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COMPTES RENDUS DE LA CE ETAT DES FORCES DE SECURITE INTERIEURE


Mercredi 7 mars 2018

- Présidence de M. Michel Boutant, président -

La réunion est ouverte à 15 h 45.

Audition de M. Jacques Toubon, Défenseur des droits

M. Michel Boutant, président. - Mes chers collègues, notre commission d'enquête poursuit ses travaux par l'audition du Défenseur des droits. Notre commission d'enquête s'efforce d'analyser les différents aspects de l'actuel sentiment de malaise qui semble régner au sein des forces de sécurité intérieure, d'en comprendre les causes et de proposer des pistes d'amélioration. Au titre de votre rôle en matière de déontologie des professionnels de la sécurité, vous êtes en position de nous éclairer sur l'un des aspects au moins que traite notre commission : celui des relations entre la police et la population. Le Défenseur des droits peut en effet être saisi par toute personne estimant avoir subi un usage disproportionné de la force, de la part des agents de la sécurité publique mais aussi de la sécurité privée. Nos auditions des agents forces de sécurité intérieure ont mis en lumière leur sentiment d'être confrontés à des délinquants de plus en plus violents mais aussi à une population souvent hostile. Vous pourrez ainsi compléter l'analyse en nous indiquant si, inversement, les citoyens se plaignent davantage ou non de l'attitude de ces agents. Je rappelle que nous avons une heure pour cette audition. Cette audition est ouverte à la presse. Elle fera également l'objet d'un compte rendu publié. Enfin, je rappelle, pour la forme, qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous invite, chacun d'entre vous, à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité :

Levez la main droite et dites : « Je le jure. ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jacques Toubon, Défenseur des droits, prête serment.

M. Michel Boutant, président. - Je passe à présent la parole au rapporteur de notre commission.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Monsieur le Défenseur des droits, j'aurai plusieurs questions à vous adresser. Quelles sont actuellement les principaux sujets de plainte des citoyens à propos des forces de l'ordre ? Les gendarmes et les policiers sont-ils parfois amenés à vous saisir, comme citoyens ? Par ailleurs, le nombre de vos saisines correspond-il, selon vous, à la détérioration ou, le cas échéant, à l'amélioration des relations entre la police et la population ? Quels sont les résultats de votre enquête conduite début 2016 sur les contrôles d'identité, sont souvent présentés comme un sujet de discorde entre la police et la population ? Considérez-vous comme indispensable le récépissé que les forces de l'ordre considèrent comme une surcharge procédurale au détriment de l'opérationnel ? Que pensez-vous de l'utilisation des caméras portatives par les forces de l'ordre ? Celles-ci nous semblent à la fois protecteurs des citoyens et des forces de l'ordre lorsqu'elles sont injustement mises en cause. De façon plus générale, quelles sont les relations entre le Défenseur des droits et les forces de l'ordre ? Le Défenseur des droits dispense-t-il aux forces de l'ordre des formations relatives à ses compétences ? Pourriez-vous, le cas échéant, nous préciser la teneur de ces formations, ainsi que le nombre d'agents concernés ? Très souvent, les policiers nous ont fait part de leur perception d'un décalage entre la mise en exergue, par les institutions ou les médias, de débordements, certes condamnables, et le caractère finalement marginal de ces débordements, contrastant avec le climat d'hostilité générale et quotidienne dont ils sont victimes. Enfin, la commission d'enquête se rend prochainement à Calais, où vous vous êtes rendu en juin 2017. Quelle a été votre analyse de la situation sur le plan de l'organisation des forces de l'ordre ? En particulier, vous-a-t-il semblé que leurs agents étaient correctement encadrés ou suffisamment formés pour faire face à cette situation difficile ?

M. Jacques Toubon, Défenseur des droits. - Vous avez bien défini notre mission. Depuis que je suis Défenseur des droits, voire depuis la création de cette instance il y a six ans, le nombre des saisines a considérablement augmenté pour désormais dépasser le millier. Parmi les cinq missions qui sont les nôtres, la part prise par l'enregistrement de réclamation est, de loin, la plus grande. La commission nationale de déontologie de la sécurité, auquel le Défenseur des droits a succédé, n'avait quant à elle enregistré que 250 réclamations, alors qu'existait, il est vrai, un filtre parlementaire. Ce chiffre est également représentatif des événements qui ont ponctué l'année 2016 ; les manifestations contre la loi travail ayant, à elles seules, induit plus d'une centaine de réclamations. Le recours des citoyens au Défenseur des droits est donc clairement en augmentation. Est-ce à dire qu'il est possible de se prononcer sur les relations entre la police et la population à l'aune de ce chiffre ? Force est de constater la différence entre la manifestation du 11 janvier 2015, qui témoignait de l'harmonie des citoyens avec leur police, et le malaise généralisé, deux années plus tard, au sein des forces de l'ordre, qui a motivé la création de cette commission d'enquête. Certains sujets suscitent manifestement un malaise entre la police et la population, sans pour autant légitimer le constat d'une perte de confiance de la population dans les forces de sécurité.

D'emblée, la question de la formation est essentielle. Dans toutes les relations que nous avons avec les représentants de la police nationale, de la gendarmerie nationale, des polices municipales, ou encore des gardiens de prisons ou des vigiles privés, le constat de l'insuffisance de la formation, tant initiale que continue, est posé. Le Défenseur essaie de participer à cette formation en sensibilisant, chaque année, les élèves-gardiens de la paix aux questions qui relèvent de sa compétence. Les moyens que l'État entend consacrer aux forces doivent également répondre à ces besoins de formation.

Je reviendrai sur six sujets. Le premier concerne le maintien de l'ordre ; sujet actuel puisque le Défenseur des droits a été saisi par le Président de l'Assemblée nationale d'une demande d'étude sur l'amélioration des méthodes et des principes de la doctrine du maintien de l'ordre dans notre pays. Notre rapport, récemment transmis au Président de Rugy, aborde le thème des « violences policières », ainsi que le contexte particulièrement tendu où évoluent les forces de l'ordre depuis ces trois dernières années. Le constat, tant chez les chercheurs que les acteurs du maintien de l'ordre, est unanime : les méthodes de maintien de l'ordre doivent évoluer vers plus d'accompagnement et contribuer davantage à l'apaisement ; cette tendance s'inscrivant dans la continuité de certaines expériences étrangères. Le renforcement de la formation initiale et continue de toutes les forces employées dans le maintien de l'ordre figure effectivement parmi les propositions de ce rapport. L'intervention de forces non dédiées dans des opérations de rétablissement de l'ordre suscite de nombreuses difficultés. L'utilisation des armes de force intermédiaire doit également évoluer. À cet égard, Bernard Cazeneuve, alors Ministre de l'intérieur, conformément à la recommandation du Défenseur des droits et après le drame du Barrage de Sivens en 2014, a décidé de la fin de l'usage des grenades offensives. D'ailleurs, plus de vingt réclamations concernent des personnes, décédées ou grièvement blessées, dans la plupart des cas, par des personnels non dédiés, ayant utilisé ces armes intermédiaires. Le Défenseur des droits a également demandé un moratoire pour l'utilisation de l'ensemble de ces armes. Les manifestations de 2016 et 2017 ont illustré la tendance à la pénalisation du maintien de l'ordre. Or, nous pensons qu'il faut plutôt recentrer le maintien de l'ordre sur des opérations de police administrative et veiller à mieux encadrer la possibilité de manifester, qui relève d'un droit fondamental. La Préfecture de police va dans ce sens et l'Institut national des hautes études judiciaires vient de lancer des études sur ce sujet. En s'inspirant de l'expérience d'autres pays et en utilisant davantage la communication et l'information préalable, il devrait être possible de contribuer significativement à l'apaisement et à la réduction des tensions. Cette démarche incombe aux ministères de l'intérieur et de la défense, qui ont connu des coupes budgétaires sévères, du fait de la révision générale des politiques publiques (RGPP) ; ce manque de moyens avivant les tensions actuelles.

Le deuxième sujet concerne les contrôles d'identité. Ceux-ci sont-ils conduits de manière discriminatoire ou avec objectivité ? D'une part, ces contrôles suscitent un grand nombre de réclamations, à l'instar des affaires fortement médiatisées, qui sont traitées à la fois au niveau judiciaire et en termes de déontologie policière. D'autre part, le récépissé n'est nullement la panacée. Ce qu'il faut, c'est pouvoir objectiver le choix de la personne contrôlée.

Pourquoi faut-il que dans un groupe de scolaires, en voyage de classe, seuls quelques-uns soient contrôlés, du fait de caractéristiques visibles évidentes ? Il est clair qu'un tel contrôle d'identité n'a pas été conduit de manière objective. Tel est ce que rappelle l'avis de la Cour de Cassation en 2017 qui confirme une décision de la Cour d'appel de Paris établissant la responsabilité pour faute de l'État lors d'un contrôle au faciès. Les personnes contrôlées doivent être informées sur le motif du contrôle. En outre, la traçabilité peut être assurée par d'autres voies que le récépissé, comme les nouvelles technologies, qui ont fait leurs preuves pour le contrôle des stationnements à Paris. Les caméras-piétons ont commencé à apporter une réponse et leur utilisation fait actuellement l'objet d'une évaluation conjointe au Défenseur des Droits, à la Gendarmerie et au Ministère de l'intérieur. L'utilisation de ces nouveaux instruments efficaces, au service des nouvelles compétences conférées, par la loi Savary, aux forces de sécurité des transports et à la police dans les gares et les trains, doit être évaluée. Globalement, la discrimination dans les contrôles d'identité a fait l'objet d'une étude sur 5 300 personnes publiée en janvier 2017 : ceux-ci ne concernent certes que 16 % de la population française, mais dans cet échantillon, 40 % des jeunes de 18 à 24 ans indiquent avoir été contrôlés, parmi lesquels les hommes perçus comme maghrébins ou noirs sont 80 % à avoir été contrôlés. Il y a là clairement un motif de discrimination. Le sujet des contrôles d'identité demeure irritant, parce que les représentants des forces de l'ordre invoquent leur nécessité pour conduire la politique du Gouvernement vis-à-vis des migrants. Or, comme le Défenseur des droits n'a eu de cesse de le rappeler depuis ces cinq dernières années, les conditions actuelles des contrôles d'identité créent un climat nocif qu'il serait possible d'améliorer, sans abaisser pour autant le niveau de sécurité.

Troisième sujet : les comportements discriminatoires de certains fonctionnaires que le Défenseur a dénoncé et pour lesquels il a demandé des sanctions disciplinaires. Ce type de comportements porte atteinte à l'image des forces de l'ordre et érode le lien de confiance avec la population. La formation doit jouer un rôle très important : ce qui n'est pas admissible chez un individu l'est moins encore, d'un point de vue déontologique, chez un membre des forces de l'ordre, dépositaire de l'autorité de l'État.

Quatrième sujet : Calais. En 2012, Dominique Baudis s'y était déjà rendu. En octobre 2015, j'ai remis un rapport sur ce sujet qui a conduit à l'établissement du camp de la Lande qui a cependant été démantelé l'année suivante. Entre 2014 et 2017, le Défenseur a ouvert 51 dossiers impliquant des agissements des forces de l'ordre sur cette zone et dans la plupart desquels la preuve des violences policières alléguées n'a pu être établie. L'avis du Défenseur des droits, rendu public en juin 2017, a ainsi donné lieu à toute une série d'avis. Il y a quinze jours encore, j'ai dépêché une mission pour évaluer la situation des plusieurs centaines de migrants implantés dans des campements et des bidonvilles notamment situés à Calais. Il est manifeste que les forces de sécurité, face aux migrants, que ce soit sous le métro parisien ou à Calais, demeurent laissées à elles-mêmes, faute de consignes fermes ou claires. Cette tâche est particulièrement difficile, puisqu'elle va à l'encontre des missions normales de protection assumées par la Police et la Gendarmerie. Sur le sol de France, ces migrants sont les personnes les plus vulnérables. Or, aujourd'hui, ce rôle essentiel de protection est largement occulté par la répression, via l'utilisation d'armes intermédiaires et suite aux consignes du Ministre de l'intérieur, visant à éviter l'implantation de ces personnes. Sept dossiers sont actuellement instruits par le pôle de déontologie du Défenseur des droits et un rapport retraçant les dernières visites des lieux d'implantation de migrants devrait être prochainement publié.

Cinquième sujet : le refus d'enregistrement de plaintes est récurrent, en matière notamment de harcèlement sexuel. En effet, il est très difficile pour les victimes de déposer plainte dans les brigades de gendarmerie ou au commissariat. En outre, lorsque le Défenseur des droits dénonce un manquement et demande une sanction disciplinaire, il n'obtient aucun retour que ce soit de l'Inspection générale de la Gendarmerie nationale ou de l'Inspection générale de la Police nationale. Une formation plus poussée à l'écoute et à l'enregistrement systématique des plaintes, alliée à une plus grande transparence du système disciplinaire, contribuerait à apaiser les esprits et infirmerait le sentiment, dans la population, d'une impunité des forces de l'ordre.

Je terminerai mon propos en évoquant l'état moral des forces de sécurité. L'augmentation du nombre de suicides, qui a concerné 47 policiers et 16 gendarmes, est à l'origine de la création de votre commission d'enquête. La lassitude ou la colère des membres des forces de l'ordre et de leurs conjoints s'explique notamment par leur sollicitation croissante. Certains comportements, relatés dans les dossiers enregistrés par le Défenseur des droits, peuvent s'expliquer par la fatigue physique et l'usure des personnels ; l'année 2016 étant particulièrement éprouvante, suite à la lutte contre le terrorisme, après les massacres du 13 novembre 2015, et aux différentes manifestations contre la loi travail, sans compter Nuit debout et Notre Dame des Landes, ou encore la situation des migrants. Pour preuve, le démantèlement du camp de la Lande a mobilisé des centaines d'effectifs. La pression exercée par la politique du chiffre participe également à ce climat. D'autre part, les forces de sécurité ne sont pas placées dans une situation homogène ; la réforme de 2009 n'ayant pas été poussée à son terme. En effet, subsistent des différences entre les fonctionnaires de la Police nationale et les militaires de la Gendarmerie, ainsi qu'entre territoires. Le directeur général de la Police nationale a envisagé la création en 2019 d'une académie de police destinée, je le cite, « à regrouper en un seul et même lieu la totalité des commissaires, des officiers et des gardiens de la paix, afin de faciliter le brassage, la connaissance et la reconnaissance mutuelle de l'ensemble des corps de police ». Une telle proposition souligne les différentes disparités entre les différents grades de la Police nationale qui transparaissent dans les dossiers que nous instruisons. De nombreux policiers éprouvent la violence et l'hostilité de la population. Est-ce à dire que le seuil de tolérance réciproque entre populations et forces de l'ordre s'est abaissé depuis ces vingt dernières années ? D'autres se sentent visés par des personnes cherchant à atteindre leur intégrité physique. Cette perception de la violence par les forces de l'ordre alimente leur sentiment d'insécurité et de peur.

M. François Grosdidier. - Des guet-apens existent !

M. Jacques Toubon. - À cela s'ajoute la perception que les violences visant les policiers sont moins réprimées et que la hiérarchie ne les soutient pas, ce qui avive un sentiment d'injustice. Tel est ce que les dossiers nous enseignent ! Enfin, je rappellerai que le Défenseur a instruit des dossiers de harcèlement sexuel à l'intérieur des forces de sécurité, parmi lesquels trois mettent en cause les militaires de la Gendarmerie nationale.

Mme Brigitte Lherbier. - Le Défenseur des droits est à l'écoute des plus faibles et plus vulnérables. Je déplore cependant la disparition du Défenseur des enfants !

M. Jacques Toubon. - La Défenseure des enfants n'est autre que mon adjointe et elle agit notamment en faveur des mineurs isolés dans votre département !

Mme Brigitte Lherbier. - La discrimination existe, comme j'ai pu le constater à la fois comme adjointe chargée de la sécurité de la ville de Tourcoing et comme directrice des études de l'institut d'études judiciaires. Les étudiants des « minorités visibles », que vous évoquiez, ne trouvaient que très difficilement des stages à l'issue de leurs études. Mais dans un autre sens, j'ai pu mesurer la haine dans le regard des plus jeunes que je rappelais à l'ordre suite à des incivilités. Ce climat d'incompréhension relève d'un problème de société. Demander à la police de se rapprocher de la population est certes louable, mais sur le terrain, de nombreuses instances, comme les centres sociaux ou les écoles, fournissent aussi des repères. La police n'est pas la mieux placée pour jouer un tel rôle ! Les policiers étaient souvent victimes de guet-apens dans des zones urbaines prioritaires accueillant une forte concentration de populations d'origine étrangère ; ce qui explique certaines statistiques. Alors que la police municipale fonctionne de manière relativement transparente avec les élus, le fonctionnement des commissariats me semble beaucoup plus opaque.

M. Jacques Toubon. - Je suis d'accord avec vous. Il faut conserver au travail social toute son importance et toute sa valeur. L'administration, la police, n'a pas à assumer ce qui relève du travail social ! L'État, les départements et les communes doivent ainsi préserver la spécificité du travail social !

M. Henri Leroy. - Au lieu d'entendre le Défenseur des droits, j'ai eu l'impression d'assister à une plaidoirie contre les membres des forces de l'ordre qui ne peuvent que saisir leur hiérarchie !

M. Jacques Toubon. - Ils peuvent également saisir le Défenseur des droits !

M. Henri Leroy. - Très peu le font ! Le Défenseur des droits doit également être celui des forces de l'ordre. L'utilisation des forces non dédiées relève du commandement. Il faut distinguer entre le maintien de l'ordre, préventif, et le rétablissement de l'ordre, qui est offensif et où l'utilisation de forces non dédiées est source de dérapages. Votre noble mission devrait être de comprendre l'origine du désarroi éprouvé par les forces de l'ordre, à l'instar de ce qui s'est produit lors de l'affaire Théo, où privées du soutien de leur hiérarchie et de leur ministère, elles ont été systématiquement accusées. En outre, la formation continue existe dans la Gendarmerie et elle est permanente. Devenez le défenseur réel des droits des forces de sécurité plutôt que d'instruire leur procès !

M. Alain Cazabonne. - Les forces de l'ordre, lors des contrôles d'identité, sont souvent sur le qui-vive et font parfois preuve d'une grande nervosité qui nuit à leur relation avec la population. Une meilleure communication des motifs des contrôles permettrait sans doute de réduire ces tensions. Par ailleurs, ne pensez-vous pas que l'image de certains quartiers véhiculée par les médias avive parfois l'angoisse des forces de l'ordre qui y sont déployées ?

Mme Nathalie Delattre. - Dans certaines zones urbaines, on peut parler de délit de contrôle au faciès qui vise les personnes d'origine maghrébine ou africaine. Cependant, les forces de l'ordre soulignent que cette pratique répond à la sociologie des personnes prévenues et que l'intensification de ces contrôles, selon ces critères, est nécessaire. Comment analysez-vous une telle situation ? Lorsque vous donnez un avis, votre objectivité est-elle étayée par des données quantitatives ? En outre, les policiers ne dissuadent-ils pas, en définitive, les citoyens de porter plainte, du fait du classement sans suite qui est susceptible d'intervenir ?

M. Jacques Toubon. - Dans le rapport que nous avons remis au Président de l'Assemblée nationale, nous avons souligné l'importance de faire assurer les opérations de rétablissement de l'ordre par des forces dédiées et de réduire le plus possible l'engagement de forces non spécialisées et impréparées. Deux éléments - l'un statistique et l'autre ponctuel - illustrent la position du Défenseur des droits vis-à-vis des forces de l'ordre : d'une part, dans moins de 10% des réclamations que nous traitons, nous dénonçons un manquement à la déontologie. Ce chiffre illustre notre impartialité. D'autre part, dans l'affaire de Sivens, en novembre 2016, soit deux ans après les faits, nous avons souligné que le gendarme incriminé avait respecté le cadre d'emploi, dans les circonstances nocturnes, de son arme, comme le confirmera ultérieurement le juge d'instruction. En revanche, après avoir exonéré la responsabilité du personnel de sécurité, le Défenseur des droits a souligné le défaut dans la chaîne de commandements à l'origine de cette affaire. C'est la raison pour laquelle Bernard Cazeneuve, alors ministre de l'intérieur, a rappelé les règles de la présence des préfets sur les théâtres d'opération.

Les forces de l'ordre exercent un métier difficile, d'autant plus dans un contexte médiatique sensationnaliste qui rend nécessaire la transparence.

Vous venez de définir une discrimination, à l'instar de ce qu'avaient déclaré les représentants du ministère de l'intérieur pour légitimer les contrôles au faciès. Dans les 26 cas de discrimination visés par la loi, figurent l'appartenance religieuse, l'ethnie ou encore la couleur de peau. Il m'incombe, en tant que Défenseur de droits, de le rappeler.

Enfin, comme le souligne notamment la question du harcèlement sexuel suite à l'affaire Weinstein, le Parquet n'est pas en mesure de donner suite aux plaintes. Effectivement, cette incapacité est de nature à motiver un sentiment d'inutilité chez celui ou celle qui les enregistre. Les nouvelles technologies de dématérialisation ou de numérisation, comme le dépôt de pré-plaintes en ligne, permettraient de faire des progrès dans ce domaine. Toute personne, qui a le sentiment d'avoir été victime d'un agissement contraire au code pénal ou à la déontologie, doit avoir la possibilité de le signifier et de le voir enregistrer.

M. Michel Boutant, président. - Merci, Monsieur le Ministre, pour votre intervention et à vos collaborateurs qui vous ont accompagné durant cette audition.

Audition d'associations nationales professionnelles de militaires

M. Michel Boutant, président. - Notre commission d'enquête poursuit ses travaux avec l'audition des associations professionnelles nationales de militaires (APNM) de la gendarmerie.

Messieurs, vous représentez deux APNM actives au sein de la gendarmerie nationale. Je rappelle que ces associations ont été créées par la loi d'actualisation de la programmation militaire du 28 juillet 2015 et doivent permettre, selon les termes de cette loi, de « préserver et de promouvoir les intérêts des militaires en ce qui concerne la condition militaire ».

Notre commission d'enquête s'efforce d'analyser les différents aspects de l'actuel sentiment de malaise qui semble prévaloir au sein des forces de sécurité intérieure. Nous souhaiterions en conséquence que vous nous fassiez part de votre analyse sur l'état d'esprit actuel des personnels de la gendarmerie nationale, ainsi que sur les difficultés particulières qu'ils rencontreraient dans l'exercice de leurs missions.

Cette audition est ouverte à la presse. Elle fera également l'objet d'un compte rendu publié.

Enfin, je rappelle, pour la forme, qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Je vous invite, chacun d'entre vous, à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité. Levez la main droite et dites : « Je le jure. ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Thierry Guerrero, Jean-Pierre Bleuzet et David Ramos prêtent serment.

M. Michel Boutant, président. - Merci.

Je passe maintenant la parole au rapporteur.

M. François Grosdidier, rapporteur. - La gendarmerie nationale a été, au cours des derniers mois, touchée par une vague de suicides, mais dans une moindre mesure par rapport à la police nationale. À quoi tient, selon vous, cette différence ? La gendarmerie présente-t-elle moins de facteurs de risques psycho-sociaux ? L'esprit de corps qui caractérise votre institution contribue-t-il à une meilleure prévention ? La gendarmerie nationale, en tant qu'institution, est-elle mieux dotée pour lutter contre les risques psycho-sociaux ?

Comment expliquez-vous l'absence de mouvements comparables à la « Mobilisation des policiers en colère » dans la gendarmerie ? Pensez-vous que cela soit lié au constat que j'évoquais précédemment, sur les risques psycho-sociaux, ou simplement à la culture militaire ?

Où en est-on de l'application à la gendarmerie du protocole social « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) du 11 avril 2016 ? Quel est l'état de la réflexion sur l'application à la gendarmerie nationale des dispositions de la directive européenne de 2003 relative au temps de travail ?

Nous avons pu constater que le moral des forces était souvent affecté par les conditions matérielles. En tant qu'élu local, je connais d'ailleurs les différences de conditions de vie des gendarmes logés dans des casernes mises à disposition par les collectivités territoriales et ceux logés par l'État...

Le moral peut également être affecté par le fonctionnement de la chaîne pénale, au sens large, qui participe à donner ou non du sens au travail des forces de sécurité intérieure. Nous savons que ces dernières consacrent environ deux tiers de leur temps à de la procédure et un tiers seulement à l'opérationnel. À cet égard, que pensez-vous de la réforme de la procédure pénale qui se profile ?

Enfin, la gendarmerie nationale a engagé des efforts en matière de proximité, par le biais de ses brigades de contact. Dans quelle mesure serez-vous impliqués dans la future police de sécurité du quotidien ?

M. Thierry Guerrero. - Je voudrais, à titre liminaire, apporter une précision sur les APNM. Ces associations sont récentes, mais l'expression des gendarmes de terrain a émergé il y a une dizaine d'années déjà, notamment sur l'Internet.

Les gendarmes expriment deux inquiétudes majeures : d'une part, leur retraite ; d'autre part, leurs conditions de travail, que l'on parle d'emploi, de matériel, d'immobilier. Certes, des améliorations notables ont été conduites au cours de la dernière décennie, avec une augmentation sensible des budgets, mais les difficultés persistent. Nous sommes, à cet égard, particulièrement inquiets des annonces faites par le Gouvernement dans le cadre du dernier budget. Or, nous le savons, les conditions de travail influent directement sur le moral des agents.

En ce qui concerne les suicides, il y en a effectivement moins que dans la police. Cela peut être en partie lié, comme vous le disiez, à l'esprit de corps. Mais cela tient surtout, à notre sens, aux différences de conditions de travail : la vie en caserne facilite la détection du mal-être d'un collègue, même si la culture au sein de la gendarmerie est encore imperméable à l'idée d'une possible faiblesse du gendarme.

Par ailleurs, le contexte de travail de la gendarmerie demeure différent : le travail en milieu urbain est plus difficile, le contact avec la population moins aisé. D'une manière générale, il nous semble que les policiers sont plus sollicités, même si, dans certains secteurs, le phénomène de la rurbanisation tend à rapprocher les conditions de travail du gendarme de celles du policier.

M. Jean-Pierre Bleuzet. - Au sein de la gendarmerie nationale, des choses ont été faites en matière de prévention des risques psycho-sociaux et des suicides depuis 1998, mais un suicide est toujours de trop. Pour avoir une meilleure appréhension du phénomène, des études doivent être conduites sur plusieurs années ; c'est ce que nous avons essayé de faire au sein de GENDXXI, dans l'étude que nous avons publiée l'an passé.

M. David Ramos. - Nous mesurons la responsabilité qui est la nôtre, aujourd'hui, devant vous, tant le sujet est grave et ses conséquences terribles. Les suicides sont la conséquence d'une problématique multifactorielle complexe et dont les symptômes sont perçus, endurés et traités individuellement.

La thématique des suicides est un sujet que nous avons analysé dans le cadre d'une étude publiée l'année dernière. Elle s'attachait à démontrer que la population des « gendarmes » était plus touchée par ce fléau que la majorité de la population civile, exception faite des agriculteurs qui sont aujourd'hui le corps de métier où le taux de suicide est le plus élevé. Notre étude n'abordait pas de manière directe les éléments menant aux actes auto-agressifs mais évoquait l'étroite implication entre les facteurs personnels et les facteurs professionnels.

Choisir d'embrasser la carrière de gendarme, c'est bien plus qu'exercer un métier. C'est un mode de vie. Un gendarme a un lien au service de 96h par semaine en moyenne. Un tel taux de sujétion n'est possible que par la vie en caserne. De la formation initiale jusqu'à la retraite, le gendarme est un militaire qui vit sur son lieu de travail. Qu'il soit en quartier libre, en repos ou en permission, il est sollicité par la population civile qu'il protège, ou par ses camarades qui vont évoquer tel ou tel dossier. Nous disons souvent que le gendarme est un militaire qui est 7j/7 et 24h/24 sur son « territoire d'opération », avec sa famille. La famille subit directement les effets de la disponibilité des gendarmes, appels de nuits qui réveillent toute la famille, horaires à forte amplitude, inquiétude au départ de chaque intervention, sujétion forte.

Il est donc illusoire de penser que la sphère personnelle et la sphère professionnelle puissent être considérées comme deux choses indépendantes, imperméables. Parler de suicide consécutif à des « difficultés personnelles » pour un gendarme est un déni de la spécificité de notre métier.

Ce mode de fonctionnement, adossé à une importante culture militaire, est le socle de cet « esprit de corps » qui existe au sein de l'institution. Il est un pilier de la gendarmerie. Il permet à ces unités en sous-effectif chronique de tenir la mission, d'assurer la sécurité des français et il permet aux gendarmes de tenir.

Mais c'est également une arme à double tranchant. En effet, vivre sur son lieu de travail prend un autre sens lorsque vous êtes victime de menaces, de harcèlement par votre chef. Il n'existe plus de refuge, plus de barrière. Vous êtes au contact permanent de la source de vos angoisses et de votre mal-être. Ces dernières années, nous avons pu constater une hausse des conflits entre les militaires de terrain et les premiers échelons de commandement, qui doit légitimement poser la question de la sélection et de la formation des personnels titulaires d'un commandement. C'est un problème également lorsque votre logement est insalubre, et que vos conditions de vies sont dégradées.

Choisir d'embrasser la carrière de gendarme, c'est aussi une quête de sens. Vous avez choisi la voie d'un engagement au profit des citoyens, pour la République. Les termes « respect », « justice », « sacrifice » et « reconnaissance » ont un sens dans votre action quotidienne. Mais de nombreux gendarmes souffrent de la multiplication effrénée des « axes prioritaires », des « causes nationales », des « plans d'action », des « réformes pénales ». Tout est urgent, tout est prioritaire. Il ne perçoivent pas l'adéquation pourtant nécessaires à leur secteur, à leur moyens de ces décisions centrales, ils ne ressentent que les heures qui s'accumulent de service coordonné en service coordonné, d'indicateur chiffré en objectif implicite, avec des procédures toujours plus lourdes ou plus complexes, sans vrai formation continue.

Ils sont également sensibles au résultat de leur travail, et je ne parle pas là de statistiques, mais des peines prononcées sur le fondement des procédures judiciaires traitées par les gendarmes. Le Général Soubelet s'était fait l'écho de ce sentiment de peines inadaptées, et du sentiment d'impunité. Je tiens à préciser que, si le sentiment est toujours bien présent, les militaires de la gendarmerie ne sont pas dupes. Ils ne tiennent pas les magistrats pour responsables. Bien au contraire, ils partagent leur peine. Lorsque vous sollicitez début mars une convocation par officier de police judiciaire et que la date d'audience est en novembre, vous prenez vite conscience des contraintes qui pèsent sur le calendrier d'audiencement, vous comprenez le recours aux alternatives aux poursuites, vous comprenez que pour incarcérer un mis en cause, il va falloir libérer de la place dans les centres pénitentiaires. Aujourd'hui, un militaire a parfois l'impression de travailler pour rien. Il ne blâme pas les magistrats. Il voit un système à bout de souffle, qui est à saturation et qui, lui aussi, a urgemment besoin de moyens...

Les moyens sont une composante importante de la reconnaissance. En effet, lorsque vous êtes autant engagé que peut l'être un militaire de la gendarmerie, vous attendez des pouvoirs publics qu'ils vous donnent les moyens humains et matériels de remplir votre mission. Cependant, l'état des finances publiques a conduit à des choix budgétaires qui n'ont pas toujours été bien compris. L'état des véhicules, les dotations en carburant, les fournitures basiques comme le papier sont des postes sur lesquels les militaires ne comprennent pas que l'on puisse transiger.

Plus récemment, la répartition des effectifs se fait au détriment de la gendarmerie, sans que la décision ne soit explicitée. C'est d'autant plus problématique que la gendarmerie s'est montrée exemplaire dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, dans les opérations de transformation de poste ou dans l'adaptation des états-majors lors de la fusion des régions administratives. Demain, c'est la question des laboratoires qui va se poser alors que la gendarmerie s'est montrée efficiente avec l'accréditation des plateaux techniques et la mise en place d'un réseau de police technique et scientifique de proximité.

Les questions financières sont également sources de déceptions. GENDXXI est notamment intervenue au sujet des antennes GIGN qui sont en situation de décrochage, à mission équivalente, avec le RAID et la brigade de recherche et d'intervention de la préfecture de police de Paris (BRIPP). L'ajournement du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) a été également mal perçu. Enfin, certaines primes, telles que l'indemnité de fonction et de responsabilité (IFR) et la prime de résultats exceptionnels (PRE) posent de véritables questions de cohérence ou de légitimité. Sans parler de l'actuelle réforme des retraites qui inquiète et suscite des interrogations sur l'engagement et les sacrifices consentis par les militaires et la reconnaissance de la Nation qui en découle.

Je terminerai mon propos en évoquant les dispositifs mis en place pour détecter les personnels en difficultés et leur porter assistance. Si des efforts notables ont été faits en la matière par le biais de la mise en place des psychologues en régions, par le biais des cellules « Hygiène, sécurité, conditions de travail » (HSCT), par une meilleure prise en compte des risques psycho-sociaux, il s'agit de mesures à posteriori. Nous devons poursuivre cet effort en systématisant la recherche des causes, en étudiant les conditions de travail d'un militaire suicidaire ou suicidant et en tirant les conclusions qui s'imposent.

Nous souhaitons identifier et traiter les facteurs d'origine pour minimiser les effets. Il n'aura échappé à personne que GENDXXI est particulièrement impliquée dans les conditions de travail des gendarmes notamment dans le cadre de la transposition de la directive temps de travail, car nous pensons que le bien être des personnels passe par une meilleure prise en compte des temps de repos. Nous avons évoqué devant vous les notions de « sens de la mission », des « moyens » qui lui sont alloués, et de la « reconnaissance » qu'attend un militaire de la gendarmerie. Ces éléments sont des facteurs importants.

En interne, nous devons mener une réflexion sur la formation au management, sur la détection des personnels à risque et sur les processus internes d'analyses des causes. C'est un devoir que nous avons pour la mémoire des camarades qui nous ont quittés, pour les militaires en activités, pour les générations à venir.

Mme Isabelle Raimond-Pavero. - J'aurais plusieurs questions à vous poser.

La semaine dernière, j'ai assisté, sur mon territoire, aux côtés des gendarmes, au lancement de la police de sécurité du quotidien. La mise en place de cette politique se fera-t-elle au détriment d'autres missions de la gendarmerie ?

Vous avez évoqué l'esprit de corps au sein de la gendarmerie ainsi que les plus grandes facilités, par rapport à la police, à détecter un camarade en difficulté, notamment du fait de la vie en caserne. Estimez-vous que les services de prévention à votre disposition soient aujourd'hui suffisants ? Comment améliorer l'accompagnement des agents ?

S'agissant par ailleurs du nouveau régime d'usage des armes, dont les conséquences sont décrites par certains comme dramatiques, il semblerait qu'il ait conduit, dans la pratique, de manière paradoxale, à une diminution de l'usage des armes. Pourriez-vous nous éclairer sur ce point ?

La ministre des armées, Mme Florence Parly, a récemment annoncé la mise en place d'un plan d'accompagnement des familles pour les militaires. Vous qui êtes également, dans le cadre de vos missions, régulièrement éloignés de vos familles, pensez-vous qu'un plan similaire soit souhaitable pour la gendarmerie nationale ?

Enfin, et ce sera ma dernière question, nous faisons le constat aujourd'hui d'une réponse pénale inadaptée. L'une des pistes de réforme annoncée concerne le développement du placement sous surveillance électronique. Que pensez-vous de cette mesure ? L'incarcération a le mérite de faire comprendre au délinquant qu'il a commis un délit. Mais qu'en est-il des peines alternatives ?

M. Thierry Guerrero. - S'agissant de votre première question, la police de sécurité du quotidien est l'ADN de la gendarmerie nationale. C'est l'essence même de son travail quotidien, notamment en raison de son implantation territoriale. Ce n'est, pour nous, ni une nouveauté, ni une révolution, mais plus un retour à ce qu'était la gendarmerie auparavant. Sur la question de l'efficacité des brigades de contact, attendons de voir les résultats.

Mme Isabelle Raimond-Pavero. - Mais la mise en place de cette police de sécurité du quotidien se fera-t-elle aux dépens d'autres missions ?

M. François Grosdidier, rapporteur. - C'était le reproche fait, en son temps, à la police de proximité : avoir soustrait des effectifs à la police d'intervention.

M. Thierry Guerrero. - Il est évident que les 2 500 postes annoncés seront insuffisants. En outre, il convient de rappeler que la transposition de la directive européenne sur le temps de travail a entraîné la perte d'environ 6 000 équivalents temps plein au sein de la gendarmerie.

Il y a également un enjeu de restructuration en interne, notamment de redécoupage territorial.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Vous aviez fait de nombreuses propositions sur la réforme de la procédure pénale. Avez-vous obtenu ce que vous souhaitiez, notamment dans l'objectif d'alléger la charge procédurale ?

M. Thierry Guerrero. - Non, les annonces ne vont pour l'instant pas assez loin. Bien évidemment, un équilibre doit être trouvé entre l'enjeu de simplification et la nécessaire protection des droits. Sur ce point, la dématérialisation des procédures constitue un véritable enjeu pour alléger les services. Elle doit être approfondie.

M. Jean-Pierre Bleuzet. - Permettez-moi de vous donner un exemple. Sur une procédure de conduite en état d'ivresse, douze à treize pièces sont aujourd'hui nécessaires, là où il n'y en avait que six ou sept il y a dix ans. Or, la multiplication des pièces augmente les risques d'erreurs.

Afin de prendre à bras le corps cette question, nous sommes favorables, au sein de GENDXXI, à l'organisation d'une table-ronde réunissant tous les acteurs de la sécurité
- policiers, gendarmes, douaniers, magistrats, représentants de l'administration pénitentiaire.

M. David Ramos. - Tout le monde traite des procédures judiciaires au sein d'une brigade territoriale, à l'exception des gendarmes adjoints volontaires. Tous les agents peuvent donc être amenés à traiter une procédure judiciaire de bout en bout. Les agents de police judiciaire sont sous le contrôle d'un officier de police judiciaire, mais d'un point de vue général, l'ensemble des unités élémentaires présentes sur une circonscription peut être amené à traiter ces affaires. Il y a un principe de subsidiarité et à partir d'un certain degré de gravité, cela peut être une brigade de recherche ou une section de recherche qui prendra le dossier en charge.

S'agissant des psychologues actuellement présents en gendarmerie, leur nombre est insuffisant. Il y a aujourd'hui un à deux psychologues par région, ce qui ne permet pas d'avoir une prise en charge et un suivi adaptés. Il y a par exemple une psychologue clinicienne à Clermont-Ferrand et deux à Lyon. Le problème de leur disponibilité peut être une barrière à la consultation. Ils tiennent des permanences sur l'ensemble des départements de France. Il y aurait toutefois matière à améliorer le dispositif en en augmentant le nombre.

Sur le régime d'usage des armes en gendarmerie, nous n'avons pas eu de réduction drastique des capacités.

Mme Isabelle Raimond-Pavero. - Nous avons entendu, à l'occasion de l'une de nos auditions en commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, qu'il y avait des cas de réduction de l'usage des armes dans les armées.

M. Thierry Guerrero. - Nous n'avons pas d'informations sur le cadre d'usage des armes en gendarmerie, mais il semblerait que cette dernière ne soit pas concernée par ces éventuelles restrictions. Les cas d'usage des armes en gendarmerie n'ont, en tout état de cause, jamais été très nombreux. Il y a toutefois des problématiques géographiques particulières. En outre-mer, par exemple, les cas d'usage des armes sont récurrents, comme en Guyane, où j'ai été en poste pendant trois ans.

M. Henri Leroy. - Les cas d'usage des armes ne sont pas remis en question en gendarmerie. Ils le sont davantage en police, qui souhaiterait avoir le même cadre que celui de la gendarmerie.

M. Frédéric Le Louette. - Concernant le plan famille ; nous y sommes bien évidemment favorables et nous pensons notamment à nos camarades de la gendarmerie mobile qui sont en déplacement la plupart du temps. Nous pensons qu'il serait opportun de faire un grand plan d'aménagement comparable à celui prévu pour les armées.

Sur la délinquance, les annonces faites à Agen par le président de la République ont été une surprise, concernant notamment les peines en milieu ouvert. Lorsque Rachida Dati était garde des sceaux, il y avait eu une loi pour obliger l'aménagement de peine lorsque cette dernière était inférieure à 24 mois. Il pouvait s'agir par exemple de l'obligation de port d'un bracelet électronique. N'ayant pas lu le détail des annonces, je ne peux pas mesurer la portée de cette nouvelle mesure et la différence par rapport aux dispositions antérieures. Christiane Taubira, alors également garde des sceaux, avait aussi mis en oeuvre une disposition sur la prison en milieu ouvert, qui était sous-employée. La gendarmerie souhaite, dans tous les cas, qu'il y ait une réponse pénale ferme et effectivement appliquée. L'individualisation de la peine provient de l'autorité judiciaire qui a une connaissance des faits au pénal et de la situation sociale de l'intéressé. Nous souhaitons simplement que la peine soit effectivement et rapidement appliquée.

M. Alain Cazabonne. - J'ai bien compris que vous étiez absorbés par des tâches subalternes. Comme vous parlez librement, n'avez-vous pas le sentiment que l'un des principaux responsables est le législateur ? Les gendarmes me disent souvent avoir de nombreuses tâches et consultations inutiles rendues obligatoires par la loi. Je pense que nous sommes responsables car il faut arrêter de faire de la législation inutile. Je pense par exemple aux contrôles de navigation effectués par la gendarmerie sur les lacs, qui visent à vérifier la présence de fusées dans les embarcations, alors que l'obligation en question est supprimée quelques mois plus tard. Je pense que nous vous imposons des tâches qui ne sont pas nécessaires.

M. Jean-Pierre Bleuzet. - Le problème est réel, et un gendarme de brigade est multitâche, contrairement à la police. Il peut traiter d'histoires de chasse, d'escroquerie, de coups et blessures, ou encore de viol. Ceci devient de plus en plus compliqué. Ceci est un peu différent en police, puisqu'il y a du travail en équipe. Le gendarme est parfois confronté à des questions diverses et variées, parfois techniques, qui peuvent dépasser ses compétences initiales.

M. Michel Boutant, président. - Vous venez de faire une comparaison entre les méthodes des policiers et des gendarmes, en expliquant qu'au sein de la gendarmerie, vous preniez les affaires du début à la fin. Voyez-vous un avantage ou un inconvénient à ce qu'un dossier soit traité ainsi de bout en bout ou avez-vous un regard envieux sur les méthodes de travail de la police ?

M. Frédéric Le Louette. - C'est un système à double tranchant. Le fait d'être un généraliste de la délinquance présente certains inconvénients ; il faut être compétent dans une multitude de domaines. Néanmoins, ceci a un impact très positif sur l'implication du militaire concerné. Lorsqu'il y a passage d'une affaire de service en service, ceci peut entrainer une moindre implication des agents.

Mme Brigitte Lherbier. - Je souhaitais vous faire remarquer, ainsi qu'à mes collègues, que vous aviez employé plusieurs fois le terme de camarades, ce que je trouve particulièrement touchant. Ceci montre un qu'il existe au sein de votre institution un véritable esprit d'équipe et une relation humaine entre vous.

La deuxième chose que je souhaitais relever porte sur la déontologie. Je souhaitais savoir si, au cours de votre formation et de votre carrière, ces questions étaient évoquées.

Un troisième point me paraissant important est celui des femmes gendarme et de leur traitement au sein des casernes. Il y a quelquefois de jeunes familles déracinées ; la gendarmerie les épaule-t-elle, par le biais, par exemple, de la gestion de crèches ? Y-a-t-il une prise en charge de cette cellule familiale au sein de la caserne ?

M. Thierry Guerrero. - Cette vie de famille est prise en compte non pas par la gendarmerie en tant qu'institution, mais par la caserne. Il y a un soutien, de par la culture militaire. Il ne s'agit pas de quelque chose d'institutionnalisé mais de naturel, du fait de cette culture militaire.

S'agissant de la déontologie, cette dernière nous guide et nous motive toute notre carrière. Il faut bien comprendre qu'il s'agit là encore de quelque chose de culturel et d'ancré.

Mme Nathalie Delattre. - Je voudrais vous féliciter pour votre action et pour votre esprit de camaraderie. Il très agréable de vous entendre parler de vos collègues ainsi.

Je souhaitais parler du logement et notamment du casernement. Vous avez indiqué vous viviez ensemble, que vous travaillez et habitez sur le même lieu, même si vous faites des sorties. C'est une force, car lorsqu'un camarade est en détresse, vous avez la possibilité de le détecter et d'agir probablement plus facilement que la police nationale. Il y a toutefois un problème lié à l'état de l'immobilier ; pourquoi en est-on arrivés là ? L'avez-vous signalé suffisamment à l'avance ? En Gironde, par exemple, de nombreuses communes nous saisissent sur l'état de la gendarmerie.

M. Michel Boutant, président. - Ayant dirigé un département pendant longtemps, je sais les efforts qui ont été faits par ces derniers en matière de construction de gendarmerie. Je crois qu'il y a une différence entre le patrimoine géré par les départements et celui géré par l'État.

Mme Nathalie Delattre. - De fait, nombre de logements sont encore insalubres. Je pense par exemple à la caserne de Créon. Avez-vous, dans ce cas, des propositions alternatives ? Ce casernement n'est-il pas un problème aujourd'hui ?

M. Jean-Pierre Bleuzet. - Vous évoquez le logement de fonction, concédé par nécessité absolue de service. Les mentalités à ce sujet changent. Il y a évidemment de plus en plus de militaires qui commencent à se poser la question de la pertinence de ce logement. Je suis même étonné du fait que cette question se pose de plus en plus vite dans la carrière. Il est clair que le logement de fonction peut être un avantage, même si cela dépend de l'endroit et des casernes, car il y a encore de gros problèmes, comme à Satory.

M. Thierry Guerrero. - Il ne faut pas oublier que la caserne est la première chose que l'on voit en arrivant dans une unité. Lorsqu'on arrive, on est déraciné ; la caserne et le logement ont donc un impact important sur le moral du militaire. En arrivant devant une « ruine », le moral du gendarme et du conjoint peut être totalement sapé. Il reste donc un gros effort à faire.

M. Frédéric Le Louette. - Le système du logement concédé par nécessité absolue de service est indispensable au bon fonctionnement du service. A l'heure actuelle, nous ne souhaitons pas avoir de modification de ce régime. La solution de la réhabilitation, difficile car coûteuse, est la seule que nous soutenons.

M. Thierry Guerrero. - On peut très bien imaginer des casernes comportant des lieux de vie et de travail distincts. Il y a donc plusieurs pistes qui pourraient être envisagées.

M. Henri Leroy. - Il n'y a pas, en gendarmerie, l'équivalent du « Mouvement des policiers en colère » mais il y a eu, en 1988-1989, une colère des femmes de gendarmes exprimée dans la rue. Je rappelle que les gendarmes sont logés par nécessité absolue de service. Ceci fait partie des gènes de la gendarmerie. Si on enlève cela, on enlève l'âme de la gendarmerie.

Je voudrais également rappeler que la police de sécurité du quotidien ou la police de proximité sont dans les gènes de la gendarmerie. Auparavant, la gendarmerie faisait des tournées de communes, et les gendarmes étaient amenés à rencontrer tous les corps sociaux. Nous y revenons mais, pour que ce soit soutenable, cela implique de réduire les tâches pénales. La gendarmerie ne dit jamais non, et refuse aucune mission. Seul Denis Favier a eu le courage de défendre la gendarmerie sur ce point. Par ailleurs, 300 propositions ont été formulées, dont moins de 10 % ont été retenues. Nous devrions réfléchir au pourcentage de propositions qu'il faudrait retenir. Nous pourrions reprendre cet inventaire et voir les propositions qui permettraient d'améliorer la vie d'une des branches essentielles des forces de sécurité. Aujourd'hui, Richard Lizurey est également attaché à cette évolution.

Si les gendarmes ne sont pas aussi mal en point que les policiers, ils ne vont toutefois pas très bien. D'autres questions, comme celle des retraites, que nous n'avons pas eu le temps d'évoquer, sont également prégnantes. Le casernement, comme il a été dit, est une des causes essentielles du malaise.

M. Jean-Pierre Bleuzet. - Nous vous remercions de nous avoir reçus, et espérons vous avoir donné les informations les plus pertinentes possibles.

M. Thierry Guerrero. - Je vous remercie également, et vous rappelle que vous pouvez nous solliciter. Les APNM sont peut-être nouvelles réglementairement, mais disposent d'une grande expérience du terrain. Les informations que nous faisons remonter sont donc « brutes de décoffrage ».

M. Michel Boutant, président. - Merci, Messieurs, pour votre intervention.

La réunion est close à 18 h 15.

Jeudi 8 mars 2018

- Présidence de M. Michel Boutant, président -

La réunion est ouverte à 16 h 15.

Audition de MM. Pierre-Édouard Colliex, médiateur interne de la police nationale, et Philippe Buchin, adjoint au médiateur interne

M. Michel Boutant, président. - Mes chers collègues, notre commission d'enquête poursuit ses travaux avec l'audition du médiateur interne de la police nationale, M. Gérard Colliex, et de son adjoint, M. Philippe Buchin.

Le médiateur interne de la police nationale a été institué par une circulaire du 31 décembre 2012, avec deux missions principales. Il s'efforce d'une part d'expliquer aux agents de la police nationale les décisions de l'administration, dans une optique de règlement des conflits et d'alternative au contentieux. D'autre part, il contribue à la prévention des risques psychosociaux, notamment en proposant à l'administration des améliorations dans la gestion de ses ressources humaines.

Votre position, au coeur de l'administration, dont vous êtes partie intégrante, mais également à l'écoute des agents, fait de vous des interlocuteurs précieux pour notre commission d'enquête, qui s'efforce de mieux cerner le mal-être des forces de sécurité intérieure et d'en comprendre ses causes.

Cette audition est ouverte à la presse. Elle fera également l'objet d'un compte rendu qui sera publié.

Je rappelle pour la forme qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. J'invite donc chacun d'entre vous à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Gérard Colliex et Philippe Buchin prêtent serment.

La parole est au rapporteur.

M. François Grosdidier, rapporteur. - J'aurais souhaité connaître les différents types de dossiers que vous êtes amenés à traiter dans le cadre de votre mission.

Qui vous saisit ? Vous autosaisissez-vous, et de quelles affaires ?

Quel est le nombre de dossiers que vous avez traités ou observés depuis votre création ?

Par quels moyens votre service peut-il prévenir l'apparition des risques psychosociaux au sein de la police nationale ? Travaillez-vous en lien avec le service de soutien psychologique opérationnel ?

La hiérarchie vous entend-elle au moins sur les cas d'espèce dont vous êtes saisis ?

De façon plus générale, quelles sont les principales défaillances que vous pouvez relever au sein de la police, et qui sont à l'origine de ces difficultés ?

La question des effectifs, par rapport aux missions qui vous sont demandées ou aux nécessités de service, constitue-t-elle un sujet ? Le manque de management et la pression exercée par la politique du chiffre, qui incite la hiérarchie intermédiaire à avoir des exigences qui ne font pas sens pour les policiers, constituent-ils selon vous une des raisons du mal-être qui s'est exprimé très fortement à travers des suicides, mais aussi à travers le mouvement de colère qui s'exprime hors champ syndical ?

Êtes-vous saisis de problèmes de harcèlement, de discrimination, liés au sexe, à l'origine ou à d'autres facteurs ?

Identifiez-vous parfois des faiblesses ou des failles dans la formation initiale ? Ne peut-on redouter que celles-ci soient encore plus fortes avec les formations resserrées qui vont être délivrées pour accélérer la venue sur le terrain de nouvelles recrues ?

La formation continue est-elle à la hauteur, de même que l'encadrement, notamment dans les départements ou les secteurs où on compte le plus d'écart entre effectif réel et théorique, où les policiers sont les plus jeunes et où, souvent, les encadrants le sont également ?

Que pouvez-vous nous dire de l'équilibre entre vie professionnelle et familiale, ainsi que de la question du logement ? Affecte-t-elle les policiers, notamment sur la plaque parisienne ?

Quelles pistes d'amélioration pouvez-vous formuler ? L'administration suit-elle vos recommandations individuelles ? Avez-vous le moyen de proposer des recommandations plus collectives, qui peuvent engager des questions budgétaires, et qui relèvent du politique ?

Enfin, le défenseur des droits, que nous avons entendu la semaine dernière, dispense aux forces de l'ordre des formations en matière de déontologie. Pouvez-vous nous préciser leur teneur ?

Quelle est votre appréciation des rapports entre les policiers et le défenseur des droits ?

De façon plus générale, beaucoup de policiers, dans le champ syndical et hors champ syndical, ont le sentiment d'un manque de reconnaissance, qui peut se traduire par l'attitude de médias ou parfois des magistrats à leur endroit, et parfois de travailler pour pas grand-chose. Quel est votre sentiment à ce sujet ?

Vous en tenez-vous, dans votre rôle, aux rapports individuels, ou avez-vous votre propre analyse des causes plus générales du malaise que partagent aujourd'hui les policiers de notre pays ?

M. Pierre-Édouard Colliex, médiateur interne de la police nationale. - Je vais essayer, en précisant l'organisation de ce dispositif de médiation, de vous expliquer la nature de notre compétence et les limites de la vision que nous avons du malaise policier.

Les fonctions de médiateur interne de la police nationale ont été créées en 2013. Son rôle a été conforté récemment par un arrêté plus contraignant, fin 2017, qui précise que le médiateur interne connaît des litiges entre les agents de la police nationale et l'administration, et qu'il peut être également saisi de sujets d'intérêt général. Cet arrêté garanti également l'indépendance du médiateur interne et l'impartialité de ses avis.

Le médiateur interne de la police nationale rend également des recommandations de manière annuelle, notamment dans le cadre d'un rapport de fin d'année, qui est rendu public.

Le médiateur interne répond à une volonté de la police nationale de créer un dispositif interne pouvant constituer une alternative aux contentieux juridictionnels au profit des personnels de la police en conflit avec leur hiérarchie ou avec l'administration.

Depuis cinq ans, on compte environ 2 300 saisines, soit 400 à 500 saisines par an émanant de fonctionnaires de tous les corps - adjoints de sécurité, commissaires de police, personnels administratifs. L'ensemble des agents de la police nationale, quel que soit leur corps d'appartenance, peut saisir cette instance.

Au-delà de chaque saisine individuelle, les questions posées par les agents portent sur les ressources humaines - management, situations conflictuelles, souvent à dominante juridique et professionnelle.

L'instruction de ces dossiers donne une vision assez détaillée des griefs des policiers à l'endroit de leur administration, et dresse l'état des relations entre les agents de la police nationale, l'administration et la hiérarchie. Elle ne recense pas les griefs que les agents peuvent avoir vis-à-vis du public, de la justice ou d'autres instances, mais traite des relations internes à la police nationale.

Le but était de donner l'occasion à l'administration de mieux expliquer ses décisions, de les réexaminer, de corriger ses erreurs, d'harmoniser les pratiques de gestion et de prendre en compte des éléments d'opportunité et d'équité dans la résolution d'un conflit.

Il s'agissait également de permettre de stopper une dynamique conflictuelle qui se nourrit d'une absence de réponse de l'administration, qui crée souvent chez le fonctionnaire une situation de fragilité professionnelle et sociale néfaste.

Quels sont les sujets principaux qui motivent la saisine du médiateur interne ? 28 % sont liés à la mutation, 15 % à l'avancement, le reste ayant trait à des questions indemnitaires. Les autres questions concernent la notation ou des motifs d'ordre disciplinaire.

Nous rendons environ 55 % d'avis favorables à l'agent.

Sur les trois dernières années, dans environ 46 % des cas, l'administration a été favorable à la proposition du médiateur interne de la police nationale. Elle a rejeté 35 % de ses propositions. 17 % des dossiers sont encore en cours de traitement au sujet de questions de mutation ou d'avancement qui ne justifient pas une réponse immédiate de l'administration, celle-ci pouvant être apportée plus tard.

L'équipe restreinte du médiateur interne de la police nationale est composée, en ETP, outre votre serviteur, d'un magistrat de la juridiction administrative, M. Buchin, et de quatre collaborateurs.

De façon originale, ce dispositif est constitué d'un binôme composé d'un policier, qui connaît la maison de l'intérieur, et d'un juriste, gage d'indépendance.

Nous disposons par ailleurs d'une équipe de douze à treize délégués du médiateur interne de la police nationale, tous réservistes, généralement retraités du grade de commissaire divisionnaire, contrôleur général, commandant de police ou anciens administratifs. C'est une équipe assez diversifiée de personnes payées à la vacation, par territoire, réparties nationalement dans l'ensemble des secrétariats généraux pour l'administration de la police (SGAP) du ministère de l'intérieur.

Il en existe sur tout le territoire, ce qui permet une certaine proximité avec les échelons hiérarchiques décisionnels et les fonctionnaires lorsqu'on a besoin de les recevoir. Nous exigeons un contact direct personnalisé avec chaque fonctionnaire qui nous saisit, ainsi qu'avec l'ensemble du réseau du Service de soutien psychologique opérationnel (SSPO) pour les gens qui semblent en avoir besoin.

Des garanties de confidentialité existent pour les fonctionnaires qui nous saisissent. Nous n'avons pas de compte à rendre à l'administration à ce sujet. Le fonctionnaire nous saisit directement, par mail. Il n'est pas tenu de passer par l'échelon hiérarchique - même si nous sommes parfois saisis par le biais d'un rapport que le fonctionnaire a transmis à la hiérarchie, et qui nous arrive quelques semaines après.

L'intérêt la médiation réside dans le fait de pouvoir gérer chaque cas individuel et, au-delà, d'en tirer des enseignements sur l'état des forces de police afin d'améliorer les ressources humaines.

C'est ce point de vue qui inspire la façon de travailler de l'équipe. L'administration est très attachée au respect de l'éthique des fonctionnaires de police, et chaque citoyen est naturellement exigeant à cet égard en raison des pouvoirs qui leur sont confiés.

Il nous paraît normal que l'administration soit elle-même exemplaire dans la manière de gérer les policiers. Or on constate que ce n'est pas toujours le cas.

C'est à cela que l'équipe de médiation essaye de trouver une solution, non seulement en droit, mais également en termes d'équité par rapport aux conflits qui surgissent.

Il nous paraît important de prévenir les conflits qui surgissent entre les policiers et leur administration, notamment en renforçant la transparence en matière d'équité des décisions administratives.

On l'a dit, la mutation et l'avancement constituent les principaux sujets dans la carrière du policier. Ce qui l'intéresse, c'est de savoir où et quand il va être muté, et de connaître l'avancement dont il va bénéficier.

À ce sujet, il existe encore un certain nombre de frustrations chez les policiers.

La première réside dans la nécessité de poursuivre l'effort qui vise à supprimer les interventions dans les mutations et les avancements. Des avancées importantes ont été accomplies dans ce domaine.

Je traite 400 dossiers par an. Je me rends souvent compte qu'une intervention a dû avoir lieu, mais il m'est difficile d'identifier si elle provient de telle organisation syndicale, ou de tel responsable administratif ou politique.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Les policiers qui se sont exprimés hors champ syndical nous ont expliqué qu'il n'était pas possible, dans la police, d'être promu ou muté sans appartenance syndicale ou sans soutien politique.

En tant qu'élu, nous pouvons témoigner du fait que nous sommes sollicités par les policiers plus que par les fonctionnaires de toute autre administration pour soutenir leur mutation. Cela semble être aujourd'hui un système presque institutionnalisé dans la police.

On comprend que cela paraisse inéquitable.

M. Pierre-Édouard Colliex. - Le ministre de l'intérieur, en 2015, a donné des instructions assez fermes et l'administration a fait énormément d'efforts pour clarifier les règles de mutation et d'avancement.

Nous avons pu constater que des efforts avaient été réalisés dans un certain nombre de dossiers à partir de 2015. On constate cependant encore des cas où, manifestement, il n'existe pas de raison objective pour que tel fonctionnaire ait été muté ou promu plutôt que tel autre. Cela résulte souvent d'une intervention extérieure plus que de l'ancienneté, des points, ou des qualités professionnelles.

Les fonctionnaires le vivent comme une très forte injustice. Ceux qui me saisissent suspectent d'ailleurs souvent une intervention, même si ce n'est pas le cas. L'exigence de transparence est donc très importante.

M. François Grosdidier, rapporteur. - On nous a expliqué que la mutation constituait un des arguments avancés par les syndicats pour recruter leurs adhérents plus que les revendications d'ordre général.

M. Michel Boutant, président. - Ce n'est pas seulement valable pour la police. C'est aussi le cas dans l'éducation nationale.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Mais cela paraît bien plus fort dans la police.

M. Philippe Dallier. - Ce phénomène est-il valable aussi bien pour les mutations que pour les promotions ? En la matière, seule la valeur professionnelle devrait intervenir...

M. Pierre-Édouard Colliex. - Je n'établirai pas de hiérarchie pour savoir si le problème est plus grave dans l'un ou l'autre cas.

Il est clair que l'objectivité des critères est plus simple à établir en matière de mutation, ceux-ci étant prévus dans les textes - ancienneté, rapprochement avec le conjoint, etc. Le fonctionnaire se rend donc très vite compte qu'il existe un problème.

En matière d'avancement, l'appréciation de la valeur professionnelle, qui passe par la notation, est plus difficile à établir. Cependant, si le fonctionnaire est moins ancien que les autres et moins bien noté, il n'est pas normal qu'il passe avant les autres.

On constate toutefois dans les deux cas, malgré les efforts importants réalisés depuis 2015, notamment à la demande de M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur, qu'un certain nombre d'interventions de cette nature demeurent.

M. Philippe Buchin, adjoint au médiateur interne. - Les problèmes sont plus faciles à déceler en matière de mutation, l'administration ayant mis en place un barème de points en fonction de l'ancienneté, des situations familiales, etc.

Les avancements de grade se font en fonction de la valeur professionnelle. L'ancienneté, même de façon marginale, constitue une déclinaison de la valeur professionnelle dans la mesure où l'on peut espérer que, plus on est ancien, plus on acquiert de valeur professionnelle. C'est généralement le cas.

En matière d'avancement de grade, il est plus difficile de déceler si une personne a été favorisée par une intervention extérieure. Souvent, les dossiers sont sensiblement équivalents en matière de notation. On les examine quelles que soient les directions d'emploi - PJ, sécurité publique, CRS, etc. Il est cependant très difficile de comparer le travail et la valeur professionnelle de fonctionnaires qui n'exercent pas dans les mêmes directions.

M. Pierre-Édouard Colliex. - Dans le même commissariat, trois fonctionnaires étaient pressentis pour être promus brigadiers chefs. Le commissaire les avait classés par ordre de priorité. Le premier fonctionnaire était une femme très bien notée, avec plus de responsabilité que les autres. Venaient ensuite deux fonctionnaires moins anciens et moins bien notés.

Au final, la jeune femme n'a pas été promue, contrairement aux deux autres agents. Il s'agit clairement là d'une intervention qui n'est pas normale.

Un autre problème récent nous est apparu, quant à la transparence dans la gestion des mouvements de mutation.

En résumé, un certain nombre de critères sont pris en compte pour définir les règles de mutation, comme l'ancienneté, la difficulté d'exercice, etc. Or l'administration a modifié les critères en cours de route, notamment l'an dernier, époque à laquelle on a introduit un nouveau critère sans le dire, celui du choix prioritaire émis par les agents.

Jusqu'à présent, la règle reposait sur le nombre de points acquis au cours de la carrière. Aujourd'hui, l'administration accorde la mutation en se fondant également sur le premier choix de l'agent. Un fonctionnaire qui a inscrit Nantes en premier choix se verra accorder sa mutation avant un autre plus ancien, qui a retenu Nantes en deuxième choix.

L'administration ne l'ayant précisé à aucun comment, nombreux sont les fonctionnaires qui, ne comprenant pas pourquoi un plus jeune leur est passé devant, imaginent une intervention extérieure, ce qui n'est pas le cas. Il s'agit seulement d'une gestion non transparente et non explicite de l'administration.

On a sûrement déjà dû vous le dire : le policier, à Paris, n'a qu'un rêve, celui de rejoindre sa ville d'origine, son village, Biarritz, Brest, etc. On a assez peu de demandes vers la Seine-Saint-Denis !

M. Philippe Dallier. - Arrivez-vous à inverser des décisions en matière de promotion ou de mutation ? Cela doit être compliqué.

M. Pierre-Édouard Colliex. - Il y a différente manière de dire au fonctionnaire qui nous sollicite qu'il a été victime d'une rupture d'égalité plus ou moins importante.

Les cas des fonctionnaires qui auraient dû être mutés et qui ne l'ont pas été sont les plus rares.

À Perpignan, par exemple, un poste est ouvert pour 150 postulants. Dans ce domaine, la faute de gestion de l'administration est très peu répandue.

Je le précise dans mon avis quand c'est le cas et j'insiste auprès du Directeur des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN) pour que ceci soit réglé à la commission administrative paritaire suivante, l'an d'après, afin que justice soit rendue à la personne lésée - si je puis utiliser cette expression.

M. Philippe Dallier. - Y a-t-il des retours en arrière ?

M. Pierre-Édouard Colliex. - On ne peut renvoyer à Paris l'année suivante le fonctionnaire indument muté à Perpignan.

M. Philippe Buchin. - En outre, si un agent demande au juge administratif d'annuler la mutation d'une personne qui lui est passée devant et que le juge administratif répond favorablement à cette demande, l'administration prendra un arrêté rétroactif et réintégrera ladite personne dans son ancienne affectation, pour le muter à nouveau le lendemain même !

L'efficacité de l'intervention du juge administratif dans ce domaine est donc malheureusement proche de zéro.

M. Pierre-Édouard Colliex. - C'est pourquoi le dispositif de médiation vise à trouver une solution, à permettre aux fonctionnaires qui ont été victime d'une injustice d'améliorer concrètement leur situation.

M. Alain Cazabonne. - Les syndicats, lors de leur audition, ont évoqué le problème des primes, mais essentiellement par rapport à la politique du chiffre, par exemple en matière de stupéfiants : même si la procédure n'aboutit pas, seuls les officiers, voire le commissaire, touchent de l'argent. Est-ce ce phénomène que vous évoquez là, ou s'agit-il des primes en général ?

Par ailleurs, les syndicats nous ont fait des remarques à propos des jeunes qui sortent de l'école de police, qui doivent demeurer sept ou huit ans dans leur première affectation et qui perçoivent un salaire amoindri du fait du prélèvement réalisé les premiers mois au titre du remboursement de leurs frais de scolarité. Or à Paris les loyers sont excessivement élevés et ces jeunes fonctionnaires sont obligés de recourir à la colocation. Avez-vous entendu des plaintes de cette nature ?

M. François Grosdidier, rapporteur. - Le jeune, à l'école de police, touche 1 300 euros ou 1 400 euros par mois. Dans son premier poste, il touche quelques centaines d'euros en plus et doit en outre se loger à Paris. Or six mois s'écoulent avant que l'augmentation de salaire soit répercutée.

M. Pierre-Édouard Colliex. - Les saisines ne concernent pas la question de l'indemnité des commissaires. Je n'ai donc pas d'exemple particulier à vous citer.

Pour ce qui est des jeunes policiers arrivant à Paris, c'est plus largement, de mon point de vue, une question de lourdeur et d'incapacité de l'administration à régler les questions de gestion des salaires et des indemnités des fonctionnaires dans les temps.

Cela ne concerne pas que les fonctionnaires de ce type, mais tous les fonctionnaires mutés ou promus. Un des cas que je traite est celui d'un fonctionnaire qui, deux ans après avoir obtenu une mutation, n'a toujours rien sur son salaire.

C'est un problème de gestion administrative. On a encore ponctuellement trop de difficultés à suivre précisément la situation des fonctionnaires.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Depuis combien de temps ce problème récurrent perdure-t-il ? Ceci nous laisse pantois ! On ne l'imagine pas dans nos collectivités ou même dans une entreprise...

M. Pierre-Édouard Colliex. - Ce n'est pas systématique, mais cela arrive ponctuellement.

J'ai moi-même obtenu un échelon il y a quatre ou cinq mois : il ne figure toujours pas sur ma feuille de paye. C'est assez classique.

Pour un commissaire divisionnaire, c'est toutefois moins grave que pour un jeune gardien de la paix qui sort de l'école, dont le salaire est limité et qui doit se loger à Paris.

M. Philippe Buchin. - Ceci a l'air d'être spécifique à la préfecture de police. Dans les secrétariats généraux pour l'administration du ministère de l'intérieur (SGAMI), en province, les choses ont l'air de mieux se régler.

Certains retards dans la prise en compte d'un avancement d'échelon peuvent être régularisés un an après.

Nous rappelons la jurisprudence dans nos avis, et le fait qu'au-delà d'un délai raisonnable de trois mois environ, l'administration doit verser des intérêts de retard, ce qu'elle refuse systématiquement. Il faut donc saisir le juge. Il y a là un vrai problème.

M. Michel Boutant, président. - En est-il de même pour le versement des heures supplémentaires ? Il doit s'en accumuler un certain nombre depuis quelques années.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Seulement 20 millions !

M. Philippe Buchin. - Nous avons eu quelques saisines à ce sujet, notamment concernant des gens partis à la retraite ou qui s'y apprêtent et qui voudraient bien être indemnisés. Ces cas se sont réglés, mais je pense que le problème est plus global, et nous n'avons pas d'informations à ce sujet.

M. Jean Sol. - Quels sont les critères de mobilité sur lesquels vous vous adossez pour faire le choix de ces mutations qui nous posent souvent problème et à propos desquelles nous sommes interpellés ?

Quel est votre avis sur la place des syndicats dans ce dispositif ?

Par ailleurs, le statut de sportif de haut niveau influe-t-il sur les demandes de mobilité ?

Enfin, quelle est la conduite à tenir pour vous saisir ? Un tiers peut-il vous solliciter ?

M. Pierre-Édouard Colliex. - C'est l'agent qui doit nous saisir de sa situation. Le médiateur peut être saisi de problèmes collectifs ou généraux, mais la saisine doit passer par la DGPN et le DRCPN.

Par ailleurs, le critère principal de mutation repose sur les besoins et l'intérêt de l'administration. La loi a prévu un certain nombre de critères liés à la situation de l'agent pour que la mutation s'effectue aussi en fonction de ses intérêts et de ses priorités.

Ces critères sont prévus par la loi de 1983, qui a été modifiée, et sont déclinés par les décrets. Ils reposent essentiellement sur l'ancienneté. On prend maintenant beaucoup en compte le fait d'avoir servi dans les quartiers difficiles.

Un fonctionnaire qui aura servi en Seine-Saint-Denis pourra donc regagner les Pyrénées-Orientales plus rapidement qu'un fonctionnaire ayant servi dans d'autres territoires. On tient également compte de la situation familiale.

J'ai encore eu récemment le cas à Perpignan, où l'on donnera la priorité à un rapprochement de conjoints, qui sera suivi de trois mutations normales, puis à nouveau par un rapprochement de conjoints.

Nous plaidons aussi pour une prise en compte plus grande des mutations simultanées, car il est important pour le policier de maintenir l'équilibre familial. La mutation simultanée ne concerne par définition que des couples de policiers et paraît assez illégitime vis-à-vis des personnes dont le conjoint n'est pas policier.

Il existe un certain nombre de points concernant la durée, l'éloignement, etc. On note cependant des abus. Il existe toujours des gens qui organisent leur séparation. Certains agents attendent le temps réglementaire, alors que d'autres envoient leur conjoint « en éclaireur », et expliquent ensuite qu'ils sont séparés, ont acheté une maison et dû souscrire un emprunt, se mettant eux-mêmes en difficulté. Cela concerne surtout les destinations où il est très difficile d'obtenir une mutation - Sud-Ouest, Ouest, Réunion.

On privilégie certains cas, mais il y a aussi de la place pour les mutations normales.

Enfin, j'ai eu assez peu de saisines de sportifs de haut niveau.

M. Dominique de Legge. - Vous évoquiez des dysfonctionnements concernant la paye. Cela me rappelle un autre dossier, celui du logiciel Louvois, chez les militaires.

Ces dysfonctionnements sont-ils liés au dispositif informatique ou à un problème interne de transmission entre l'autorité qui nomme et celle qui paye ?

En second lieu, d'après la description que vous venez de faire, vous apparaissez en concurrence avec les organisations syndicales. Vous semblez en effet constituer une sorte d'instance d'appel en cas de dysfonctionnement...

M. Pierre-Édouard Colliex. - Les dysfonctionnements en matière de paye constituent des problèmes ponctuels. Je ne peux donc me lancer dans une comparaison avec d'autres dispositifs.

Il ne s'agit pas d'un dysfonctionnement généralisé du logiciel ni de l'organisation, mais il est nécessaire d'améliorer les choses pour limiter au strict minimum ces erreurs.

Quant à nos relations avec les organisations syndicales, elles sont confiantes et transparentes.

Les organisations syndicales sont plus que légitimes à défendre la situation de leurs adhérents et celle des fonctionnaires. Personne ne peut leur en faire reproche.

Le médiateur est saisi par les agents. Certains sont syndiqués, d'autres non. Ce n'est pas une question que je pose ni une information dont je dispose quand un fonctionnaire me saisit. Je me prononce sur le cas.

Concernant les problématiques générales, nous avons des réunions annuelles avec les organisations syndicales au sujet du suivi des préconisations du médiateur. J'ai rencontré hier encore le secrétaire général d'une organisation syndicale. Nous échangeons à propos des problématiques que l'on rencontre, et l'on a souvent des analyses convergentes à propos des problèmes auxquels sont confrontés les agents.

M. Philippe Buchin. - Nous avons de très bonnes relations avec les syndicats, mais il est vrai que nous sommes juridiquement en concurrence. D'après la loi de 1983, les commissions administratives paritaires où siègent les syndicats ont compétence pour connaître de toute décision individuelle relative à la carrière du fonctionnaire. Or c'est le même champ que le nôtre. On a donc au moins un terrain commun.

Il ne vous aura par ailleurs pas échappé que la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle du 18 novembre 2016 a prévu, à titre expérimental, la possibilité de mettre en place une procédure de médiation obligatoire en matière de litiges de la fonction publique.

Le ministère de l'intérieur n'a pas souhaité participer à cette expérimentation, qui ne concerne que le ministère des affaires étrangères, quelques départements et régions pour la fonction publique territoriale, ainsi que deux académies pour l'éducation nationale.

Toutes les décisions dans lesquelles interviennent les commissions administratives paritaires en sont exclues. Depuis la loi de 2000, les syndicats se sont toujours opposés à ce genre d'institution.

M. Pierre-Édouard Colliex. - Les syndicats du ministère de l'intérieur ne se sont toutefois pas opposés à la création de la médiation et l'ont même votée pour un certain nombre d'entre eux. Le dispositif de médiation n'est donc pas mal considéré par les organisations syndicales.

M. Philippe Dominati. - D'après les cas dont vous êtes saisis, certains lieux font-ils l'objet d'un nombre de demandes de mutation anormal ? Cela correspond-il à la répartition des forces, ou constatez-vous des lieux de fixation sur le territoire national ?

Par ailleurs, vous n'avez pas évoqué les problèmes liés à la condition physique ou à la santé des fonctionnaires de police. Quelle part cela représente-t-il dans les affaires que vous avez à traiter ?

M. Pierre-Édouard Colliex. - Proportionnellement, on n'a pas constaté un nombre plus important de saisines en fonction du lieu.

Par ailleurs, il est clair qu'un certain nombre de problèmes de ressources humaines doivent être pris en compte. La maladie et le handicap sont des sujets sur lesquels on a un certain nombre de progrès à faire par rapport à l'entrée en fonction - même s'il faut une constitution physique meilleure que pour remplir une fonction administrative. Cependant, l'évolution de la médecine et du suivi de certaines maladies font qu'on ne doit pas avoir les mêmes critères qu'il y a dix ans.

Je prendrai deux exemples à ce sujet. Le premier, c'est celui du VIH : il y a vingt ans, les personnes atteintes de ce virus ne pouvaient entrer dans la police. Aujourd'hui, ce n'est plus un problème.

Se pose aujourd'hui également la question d'une personne diabétique, sportive de haut niveau, qui se voit refuser l'entrée dans la police alors qu'elle est en parfait état physique. On se pose donc la question de savoir si l'on peut faire évoluer la prise en compte de l'affection.

La prise en compte de la maladie au cours de la carrière constitue également un sujet. Or on est parfois incapable de proposer à l'agent un projet qui tienne compte de son handicap. Par ailleurs, On a des difficultés à réintégrer la personne dans ses fonctions si son état s'améliore.

Un certain nombre de saisines concernent l'adaptation du poste de travail à l'état de santé de la personne.

Un fonctionnaire blessé en service n'a pas de problème financier, mais est-on capable de lui permettre de continuer à s'investir pleinement malgré son handicap ? Les voies d'amélioration demeurent de, mon point de vue, importantes.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Traitez-vous de ce sujet dans vos préconisations ?

M. Pierre-Édouard Colliex. - Ce sujet est traité de plusieurs manières. La question du reclassement est traitée dans les rapports 2015 et 2016. Les questions plus nouvelles relatives à la carrière du fonctionnaire malade ou handicapé figureront plutôt dans le rapport 2017.

M. Philippe Buchin. - C'est une question d'autant plus difficile à traiter qu'on est actuellement en train de procéder à la substitution d'emplois de personnels actifs par des personnels civils. Que faire des 5 000 personnes blessées chaque année en service actif ? On ne peut pas les laisser sur le terrain, et l'on risque de ne plus pouvoir les reverser dans un emploi administratif. C'est un vrai sujet.

M. Philippe Dominati. - Par ailleurs, l'État doit aux fonctionnaires de police un nombre astronomique d'heures supplémentaires.

M. François Grosdidier, rapporteur. - 20 millions d'heures supplémentaires, d'après M. Morvan lui-même !

M. Philippe Dominati. - Cela fait-il l'objet d'une saisine de la part de certains fonctionnaires de police ? Bien souvent, ces heures supplémentaires sont récupérées au moment du départ à la retraite, mais une partie est paraît-il supprimée au moment des mutations...

M. Pierre-Édouard Colliex. - Je n'ai pas été spécifiquement saisi de ce sujet.

M. Philippe Dominati. - L'État a donc intérêt à ne pas payer les heures supplémentaires ! C'est donc entré dans les usages.

M. Pierre-Édouard Colliex. - Le problème vient du fait que le fonctionnaire les cumule souvent avant son départ à la retraite, et que les emplois manquent alors dans les services pendant six mois.

M. Philippe Dominati. - Il est étrange que ce soit entré dans la coutume.

M. Pierre-Édouard Colliex. - Je n'ai pas été saisi à ce sujet.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Je reviens sur les questions de harcèlement, de discrimination et de mauvaises relations au travail.

On a mis en cause la politique du chiffre et l'intérêt pour la hiérarchie intermédiaire de remplir des objectifs strictement quantitatifs. Cela nourrit-il des récriminations ?

M. Pierre-Édouard Colliex. - Un certain nombre de saisines évoquent des problèmes de harcèlement.

Lorsque les éléments paraissent potentiellement justifier une suite pénale ou disciplinaire, je transfère le dossier à l'Inspection générale de la police nationale (IGPN). Je n'interviens que lorsque la médiation a un sens.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Il y a parfois des subordonnés qui considèrent comme harcèlement de simples rappels à l'ordre un peu fermes. Intervenez-vous dans ce cas de façon préventive ?

M. Pierre-Édouard Colliex. - Il existe en effet un certain nombre de cas de fonctionnaires qui se plaignent de leur notation, ou du fait d'avoir été réaffecté à telle ou telle mission, et qui estiment être l'objet de harcèlement.

On leur répond en disant que la notation ne paraît pas scandaleuse, que le notateur a en tout état de cause fait son travail et qu'il était dans son droit. Ce travail d'explication est important.

Je n'ai peut-être pas assez insisté sur le fait que le problème vient de ce que l'agent, lorsqu'il s'adresse à l'administration pour se plaindre de telle notation ou de telle situation, n'obtient aucune réponse de celle-ci.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Existe un entretien individuel ?

M. Pierre-Édouard Colliex. - En matière de notation, forcément, mais l'absence de réponse nourrit une certaine frustration et un certain mécontentement. Le rôle de la médiation est de réintroduire le dialogue.

M. Philippe Buchin. - L'entretien professionnel constitue l'un des cas où, la plupart des temps, nous n'avons pas besoin d'émettre d'avis. Si l'entretien n'a pas eu lieu, nous faisons valoir à l'administration que c'est illégal, et la situation est alors immédiatement régularisée.

Ainsi, un fonctionnaire qui s'était plaint de harcèlement après son retour de congé maladie et qu'on avait réaffecté dans un emploi ne correspondant pas à son grade a été rétabli dans ses droits après intervention du médiateur.

M. Pierre-Édouard Colliex. - L'administration valorise généralement celui qui cache le problème plutôt que celui qui le met à jour. Dénoncer le problème, c'est créer le problème. La tendance est donc de valoriser celui qui cache les choses plutôt que celui qui recherche une médiation pour résoudre un conflit.

Il existe une possibilité, selon moi, de faire baisser le stress au travail en valorisant les gens qui dénoncent tel ou tel harcèlement. Sur le papier, il y a assez peu de cas de harcèlement sexuel dans la police. On relève d'ailleurs peu de sanctions. Cela ne signifie qu'il n'en existe pas, mais il y a un problème pour le verbaliser et réclamer un arbitrage, une intervention ou une sanction.

M. François Grosdidier, rapporteur. - En matière de prévention des risques psychosociaux, pensez-vous que les moyens du SSPO suffisent ? En préconisez-vous le renforcement ou disposez-vous d'autres solutions en amont à ce sujet ?

M. Pierre-Édouard Colliex. - Je me porterai de garder un jugement sur le niveau des effectifs, notamment ceux du SSPO. À chaque fois que j'ai besoin d'eux, j'obtiens une réponse. On a également créé un certain nombre de moyens supplémentaires, comme la médiation, qui était inexistante.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Les cadres sont-ils formés à la prévention des risques psychosociaux ?

M. Pierre-Édouard Colliex. - Il existe un certain nombre de formations. J'ai moi-même été sensibilité à ces risques.

J'ai toujours le sentiment qu'on a tendance à vouloir cacher les problèmes alors qu'il est nécessaire de les faire apparaître pour les résoudre, mais la sensibilisation de la hiérarchie à ce sujet est forte. Tout chef de service a été confronté à ce risque, voire au suicide.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Est-ce récent ?

M. Pierre-Édouard Colliex. - J'ai un peu plus de vingt ans de fonction et j'ai souvenir que le sujet existait déjà lorsque j'ai commencé.

On en parle davantage, mais ce n'est pas nouveau. C'est un sujet sur lequel l'administration a fait depuis longtemps un certain nombre d'efforts pour former et sensibiliser les chefs de service ainsi que l'ensemble de la hiérarchie.

M. Philippe Buchin. - Un policier qui ne va pas bien n'ira peut-être pas spontanément voir le SSPO, sous peine d'être interdit de voie publique ou désarmé. Il choisira plutôt le privé. Le renforcement du SSPO n'est donc pas évident.

M. François Grosdidier. - Le supérieur direct joue un rôle de première importance.

M. Pierre-Édouard Colliex. - Ainsi que les collègues !

M. François Grosdidier, rapporteur. - Il est à noter que la gendarmerie est moins exposée de ce point de vue.

M. Pierre-Édouard Colliex. - Un certain nombre de jeunes policiers ont choisi la police plutôt que la gendarmerie pour échapper à la vie en collectivité. On ne peut donc en tirer un exemple. Ce n'est pas le même mode de vie, mais le contrôle social qui fait que l'on vit et qu'on travaille en équipe - CRS, PJ, etc. - explique peut-être le moins grand nombre de suicides qui ont lieu dans ces unités.

M. Philippe Buchin. - Il faut aussi noter que les gendarmes exercent sur des territoires plus apaisés...

M. François Grosdidier, rapporteur. - On nous explique que l'esprit de corps et la vie en communauté y sont certainement pour beaucoup. Toutefois, lorsque le rapport avec la hiérarchie est mauvais, il se poursuit dans la vie privée. C'est le revers de la médaille. Chaque formule a ses avantages et ses inconvénients.

M. Michel Boutant, président. - Merci, messieurs.

Audition de MM. Jacques Beaume, procureur général honoraire, et Franck Natali, avocat au Barreau de l'Essonne et ancien bâtonnier, coauteurs du rapport « Amélioration et simplification de la procédure pénale » (livre 2 des chantiers de la justice)

M. Michel Boutant, président. - Mes chers collègues, notre commission d'enquête poursuit ses travaux par l'audition de MM. Jacques Beaume, procureur général honoraire, ancien membre du Conseil supérieur de la Magistrature et Franck Natali, avocat au barreau de l'Essonne, ancien bâtonnier, coauteurs du rapport relatif à l'amélioration et la simplification de la procédure pénale au sein des « chantiers de la justice ».

Je rappelle que les « chantiers de la justice » ont été lancés le 6 octobre 2017, avec pour objectif une modernisation et une amélioration du fonctionnement de la justice dans cinq grands domaines : la transformation numérique, l'amélioration de la procédure civile, l'adaptation du réseau des juridictions, l'amélioration et la simplification de la procédure pénale, enfin le sens et l'efficacité des peines.

En janvier 2018, vous avez ainsi présenté les propositions que vous étiez chargés d'élaborer concernant le chantier relatif à l'amélioration et la simplification de la procédure pénale. Ces propositions s'inspirent notamment d'une consultation menée auprès des magistrats mais aussi des éléments transmis par le ministère de l'intérieur au nom des forces de sécurité intérieure.

Notre commission d'enquête a pu constater, au cours de ses travaux, que les difficultés que celles-ci rencontrent dans la mise en oeuvre de la procédure pénale, sous la direction du parquet, entrent pour une part non négligeable dans le malaise qu'elles expriment actuellement. Nous serons donc très attentifs aux réformes que vous proposez dans ce domaine.

Cette audition est ouverte à la presse. Elle fera également l'objet d'un compte rendu publié. Enfin, je rappelle, pour la forme, qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous invite, chacun d'entre vous, à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité. Levez la main droite et dites : « Je le jure. ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Jacques Beaume et Franck Natali prêtent serment.

Nous avons prévu une durée d'une heure un quart pour cette audition.

Je donne à présent la parole au rapporteur.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Parmi les causes multifactorielles du malaise au sein des forces de sécurité intérieure, policiers et gendarmes, à tous les niveaux de la hiérarchie, citent à l'unisson « l'aval » judiciaire : d'une part - mais cela n'est pas l'objet de nos réflexions aujourd'hui - la réponse pénale leur paraît inexistante ou inadaptée, posant la question du sens de leur action et de leurs prises de risque, et d'autre part, la procédure pénale est jugée trop lourde. Nous-mêmes, ici au Parlement, sommes sans doute aussi responsables de cette situation, qui conduit policiers et gendarmes à ne plus consacrer qu'un tiers de leur temps à des activités opérationnelles, les deux autres tiers étant occupés à des tâches administratives et surtout procédurales.

Votre rapport sur l'amélioration et la simplification de la procédure pénale, réalisé dans le cadre des « chantiers de la justice », émet un certain nombre de propositions en vue d'alléger la procédure pénale, notamment au stade de l'enquête. Ces propositions vont dans le sens du constat que je viens d'évoquer, même si je tiens à signaler que les représentants du Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie que nous avons entendus nous ont indiqué que seulement 30 des 300 propositions qu'ils avaient faites ont été retenues. Quelles vous paraissent être les mesures de nature à dégager le plus de temps aux forces de sécurité intérieure afin de leur permettre de recentrer leur activité sur leur coeur de métier ? La mise en oeuvre de mesures ponctuelles vous paraît-elle pouvoir réellement améliorer le travail au quotidien des policiers et gendarmes ?

Certains policiers et gendarmes estiment que l'« oralisation » d'une partie des procédures pourrait permettre d'alléger considérablement les charges procédurales. Que pensez-vous d'une telle proposition ? Quelles procédures pourraient être concernées ?

Au-delà des réformes de procédure, vous préconisez également un investissement technologique massif : renforcement de l'interopérabilité entre les fichiers police et justice, dématérialisation des procédures, etc. Dans un contexte budgétaire contraint, que l'on espère voir se desserrer, les investissements ne pourront toutefois être que progressifs. Quels sont, selon vous, les chantiers les plus urgents à engager dans ce domaine ?

Afin d'alléger les officiers de police judiciaire (OPJ) d'un certain nombre de tâches, vous estimez que pourrait être étudiée l'extension des pouvoirs des agents de police judiciaire (APJ), pour certains actes d'enquête non coercitifs.

Se pose aussi la question des policiers municipaux, qui sont aujourd'hui cantonnés au rôle d'agents de police judiciaire adjoints (APJA) et ne peuvent pas mener d'auditions, y compris lorsqu'il s'agit de personnes ayant simplement contrevenu à des arrêtés municipaux. Par exemple, dans le cas la fréquentation d'un nocturne d'un square, qui n'expose pas à une amende forfaitaire, la police nationale doit entendre le contrevenant et ses parents s'il est mineur avant transmission au parquet. Envisagez-vous, au moins dans les domaines du respect de la réglementation municipale et du code de la route, une extension de la qualification judiciaire des policiers municipaux ? Cette évolution est demandée par l'Association des maires de France et les syndicats de la police municipale, mais aussi - et c'est là un basculement de tendance - par divers syndicats de policiers nationaux, qui se rendent compte qu'ils assument des tâches indues et procédurales auxquelles les policiers municipaux, au terme de vingt ans d'efforts de professionnalisation, pourraient parfaitement satisfaire, évidemment toujours sous le contrôle du procureur et de l'OPJ territorialement compétent.

Enfin, nombre de policiers et gendarmes ont regretté devant nous que de simples erreurs procédurales, parfois très marginales et purement formelles, puissent conduire à remettre en cause l'intégralité d'une enquête ou d'une procédure, avec des conséquences qui peuvent être complètement incompréhensibles pour les justiciables. Une telle situation accentue sans aucun doute le sentiment de démotivation d'une partie de nos forces de sécurité intérieure, et ce d'autant plus que la longueur et la complexité croissantes des procédures augmentent les risques d'erreur. Une réforme du régime des nullités, que vous évoquez brièvement dans les conclusions de votre rapport, vous paraît-elle souhaitable ?

M. Jacques Beaume. - J'aimerais tout d'abord préciser deux choses. En premier lieu, avant de rédiger ce rapport avec M. Franck Natali, j'avais, en 2014, également contribué au précédent, qui était déjà annonciateur de celui-ci bien qu'il ait été principalement consacré à la conformité de notre procédure pénale au droit européen. En second lieu, je m'exprimerai aujourd'hui certes au titre du rapport que nous avons rédigé, mais j'ai aussi été procureur pendant près de 40 ans et ai donc fréquenté de nombreux officiers de police judiciaire. Je pense ainsi bien connaître la diversité des services, la nature des problèmes rencontrés et les réponses que l'on peut y apporter.

La lourdeur de la procédure pénale est incontestable. Je suis à la retraite depuis deux ans et demi et lorsque la garde des sceaux nous a confié la rédaction de ce rapport, j'ai relu le code de procédure pénale pour remettre à jour mes connaissances : il est illisible, tant pour nos enquêteurs que pour le parquet, le juge d'instruction et la quasi-totalité des intervenants de la procédure pénale. L'effort de conceptualisation qui a conduit à une remise à plat complète du code pénal n'a jamais été fait pour le code de procédure pénale.

Celui-ci résulte ainsi de stratifications successives, qui ne sont elles-mêmes pas raisonnées, mais contraintes. Ceci accentue le caractère désordonné du code. Ainsi, lorsqu'un arrêt de la cour de cassation modifiant le régime de la garde à vue est diffusé dans les juridictions un vendredi après-midi à 16 heures, et qu'un quart d'heure plus tard, il faut transformer toutes les gardes à vue de France de manière prémonitoire en fonction de la réforme légale à venir, il ne s'agit pas d'une réforme, mais d'une contrainte supplémentaire qui s'abat sur les enquêteurs, sur le parquet, sur les juges d'instruction... Si la cour européenne des droits de l'homme rend un arrêt concernant la sonorisation, par exemple, il faut entreprendre la réforme correspondante.

Nous ne maîtrisons donc pas - et n'avons jamais maîtrisé au cours des quinze dernières années - l'évolution de notre code de procédure pénale, qui se fait au coup par coup en fonction de contraintes extérieures et non au terme d'une réflexion structurée et organisée. La logique originelle ou originale que l'on aurait pu déceler dans le code de procédure pénale est donc mise à mal au fil de réformes conjoncturelles.

La première préconisation de M. Franck Natali et moi-même vise donc à réécrire le code de procédure pénal, de manière logique, et à droit constant dans un premier temps. Il faut rétablir une cohérence, avec un tronc commun d'enquête, des exceptions liées par exemple à la flagrance ou à la gravité, etc. Il faut nettoyer le ramassis de dispositions actuel, qui sont non seulement difficiles à suivre mais également jamais en cohérence complète avec les réformes précédentes. À titre d'exemple, il existe aujourd'hui huit ou neuf régimes de garde à vue différents. La plupart des enquêteurs comme des parquetiers sont donc contraints de vérifier à chaque fois quel régime est applicable, selon que l'intéressé est mineur de moins de treize ans, qu'il y a flagrance, qu'il s'agit d'une enquête préliminaire, etc. Ce sera seulement une fois que le travail de réécriture logique du code de procédure pénale aura été effectué que l'on pourra entreprendre de nouvelles réformes de fond.

Par ailleurs, notre retard technologique est en effet considérable. Sa résorption à droit constant faciliterait le travail des enquêteurs, du parquet, des juges et des barreaux. Nous avons fait diverses propositions à ce sujet.

En ce qui concerne l'oralisation totale, j'avais évoqué l'idée dans mon rapport de 2014 par provocation délibérée. En effet, il est impossible d'oraliser complètement une procédure. Dans un monde de garantie des libertés individuelles, qui est établi par les obligations internationales et par notre tradition juridique démocratique nationale, l'oralisation totale n'est pas envisageable.

M. François Grosdidier, rapporteur. - En quoi affecterait-elle les droits des personnes mises en cause ?

M. Jacques Beaume. - Un minimum d'écrits est nécessaire pour que l'on puisse s'assurer de la régularité de la procédure. Si l'oralité est totale, le contrôle a posteriori n'est pas possible. Du reste, quand je parlais en 2014 d'oralisation, je ne visais que certains actes, qui pourraient être enregistrés et dont la succession pourrait néanmoins donner lieu à un procès-verbal minimal. De plus, les procédures complexes ne peuvent d'aucune manière être concernées. L'oralisation ne peut être utilisée que dans le cas d'affaires simples, de la délinquance quotidienne ; elle est impensable dans les affaires de hold-up, de meurtre, de terrorisme... Au cours de nos auditions, M. Franck Natali et moi avons entendu les représentants des syndicats de police et de la gendarmerie, de l'ensemble de leurs cadres, et ils ne pensent pas que l'oralisation totale soit crédible.

En revanche, ce qui est envisageable, c'est une dématérialisation la plus complète possible des procédures. Les procédures normales peuvent être numérisées dans un premier temps puis, lorsque notre technologie sera suffisamment avancée, dématérialisées complètement. Les avantages de cette dématérialisation seraient considérables : réduire la masse de papier produite par les enquêteurs ; rendre plus fluide la transmission des services d'enquête vers le parquet, avec une facilitation du contrôle par le ministère public puisque tout serait en ligne et accessible à tout moment ; permettre au parquet de donner la procédure dans la forme numérisée ou dématérialisée au juge, au barreau et ainsi réduire les quantités de papier à gérer dans les juridictions. Il nous semble que la dématérialisation doit être un axe de recherche prioritaire avant même toute réflexion sur un éventuel changement de procédure.

Vous avez évoqué, Monsieur le rapporteur, les pouvoirs des APJ. Il faut ici rappeler que nous sommes dans un État de droit ; tout ce qui relève d'une contrainte ou d'une atteinte aux libertés individuelles ou aux principes fondamentaux garantis par la Constitution ne peut être effectué que par une personne ayant une fonction, un niveau d'autorité, une compétence suffisants pour constituer une garantie pour le citoyen. C'est la raison pour laquelle nos propositions - et les enquêteurs sont parfaitement d'accord avec nous sur ce point - prévoient que tout ce qui est attentatoire aux libertés individuelles ne peut pas être fait par des APJ. On pourrait en revanche envisager d'ouvrir aux APJ la possibilité de réaliser une consultation de fichier administratif, un prélèvement salivaire lors d'un contrôle routier, par exemple, ce qui permettrait également aux OPJ de remplir leur mission dans de meilleures conditions : ces derniers ne doivent pas être systématiquement mis en première ligne.

En résumé, l'extension des pouvoirs des APJ doit être soumise à une double condition : contrôle effectif par les OPJ et exclusion de toute mesure d'initiative comportant une atteinte aux droits fondamentaux.

Vous avez évoqué le cas des policiers municipaux. Nous ne les avons pas inclus dans notre réflexion autour de rapport. Néanmoins, je ne serais pas nécessairement défavorable à ce qu'ils puissent procéder à des auditions menées à l'occasion de la violation d'un arrêté municipal : la situation actuelle, dans laquelle ils peuvent constater cette violation mais doivent aller trouver quelqu'un d'autre pour écrire trois mots, me semble avoir quelque chose d'artificiel.

Cependant, si un policier municipal devait avoir des pouvoirs judiciaires, alors son patron devrait être le procureur et non le maire. Or - et j'ai vécu cela des dizaines de fois dans mes différents postes - lorsque nous avions des instructions à donner aux APJA, nous recevions en général un appel téléphonique du maire pour nous dire que c'était lui qui décidait, que c'était sa police municipale... Il faudrait donc compléter cette culture judiciaire.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Cette culture évolue déjà.

Le maire décide par exemple des horaires de travail des policiers municipaux. En revanche, dès lors que les policiers municipaux sont sur des tâches relevant de la sécurité publique, tout se fait - ne peut se faire - qu'en articulation très étroite avec l'OPJ territorialement compétent qui, de fait, exerce une hiérarchie au nom du procureur. Cela pourrait être davantage formalisé et inscrit dans la loi.

M. Jacques Beaume. - Monsieur le rapporteur, vous décrivez une situation idéale, mais elle n'est pas celle que j'ai rencontrée en tant que procureur général. J'avais d'excellents rapports avec les élus, telle n'est pas la question. Mais au quotidien, un policier municipal ne s'estime pas du tout lié au procureur de la République, y compris lorsqu'il a des tâches judiciaires : il s'estime lié à son maire. Il y a donc toute une culture à changer.

Pour autant, et j'y insiste, je ne suis pas défavorable à ce qu'un policier municipal puisse mener une audition sans garde à vue ni rétention notamment, à l'occasion de la violation d'un arrêté municipal.

Concernant le régime de la nullité des procédures, le débat est colossal. J'avais entrevu dans le rapport de 2014 deux évolutions possibles : une vision « maximale » consistant à transformer notre régime de nullité sur le modèle européen, pour en conférer l'appréciation au juge au coup par coup. Il s'agirait de se demander si l'équité du procès a été ou non globalement altérée par le facteur de nullité soulevé. Si ce n'est pas le cas, on n'annule pas. Si on estime que l'équité du procès a été atteinte, au moins partiellement, on applique alors, comme le font les hollandais, un système de dégrèvement de peine, proportionnel à l'atteinte aux droits constatée. Le juge est alors chargé d'évaluer la bonne proportion de dégrèvement de peine. C'est contraire à notre culture juridique, cela nous choque et j'ai hérissé tous les barreaux de France et de membres de la Cour de cassation en formulant cette proposition, car le droit de la nullité est une « vache sacrée » en France. Cette réforme ne me parait donc pas envisageable en France.

Puisqu'on ne peut malheureusement pas s'engager dans cette voie, la première chose à faire consisterait au moins à différencier les facteurs de nullité. Il doit y en avoir sept ou huit : par exemple la nullité absolue, la nullité relative, la nullité d'ordre public, la nullité sans grief, même si toute nullité fait un peu grief.

La Cour de cassation dit que les choses sont bien rôdées, qu'on sait maintenant ce qui est ou non facteur de grief. Je ne le crois pas : concrètement, on ne peut jamais anticiper ce qui va être décidé : parfois, la jurisprudence de la chambre criminelle en matière de nullité, qui est à ses yeux structurée et clarifiée, surprend. Elle surprend certes le profane, mais ce qui est plus étonnant c'est qu'elle surprend les magistrats eux-mêmes. Je peux même citer un exemple d'annulation d'un arrêt d'une cour d'assises d'appel du simple fait de l'absence d'apposition dans le dossier de la mention indiquant que l'expert-psychiatre avait bien été convoqué, alors même que l'expert en question était effectivement venu et avait déposé. Comme il n'y avait pas cette mention, et qu'en outre il n'y a pas eu de condamnation de l'accusé, le procès a été annulé.

Je suis très favorable à cette conception européenne consistant à fonder la nullité sur l'atteinte effective au procès équitable, et non pas sur de simples critères formels. Mais j'ai bien conscience que n'est pas culturellement envisageable chez nous. Les tergiversations de nos juristes, très latins, qui considèrent qu'une procédure est nulle ou ne l'est pas ; ne le permettent pas.

M. François Grosdidier, rapporteur. - C'est incompréhensible pour le justiciable.

M. Jacques Beaume. - Vous connaissez mon avis, monsieur le rapporteur, mais pour le coup, il ne s'agit vraiment que de mon avis. On pourrait a minima redéfinir les facteurs de nullité, au moins les écrire clairement car ils sont essentiellement jurisprudentiels. C'est la Cour de cassation qui détermine ce qui constitue un facteur de nullité absolue ou relative mais c'est très fragile car bien entendu la régularité de la procédure est un des facteurs de la démocratie. Quand le risque d'emprisonnement encouru est de vingt ans, il faut porter un minimum d'attention au déroulement du procès et à la régularité de l'enquête.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Votre rapport ne propose pas pour autant de tout balayer...

M. Jacques Beaume. - Non, effectivement. Une proposition de révision complète de la procédure pénale nécessiterait de toute façon beaucoup plus de temps que celui dont nous avons disposé pour remettre notre rapport.

M. Franck Natali. - Compte tenu de l'excellence dont a fait preuve une fois de plus Jacques Beaume, je n'aurai que peu d'éléments à ajouter. Sur le régime des nullités, mes propos rejoignent ce qui a été dit sur la procédure pénale : on nous dit souvent qu'il faut alléger la procédure parce qu'il y a trop de formalisme mais il faut bien avoir à l'esprit que formalisme protège aussi le rédacteur de l'acte qui a la maîtrise de la procédure. Le formalisme permet à l'auteur de l'acte de s'assurer qu'il a respecté la procédure.

Sur les conséquences des défauts de respect du formalisme, il existe aujourd'hui des règles d'orientation générale, des règles écrites internes, des règles jurisprudentielles et des dispositifs de niveau européen, par exemple des jurisprudences de la CEDH.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Dispositifs européens qui existent aussi en Hollande...

M. Franck Natali. - Oui effectivement. Même si je ne suis pas spécialiste du droit hollandais, je suis sûr que leurs procédures internes sont davantage simplifiées, au sens d'uniformisées, que les nôtres.

Sur les dispositifs en matière de garde à vue par exemple, il y a des formulaires types, y compris avec des éléments transposés tardivement, en juin 2016. Ces transpositions qui sont obligatoires pour les États membres sous peine de sanctions, prennent du temps alors que les réformes entrent en vigueur peu de temps après la transposition. La notification de ce type de droits, les plus fondamentaux, est incontournable. À partir de là, il y a d'autres cas de nullité à examiner qui pourraient évoluer, par exemple sur des infractions provoquées par les enquêteurs qui peuvent avoir été considérées comme excessives au regard des faits poursuivis. Le président Guy Canivet a l'habitude de dire que le juge, lorsqu'il rend une décision, doit avancer avec une main tremblante. Il faut être très mesuré dans une éventuelle réforme de la nullité. Ce qui a été élaboré par la jurisprudence est très nuancé...

M. Jacques Beaume. - Justement, c'est peut-être un peu trop nuancé...

M. Franck Natali. - C'est vrai mais la Cour de cassation annule parfois certains actes de procédure en décidant que ça n'entraine pas pour autant l'annulation d'actes qui en sont la conséquence. Elle fait bien la part des choses. Je vous renvoie à ce sujet à l'excellent rapport de Frédéric Desportes, avocat général à la chambre criminelle de la Cour de cassation. Il explique dans son rapport comment, en matière pénale, notre système s'est construit progressivement sur des jurisprudences : il existe bien sûr des exceptions mais, de manière générale, la Cour de cassation distingue des nullités substantielles et d'autres qui ne le sont pas. C'est plutôt un avantage car cela permet une adaptabilité par rapport à des situations changeantes dans le temps. Cela corrobore les propos liminaires de Jacques Beaume sur le code de procédure pénale. Il a été réformé massivement depuis 2004 par une succession de textes, portant à chaque fois sur un grand thème différent : la lutte contre le terrorisme, la lutte contre la grande criminalité, etc., ce qui a créé une sédimentation. Il a fallu, au fur et à mesure, interpréter ces textes, ce qui a créé de nouveaux moyens de nullité, au gré de ce qui était soulevé par les mis en cause ou les victimes.

La jurisprudence de la Cour de cassation semble en fait distinguer des cas stricts de nullité, par exemple pour la grande criminalité, c'est-à-dire les procédures régies par l'article 706-73 du code de procédure pénale, et d'autres cas de nullité dans des affaires de moindre importance. Le respect des règles solidifie les procédures et protège aussi les victimes. Je vous renvoie à l'article 1er du code de procédure pénale. Il ne faut pas remettre en cause tout le déroulement de la procédure car elle ne protège pas que le mis en cause : elle rassure aussi les victimes, en leur permettant d'avancer, et les enquêteurs en encadrant leur travail. Certaines mentions ajoutées aujourd'hui par les gendarmes dans leurs procès-verbaux, qui ne sont pas obligatoires mais qui sont le résultat de plusieurs années d'expérience, constituent également un gage de sécurité juridique.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Il faut bien reconnaitre que certaines obligations procédurales sont disproportionnées. Certains officiers de police judiciaire rendent leur habilitation, c'est bien la preuve que c'est devenu très lourd...

M. Franck Natali. - Les lourdeurs de certaines tâches ont pollué le reste. On a fait des progrès pour alléger certaines procédures mais ces procédures n'ont pas le même impact partout. Une gendarmerie où il y a cinq gardes à vue par semaine et un commissariat où il y en a trente par jour ne sont pas impactés de la même manière par de telles procédures. Il faudrait des personnels spécialisés sur ces procédures dans les commissariats.

Le procureur devrait pouvoir, en direct, sans passer par son téléphone, suivre le fil de la garde à vue. Or, ça n'existe pas actuellement : le procureur doit se renseigner au fil de l'eau, ou après coup. De plus, on a manqué d'anticipation. La législation a évolué tardivement pour suivre certaines décisions dont on savait pertinemment qu'elles seraient rendues par la CEDH. On a ainsi mis les acteurs devant le fait accompli, alors qu'on aurait pu anticiper. Je pense que cela a porté préjudice à la Justice en France.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Sur les technologies, y-a-t-il des propositions précises dans votre rapport ?

M. Franck Natali. - Je dois d'abord préciser qu'il y avait un autre rapport des chantiers de la Justice consacré plus spécifiquement à la transformation numérique, mais effectivement certaines de nos propositions sont liées à la dématérialisation.

La dématérialisation la plus complète possible des différentes étapes de la procédure est indispensable. Le temps passé par tous les acteurs de la justice à demander et obtenir des actes, très souvent en se déplaçant jusqu'à la juridiction, en attendant sur place, en multipliant le temps que les greffiers qui sont déjà bien occupés doivent ainsi consacrer à un nombre d'interlocuteurs important, est considérable. Ce n'est pas rationnel.

M. Jacques Beaume. - Je voudrais apporter deux précisions pour aller dans le même sens.

La dématérialisation est indispensable parce que la lourdeur de la procédure a été généralisée. Il est anormal qu'on ait la même procédure pour traiter un crime ou un vol à l'étalage. On a nivelé les procédures par le haut. Chez les magistrats antiterroristes, le nombre d'affaires est important, donc la procédure est maitrisée, ça ne pose pas de souci. Dans les services régionaux de police judiciaire (SRPJ) habitués aux procédures traitées dans le cadre de l'article 706-73, ils sont aussi bons juristes que les parquetiers. Dans ce type de juridictions ou de services, le discours sur la lourdeur de la procédure est beaucoup moins répandu.

La question se pose beaucoup plus pour les services de police confrontés à des crimes et délits très variés et qui ne peuvent évidemment pas consacrer aux très nombreuses affaires suivies le temps nécessaire à ce formalisme aligné sur le haut. À Marseille, par exemple dans les commissariats des 6ème, 8ème et 10ème arrondissements, il n'est pas rare qu'il y ait 100 à 120 plaintes dans la journée, c'est impossible de les traiter efficacement. On a certes inventé l'audition libre pour alléger un peu mais on a quasiment les mêmes exigences procédurales que pour traiter une garde à vue. Certes, ils n'ont pas les mêmes pouvoirs que dans le cadre d'une garde à vue mais ça reste très lourd de traiter ces procédures qui devraient être plus simples. Est-il rationnel d'aligner les procédures sur des crimes les plus graves alors que les enjeux pénaux sont bien moindres ?

Il y a ensuite des améliorations à apporter par la dématérialisation. Mais la dématérialisation ne dispense pas de s'interroger sur les moyens d'alléger la lourdeur de certaines procédures pour les faits les moins graves. Si la dématérialisation devient indispensable, c'est parce que les procédures ne laissent pas le choix aux acteurs concernés. Pourquoi les parquets ont-ils inventé le suivi en temps réel ? Car pour remplir leur rôle, il faut ces éléments en temps réel. Si on centralise un endroit de recueil de toutes les informations disponibles, ce sera déjà un progrès.

M. Franck Natali. - Oui, c'est indispensable qu'un magistrat puisse suivre en direct les étapes de l'enquête. Se déplacer pour de simples demandes d'actes ralentit considérablement le travail des magistrats ; il faut libérer ce temps des acteurs pour d'autres tâches.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Il n'y a pas de réticence de la police sur cet éventuel suivi en direct par les magistrats du déroulement de l'enquête ?

M. Jacques Beaume. - Non, car le temps consacré à la transmission des informations est démesuré, il y a eu dans le passé des réticences car le parquet était très exigeant. Mais aujourd'hui, tout le monde voit que c'est nécessaire. À force de vouloir être efficace sur tout, on est efficace sur rien. Il faut mieux se demander qui fait quoi. Il faut donner aux officiers de police judiciaire un degré d'autonomie et plus de compétences avec un parquet qui doit redevenir un magistrat et pas un super enquêteur et les OPJ doivent pouvoir mener une enquête. Certains officiers de police judiciaire demandent même aux procureurs s'ils peuvent faire une perquisition.

C'est un tort partagé car parfois les procureurs sont allés plus loin que ce que la loi prévoyait dans leurs exigences, il faut revenir à la normale...

M. Franck Natali. - Une nouvelle enquête préliminaire est en cours de constitution. En prenant les textes sur le flagrant délit, le crime organisé, l'association de malfaiteurs, le terrorisme, puis les nouveaux textes de juin 2016 qui offrent la possibilité au procureur de la République d'avoir des phases de contradictoire avec les mis en causes avant même le choix de la procédure, un ensemble cohérent se dégage. On est ainsi dans une phase cruciale de l'enquête, il y a une claire répartition des rôles. Nous avons fait une proposition d'allègement des taches, mais c'est aussi une question de repositionnement : l'enquêteur doit retrouver une autonomie. S'agissant de la garde à vue, il y a une reconfiguration avec la présence physique de l'avocat, des familles, du médecin, depuis les nouveaux textes de 1992. La présence de l'avocat, les enquêteurs s'en rendent compte, peut être utile.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Ce qui est mis en cause, c'est le temps de gestion de ces actes dans un temps qui reste très limité.

M. Franck Natali. - Le choix de l'interpellation, sauf en flagrance, est fait par les enquêteurs. Ensuite, il peut y avoir des plate-formes technologiques qui peuvent aider les enquêteurs, par exemple quand il y a interpellations multiples dans des affaires de stupéfiants ou d'associations de malfaiteurs. Cela peut s'anticiper dans l'organisation du service. On peut également réfléchir à des regroupements de gardes à vue dans un lieu donné, notamment sur les territoires peu denses. On nous a dit que ce n'était pas possible. Mais les commissariats parisiens, par exemple, sont bien rodés pour l'organisation de la garde à vue.

M. Jacques Beaume. - L'autonomie des enquêteurs par rapport à leur parquet est proportionnelle à leur direction d'enquête. Pendant de nombreuses années, le désengagement des cadres comme directeurs d'enquête a été massif. L'APJ, qui fait beaucoup d'actes dans une procédure, est seul face au parquet, alors que le commissaire est concentré sur ses taches d'ordre public ou ses tâches administratives. Un des points de reconquête de l'autonomie policière est donc la restauration de cadres directeurs d'enquête, qui existent d'ailleurs toujours dans les services « haut de gamme » tels qu'un SRPJ ou un service anti-terroriste. Aujourd'hui, un peu moins qu'il y a cinq ans certes, c'est un APJ, même plus un OPJ, qui téléphone au parquet, sans même savoir qui est son directeur d'enquête ! Ce serait un moyen de diminuer la présence tatillonne du parquet. La gendarmerie est moins atteinte par cette déshérence, la hiérarchie militaire restant suffisamment présente pour que, dans une brigade, le commandant ou le chef des OPJ puisse encore avoir un rôle, ce qui n'est pas le cas dans les commissariat qui font face à une grosse activité, où le désengagement des commissaires chefs de service a été total pendant 10 ans. Pendant une certaine période, la pression d'un rendement artificiel a totalement accaparé les commissaires sur l'ordre public, sur des statistiques, sur la vie quotidienne policière, tandis que les enquêtes judiciaires ne permettent pas de mettre un bâton dans chaque case. Les commissaires étaient aussi beaucoup moins nombreux, probablement du tiers, voire de la moitié. La pression politique les a accaparés. Ce n'est pas irréversible, et d'ailleurs depuis quelques années il y a un réel effort de formation au niveau juridique des commissaires de police. Encore faut-il qu'ils soient présents dans les enquêtes. Ils sont aujourd'hui plus attentifs à l'activité judiciaire de leurs services.

M. Michel Boutant, président. - Qu'en est-il de la question des peines ?

M. Jacques Beaume. - Il faut être clair : la certitude de la peine est un élément essentiel. S'y greffent les grandes difficultés rencontrées par les services pénitentiaires. D'expérience, les efforts faits par les gouvernements en faveur du milieu ouvert ne sont pas à la mesure du besoin. Aux États-Unis ou aux Pays-Bas, les contrôleurs judiciaires ont moins de dix personnes à suivre. En France, c'est 90 ou 100. Les peines alternatives sans incarcérations ne sont pas suffisamment suivies. À l'école pénitentiaire d'Agen, le président de la République a annoncé ma création de 1800 emplois dans le milieu ouvert, ce qui est considérable, mais le retard est grand. La confiance du public et des magistrats envers le milieu ouvert est faible.

M. Franck Natali. - On a quand même beaucoup progressé sur l'application des peines, notamment grâce à la judiciarisation de l'exécution des peines. On parle des peines qui font l'objet d'un aménagement ab initio, mais quand il y a des débats sur des demandes d'allègements de peine, ce sont de vrais débats, intéressants et riches. Les juges d'application des peines font bien leur travail et le parquet donne son avis. Les mesures mises en place, suivi socio-judiciaire, indemnisation des victimes, etc., font l'objet d'une discussion approfondie. Cela nécessite du temps et des moyens mais prépare bien les gens à la sortie. Le sursis avec mise à l'épreuve et exécution provisoire a également constitué un grand progrès, car cela permet qu'une personne qui sort de l'audience reçoive dans la foulée la notification de son sursis avec la mise à l'épreuve et la convocation à se présenter devant le juge d'application des peines le mois suivant, sachant que s'il ne s'y rend pas, la peine sera mise à exécution. Je mesure l'effet de cette chaîne sur mes clients, que ce soit les mis en cause ou les victimes.

M. Jacques Beaume. - Je voudrais faire une petite provocation. Ce n'est pas à la police de définir la politique des peines. La police a le rôle majeur de faire réussir les enquêtes, de les conduire, d'identifier les auteurs, mais la politique judiciaire ne relève pas de la police. Nous sommes dans un des rares pays où la police s'autorise ce genre de choses. La politique pénale n'est pas faite pour donner satisfaction à l'enquêteur.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Nous avons beaucoup entendu les policiers. Ils vivent aujourd'hui dans une prise de risque accrue, notamment après les événements de Magnanville. Ils ont le sentiment aujourd'hui que n'importe quelle intervention peut déraper. Ils ont le sentiment de prendre énormément de risques pour rien. Ils ne mettent pas en cause les juges : il s'agit d'un système qui ne fonctionne pas, notamment du fait du mauvais fonctionnement de la prison.

M. Michel Boutant, président. -En écoutant les policiers qui adressaient ce reproche à la police, j'avais l'impression qu'ils craignaient les représailles des délinquants qui pouvaient se targuer, après leur passage devant la justice, d'un brevet de délinquant, et ensuite aller provoquer ou menacer les policiers et leurs familles. Beaucoup d'entre eux ont d'ailleurs décidé d'aller vivre loin de leur lieu de travail.

M. Jacques Beaume. - Je l'entends. Il y a aussi un état d'esprit général des individus à l'égard de ce qui représente l'autorité : cela dépasse la seule question de la délinquance. Beaucoup d'enquêteurs trouvent aussi une complexité dans notre carte judiciaire : dans un même service, on peut travailler avec trois procureurs différents, avec des instructions différentes.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Pour moi la présence dans mon ressort de trois TGI est aussi un gage de proximité. Au moment où l'on veut territorialiser davantage la police, c'est appréciable. Lorsqu'il y a une symbiose police nationale-police municipale-parquet, il y a de bons résultats.

M. Jacques Beaume. - La question n'est pas de supprimer des sites de présence des procureurs. Il s'agit seulement d'éviter qu'un même service de police ait des instructions différentes de plusieurs parquets. Par exemple, on n'a pas besoin d'un procureur à Tarascon. On a besoin d'un procureur à Marseille et peut-être à Aix-en-Provence du fait de la taille du département, mais à Tarascon il peut y avoir un procureur adjoint qui s'occupera de la « vie quotidienne » des relations avec les élus. Les instructions émaneraient d'un seul procureur. Un SRPJ peut travailler avec six ou sept procureur. Je sais bien que le rôle des procureurs généraux est précisément de coordonner, mais coordonner n'est pas décider. La carte des parquets pourrait être reconcentrée.

M. Franck Natali. - Le procureur est dans beaucoup d'instances aujourd'hui. Certaines décisions pourraient être prises de manière plus centralisée.

M. Michel Boutant, président. - Nous vous remercions pour l'ensemble de ces éléments, la clarté et la franchise de vos propos.

La réunion est close à 19 h 10.