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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


Jeudi 18 janvier 2018

- Présidence de M. Jean-Marie Bockel, président -

Audition de MM. Loïc Cauret, président délégué de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), et Charles-Eric Lemaignen, premier vice-président

M. Jean-Marie Bockel, président. - Avant d'accueillir nos invités, je vous informe que j'ai rencontré avant-hier le président de la nouvelle délégation aux collectivités locales de l'Assemblée nationale, M. Jean-René Cazeneuve. Nous avons évoqué, au cours de notre discussion, l'idée de réunir nos deux bureaux pour examiner si nos ordres du jour comportent des thèmes sur lesquels nous pourrions travailler en partenariat. Souvenez-vous des blocages survenus sur certaines propositions de loi, en dépit de l'insistance du président Larcher et des accords de principe conclus avec le président Bartolone... Porter ensemble certains sujets échappant aux clivages serait une démarche de gagnant-gagnant. Je vous en reparlerai plus en détail ultérieurement.

Mme Catherine Troendlé. - Je me félicite que l'Assemblée nationale ait trouvé intérêt à créer une délégation aux collectivités, mais le coeur des missions du Sénat est la représentation des territoires et, si nous devons travailler ensemble, il est indispensable que chaque assemblée conserve sa spécificité. Les commissions, les autres délégations, ne tiennent pas bureau commun !

M. Jean-Marie Bockel, président. -Nous n'allons pas vendre notre âme ! Au sein de ma commission, nous avons un dialogue régulier avec nos homologues de l'Assemblée. Je songeais en l'occurrence à une prise de contact en début de mandature...

M. Bernard Delcros. - Nous ne voulons pas être dépossédés de nos prérogatives, bien sûr, mais reconnaissons aussi que nous aurions plus de chances ainsi de faire aboutir un certain nombre d'améliorations.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Nous accueillons à présent M. Loïc Cauret, président délégué de l'AdCF, et M. Charles-Eric Lemaignen, premier vice-président, pour évoquer l'actualité des collectivités territoriales. Lors de la première conférence des territoires, le président Larcher avait appelé au renforcement des liens entre le Sénat et les associations d'élus locaux ; il souhaitait que celles-ci deviennent les partenaires privilégiées de notre assemblée, et tout particulièrement de notre délégation. C'est dans ce cadre, au lendemain du congrès des maires, que nous recevons les représentants de l'AdCF.

Ayant été président d'une agglomération jusqu'à l'an dernier, je connais bien cette association. Je porte en haute estime son travail et sa revue, et j'ai reçu à plusieurs reprises M. Lemaignen à Mulhouse pour travailler sur les textes en gestation.

M. Loïc Cauret, président délégué de l'AdCF. - M. Lemaignen et moi serons également entendus aujourd'hui par la mission Bur-Richard, puis nous nous rendrons à l'Assemblée nationale pour parler de la proposition de loi sur l'eau et l'assainissement. C'est dire la richesse de notre actualité.

L'AdCF se place, sur tous les sujets, en position d'accompagnement, d'enrichissement des textes, afin que les intercommunalités, des plus petites (il en existe encore à moins de 15 000 habitants) aux plus grandes métropoles et au Grand Paris, tiennent toute leur place dans les territoires, dans le paysage administratif et humain. Nous parlerons de contractualisation, de fiscalité locale, de ses nouvelles formes, de sa répartition - pour nous, quelles que soient les mesures récentes, elles ne sauraient empêcher d'avancer sur la révision des bases locatives, qui est un impératif d'équité.

Nous suivons le projet de loi « évolution du logement et aménagement numérique » (ELAN) et sommes représentés à la conférence de consensus, car les intercommunalités ont à présent une position centrale sur le logement - PLH, organisation des territoires, SCOT, PLUI, etc. Comment doivent-elles être représentées dans les gouvernances - je pense bien sûr aux HLM et aux bailleurs -, dès lors que l'éclatement antérieur va être revu ? Les zonages posent problème, on a l'impression que seules les zones tendues retiennent l'attention : une enveloppe pour des expérimentations devrait être prévue en région, par exemple dans les petites et moyennes villes, qui désormais sont exclues des dispositifs Pinel et autres. Autre dossier : comment faut-il traiter les 20% de la loi SRU : par commune ou par territoire ? Il est temps de regarder ce qu'il est possible de faire.

Les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) prennent en compte tous les grands plans : il faut s'y intéresser, car les avancées sont inégales d'une région à l'autre. Les conventions qui lient les autorités organisatrices de la mobilité et les régions méritent un examen attentif, car les financements ne sont pas assurés sur tous les territoires et il en résulte des inégalités. Le versement transport n'est pas toujours à la hauteur des demandes, dans des zones anciennement très urbaines ou très rurales et devenues mixtes.

On pourrait imaginer des autorités organisatrices également pour le logement, pour fédérer et assembler les initiatives des promoteurs.

Il faut peut-être aussi, prenant la relève de la SNCF et des villes, une nouvelle gouvernance des gares, car aujourd'hui émergent autour d'elles des projets importants, de logement mais aussi de services et d'industrie. Il faut envisager l'urbanisme de ces zones au-delà de l'environnement strictement local.

Il y a encore le transport à la demande, les nouveautés telles que le covoiturage qui devient de plus en plus organisé grâce aux plateformes numériques - lesquelles méritent également débat. Nous soutenons les initiatives des Assises nationales des propriétaires et gestionnaires du réseau public fluvial.

Quelle place pour les intercommunalités dans la transition écologique et énergétique ? L'alliance des régions et de celles-ci, de par leurs compétences respectives, est fondamentale : la région est maître d'ouvrage stratégique sur l'économie, les grands plans ; les intercommunalités interviennent sur les Scot, les plans climat énergie, l'organisation des bassins versants, en lien avec le Sraddet. Il est possible d'aller plus loin ! Je songe au débat sur les éoliennes terrestres, nous siégeons au groupe de travail sur les pistes de facilitation, car aujourd'hui la création d'un parc d'éoliennes nécessite dix ans, cinq ans pour un renouvellement... Il importe, notamment, d'éviter la concurrence entre territoires. La ressource financière, depuis la fin de la taxe professionnelle, suscite un débat sur le partage de l'imposition forfaitaire des entreprises de réseaux (IFER) entre les communes et les communautés. Il n'est pas envisageable d'affaiblir les ressources des communautés, mais les communes pourraient être mieux associées à la gestion des projets, notamment dans leur aspect conséquences environnementales. C'est M. Pierre Jarlier qui représente, dans les groupes de travail, à la fois les petites villes de l'AMF et l'intercommunalité pour l'AdCF, afin d'avoir une vision partagée.

Eau et assainissement sont à nos yeux partie intégrante des projets de territoire. Depuis 2002, dans ma communauté, nous exerçons la compétence, on en voit aujourd'hui tous les effets sur le prix et la qualité. L'ingénierie s'organise en effet naturellement par bassin versant et non en fonction de frontières administratives !

La jurisprudence PLUI pourrait se transférer au domaine de l'eau et de l'assainissement : c'est une compétence en quelque sorte négative, qui ne peut être prise si une minorité sur le territoire la refuse. Il y a là une menace pour le fonctionnement démocratique... L'extension de compétence est exclue à notre sens ; si une partie du territoire exerce déjà la compétence, elle ne peut revenir aux communes.

Le pluvial aujourd'hui n'est géré ni par les intercommunalités, ni par les communes. Et en cas de transfert, il n'y a pas de financement... mais bien des problèmes de voirie à traiter, en revanche !

M. Charles-Eric Lemaignen, premier vice-président de l'AdCF. - La compétence fluviale se trouve déconnectée de la compétence eau et assainissement...

M. Loïc Cauret, président délégué de l'AdCF. - La gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi) sont à présent organisées par la loi. Reste à discuter du financement. Les deux tiers, voire les trois quarts des intercommunalités n'ont pas encore décidé de lever la taxe particulière, attendant de savoir quelle jurisprudence se formera sur la responsabilité des élus. La police du maire est toujours en question. Et de grands travaux seront nécessaires. Le sujet n'est pas tranché. La loi Gemapi n'a du reste pas fait l'objet d'études d'impact. Or il faudra des travaux pharaoniques...

Il ne faut pas oublier la question de la fonction publique territoriale, celle du statut, celle de son avenir, celle de la déconnexion du point d'indice. C'est quand même la moitié de nos budgets.

M. Charles-Éric Lemaignen, premier vice-président de l'AdCF. - S'agissant des finances, deux points majeurs : premièrement, la réduction des dépenses ; deuxièmement, la fiscalité.

En ce qui concerne la réduction des dépenses, la méthode nous convient. La contractualisation est une bonne solution, mais la manière dont elle sera conduite nous inquiète. Il faut homogénéiser les mouvements entre les communes et les intercommunalités au travers de compensations. Les transferts de compétences génèrent des dépenses de fonctionnement supplémentaires pour les intercommunalités, lesquelles devraient baisser pour les communes, alors que les compensations diminuent. Une méthode objective doit nous permettre de clarifier le périmètre de cette contractualisation. Un bon nombre de communautés d'agglomération, de communautés urbaines, de métropoles seront concernées par cette contractualisation, tandis que nombre de communes ne le seront pas. La métropole d'Orléans, c'est 36 millions d'euros de dépenses supplémentaires ; la ville d'Orléans, c'est 18 millions d'euros de dépenses en moins.

L'État doit respecter les contreparties, en particulier sur l'aide à l'investissement. Ses propositions devront intégrer le financement des agences, dont les budgets diminuent fortement - je pense aux agences de l'eau, mais pas seulement.

Sur la fiscalité, notre réflexion a toujours été la même : aller vers une plus grande cohérence entre la fiscalité et les compétences. Par ailleurs, la révision des valeurs locatives est la mère de toutes les réformes. Nous étions hostiles à la suppression de la taxe d'habitation : si elle est injuste pour 80 % de ceux qui la paient, elle est injuste pour tous. Pour les mêmes raisons, la taxe sur le foncier bâti l'est aussi. Partout en Europe, l'impôt sur le foncier bâti est un impôt sur la propriété, sauf en Autriche, où il pèse sur l'occupant. Ainsi, la France passerait à une fiscalité unique sur la propriété. S'il faut conserver une territorialisation minimale de l'impôt, il faut maintenir un lien territorial entre la fiscalité et la commune ou l'intercommunalité. Le maintien d'une fiscalité sur le foncier nécessitera une réforme des valeurs locatives, laquelle devrait être facilitée par la suppression de la taxe d'habitation.

M. Charles-Eric Lemaignen, premier vice-président de l'AdCF. - La taxe d'habitation rapporte 21,7 milliards d'euros et sa suppression partielle coûte 10 milliards d'euros ; elle doit être financée par la baisse des dépenses.

Nous proposons que la région et le département soient financés par des quotes-parts d'impôts nationaux, par exemple la CSG s'agissant des départements. Le foncier bâti des départements, qui pèse 14 milliards d'euros, pourrait rebasculer sur le bloc local, ainsi que les 4 milliards d'euros de fiscalité résiduelle de la CDAE, dans la mesure où le département n'a plus de compétences économiques. L'architecture serait à peu près cohérente.

Quid des impôts spécifiques et de la tarification ? Comment répartir les recettes des collectivités entre une fiscalité globale de solidarité - l'impôt sur le foncier - et les fiscalités spécifiques - versement transport, fiscalité écologique, etc. ? Faut-il un pouvoir de taux ? Tout dépendra des choix de tarification des services fournis à la population.

J'en viens à la question des transports.

Les régions n'ont pas encore intégré que leur nouvelle compétence scolaire. Pour le moment, elles s'en tiennent à des Sraddet SRI ; mais toutes les régions ont une politique de contractualisation territoriale. Or se posent toujours les questions de mobilité : comment intégrer cette compétence transports scolaires dans cette demande des territoires relative aux questions de mobilité en milieu périurbain et en milieu rural, en particulier ? Il faut sanctuariser le versement transport, sans lequel il n'y a pas de politique de transport possible.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Sans le VT, on n'aurait pas eu les tramways !

M. Charles-Eric Lemaignen, premier vice-président de l'AdCF. - C'est une spécificité française à laquelle il ne faut pas toucher. Il faut lui conserver son caractère d'impôt et ne pas en faire la contrepartie d'un service. Une modulation du VT serait calamiteuse pour nos réseaux.

Le Gouvernement souhaite un élargissement des autorités organisatrices de mobilité à tout le territoire. Pourquoi pas, mais cela tuera le versement interstitiel pour les régions. Cela soulève aussi la question d'un transfert des compétences voirie-mobilité aux intercommunalités compétentes en matière de transports publics. Se pose la question de la minorité de blocage. Que le Gouvernement maintienne alors la règle actuelle, celle de la compétence facultative - 50 % des communes représentant les deux tiers de la population ou deux tiers des communes représentant 50 % la population. On ne peut pas, à la fois, encourager les transferts et les rendre plus difficiles.

Les gares sont des pôles de commercialité. Les autorités responsables des documents d'aménagement commercial ne peuvent pas ne pas être totalement associées au pilotage des gares.

Enfin, il est un peu paradoxal que le Gouvernement encourage le remplacement des véhicules automobiles avec une prime à la casse sans encourager l'acquisition de véhicules électriques ou écologiques, surtout si l'on veut aller au-delà du simple remplacement des bus polluants.

S'agissant de la Gemapi, il faut s'opposer au financement d'une compétence transférée par l'État aux collectivités par la possibilité offerte à ces collectivités d'augmenter leurs impôts.

M. Bernard Delcros. - Le zonage sur le logement pose problème : cessons de dire qu'il faut continuer à construire dans les zones tendues, tandis que ce ne serait plus nécessaire dans les zones détendues. La loi de finances pour 2018 illustre ce risque. Concentrer le Pinel sur des zones très ciblées revient à priver d'outils les autres territoires et à faire augmenter le prix du foncier, ce qui pénalise les bailleurs sociaux.

Deuxième point : l'eau et l'assainissement. Il peut paraître logique que l'assainissement soit géré sur un territoire suffisamment large. Un report vers 2026 me paraît justifié. Il faut absolument séparer le transfert du pluvial du transfert de l'assainissement. Derrière le pluvial, il y a des problèmes de voirie, d'aménagement des bourgs et des centres-villes, et les communes ne pourront plus faire ces aménagements si la communauté n'est pas capable de financer ces opérations.

Je m'associe à ce que vous avez dit sur la Gemapi. Il est inadmissible que ce transfert de compétences se traduise par une augmentation des impôts. Les gares jouent un rôle central, je suis d'accord. En matière de finances, c'est bien le périmètre qui est à prendre en compte en matière de contractualisation. Cela vaut pour les transferts de compétences et les transferts de charges qu'ils accompagnent : on ne peut pas imposer de nouvelles dépenses aux collectivités tout en leur demandant de limiter l'augmentation de leurs dépenses globales. Je pense bien sûr aux allocations individuelles de solidarité.

Les AIS pour les départements, avec l'APA, le RSA et la prestation handicap sont des dépenses décidées par l'État et l'on ne peut pas demander leur financement par les contribuables locaux. C'est pourquoi je suis favorable au fléchage d'un impôt national, par exemple la CSG. Il faut engager la réforme des bases locatives, c'est une évidence ; et s'orienter vers une spécialisation des impôts. La réforme de 2010-2011 a complètement rebattu les cartes : ce ne sont pas moins de huit impôts qui ont remplacé l'ancienne taxe professionnelle. La CSG pourrait aller vers les départements, tandis que les communes et les intercommunalité se verraient attribuer d'autres recettes.

Enfin, il faut faire très attention à l'autonomie fiscale souvent réclamée par les élus. Cela revient à demander aux contribuables locaux de financer les services et les investissements territoriaux. C'est le contraire de la péréquation, qui est nécessaire pour réduire les inégalités territori0ales.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Dans notre rapport sur la place de l'État territorial, M. Doligé et moi préconisions un renforcement de l'État au niveau départemental. Or la « décapitation » des services continue...

Si j'ai bien compris, vous préconisez de corréler les impôts aux dépenses des collectivités, par exemple la CSG aux départements, qui ont la compétence sociale. Est-ce à dire que vous cantonnez les départements dans leur mission de solidarité sociale ? Quid de leurs missions de solidarité territoriale ? Or les départements sont les plus gros péréquateurs, qui redistribuent de la richesse vers les territoires ruraux. Si on ne leur laisse que le produit de la CSG, je ne vois pas bien comment ils feront demain.

Quel est votre sentiment sur l'avenir de la fonction publique territoriale et ses évolutions nécessaires ?

Mme Françoise Gatel. - Je partage ce que vous avez dit sur la nécessité d'une territorialisation du logement : on ne peut pas décréter depuis Paris un zonage sans lien avec les réalités. La loi de finances pour 2017 prévoyait une expérimentation pendant un an - elle a duré six mois - de territorialisation de l'investissement locatif et de définition d'un zonage au niveau local. Et n'oublions pas l'accession la propriété.

En ce qui concerne les finances locales, j'aime assez l'idée de la contractualisation dès lors que les deux partenaires peuvent discuter. Comment contractualiser lorsque l'État intègre dans la négociation des dépenses non négociables ?

La question de la mobilité est essentielle pour l'aménagement du territoire et l'architecture territoriale. On ne peut vouloir lutter contre la désertification sans faire preuve d'imagination en termes de mobilité. Les AOT doivent raisonner en termes de bassin de vie et envisager les mobilités alternatives. Les transports de masse ne correspondent plus aux modes de vie actuels.

La Gemapi est un véritable scandale : on n'oblige pas les collectivités à lever un nouvel impôt pour financer de nouvelles dépenses, pour en imputer la responsabilité par la suite ! En 2024, l'État ne financera plus l'entretien des digues domaniales, or la submersion marine est un vrai sujet. Il s'agit de compétences régaliennes de l'État et je ne vois pas comment les collectivités pourront prendre cela à leur charge.

En matière d'assainissement, je ne suis pas d'accord avec vous. Les territoires sont divers et imposer l'assainissement en milieu rural n'est pas judicieux. Prenons garde à l'allergie intercommunale.

M. François Grosdidier. - Je vous remercie de vos interventions. On y note un tropisme communautaire. En tant que vice-président de métropole, je reste attaché au principe de subsidiarité. Je ne partage pas votre point de vue sur la minorité de blocage. Lorsque le transfert de compétence aux communes est imposé par la loi, l'approche ne me paraît guère plus positive. L'approche positive, c'est celle qui repose sur le volontariat des communes.

Je m'étonne que vous adhériez à la contractualisation proposée par l'État. J'apprécie celle-ci lorsqu'elle est équilibrée. Dans le cas présent, elle est léonine.

Vous avez raison de dire que la Gemapi aurait dû être compensée. Mais on connaît la réponse de l'État : cette compétence n'existait pas. Autrement, nous serions protégés par la Constitution, qui prévoit une compensation financière en cas de transfert de compétence. Même si mon département est moins concerné que d'autres, il ne pourra pas faire face tout seul aux problèmes de submersion.

Je suis d'accord avec l'idée de territorialisation de la politique du logement. Quand on met en oeuvre un programme local de l'habitat, des quotas de logements sont fixés à l'échelle du SCOT, dans l'idée de rationaliser l'utilisation du foncier agricole. Cela concerne même les logements construits sur des friches industrielles. Les services de l'État ne permettent pas une totale fongibilité au sein de l'intercommunalité, ce qui ne manque pas d'étonner les élus locaux : on leur explique qu'il faut tout communautariser sauf les droits à construire ! Il faut que cela évolue.

S'agissant de la séparation entre eaux pluviales et eaux usées, je suis d'accord sur le principe, mais concrètement, il y a le problème des réseaux.

Je suis plus réservé sur l'automaticité de la compétence assainissement : un bassin de vie n'est pas forcément un bassin versant. Les périmètres de l'Insee et de la nature ne sont pas toujours les mêmes.

M. François Bonhomme. - La mise en oeuvre des transferts de compétences prévus par la loi NOTRe soulève quelques problèmes. En matière d'équipements culturels et sportifs, les intitulés diffèrent selon le type d'EPCI. En ce qui concerne les compétences économiques, il semble qu'une circulaire de novembre 2016 ne porte que sur les zones d'activité portuaire. Qu'en est-il de la gestion des réseaux d'eaux, d'assainissement et d'incendie ? Cet angle mort nous pose de gros problèmes.

M. Franck Montaugé. - Quelle est la position de votre association sur ce qu'on appelle l'esprit communautaire ? On a tendance à souligner les tensions qui peuvent apparaître entre les élus des petites communes et le conseil communautaire. Votre association a-t-elle des propositions à faire, éventuellement à caractère législatif, sans revenir pour autant sur la loi NOTRe, pour améliorer la prise en compte de ces communes, de leurs élus, dans l'élaboration et la mise en oeuvre des règles communautaires ? Il faut donner des gages à ces élus qui ne sont pas forcément membres de conseils communautaires.

Mme Sonia de la Provôté. - La tarification des compétences est une question centrale. La loi NOTRe laisse soit trop de latitude, soit insuffisamment en fonction des compétences. En matière de développement économique, des départements délèguent certaines de leurs compétences contractuellement. D'où le flou dans la gestion de ces compétences. Il est temps de s'interroger : quelle est la bonne échelle, pour quels services, avec quelle efficacité ?

J'en viens à l'ingénierie territoriale et à la vision de l'aménagement du territoire. L'aménagement du territoire, cela concerne les services à la personne, les transports, les déplacements, le maillage. En la matière, on a un problème d'ingénierie : certains EPCI sont bien dotés, quand d'autres le sont moins ; les territoires urbains sont généralement ultra compétents dans ces domaines, et les territoires ruraux qui comptent en leur sein des adjoints à l'urbanisme ont cette capacité. À l'échelle nationale, on a du mal à avoir une vision de l'aménagement du plus gros vers le plus petit : par exemple, les SCOT peuvent parfois être très performants, mais ils peuvent être en décalage avec les Sraddet.

À une époque, l'aménagement du territoire tenait la route. C'est un combat à mener. Quand on voit la carte de France des agences d'urbanisme, il existe de larges zones blanches.

Concernant la représentation des communes dans les EPCI, certaines communes nouvelles ont le sentiment de ne pas exister au sein de ces ensembles. D'autres EPCI sont tellement importants que certaines des communes membres se sentent abandonnées et perdues au milieu de cet ensemble.

M. Jean-Marie Bockel, président. - La relation entre les communes et les communautés dans cette nouvelle donne sera un prochain thème de travail.

Mme Josiane Costes. - Je remercie également nos invités pour la qualité et la clarté de leurs interventions. Dans les départements ruraux de densité très faible, les regroupements d'EPCI ont pu être catastrophiques. Des communes se sont regroupées qui n'avaient aucun lien entre elles et ne se situaient même pas dans les mêmes bassins de vie.

Comme l'a dit Bernard Delcros, le zonage pose problème. Dans les zones détendues à faible densité, nos concitoyens devront demain se contenter de logements vétustes, parfois insalubres ! C'est pourquoi il faut territorialiser.

Je m'inquiète qu'une quote-part des impôts nationaux soit attribuée aux régions. Je crains que cela ne finisse par appauvrir les départements très pauvres et très ruraux, qui ont besoin d'une péréquation puissante. L'aménagement du territoire est une notion qu'on a perdue de vue depuis longtemps.

M. Charles Guené. - Je remercie nos deux intervenants, dont je partage nombre de positions. J'insisterai néanmoins sur les points qui nous séparent.

En ce qui concerne l'eau et l'assainissement, il paraît difficile d'admettre un régime dérogatoire et une opposition de la minorité. Ce n'est pas un transfert de compétence permanente, c'est un transfert de compétence différée. Si l'on retient le système majoritaire, il suffira que la ville centrale s'oppose alors que ses intérêts divergent parfois. L'AdCF devrait mettre un terme à ce combat, qui lui nuit probablement.

S'agissant de la fiscalité, il ne suffit pas de substituer à la TH un panel d'impôts. On doit envisager une véritable réforme en visant précisément des impôts. Je fais partie de ceux qui pensent que le système fiscal doit être fondamentalement modifié. Comme il y a cinquante ans, l'impôt est territorialisé. Or, aujourd'hui, la richesse n'est plus répartie harmonieusement sur le territoire. Territorialiser la richesse impliquerait d'augmenter sans cesse la péréquation horizontale, qui devient insupportable pour ceux qui paient et insupportable pour ceux qui la reçoivent. Cela suppose de choisir des impôts non territorialisés et une nouvelle gouvernance systémique.

On considère que plus il y a d'habitants, plus il y a de charges. Or c'est faux. Il y a cinquante ans, les services publics étaient présents partout sur le territoire ; ce n'est plus le cas aujourd'hui et c'est aux territoires de les payer. C'est là une double peine. Il faut trouver un système pour apprécier les charges.

M. Mathieu Darnaud. - Je salue les positions de l'AdCF. Sur le fond, je partage ce qu'a dit Sonia de la Provôté. On considère que les territoires doivent être maillés d'intercommunalités. C'est une erreur manifeste. Pour autant, notre rapport « Laisser respirer les territoires » montre que dans certains départements les schémas départementaux de coopération intercommunale avaient abouti positivement - souvent, parce que les élus ont été proactifs et parce que l'État leur a fait confiance. Ce sont eux qui connaissent le mieux le territoire, ce n'est pas faire injure au préfet que de dire cela.

La taille d'une communauté ne préjuge pas de son bon fonctionnement ou non. Mais certains regroupements se sont faits de manière forcée et l'on sait qu'il faudra y revenir ; à défaut, leur gouvernance sera impossible. L'AdCF, comme les autres associations, doit porter ce message.

S'agissant du logement, je crains moi aussi que les dernières mesures qui ont été prises n'aillent pas dans le bon sens.

Le Gouvernement a mis en place une conférence nationale des territoires, à laquelle vous avez pris une part active. Il faut qu'elle soit une véritable instance de concertation, il faut s'écouter. Nous sommes d'accord, pas de big-bang territorial. Pour autant, il faut corriger ce qui ne fonctionne pas. C'est pourquoi les associations comme l'AdCF doivent fortement peser sur certains sujets. Certes, nous avons eu des avis différents sur la question de l'eau et de l'assainissement, mais parvenir à un consensus est essentiel.

Il ne faut pas raisonner par moyennes, mais avoir une lecture qualitative. Revenons à de véritables études d'impact, qui ne soient pas des artifices.

M. Jean-Marie Bockel, président. - Lors de la conférence nationale des territoires, l'unité sénatoriale face au Premier ministre, au-delà des sensibilités politiques, a conféré une certaine force à notre démarche. Cela a conforté le Sénat dans son rôle de chambre des territoires.

M. Loïc Cauret, président délégué de l'AdCF. - Je suis élu depuis 1995 : nous avons regroupé cinq communautés sur la base d'un total volontariat. Les élus étaient aux commandes et l'État nous a accompagnés. Le préfet nous disait qu'il était d'abord notre huissier : « Je prends les notes, je regarde, j'organise. » Cela fait écho aux débats quasi philosophiques de la place de la communauté par rapport aux territoires, par rapport aux communes, par rapport aux élus des communes. Je sens que la loi NOTRe a fondamentalement changé les choses à cet égard. Pourquoi ? Parce que les anciennes communautés n'étaient pas du même type que celles que nous connaissons aujourd'hui. Cela nous conduit à nous interroger sur l'implication des élus - et pas seulement des maires -, des élus municipaux dans les commissions communautaires : il faut qu'ils y aient leur place. Chez nous, trois fois par an, nous réunissons les 700 conseillers municipaux. Le premier ambassadeur de la réussite de la communauté, c'est l'élu municipal, et le personnel municipal.

Ce qui nous amène à nous interroger sur le rôle de la communauté : celle-ci ne peut pas vouloir tout faire. Elle doit avoir une vision de la proximité. Élu d'une commune nouvelle, je sais ce que c'est qu'organiser la proximité. À cet égard, on oublie souvent l'associatif, qui a un rôle fondamental d'animation, y compris dans le cadre d'une délégation de service public. Les fonctionnaires ne peuvent pas tout faire ! Le débat n'est plus communauté versus communes ; il faut maintenant s'interroger pour savoir qui va faire quoi, dans le cadre d'une ingénierie définie par les communautés, avec une implication repensée des communes et des conseillers municipaux. C'est ainsi que l'on fera vivre la loi NOTRe différemment.

Cette loi est dans une phase d'adaptation. Nous aussi estimons qu'il faut revoir la question des eaux pluviales, ou encore la compétence Gemapi. L'organisation territoriale ne saurait être un jardin à la française ! Ce qui fonctionne sur tel territoire ou dans telle communauté ne fonctionnera pas forcément ailleurs. Il faudra pouvoir s'adapter.

À cet égard, les préfectures et les sous-préfectures ont un rôle complètement différent à jouer. Le contrôle de légalité se réduit trop souvent à sa fonction de contrôle, et insuffisamment à sa fonction d'accompagnement. L'État doit plutôt aider que contrôler.

Sur la Gemapi, il faut que nous agissions ensemble.

Sur l'eau et l'assainissement, nos divergences sont légitimes, même si nous comprenons parfaitement qu'il faudra des adaptations. Il n'y a pas de blocage de notre part.

À terme, nous pensons qu'il ne faudra plus que deux systèmes interconnectés, lesquels sont beaucoup trop nombreux aujourd'hui : les communautés de territoire au sens large et les métropoles. Le système actuel génère trop d'inégalités.

Il faudra également harmoniser les règles de délibération.

Le statut de la fonction publique territoriale doit être conservé mais adapté... ce qui exige d'en avoir le courage politique. Maire depuis 1995, je sais que ce statut est souple : encore faut-il assumer sa position d'employeur. Les employeurs territoriaux ne sont pas suffisamment reconnus dans la négociation nationale, par exemple sur la décorrélation du point d'indice.

Mme Catherine Troendlé. - Qu'entendez-vous par courage politique ?

M. Loïc Cauret, président délégué de l'AdCF. - Il ne faut pas avoir peur du dialogue social, ni peur de déplaire... et assumer le fait que tout n'est pas possible.

M. Jean-Marie Bockel, président. - En tant que patron de collectivité, j'ai négocié le retour aux 35 heures effectives, et cela s'est bien passé.

M. Charles-Eric Lemaignen, premier vice-président de l'AdCF. - La spécialisation des impôts ne signifie pas « une compétence, un impôt ». Si la CVAE n'est plus du niveau départemental, le département n'en est pas pour autant contingenté dans sa seule compétence sociale ; il perçoit d'autres impôts, et la CSG peut financer autre chose que les actions sociales. Il faut conserver une certaine souplesse.

Je préfère un impôt dont la base évolue correctement en fonction de la conjoncture économique, par exemple la valeur ajoutée, à un impôt reposant sur une base ridicule, par exemple la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, dont il est nécessaire d'augmenter le taux pour obtenir un produit égal. Mieux vaut donc l'autonomie financière que l'autonomie fiscale. Pour autant, je comprends ce que dit Charles Guené. Mais on peut très bien transférer un impôt national vers les départements et les régions. Vers les communes, c'est plus difficile : un impôt sur le revenu au niveau communal créerait un trop grand décalage. Le risque serait de transformer l'impôt en dotation, et chacun sait que l'État, que le gouvernement soit de droite, de gauche ou du centre, est structurellement impécunieux. C'est pourquoi je souhaite le maintien d'un impôt local, comme l'impôt foncier, et donc du principe de territorialisation.

Compte tenu des nouveaux schémas de coopération intercommunale, il ne faut peut-être pas s'en tenir à une DGF par habitant, mais trouver des solutions permettant d'éviter une fracture territoriale entre les zones urbaines et rurales.

Sur la place de l'intercommunalité, nous sommes tout aussi favorables que M. Grosdidier au principe de subsidiarité. Toutes associations d'élus confondues, nous avions considéré qu'il fallait stabiliser les règles institutionnelles et ne pas revenir sur la loi, sauf à autoriser des expérimentations et des adaptations. Ceux qui souhaitaient un transfert obligatoire de la compétence Gemapi aux collectivités sont les mêmes à souhaiter aujourd'hui une minorité de blocage pour le transfert de la compétence assainissement, ce qui me fait sourire.

Si une compétence doit être exercée par une intercommunalité, la loi le dit. Sinon, qu'on s'en tienne à la compétence optionnelle et à la règle des 50 % et deux tiers - ou des deux tiers et 50 %. Cela est parfaitement logique dans la mesure où, dans nos conseils municipaux, on ne veut pas de minorité de blocage. Favoriser le transfert aux intercommunalités des compétences voirie et circulation ? C'est absurde, cela va les pénaliser !

Je veux également répondre à Mme de la Provôté que les répartitions de compétences ne sont pas toujours lisibles, compte tenu de la diversité de nos territoires. La répartition des compétences entre les communes et les intercommunalités dépend de l'intérêt communautaire. Il faut définir ce qui correspond aux besoins du territoire pour éviter ces jardins à la française.

L'AdCF travaille sur un bilan des schémas de coopération intercommunale et les questions de gouvernance. La décision rendue par le Conseil constitutionnel, saisi d'une QPC, a des effets ravageurs sur les pactes de constitution des intercommunalités. Il faudra trouver des solutions pour que les maires ruraux conservent toute leur place. Lorsque je présidais une métropole, des maires de très petites communes s'y sentaient plus écoutés que dans leur intercommunalité, où les querelles de clocher primaient. Ce n'est pas parce qu'on ne dispose que d'une seule voix au conseil communautaire qu'on n'a aucun poids. La plupart des décisions dans nos intercommunalités se prennent en commission, où l'on parvient généralement à des consensus.

M. Jean-Marie Bockel, président. - La délégation produira un rapport sur cette question de la relation entre les communes et les communautés. Messieurs, nous vous remercions.

- Présidence de M. Jean-Marie Bockel, président -

Audition de M. Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN)

M. Jean-Marie Bockel. - Je souhaite, avec Mathieu Darnaud, la bienvenue à Alain Lambert. Cette audition correspond à l'esprit de la charte de partenariat signée dans le bureau du président Larcher avec Alain Lambert, le 26 juin 2016. Nous avons auditionné à plusieurs reprises le Président Lambert, y compris par visioconférence l'an dernier. Ce système a bien fonctionné.

Pour coordonner nos objectifs, je transmettrai la parole à Mathieu Darnaud, qui a cet engagement privilégié sur la problématique de la simplification des normes.

Nous avons accompli un travail important. Nous avons lancé un certain nombre d'actions et de collaborations. Je citerai simplement à la suite de la saisine de la délégation par le CNEN, une proposition de loi pour simplifier les dispositions applicables aux collectivités dans le domaine de l'eau potable, le 26 octobre 2017. Je note également une proposition de simplification des normes réglementaires sur les équipements sportifs, adoptée en novembre 2017. Nous avons accompli un travail de concertation mutuelle. Je m'en félicite.

La situation me paraît très favorable aux initiatives d'envergure, dans la mesure où les annonces du Gouvernement lors des Conférences des territoires semblent annoncer une relance de la simplification des normes.

Nous avons accompli un travail considérable sur ce sujet, sous l'égide de Rémy Pointereau. Ce travail a débouché sur une proposition de loi en matière d'urbanisme et de construction, adoptée à l'unanimité par le Sénat le 2 novembre. L'Assemblée nationale, malgré l'insistance du Président Larcher et l'accord verbal de principe du président Bartolone, ne s'est en pas encore saisie. J'ai évoqué ce matin auprès de mon homologue de la délégation à l'Assemblée nationale le souci d'assurer le suivi du travail afin que les textes ne restent pas en errance entre les deux assemblées.

M. Mathieu Darnaud. - Vous avez bien campé le décor et rappelé l'importance du travail que nous aspirons à poursuivre. Je propose de réaliser un point d'étape sur le bilan du travail accompli, notamment pour les collègues qui rejoignent la délégation.

M. Jean-Marie Bockel. - Je salue la présence d'Arnaud Bazin, de la Commission des Finances, qui est intéressé par cette audition.

M. Alain Lambert, président du CNEN. - Mon cher président, mes chers vice-présidents, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, chers anciens collègues, j'ai effectivement eu la joie de participer en votre compagnie à une audition à distance. J'ai aussi le souvenir que je vous ai dit que j'abandonnais la lutte. Je ne l'ai pas tout à fait abandonnée, car vous me subissez de nouveau...

Je voudrais dire aux anciens et aux nouveaux de la délégation que notre coopération constitue une grande référence. Elle va être de plus en plus importante car, en tant qu'élu local, je pense que nous n'avons pas encore mesuré les conséquences de l'interdiction du cumul des mandats entre le mandat parlementaire et le mandat exécutif. Si nous ne voulons pas d'incompréhension entre le droit produit et ceux qui l'appliquent au niveau local, il est absolument fondamental d'être vigilant sur la production normative.

Je ne ferai pas vraiment de propos introductif, car cela ennuie les parlementaires. Je me suis plutôt préparé à répondre aux questions. Peut-être puis-je dire qu'il y a quatre ans, le Gouvernement nous a confié un rapport, à Jean-Claude Boulard et moi, identifiant un certain nombre d'aberrations normatives. Le nouveau Gouvernement, sous l'impulsion du Président de la République, a souhaité que nous reprenions ce travail pour voir ce qui a été résolu et ce qui ne l'a pas été. Le paquet de ce qui n'a pas été résolu est considérable par rapport à ce qui a été résolu.

Je viens d'assister à une réunion à Matignon sur ce sujet. Je vous confie ma préoccupation, car j'ai le sentiment de rajeunir de quatre ans, c'est-à-dire d'être confronté à une volonté politique sincère, avec un sentiment de l'administration centrale considérant que le système fonctionne « pas si mal », et qu'il semble inopportun de changer un système assez équilibré. Le soutien des parlementaires, et notamment des sénateurs, sera essentiel pour réussir ce projet, car il est fondamental que le CNEN ne soit pas considéré comme un empêcheur de tourner en rond.

Je voulais vous confier l'idée que je me fais au bout de 9 ans de présidence du CNEN, de 20 ans de fonctions sénatoriales et 35 ans de fonctions exécutives, de la perception de l'amélioration du corpus juridique qui s'applique aux collectivités territoriales. Nous ne pouvons comprendre la situation dans laquelle nous sommes qu'en faisant un peu de sociologie administrative. Nous attendons une sorte de révolution copernicienne de nos administrations centrales. En effet, depuis des décennies, nous étions dans un système d'autorité supérieure décidant souverainement de ce qui semblait bon pour le pays, en donnant des instructions aux administrations déconcentrées.

Il est aujourd'hui demandé à ces administrations d'avoir un réflexe d'identification de la politique qui doit être menée, des objectifs qui doivent être atteints, et de laisser aux acteurs la liberté de choisir le chemin le plus approprié pour atteindre ces objectifs. Il faut engager la révolution copernicienne qui n'a pas encore eu lieu.

Sans faire de politique politicienne - et mon propos ne préjuge en rien de ce que je peux penser à titre personnel -, les circonstances spécifiques à l'élection présidentielle permettent au nouveau pouvoir de bouger les lignes. Auparavant, les gouvernements, malgré les situations d'alternance, s'inscrivaient dans une démarche dite traditionnelle. En ayant dit que ce ne sera plus traditionnel, cela donne davantage de marge de manoeuvre au pouvoir pour modifier cette ligne normative que nous subissons.

Je répondrai à chaque question que vous me poserez avec le plus de précision et de sincérité possible. Souhaitez-vous me poser des questions ?

M. Jean-Marie Bockel. - Si je puis me permettre une remarque personnelle en écoutant la fin du propos introductif d'Alain Lambert encourageant à « bouger des lignes », nous avons en commun d'avoir souhaité le faire lors de réunions « secrètes », il y a dix ans, avec un troisième larron. Si les choses peuvent vraiment bouger, nous ne pouvons que nous en réjouir. Chacun a la parole pour poser des questions. Je propose que le vice-président commence.

M. Mathieu Darnaud. - Merci Monsieur le Président. Merci, cher Alain, pour ce propos introductif qui campe bien le décor, tant sur le chemin parcouru que le chemin à parcourir. Un travail très important a été accompli.

Ma première question est la suivante : peux-tu éclairer et représenter ce qui pour toi constitue le travail le plus important réalisé depuis ta présidence ? Je souhaiterais aussi connaître les grandes lignes suivies et les objectifs souhaités par le Gouvernement et le Président de la République, qui a évoqué le sujet lors du lancement de la Conférence nationale des territoires organisée au Sénat en juillet 2017. Nous avons entendu du Premier ministre et des différents ministres qui se sont exprimés sur le sujet une volonté de s'attaquer à ce sujet.

Pour autant, il y a la volonté que le travail commun et conjoint qui pourra être accompli doit être relayé du côté de l'Assemblée nationale, mais il faut aussi décupler la volonté politique qui permettra d'approfondir et de rentrer durablement dans ce réflexe de simplification.

M. Jean-Marie Bockel. - Je propose, si vous y êtes favorables, de lancer les questions.

M. Alain Lambert, président du CNEN. - Je propose de faire un rappel général en réponse à la question de Mathieu, qui pourrait être utile à ceux qui siègent à la délégation depuis le dernier renouvellement sénatorial. Initialement, le Conseil national d'évaluation des normes, membre de la DGCL, qui est notre bras armé, a été constitué il y a plus de neuf ans par un amendement sénatorial sous la forme d'une commission. Le Sénat l'a érigé en Conseil il y a trois ou quatre ans.

Le Sénat a renforcé les pouvoirs du Conseil, mais nous n'avons pas eu les moyens d'exercer la totalité des missions que le législateur a voulu nous confier. Nous séparons nos analyses entre le flux et le stock. Celui-ci est évalué à 400 000 normes ; le flux s'établissait à 544 textes pour 2016, soit plus d'un texte par jour à analyser par notre équipe. Je vous laisse imaginer à quel point le flux nous étouffe ou nous noie. Le stock a été traité à travers des chantiers. Nous en avons organisés trois ou quatre cette année, ce qui est peu par rapport à nos ambitions.

L'esprit de la charte dont parlait Jean-Marie Bockel, signée dans le bureau du Président Larcher, consistait à partager les tâches pour s'attaquer au stock. Nous sommes complémentaires dans ce domaine. Vous avez la « plume » dans le domaine législatif, autant que la Constitution vous le permet. Le Conseil ne saurait se substituer au Parlement.

Nous avons de notre côté un peu la « plume » sur le domaine réglementaire, sur lequel vous intervenez dans le cadre de la fonction de contrôle. Nous ne nous privons pas de donner notre avis, que nous écrivons parfois dans des termes rudes. Il y a une grande complémentarité entre nous. Nous sommes saisis pour avis pour la rédaction de la loi, dès le projet de loi. Nous sommes saisis avant le Parlement des textes dont il aura à débattre. Je pense qu'il n'y a pas suffisamment d'échanges entre nous. Nous voulons prévenir le Parlement des dangers qu'il courrait à vouloir maintenir dans la loi trop de détails, nombre d'entre ceux-ci sont des « neutrons » aboutissant à créer du règlement de manière échevelée.

J'insiste sur ce point, car vous disposez d'une sorte d'article 40 susceptible d'être exercé en séance publique ou en commission. Nous voyons, dans les projets de loi qui nous sont soumis pour avis des réactions qui constituent, à nos yeux, de futures « fusées » réglementaires. Nous notons parfois dans les amendements parlementaires des éléments que nous recommandons de ne pas mettre dans la loi. Pour cette raison, je voudrais vous dire à quel point il est important que nous soyons en contact permanent.

M. Jean-Marie Bockel. - Il faut que chacun balaye devant sa porte. Nous en avons conscience au plus haut niveau du Sénat. Je salue l'arrivée du questeur Rémy Pointereau, dont j'évoquais tout à l'heure le rôle en matière de simplification normative.

M. Jean-Pierre Vial. - J'interviendrai très rapidement. Je suis très sensible à cette réflexion, que je comprends comme suggérant de mener des études d'impact permettant d'évaluer ce qui pourrait être impacté par une norme.

Pour rester pragmatique, je souhaite poser deux questions. Nous avons reçu ici-même une recommandation du Conseil d'État sur la présentation, le rôle et l'intérêt d'alléger et d'assouplir la production normative. Ma première question est la suivante : la pratique administrative s'inspire-t-elle de ce droit souple ? Des « supers préfets » viennent d'être mis en place, auxquels sont confiés des pouvoirs d'assouplissement réglementaire. Y a-t-il un lien entre les deux ? Comment ce projet sera-t-il mis en oeuvre ?

M. François Grosdidier. - Je suis admiratif du travail accompli par notre ancien collègue, et plus généralement par le CNEN. Je n'ai que 25 ans de carrière politique en ayant été maire, député et conseiller régional. J'ai l'impression que la situation ne cesse de s'aggraver. J'ai été chargé de simplification administrative dans un gouvernement. Or il y a un ministre de la simplification administrative et 20 ministres de la complexification administrative. Pendant que nous participons à cinq ou six réunions interministérielles pour réduire la taille d'un formulaire, les administrations centrales en produisent dix autres plus complexes. J'ai l'impression que nous tentons d'arrêter la marée de l'inflation réglementaire avec des jouets de plage.

Sortant d'une campagne sénatoriale dans une centaine de communes, j'ai été sidéré par les aberrations de la mise en oeuvre de la loi sur l'accessibilité. Comment justifier que dans une mairie de moins de 200 habitants, un ascenseur à 20 000 euros soit installé pour monter 4 marches, avec plus de 1 000 euros d'entretien annuel. J'ai également vu des vestiaires d'arbitres de football équipés pour les non-voyants.

Je souhaite poser deux questions. Tout d'abord, est-ce que la disposition, votée au Sénat et non examinée par l'Assemblée nationale, consistant à soumettre toute norme au respect du principe de proportionnalité et d'adaptation au contexte local pourrait être mise en oeuvre ? Ensuite, faut-il transférer aux régions un pouvoir réglementaire, comme nous l'avons fait en 2012 ? Progresserait-on ou ajouterait-on de la complexité en décentralisant le pouvoir réglementaire ?

M. Franck Montaugé. - La fonction d'évaluation des politiques publiques qui échoit aux parlementaires est le parent pauvre de notre action, au côté du vote de la loi et du contrôle de l'exécutif. Quel regard portez-vous sur cet aspect des choses, tout à fait fondamental ? J'ai travaillé sur ce sujet avec le recul d'une expérience très courte de trois ans au Sénat, en apportant aussi un regard neuf.

Début mars 2018, je vais présenter avec mon groupe deux textes de loi visant à instaurer un Conseil parlementaire d'évaluation des politiques publiques, à l'instar de l'OPECST en matière de choix scientifiques et technologiques. Ce Conseil serait saisi de toute question relative à l'évaluation des politiques publiques. Il serait composé d'économistes, sociologiques, etc., en vue d'alimenter le Parlement en données objectives sur les politiques publiques de notre pays.

La question se pose dans le cadre du processus relatif aux études d'impact de nos projets et propositions de loi. Vous êtes l'un des pères de la loi de finances. Je me suis beaucoup intéressé à ce sujet en tant que parlementaire. Je constate que cette loi comprend de nombreux indicateurs et qu'elle est très tournée vers les administrations, alors que les parlementaires n'en font pas grand-chose. Je me pose la question du prolongement de la LOLF sur ce volet de fabrique de la loi, par rapport aux lois que nous votons et que vous évaluez dans le cadre de votre Conseil.

Mme Sonia de la Provôté. - Je voudrais réagir au principe de précaution, dont on entend le pire comme le meilleur. Le débat sur les normes ne peut s'exonérer d'un débat sur le principe de précaution, qui me semble être à la source d'une inflation normative qui semble sans fin. Nous devons adopter un discours sur le bien-fondé ou le mal-fondé de la norme imposée, notamment dans le domaine sanitaire. Il faut toucher au principe de précaution, même si celui-ci est quasiment intouchable. La question commence à se poser d'autant plus que le principe de précaution n'empêche pas les scandales sanitaires. Pour cette raison, il faut encourager la mise en place d'une norme intelligente, permettant de faire mieux.

Le second sujet est la norme européenne. La France « surnorme » la norme européenne, ce qui a été l'objet de nombreux débats politiques. J'ai le sentiment que la France ne fait pas beaucoup d'efforts sur ce sujet. Nous nous parons du manteau blanc de la grandeur, de la modernité et de l'intelligence scientifique, alors que ce comportement est contre-productif. En faisant mieux, nous ne nous créons pas les conditions pour générer une recherche et développement utile. Il faudrait se mettre en situation d'imposer partout les conditions du remplacement des bonnes conditions sanitaires, plutôt que de s'arrêter à un discours politique. Je ne pense pas que le problème sanitaire s'arrête aux frontières européennes. Nous devons étudier l'application des normes que nous créons dans notre pays ou les pays voisins. Nous avons plutôt intérêt à une amélioration des pratiques qu'à l'inflation des normes.

Enfin, je veux réagir sur l'accessibilité, qui est un sujet très important. C'est un sujet sur lequel la France est particulièrement défaillante. Nous pourrions nous inspirer des pratiques de pays européens où l'accessibilité est plus dans les moeurs.

M. Jean-Marie Bockel. - Dans certains pays européens, les progrès ont été accomplis de manière plus pragmatique qu'en France.

Mme Patricia Schillinger. - J'interviendrai en complément. J'ai exercé la fonction de maire. Nous avons fait des travaux d'accessibilité dans la mairie placée sous ma responsabilité. Ces travaux sont importants pour les mères équipées de poussettes. J'ai personnellement constaté à quel point il était important que tout équipement ou commerce soit mis à niveau, même pour entrer chez le coiffeur. Nous ne devons pas seulement penser aux personnes en mobilité réduite lorsque nous parlons d'accessibilité.

M. Alain Lambert, président du CNEN. -  Je suis favorable à la méthode expérimentale menée par certains préfets, consistant à vérifier si la norme doit être appliquée à la lettre ou si, en l'appliquant dans son esprit, on peut mieux atteindre l'objectif qu'en l'appliquant à la lettre. Les préfets ont pour instruction de faire remonter leurs cas de conscience. Cette expérimentation doit permettre de vérifier, en réponse à Sonia de la Provôté, quelle est la bonne façon d'écrire le droit.

M. Alain Lambert, président du CNEN. - L'objectif de simplification est-il insoluble ? M'en occuperais-je à 70 ans si je le jugeais insoluble ? Non. La simplification seule sauvera la crédibilité - et je pèse mes mots - du corpus juridique français. Si les gens ne comprennent pas le droit en vigueur, cela finira mal. Contrairement à ce que certains pensent, je ne suis pas certain que les Français idéologues. Ils sont, comme l'Histoire l'enseigne, difficiles à gouverner, mais ils s'agacent facilement des contraintes qu'on leur impose. Lorsque la contrainte va dans le sens de l'intérêt général, ils s'y soumettent. Lorsqu'elle n'apporte rien à l'intérêt général, ils s'agacent et le manifestent dans leur suffrage, et cela ne fera que s'accroître.

Sur le plan méthodologique, les ministères qui proposeront un projet de loi devront en consacrer une partie à la simplification.

La question de l'évaluation soulevée par Franck Montaugé est la plus complexe. Je le prie de m'excuser du caractère hétérodoxe de ma réponse. Lors de la construction de la LOLF, nous avons visité de nombreux pays européens et d'Amérique du Nord. La quasi-totalité des pays européens et d'Amérique du Nord, notamment le Canada, nous ont surpris par leur critique des méthodes françaises d'évaluation. On nous a souvent affirmé : « comment les Français ont-ils l'humilité de nous demander notre expérience alors que ce sont les champions de l'évaluation ? » Ce compliment nous a perturbés ; nous avons demandé des précisions. Nos interlocuteurs nous ont indiqué que les Français étaient meilleurs que les autres en matière d'évaluation, car ils ne pratiquaient pas d'évaluation ex post. L'évaluation ex ante est considérée comme merveilleuse dans notre pays, et les prévisionnistes sont quasiment devenus les nouvelles diseuses de bonne aventure.

N'oubliez jamais l'importance des évaluations ex post. Les Scandinaves affirment qu'il n'existe plus dans leur pays de prévision ex ante qui ne soit suivie d'une évaluation ex post. Ils ont amélioré leur système d'évaluation en pratiquant des évaluations ex post. Ils ont vérifié quelles erreurs de méthodologie ils ont commises en évaluation ex ante. Au CNEN, nous sommes très attentifs à ce sujet. Si les rapporteurs pour avis ou les rapporteurs spéciaux des commissions parlementaires faisaient davantage de contrôle et demandaient des évaluations ex post, vous auriez matière à démontrer aux administrations que vous avez été trompés par rapport aux promesses des études d'impact. En conclusion, cette évaluation ex post est essentielle.

Je crains d'avoir oublié le principe de proportionnalité. Ce principe est inscrit dans le droit communautaire, et non dans notre Constitution.

M. François Grosdidier. - N'est-ce pas le droit commun administratif qui pratique la théorie du bilan coût/avantage au nom de cette théorie qui frise l'opportunité ?

M. Alain Lambert, président du CNEN. - En France, le principe d'égalité est plus fort que le principe de proportionnalité. Or ces deux principes sont contradictoires.

Sur la décentralisation du pouvoir réglementaire, je suis favorable à la plus grande prudence. Je suis très réservé vis-à-vis de la proposition consistant à donner le pouvoir à plus de gens pour écrire le droit, étant donné que trop de gens s'en occupent déjà. Je demanderai une expérimentation.

En réponse à Sonia de la Provôté, je souhaite dire que nous entendons de moins en moins invoquer le principe de précaution pour justifier la création de normes. Nous l'entendions beaucoup au début. Ce prétexte est utilisé très souvent par les administrations. Je pense moi aussi que c'est un tabou. En revanche, ce n'est plus une source d'inflation normative. C'est plutôt un sujet qu'il convient de traiter au niveau du stock. Lorsque nous demandons aux administrations de modifier ce qu'elles ont écrit au titre du principe de précaution, elles maintiennent cet argument, même si elles ne le brandissent pas pour le flux actuel.

La question des « surtranspositions » nous préoccupe fortement depuis neuf ans. Il faudrait que le Parlement impose dans la rédaction d'un texte de transposition une partie pour les transpositions à proprement parler et une partie pour le droit national créé indépendamment de ce que prévoit le droit européen.

En ce qui concerne l'accessibilité, vos interventions ont résumé tout le sujet. Est-ce le détail des textes qui garantit le mieux l'accessibilité, ou est-ce le principe posé et décliné par des guides de bonnes pratiques ? Je suis intimement convaincu que le diable se cache dans les détails et que la somme de textes écrits sur ce sujet est un facteur du retard pris par la France en la matière. Notre pays a voulu tout écrire, ce que n'ont pas fait certains pays, qui ont privilégié des solutions pratiques.

M. Jean-Marie Bockel. - Merci, Alain Lambert, pour la qualité de ta franchise et de tes réponses. Une seconde série de questions sera posée par Dominique de Legge et Arnaud Bazin.

M. Dominique de Legge. - Je suis frappé par le consensus sur le constat et l'impossibilité de changer la situation actuelle. Il faut que nous battions tous notre coulpe, à commencer par le législateur. En outre, ce sont les mêmes usagers qui disent qu'il y a trop de normes et qui retombent dans l'émotion après chaque fait divers, en demandant plus de réglementation. On se donne bonne conscience en créant une norme. Cette question est abordée avec une obligation de moyens plutôt que de résultat. Ce sujet renvoie à la nécessité de déléguer la norme à des échelons locaux qui tiendront compte de la réalité locale. La judiciarisation de la société amène tout un chacun à se prémunir des conséquences de ses actes. Cela me conduit à formuler un souhait : que ce débat relatif à la norme ne reste pas un débat de spécialistes entre le Parlement, les administrations et les élus locaux. C'est un débat qu'il faudra porter sur la place publique.

Monsieur le Président, cette incapacité à gérer la question de la norme contribue à alimenter un vote extrême qui nous préoccupe tous. En ce qui concerne les normes sportives, je me permets de rappeler une excellente résolution rédigée par certains d'entre nous, que nous vous invitons à signer massivement, ce qui permettra de répondre à la question de l'accessibilité des vestiaires pour les arbitres non-voyants, alors que nous n'avons pas eu connaissance de compétitions sportives arbitrées par des non-voyants.

M. Daniel Chasseing. - Il faut accorder l'interprétation de la norme par l'administration. Dans ma commune, il nous est demandé, pour recevoir des subventions, de construire un second sanitaire réservé aux personnes en situation de handicap. L'interprétation de la norme est très importante.

M. Jean-Marie Bockel. - J'invite Arnaud Bazin à s'exprimer.

M. Arnaud Bazin. - Je voudrais vous remercier de m'avoir convié à votre réunion en tant que l'un des deux sénateurs désignés pour siéger au Conseil national d'évaluation des normes. Une formation accélérée ne peut me faire de mal. J'ai entendu des choses très intéressantes après la première séance du Conseil. J'ai été maire durant 16 ans, conseiller départemental et président de département. J'ai dû pratiquer et faire avec les normes. Je suis bien entendu très intéressé par ces travaux.

Je le suis d'autant plus que, durant la campagne électorale des élections sénatoriales, nous avons rencontré beaucoup de maires, et c'est une question qui revient régulièrement, surtout maintenant. Nos capacités financières sont de plus en plus restreintes. La norme est synonyme de complexité et de coût. Les élus locaux sont en difficulté pour porter des projets tout en respectant les normes, dans un environnement financier de plus en plus réduit.

J'ai été surtout frappé, lors de ces rencontres, par la grande inquiétude des élus en matière de compréhension de ce qui leur est demandé. Il est demandé de la simplification pour comprendre et appréhender comment mener un projet dans un environnement qui leur semble parfois contradictoire. Un enjeu de compréhension se manifeste dans les collectivités qui ne disposent pas de moyens juridiques importants, par exemple une commune rurale ou moyenne. Il est de plus en plus difficile de satisfaire dans ce genre de commune à tout ce qui est exigé par les normes en vigueur. Il faut comprendre ce que l'autorité centrale demande pour que celle-ci soit crédible. Enfin, je suis très enthousiaste de travailler aux côté s du Président Lambert.

Mme Michelle Gréaume. - Merci beaucoup, Monsieur le Président. Je suis nouvellement élue sénatrice du Nord. J'étais maire d'une commune de 8 700 habitants.

Il est important d'avoir la possibilité de surveiller l'application des lois votées. Je peux fournir plusieurs exemples de dérive sur l'accessibilité. Lorsque les textes ne sont pas assez détaillés, en revanche, cela peut favoriser les contentieux. Il faudrait aller voir ce qui se passe dans les autres pays européens.

Je reviendrai sur la loi relative au non-cumul des mandats, qui me semble très positive dès lors que nous n'avons pas des élus « hors sol ». Nous devons comprendre ce qui se passe sur le terrain. Certains maires ont une multitude de mandats, au niveau des syndicats par exemple. On ne peut plus être maire et député ou sénateur, alors que le nombre de mandats n'est pas limité dans les syndicats.

Mme Josiane Costes. - Il m'a semblé que des normes étaient mises en place de façon réactive lors de chaque fait divers dramatique. Ce phénomène est-il en augmentation ou en régression ? Il me semble plutôt en régression d'un point de vue subjectif.

Mme Françoise Gatel. - Président Lambert, je souhaite vous exprimer la reconnaissance des élus pour votre opiniâtreté et votre volonté d'agir, car nous perdons le sens des choses. J'interviendrai sur la surtransposition des normes européennes. Pour quelle raison avons-nous toujours besoin de surtransposer en France ? Ne pouvons-nous pas nous accorder dans ce pays pour adopter des normes européennes sans surenchérir, car nous jouons contre notre camp, sans parler des coûts ?

J'ai participé à une réunion au cours de laquelle vous interrogiez les services de l'État sur la manière dont ils avaient rédigé les décrets d'application relatifs aux normes sismiques. Comment pouvons-nous appliquer ces normes dans des territoires où la terre n'a jamais tremblé ? Comment maîtrise-t-on une administration qui détourne parfois l'esprit du législateur ?

Ensuite, je suis parfois fascinée par le fait que nous cherchions à régler par la loi une contrariété ou un problème local et que nous-mêmes, pour donner des gages à nos électeurs, nous essayions de « laver plus blanc que blanc ». Ne faudrait-il pas donner des conseils de frugalité au législateur que nous sommes ?

Enfin, je voudrais dire que toute norme nouvelle doit obligatoirement, et de manière contrôlée, conduire à partir d'aujourd'hui à la suppression de deux normes, car certaines sont dépassées, et nous ne sommes jamais à l'abri d'un recours.

M. Jean-Marie Bockel. - Sonia de la Provôté souhaite ajouter un point.

Mme Sonia de la Provôté. - La question de l'évaluation croise celle du recueil des indicateurs. Nous n'avons pas cette culture du recueil des indicateurs en France, contrairement aux pays du Nord, notamment dans le domaine de la santé publique. Nous ne sommes même pas capables de communiquer le recensement de l'année en cours. Nous n'avons que les informations concernant le recensement de 2015, et non de 2017. Il faudrait commencer par cette dimension du sujet.

M. Jean-Marie Bockel. - Sur le recensement, la situation était encore pire il y a quinze ans. La réduction des délais de traitement a été très chaotique. Monsieur le Président ?

M. Alain Lambert, président du CNEN. - Je fais écho à la remarque de Sonia de la Provôté, car celle-ci poursuit le propos de Franck Montaugé sur l'évaluation. Dans le système français, la production d'information fait plaisir à ceux qui produisent l'information plutôt qu'elle ne bénéficie aux citoyens. L'objectif consiste à accumuler l'information, et le fait qu'il n'en soit rien fait par la suite n'inquiète personne. Nous assistons à des phénomènes de régression. Nous avons fait de la LOLF une usine à gaz qui nous désespère. Les administrations passent désormais leur temps à remplir les indicateurs imposés par cette loi. Nous sommes tout à fait conscients de cette situation.

Je vais tâcher de faire vite. Le consensus politique sur la nécessité de simplifier est total, la volonté politique est totale. Mais nous sommes un pays où il faut avoir la lucidité de reconnaitre l'existence d'une concurrence de pouvoirs entre l'élu politique et les administrations, qui considèrent qu'elles doivent assurer la continuité de l'État. Cela explique une part importante de la difficulté à simplifier le corpus juridique.

La pression des usagers a été aussi évoquée par Josiane Costes. J'ai beaucoup d'amitié pour un constitutionnaliste de haut niveau qui nous a quittés ; il affirmait que tout sujet au journal de 20 heures est virtuellement l'objet d'une norme. Un décret ou un arrêté traite le sujet, ce qui ne nécessite pas une loi qui ne connaîtra ses effets au mieux qu'un an après. De fait, la loi ne répond pas à l'urgence collective associée à un fait divers.

Dominique de Legge affirme qu'il faut écrire le droit sous forme d'obligation de résultat et non de moyens. C'est précisément notre ligne, au CNEN. L'impasse dans laquelle nous nous trouvons est liée au fait que le droit ne fixe pas des objectifs.

Je suis convaincu que le caractère très détaillé du droit ouvre de nombreuses possibilités à ceux qui veulent faire du contentieux. Ceux qui pensent que le détail évite le contentieux me font rire.

S'agissant du sport, nous avons failli « jeter l'éponge », car c'est le seul domaine dans lequel le droit est d'envergure mondiale, peut-être pas pour les vestiaires d'arbitres, mais pour les grands stades, qui sont gérés par le droit de la FIFA ou des autres fédérations sportives. Nos interlocuteurs dans ce domaine étaient des ligues sportives dont la relation avec les pouvoirs publics était tout à fait distante.

Nous avons longuement parlé d'interprétation du droit. Arnaud Bazin a parlé de l'accessibilité du droit. Le droit n'est pas écrit pour ceux auxquels il s'applique mais pour les spécialistes et les experts. Par exemple, la RT 2012 contient une annexe de 1 459 pages. Nous avons demandé au rapporteur de nous apporter des précisions sur son contenu. Celui-ci affirme qu'étant juriste et non ingénieur, il ne peut présenter le contenu de l'annexe. Dans d'autres pays que la France, les normes techniques ne relèvent pas de la hiérarchie des normes juridiques. Nous devons cesser de confondre hiérarchie des normes et prescriptions techniques.

Je n'ai pas voulu émettre d'avis sur le cumul des mandats. Je vous mets en garde, car vous risquez d'être coupés de l'information, même sans le vouloir.

En ce qui concerne le lien entre administrations et pouvoir politique, ceux qui ont écrit le droit en 1803-1804 ont reconstitué le corpus juridique issu de la Révolution. Ceux qui ont rédigé ces textes ont refusé de régir dans le menu détail l'incroyable diversité des citoyens et des territoires. Ils ont fixé le droit en fonction de grandes vues. Leurs textes leur ont survécu. Lorsque le législateur est bavard et inconscient, il n'est pas respecté ; lorsqu'il est extrêmement sobre dans son propos et ferme dans ses décisions, il l'est. C'est la recommandation que je ferai au législateur.

M. Jean-Marie Bockel. - C'est une très belle chute. Merci infiniment, chaleureusement, amicalement, respectueusement, au président Lambert.