une réponse écrite aux avis de l'autorité environnementale - je salue cet ajout intéressant, qui va dans le sens d'une meilleure information des acteurs sans représenter une charge excessive pour les maîtres d'ouvrage, même si je proposerai d'en limiter l'ampleur.

En conclusion, je ne doute pas, mes chers collègues, chers sénateurs, que nous trouverons un accord.

M. Alain Fouché, rapporteur du Sénat.-  Madame la présidente, Monsieur le président, Monsieur le rapporteur de l'Assemblée nationale, chers collègues députés et sénateurs, je souhaite tout d'abord remercier la présidente de la commission du développement durable de nous accueillir pour cette commission mixte paritaire, ainsi que le rapporteur de l'Assemblée nationale, avec qui nous avons pu échanger de manière très constructive dans le cadre de la préparation de cette réunion.

Afin que nous puissions en venir rapidement aux différents points qu'il nous faut trancher cet après-midi, j'évoquerai simplement les ajouts que le Sénat a faits sur ce projet de loi. Mais juste avant, je souhaiterais faire deux rappels importants.

Le premier rappel, c'est que ces deux ordonnances ont fait l'objet d'une très large concertation au moment de leur rédaction, que ce soit avec les élus locaux, les entreprises, les organisations professionnelles, ou encore avec le public, via une consultation. J'ai rencontré un grand nombre de ces acteurs en audition et j'ai pu en conclure que ces travaux avaient abouti à un point d'équilibre consensuel.

Le deuxième point, c'est que l'ensemble des acteurs souhaitent une ratification rapide de ces ordonnances afin de pouvoir travailler dans un environnement juridique sécurisé et stabilisé. Les ordonnances ont été publiées il y a un an et demi, après un travail de plusieurs mois ; il est temps désormais de les ratifier. L'attente est très forte, notamment chez les porteurs de projets.

Dans cette optique, j'aborde cette commission mixte paritaire avec optimisme, convaincu que nous saurons aboutir à une co-construction pragmatique et intelligente.

J'en viens aux quelques points sur lesquels le Sénat a modifié le projet de loi en première lecture.

Concernant l'ordonnance relative à l'évaluation environnementale, le Sénat a procédé à deux principaux ajouts, qui correspondent tous deux à des propositions qui avaient été faites dans le cadre du rapport de la commission d'enquête sur la compensation des atteintes à la biodiversité, dont le président était Jean-François Longeot et le rapporteur, Ronan Dantec.

Le premier ajout oblige le maître d'ouvrage à répondre systématiquement par écrit aux observations formulées par l'autorité environnementale dans son avis rendu sur l'étude d'impact du projet qui fait l'objet d'une demande d'autorisation. L'idée est qu'au moment de la procédure de consultation du public, tous les éléments puissent être mis à disposition du public en toute transparence. Je pense que cet ajout est important, même s'il convient peut-être de l'encadrer.

Le second apport reprend une proposition qui avait pour but d'enrichir l'étude d'impact d'un projet par l'analyse de ses impacts, lorsqu'ils existent, sur l'économie agricole d'un territoire, et, plus spécifiquement, sur l'emprise des terrains agricoles. Le choix qui a été fait par le sénateur Ronan Dantec a été de renvoyer à l'étude préalable prévue par le code rural. Là encore, il est peut-être possible d'améliorer ce dispositif.

Concernant l'ordonnance relative à la participation du public, nous avons procédé à plusieurs modifications.

En premier lieu, il nous a semblé opportun de renvoyer au décret la fixation du seuil de dépenses publiques permettant de déterminer le champ d'application du droit d'initiative aux projets, afin de ne pas empiéter sur le domaine réglementaire.

Nous avons également abaissé de six à quatre mois le délai dans lequel les vices de procédure - très nombreux - ou de forme au titre de la participation préalable peuvent être invoqués par voie d'exception lors d'un recours contre la décision d'autorisation d'un projet. Nous avons jugé prioritaire de maîtriser les risques de contentieux plutôt que d'aligner ce délai sur le code de l'urbanisme.

Nous avons étendu en revanche aux collectivités territoriales et aux associations de protection de l'environnement l'allongement à 4 mois du délai d'exercice du droit d'initiative, qui avait été voté par l'Assemblée en première lecture.

Enfin, deux amendements ont été adoptés en séance publique à l'initiative de notre collègue Philippe Bonnecarrère, reprenant tous deux des conclusions de la mission d'information sur la démocratie représentative, dont il était rapporteur.

Le premier supprime l'articulation votée par votre assemblée entre le code de l'environnement et le code de l'urbanisme pour la participation préalable aux grands projets relevant des deux codes. Nous y reviendrons.

Le second permet la désignation facultative d'un garant chargé de la phase d'information et de participation intermédiaire, entre la concertation préalable en amont et l'enquête publique en aval, pour les projets non soumis à la CNDP. Je crois que nous pouvons peut-être améliorer ensemble l'écriture de ce nouveau dispositif.

Voilà, mes chers collègues, les quelques points que je voulais rappeler et sur lesquels je ne doute pas que nous parviendrons à nous mettre d'accord. Je vous remercie.

Mme Barbara Pompili, députée, présidente. -  En l'absence d'autre demande de prise de parole, nous en venons à la discussion des articles, pour les dispositions restant en discussion entre les deux assemblées.

Article 2

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Sur l'article 2, nous proposons de retenir le texte dans la rédaction adoptée par le Sénat, sous réserve des propositions de rédaction qui vous ont été distribuées et que nous allons maintenant examiner.

Les deux premières propositions sont des modifications rédactionnelles.

La proposition de rédaction n°1 et la proposition de rédaction n°2, présentées par les rapporteurs, sont mises aux voix et adoptées.

La commission mixte paritaire examine la proposition de rédaction n°3, présentée par M. Jean-Marc Zulesi.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Cette proposition de rédaction, fondée sur le droit existant, prévoit l'articulation indispensable entre le code de l'urbanisme et le code de l'environnement, s'agissant des modalités de concertation. Il convient de distinguer cinq cas.

Pour le Grand Paris, il est nécessaire de prévoir que c'est avant tout la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris qui s'applique.

Le deuxième cas est celui des débats publics organisés par la CNDP : comme cela était le cas auparavant, si la CNDP organise un débat public, il ne doit pas y avoir de concertation supplémentaire au titre du code de l'urbanisme ; l'objectif est de ne pas multiplier les procédures pour les maîtres d'ouvrage.

Le troisième cas est celui des concertations préalables organisées par la CNDP pour les gros et les très gros projets : lorsqu'elle est saisie, la CNDP décide, en toute indépendance, si elle organise un débat public ou une concertation préalable, ou si elle choisit de n'organiser ni l'un ni l'autre. Si la CNDP organise une concertation préalable, il n'y a pas à mener une concertation supplémentaire au titre du code de l'urbanisme. Là encore, il s'agit de ne pas multiplier les procédures. Il est logique que, pour des projets de cette dimension, la compétence de la CNDP prime sur le code de l'urbanisme.

Quatrième cas : celui où le maître d'ouvrage choisit de ne pas saisir la CNDP sur un gros projet, c'est-à-dire sur un projet supérieur à 150 millions d'euros. Dans ce cas, il doit mettre en oeuvre lui-même une concertation préalable au titre du code de l'environnement. Il ne faut donc pas lui imposer en outre de concertation préalable au titre du code de l'urbanisme.

Pour tous les autres cas, en revanche, c'est le code de l'urbanisme qui prévaut.

M. Alain Fouché, rapporteur pour le Sénat. - Cette proposition de rédaction vise à rétablir les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale. Notre commission était favorable au maintien de ces dispositions, qui ont été supprimées par le Sénat en séance publique ; cette suppression résulte d'une incompréhension sur l'objectif de ces dispositions, qui ne visent pas à compliquer la situation mais au contraire à clarifier les règles applicables. J'y suis donc favorable.

La proposition de rédaction n°3 est mise aux voix et adoptée.

La commission mixte paritaire examine la proposition de rédaction n°4 présentée par les rapporteurs.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Il s'agit d'une proposition rédactionnelle, qui vise à clarifier le texte.

La proposition de rédaction n° 4 est mise aux voix et adoptée.

La commission mixte paritaire examine la proposition de rédaction n° 5 présentée par les rapporteurs.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - C'est une modification rédactionnelle.

La proposition de rédaction n° 5 est mise aux voix et adoptée.

La commission mixte paritaire examine la proposition de rédaction n°6 présentée par M. Jean-Marc Zulesi.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Il s'agit de bien préciser le dispositif de suivi, introduit par le Sénat, après une concertation avec garant menée par le maître d'ouvrage. Comme pour la concertation préalable, il est nécessaire que ce soit le garant lui-même qui informe la CNDP, et non le maître d'ouvrage. Il n'est pas nécessaire de prévoir que la CNDP, qui n'a pas mené la concertation préalable, publie un rapport intermédiaire post-concertation. Dès lors qu'aucun rapport intermédiaire de la CNDP n'est prévu dans ces situations pour la concertation elle-même, une telle disposition serait source de difficulté sur les rôles respectifs de la CNDP et du garant.

M. Alain Fouché, rapporteur pour le Sénat. - Cette proposition vise à apporter des ajustements à une disposition adoptée par le Sénat afin de permettre la désignation d'un garant chargé d'assurer l'information et la participation du public entre la fin de la phase de participation préalable et le début de l'enquête publique.

Cette disposition a été insérée en séance en vue de traduire concrètement une proposition de la mission d'information du Sénat sur la démocratie, qui recommandait d'assurer la continuité de la participation du public tout au long d'un projet. Les ajustements proposés me semblent opportuns, et permettent d'élaborer une solution commune. J'y suis donc favorable.

La proposition de rédaction n°6 est mise aux voix et adoptée.

La commission mixte paritaire examine la proposition de rédaction n°7, présentée par M. Jean-Marc Zulesi.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - La rédaction proposée vise à revenir au texte adopté par l'Assemblée en première lecture s'agissant du champ d'application du droit d'initiative. Elle permet de fixer le plafond du seuil des dépenses publiques ou des subventions publiques à l'investissement devant être atteint pour qu'un projet entre dans le champ d'application du nouveau droit d'initiative. Il est important d'encadrer suffisamment dans la loi la définition de ce seuil, à un niveau permettant de garantir l'effectivité de ce droit. Il apparait donc nécessaire de fixer un seuil qui ne puisse être supérieur à 5 millions d'euros.

M. Alain Fouché, rapporteur pour le Sénat. - Cette proposition vise à rétablir une disposition adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, afin d'encadrer directement dans la loi le niveau du seuil de dépenses publiques au-delà duquel un projet relève du nouveau droit d'initiative. Sans se prononcer sur le seuil effectivement pertinent, le Sénat avait supprimé cette précision, considérant qu'elle empiétait sur le domaine réglementaire et réduisait l'adaptabilité future de ce nouvel outil. Malgré ces réserves, je sais qu'il s'agit d'un point important pour la majorité de l'Assemblée nationale. Afin de construire un compromis ensemble, je ne m'opposerai donc pas à cette proposition. Notre commission était réservée, mais à titre personnel j'y suis favorable.

M. Jean-Marie Sermier, député. - Ce texte va impacter durablement les grands projets, et donc les entreprises. Nous sommes évidemment très favorables à préserver l'environnement - je rappelle l'engagement très fort du Président Jacques Chirac et le « Grenelle de l'environnement - et donc à maintenir une « pression » forte en ce sens sur les grands projets, mais attention : il faut pouvoir avancer et ne pas complexifier le système. Avoir un seuil à 5 millions d'euros serait très handicapant. Nous n'avons pas le recul nécessaire pour appréhender l'effet de cette modification du seuil. Il me semblerait plus judicieux de revenir au seuil de 10 millions d'euros.

M. Jean-Baptiste Djebbari, député. - Cet article avait fait l'objet d'un accord avec le Gouvernement ; il a en effet été possible d'évaluer le très faible caractère opérationnel du dispositif si le seuil retenu était de 10 millions d'euros : cela représente peut-être un projet tous les cinq ans. Abaisser le plafond de ce seuil à 5 millions aura le mérite de rendre le dispositif opérant.

La proposition de rédaction n°7 est mise aux voix et adoptée.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Je retire ma proposition de rédaction n° 8, pour que soit conservé le délai de quatre mois fixé par le Sénat pour les recours en illégalité pour vice de forme ou de procédure.

La commission mixte paritaire examine les propositions de rédaction n°s13, 14 et 15, présentées par M. Ronan Dantec.

M. Ronan Dantec, sénateur. - Il s'agit de la fameuse « clause-filet », qui tire directement les conséquences de l'avis rendu par le Conseil d'État le 8 décembre 2017. Il me semble que le projet de loi serait fragilisé en l'absence de cette clause-filet et mes trois propositions de rédaction s'inscrivent dans une logique de sécurisation du texte.

J'ai cru comprendre que l'État était conscient de la difficulté juridique posée mais envisageait d'y remédier ultérieurement. Je suis donc prêt à retirer mes propositions de rédaction si nous avons l'assurance qu'une solution sera bientôt apportée à la difficulté juridique.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Je tiens à souligner la pertinence des propositions de M. Dantec qui a souhaité apporter une solution à une faille juridique.

Lorsqu'un projet est en-dessous des seuils réglementaires, le droit français dispense purement et simplement son maître d'ouvrage de faire une étude d'impact environnemental. La clause-filet consisterait à créer un dispositif qui permettrait de soumettre, parfois, à une étude d'impact un projet qui est pourtant situé au-dessous des seuils.

Il faut reconnaître qu'une « clause-filet » permettrait à la France de respecter enfin la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne. Le ministre Sébastien Lecornu l'a d'ailleurs reconnu pendant la séance au Sénat, mais en soulignant que ce dispositif soulève des questions juridiques complexes et mériterait donc d'être étudié de manière spécifique et approfondie dans le cadre d'un autre texte législatif.

Il nous est impossible d'avoir une estimation précise de l'impact de ces amendements, pour les maîtres d'ouvrage comme pour les services de l'État. De ce fait, j'émettrai un avis défavorable, comme je l'ai fait à l'Assemblée en première lecture, et comme l'a fait M. Fouché en séance au Sénat.

La formulation des propositions de M. Dantec pose, de toute façon, certains problèmes juridiques et rédactionnels qu'il serait trop compliqué de régler ici, dans le cadre d'une CMP. Mais votre intervention a ouvert le débat et nous aurions tout intérêt à travailler ensemble pour faire des propositions au gouvernement.

L'arrêt du Conseil d'État du 8 décembre 2017 n'impose pas du tout au législateur que nous sommes de modifier la loi. Il impose au gouvernement de mettre fin, à son niveau, à la possibilité d'une régression du droit en matière de protection de l'environnement.

M. Alain Fouché, rapporteur pour le Sénat. - M. Dantec présente toujours des propositions très pertinentes mais les conséquences de l'arrêt du Conseil d'État mériteraient une étude plus approfondie. J'émets donc le même avis que le rapporteur de l'Assemblée nationale.

M. Ronan Dantec, sénateur. - Je retire mes propositions de rédaction.

Les propositions de rédaction n°13, n°14 et n°15 sont retirées.

La commission mixte paritaire examine la proposition de rédaction n°9 présentée par M. Jean-Marc Zulesi.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour l'Assemblée nationale. -  Le Sénat introduit une obligation générale pour tous les maîtres d'ouvrage, consistant à répondre par écrit à l'avis de l'autorité environnementale, ainsi que l'obligation, pour l'autorité administrative, de mettre cette réponse écrite à disposition du public par voie électronique. La présente proposition de rédaction propose de limiter la nouvelle obligation aux projets importants, définis comme ceux qui relèvent du champ d'intervention de la CNDP.

M. Alain Fouché, rapporteur pour le Sénat. - L'amendement de nos collègues Ronan Dantec, Jérôme Bignon et Jean-François Longeot, que le Sénat a adopté en première lecture, visait à rendre obligatoire une réponse écrite du maître d'ouvrage à l'avis formulé par l'autorité environnementale, saisie afin d'éclairer l'autorité chargée de prendre la décision d'autoriser ou non le projet.

Il y a là une vraie volonté de transparence et de clarté, notamment pour la phase d'enquête publique ou de consultation du public. Dans la plupart des cas en effet, le maître d'ouvrage réagit aux remarques qui ont été formulées par l'autorité environnementale. Il va même parfois jusqu'à modifier son projet pour en tenir compte. Mais ce n'est pas systématique. Et on peut donc se retrouver avec des dossiers d'enquête publique comprenant un avis détaillé de l'autorité environnementale, mais aucune réaction ni aucune réponse du maître d'ouvrage.

Or, je crois qu'il est utile de savoir ce que le maître d'ouvrage compte faire - ou ne pas faire d'ailleurs - de l'avis de l'autorité environnementale. C'est nécessaire pour garantir toute la transparence lors de la phase de consultation du public.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale propose d'encadrer cette obligation aux projets les plus importants, à savoir ceux qui relèvent du champ d'intervention de la CNDP. Il me semble que c'est une solution raisonnable. J'y suis pour ma part favorable.

M. Ronan Dantec, sénateur. - Je suis très déçu par la proposition de rédaction du rapporteur qui vide l'amendement de toute signification puisque, si l'autorité environnementale est saisie d'une centaine d'avis par an, seuls dix dossiers relèvent de la CNDP. On tue donc le dispositif et je pense que ce sera extrêmement mal reçu. L'amendement qui en est à l'origine a reçu le soutien à la fois des associations de protection de l'environnement et du MEDEF qui, dans un communiqué, a jugé que cette disposition apportait de la fluidité et du débat. Si on suit le rapporteur, on va se retrouver dans une situation où, sur un certain nombre de dossiers, le maître d'ouvrage ne répondra pas, puisqu'il n'a pas d'obligation de répondre à l'autorité environnementale, et on repartira au contentieux.

Je rappelle que le Sénat a adopté cette disposition à l'unanimité et que, depuis quelques jours, le gouvernement n'y est plus opposé. Rester sur la formulation du Sénat constituerait un bon signal et ferait consensus. Nous avons tous diagnostiqué la même difficulté : lorsque le maître d'ouvrage ne répond pas, il y a une frustration qui peut engendrer tous les recours juridiques et toutes les oppositions.

Pour toutes ces raisons, je souhaiterais donc que le rapporteur retire sa proposition de rédaction pour que nous conservions le texte du Sénat.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Vous m'avez convaincu. Je voudrais toutefois souligner que nous évoquons ce texte depuis le mois de juillet ; or, nous sommes obligés de nous prononcer d'une manière un peu précipitée sur ce point. Une discussion moins rapide aurait permis de lever plus rapidement tout malentendu. Je retire donc ma proposition de rédaction.

La proposition de rédaction n°9 est retirée.

Mme Barbara Pompili, députée, présidente. - Nous en venons à deux propositions en discussion commune, la proposition no 10 présentée par le rapporteur M. Jean-Marc Zulesi et la n° 16 présentée par le sénateur M. Ronan Dantec.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - S'agissant de cette proposition n°10, il est utile de faire figurer, dans l'étude d'impact environnemental, des informations sur l'impact prévisible d'un projet sur les terres agricoles : la disparition de terres agricoles est un enjeu très important, en termes environnementaux. Mais la référence à l'article L. 112-1-3, telle qu'introduite par le Sénat, renvoie à une étude portant, de manière beaucoup plus large, sur « l'économie agricole », sans pour autant aller jusqu'à intégrer cette étude dans le dossier de l'étude d'impact environnemental régie par le code de l'environnement. La présente proposition propose donc d'inscrire, dans la liste dressée par le code de l'environnement, l'objet de la préoccupation exprimée par le Sénat plutôt que le renvoi à l'article du code rural. Par ailleurs, je réitère mes observations précédentes en constatant combien il est regrettable de devoir traiter de ces questions à un moment aussi tardif de la procédure législative.

M. Ronan Dantec, sénateur. - Il est, j'en conviens bien volontiers, regrettable que ces questions importantes soient vues à ce stade de nos débats. La modification proposée a fait consensus au sein des membres de la commission d'enquête sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité.

Les sénateurs souhaitent que l'on regarde aussi l'impact des mesures compensatoires sur la consommation des terres agricoles. Notre proposition comporte certes des failles car nous partions sur une étude économique et sociale qui n'a en effet pas toute sa place dans ce type de dispositif. Mais nous avons ici une proposition qui a fait l'objet d'échanges importants avec le gouvernement et a reçu l'agrément des membres de la commission d'enquête sénatoriale sur la compensation.

M. Alain Fouché, rapporteur pour le Sénat. - La proposition du rapporteur Jean-Marc Zulesi est moins large que le dispositif adopté par le Sénat, qui avait le mérite de renvoyer plus simplement à une étude qui existait déjà. Néanmoins je pense que l'objectif recherché est d'avoir une analyse des impacts d'un projet sur la consommation d'espaces agricoles et sur son emprise sur de tels terrains. Je ne suis donc pas opposé à cette modification et j'émets un avis favorable à la proposition n° 10. La proposition de M. Ronan Dantec vise le même objectif mais celle du rapporteur me paraît préférable car plus générale ; je propose en conséquence à notre collègue de retirer sa proposition.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Si j'ai été convaincu par M. Ronan Dantec sur la proposition n° 9, il n'en est pas de même sur la proposition n° 16, car je crois que cette rédaction est redondante avec les mesures déjà visées au c) de l'article L. 122-3 du code de l'environnement.

M. Ronan Dantec, sénateur. - Nous avons une vraie difficulté car nous devons prendre en compte l'impact des mesures compensatoires sur la consommation des terres agricoles, et pas seulement l'impact immédiat du projet, cela correspond à une demande forte des syndicats agricoles.

M. Jean-Baptiste Djebbari, député. - Je comprends bien l'équilibre que vous souhaitez mais rappelons également l'équilibre en termes de charge pour la maître d'ouvrage que nous devons assurer. La proposition du rapporteur Jean-Marc Zulesi est à cet égard vraiment préférable.

M. Olivier Jacquin, sénateur. - La proposition de notre collègue Ronan Dantec est au contraire une simplification et précise bien le dispositif. Elle tient compte de l'objectif que nous poursuivons en ciblant et complétant bien l'article.

M. Jean-Marie Sermier, député. - Tous souhaitent une synthèse mais il ne faut pas que cette synthèse se réalise sur le dos du monde agricole. Nous ne pouvons rester sur les seules limites du projet, il faut assurer les compensations nécessaires. C'est pourquoi la proposition est judicieuse.

M. Didier Mandelli, sénateur. - Je rejoins la proposition de M. Jean-Marc Zulesi. Les compensations sont étudiées localement compte tenu des impacts locaux du projet. Et je ne souhaite pas par exemple que l'on aboutisse à un fonds de compensation national géré au niveau national.

M. Jean-Marc Zulesi, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Nous pourrions trouver un compromis en supprimant les mots « induites par le projet en fonction de ses caractéristiques » et aboutir ainsi à un compromis en visant le seul c) de l'article L. 122-3.

Mme Barbara Pompili, députée, présidente. - Nous mettons donc aux voix la proposition n° 16 ainsi modifiée qui recueille l'assentiment de tous à titre de compromis, la proposition n° 10 étant retirée.

La proposition n° 16 ainsi modifiée est mise aux voix et adoptée.

Les propositions rédactionnelles nos 11 et 12 présentées par les rapporteurs sont également mises aux voix et adoptées.

La commission mixte paritaire adopte ensuite l'article 2 dans la rédaction issue de ses travaux.

La commission mixte paritaire adopte ensuite l'article 5 dans la rédaction issue des travaux du Sénat.

Le texte de la commission mixte paritaire du projet de loi est adopté dans la rédaction issue de ses travaux.

La réunion est close à 17 h 35.