Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mercredi 28 novembre 2018

- Présidence de Mme Sophie Primas, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Projet de loi de finances pour 2019 - Mission « Recherche et enseignement supérieur » - Examen du rapport pour avis

Mme Sophie Primas, présidente. - Nous devons examiner trois rapports pour avis pour le projet de loi de finances pour 2019. Nous commençons par celui sur les crédits « Recherche » de la mission « Recherche et Enseignement supérieur ». Nous accueillons M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial de la commission des finances.

M. Daniel Dubois, rapporteur pour avis. - Les crédits de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES), qui financent les organismes de recherche de notre pays ainsi que divers dispositifs de soutien à l'innovation, représentent le quatrième budget de l'État, après l'éducation nationale, la défense et le remboursement de la dette. Ils représentent 28 milliards d'euros dont plus de la moitié est affectée à la recherche.

L'analyse budgétaire des crédits de la recherche sera surtout l'occasion de souligner certains faits saillants. Autant le dire tout de suite : l'orientation générale est plutôt favorable, car le présent budget propose une nouvelle hausse des crédits affectés à la recherche, qui atteignent 15 milliards d'euros et augmentent de 263 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 332 millions d'euros en crédits de paiement (CP).

Comme les années précédentes, cette hausse se concentre uniquement sur les crédits relevant du ministère de la Recherche et de l'Innovation, qui constituent 84 % des crédits « Recherche » de la MIRES.

Il s'agit en premier lieu de financer la politique spatiale européenne, notamment en rattrapant nos retards de paiement envers l'Agence spatiale européenne (ASE). Notre contribution à l'ASE connaît cette année une augmentation de 210 millions d'euros. La moitié de notre contribution sert à financer les programmes en matière de lanceurs. On sait que la France contribue à près de la moitié du budget du programme Ariane 6. J'avais présenté l'année dernière le contexte concurrentiel préoccupant auquel notre nouveau lanceur lourd allait être confronté, et ce qu'il implique en termes de réduction des coûts et d'innovation. C'est notamment le débat sur SpaceX et le lanceur réutilisable - qui fonctionne ! Contrairement à ce que nous avions pu croire.

Il me semble que les États membres de l'Agence spatiale européenne doivent dorénavant s'unir en vue de respecter leur engagement de 2014, à savoir garantir un volant minimum de commandes d'Ariane 6 en contrepartie du fait que l'industrie assume la totalité des risques d'exploitation du lanceur. Cette question de la « préférence européenne » semble toujours patiner, bien qu'il y ait eu une légère avancée sur ce point le 25 octobre dernier. La préférence européenne apparaît comme le seul moyen de rétablir une concurrence relativement équitable entre le lanceur européen et les lanceurs concurrents, qui bénéficient d'engagements pluriannuels très importants et qui leur permettent d'investir et d'innover. Notre autonomie d'accès à l'espace en dépend. Nos emplois également d'ailleurs, alors qu'ArianeGroup a annoncé une baisse drastique de ses effectifs d'ici à 2022.

Il apparaît enfin nécessaire d'accompagner les industriels français et italiens vers une articulation efficace des solutions de lancement proposées à l'avenir, la question de savoir si l'Europe est en capacité de mettre en concurrence ses deux familles de lanceurs au regard de l'étroitesse de son marché institutionnel méritant d'être posée.

La deuxième hausse notable est celle du budget de l'Agence nationale de la recherche (ANR). 32,7 millions d'euros supplémentaires viendront financer les projets des chercheurs. Cette mesure vise à rétablir un taux de sélection suffisant pour ne pas décourager les candidatures aux appels à projets. Cela va dans le bon sens.

Néanmoins, même si la hausse du budget d'intervention de l'ANR doit se poursuivre à ce rythme jusqu'à la fin du quinquennat, cela ne suffira pas à atteindre un taux de sélection conforme aux standards internationaux et susceptible d'encourager les chercheurs à candidater, qu'on peut estimer à 20 %.

Toujours sur les crédits dépendant du ministère de la recherche, d'autres évolutions méritent d'être soulignées. Comme l'année dernière, le budget comprend près de 32 millions d'euros en vue de financer des mesures salariales décidées par le précédent Gouvernement et grevant le budget des organismes de recherche. Cela ne doit pas cacher le fait que, en prenant en compte l'ensemble des subventions pour charges de service public des organismes, ceux-ci voient leurs moyens stagner. Néanmoins, les laboratoires de recherche recevront à nouveau cette année 25 millions d'euros supplémentaires en gestion à travers un moindre taux de mise en réserve.

Comme l'année dernière également, la budgétisation des moyens affectés aux infrastructures internationales de recherche apparaît sincère, ce qui se traduit par une hausse de l'ordre de 20 millions d'euros.

Enfin, 6 millions d'euros supplémentaires sont dégagés pour le financement de conventions CIFRE, qui facilitent l'emploi des chercheurs en entreprise. Il est notamment prévu de financer 50 conventions supplémentaires. Je rappelle que chaque convention donne lieu à une subvention annuelle de 14 000 euros par poste.

Les choix budgétaires effectués sont plus contestables s'agissant des crédits de recherche des autres ministères, qui stagnent ou diminuent. J'insisterai particulièrement sur les dispositifs de soutien à l'innovation figurant au programme 192.

Le Gouvernement a fait de l'innovation l'une de ses priorités. Suite à un rapport sur les aides à l'innovation, un conseil de l'innovation a été mis en place au niveau ministériel. Son rôle est notamment d'arrêter chaque année les « grands défis » qui devront être financés à hauteur de 150 millions d'euros par an par le Fonds pour l'innovation et l'industrie, dont nous attendons toujours les premières réalisations.

Pourtant, certaines mesures du projet de budget semblent contredire l'orientation du Gouvernement en faveur de l'innovation.

Il en va notamment ainsi des aides à l'innovation financées par Bpifrance, dont le budget est réduit de près de 20 millions d'euros, pour atteindre 120 millions d'euros. Sachant que l'effet de levier de ces financements se situe entre 2,7 et 4,5, ce seront entre 54 millions d'euros et 90 millions d'euros d'aides en moins aux entreprises innovantes. Certes, d'une part, cette baisse pourrait être en partie compensée par les aides mises en oeuvre dans le cadre du plan « Deep tech » de Bpifrance, d'autre part, elle sert à financer la montée en puissance du dispositif d'exonérations sociales « jeunes entreprises innovantes », mais il me semble que l'on atteint ici un plancher qu'il ne faudrait pas dépasser.

La priorité à l'innovation portée par le Gouvernement peut aussi être nuancée par la suppression du fonds unique interministériel (FUI), qui avait vocation à financer les projets de recherche des pôles de compétitivité.

Le Gouvernement considère que cette suppression constitue une simplification puisque, dorénavant, seuls les crédits du programme d'investissements d'avenir (PIA) financeront les projets de recherche des pôles, à hauteur de 50 millions d'euros.

Il n'en reste pas moins que cela semble acter une forme de désengagement de l'État : en 2016, l'addition des crédits reçus par les pôles au titre du FUI et du PIA représentait 166 millions d'euros. Dorénavant, ils seront stabilisés à 50 millions d'euros. De plus, le fait de fondre le financement des projets des pôles au sein du PIA nuira à leur lisibilité. Si la phase IV des pôles marquera une plus grande conditionnalité des aides, espérons que cela ne se traduise pas par un assèchement total. Nous y veillerons. Enfin, j'ai signalé à la direction du budget qu'il semble manquer 25 millions d'euros de crédits de paiements pour financer les engagements antérieurs.

Troisième point conduisant à relativiser le soutien du Gouvernement à l'innovation : la fiscalité. L'article 14 du projet de loi de finances remet en cause l'un des outils de notre attractivité fiscale en matière d'innovation. Il s'agit du taux réduit sur les revenus provenant des cessions et concessions de brevets. Cette réforme est nécessaire afin de mettre la France en conformité avec les standards internationaux déterminés par l'OCDE. Il n'est pas question ici d'en contester le principe. Néanmoins, ses modalités de mise en oeuvre apparaissent discutables.

Tout d'abord, s'agissant de l'assiette de l'avantage fiscal. Il semble que l'OCDE se soit fondée juridiquement sur une note de bas de page de l'un de ses rapports pour imposer un mécanisme discutable aboutissant à réduire fortement cette assiette. Néanmoins, ce mécanisme ayant été imposé à l'ensemble des régimes étrangers examinés, il semble que la France, si elle veut jouer le jeu du multilatéralisme, n'ait pas d'autre choix que de rentrer dans le rang.

S'il est donc difficile de jouer sur l'assiette, il nous est en revanche loisible de jouer sur le taux. Le Gouvernement proposait 15 %. L'Assemblée nationale l'a abaissé à 10 %. Le Sénat devrait examiner aujourd'hui en séance la proposition de la commission des finances de diminuer à nouveau ce taux, pour atteindre 7 %. Je me réjouis de cette initiative qui vise à réduire l'impact négatif de cette réforme.

Enfin, je terminerai ces observations générales par une remarque : je me félicite que le Gouvernement ait choisi de faire de la simplification l'un des axes de sa politique d'innovation, comme je l'y invitais l'année dernière dans mon avis. Le nombre de dispositifs d'aide directe à l'innovation a en effet doublé en quinze ans. Les programmes d'investissements d'avenir successifs ont abouti à la création de nombreuses structures nouvelles. La complexité et l'illisibilité de ces dispositifs sont frappantes. Afin que cet exercice de simplification soit vertueux, il conviendra de le conduire progressivement et d'évaluer rigoureusement chaque dispositif.

En somme, malgré quelques points de vigilance, dans la mesure où ce projet de budget marque un nouvel effort du Gouvernement en faveur de la recherche, je proposerai à notre commission d'émettre un avis favorable sur les crédits de cette mission.

J'en viens à présent à la partie thématique de mon rapport pour avis, qui porte sur la stratégie nationale pour l'intelligence artificielle (IA). J'ai souhaité m'intéresser à ce sujet car je suis convaincu que ceux qui maîtriseront l'intelligence artificielle domineront, demain, l'économie mondiale. Je donnerai d'abord quelques éléments de contexte avant de vous faire part de quelques éléments sur la stratégie nationale.

Les perspectives économiques du marché de l'IA sont impressionnantes : sa valeur serait entre 37 milliards de dollars et 90 milliards de dollars en 2025 selon les estimations, et l'IA pourrait doubler les taux de croissance économique annuelle d'ici à 2035.

Quelle est la situation de la France et de l'Europe en matière d'IA ? Comme vous le savez, nous accusons un retard notable face aux deux mastodontes que sont les États-Unis et la Chine. Selon les informations transmises par le Gouvernement, l'effort public sur l'IA serait cette année de l'ordre de 4 milliards d'euros aux États-Unis et de 3,5 milliards d'euros en Chine, mais c'est surtout aux géants américains et chinois du numérique, qui réalisent plusieurs milliards de dollars de bénéfices annuels, que ces deux puissances doivent leur avance.

Si les États-Unis font actuellement la course en tête, avec 66 % des investissements privés mondiaux, la Chine entend rapidement les rattraper : les Chinois déposent plus de brevets que les Américains dans le domaine de l'IA. Surtout, la Chine ambitionne d'être le premier pays du monde dans ce domaine d'ici à 2030 et a adopté un plan d'action ambitieux dès l'année dernière.

L'Europe n'est certes pas en reste : le cumul des investissements publics et privés dans l'IA au sein de l'Union européenne est estimé à 4 à 5 milliards d'euros par la Commission européenne. Mais selon le cabinet McKinsey, l'Europe est particulièrement en retard en matière d'investissement privé dans l'IA : il serait trois fois plus élevé en Asie et six fois plus élevé aux États-Unis.

La Commission européenne a pris conscience du sujet. C'est pourquoi elle a présenté une communication le 25 avril dernier et un plan coordonné avec les États membres devrait être présenté dans les semaines qui viennent.

Qu'en est-il de la France ? Notre pays dispose de nombreux talents, comme le montre le fait que de plus en plus de grandes entreprises du numérique implantent leurs laboratoires de recherche en IA en région parisienne, comme Google, Facebook ou Microsoft. Notre pays serait premier en nombre de laboratoires actifs dans le domaine de l'IA en Europe, selon le cabinet Roland Berger. Nous disposerions selon la même source du même nombre de start-ups spécialisées dans ce domaine que l'Allemagne, loin derrière le Royaume-Uni cependant.

Il nous faut néanmoins passer à la vitesse supérieure si nous souhaitons rester dans la course. C'est l'objet de la stratégie annoncée par le Président de la République le 29 mars dernier.

Que peut-on en dire ? Tout d'abord, elle a le mérite d'exister, même si sa gestation fut probablement trop longue. Or, on connaît le prix du temps dans le domaine des nouvelles technologies.

Elle tient en quatre axes : conforter notre écosystème de recherche, engager une politique d'ouverture des données, adapter le cadre réglementaire - notamment pour favoriser l'essor de la voiture autonome, et définir les enjeux éthiques de l'IA.

Quelle est l'ampleur des moyens ? Le Président de la République a annoncé un investissement public de 1,5 milliard d'euros dans l'IA d'ici à 2022, soit environ 300 millions d'euros par an. Ce milliard et demi devrait générer 500 millions d'euros supplémentaires en provenance du secteur privé.

Ce chiffre semble impressionnant, mais on peut le relativiser pour trois raisons. Au regard des montants investis par la Chine et les États-Unis d'abord, qui investissent plus de dix fois plus par an alors que leurs économies ne représentent que respectivement sept et cinq fois l'économie française. Au regard de la cible d'investissements au niveau européen fixé par la Commission européenne, ensuite : à compter de 2020, secteur public et secteur privé devraient investir 20 milliards d'euros par an. Enfin, et surtout, il convient de relativiser ce chiffre de 1,5 milliard d'euros car seulement 9 % proviendront de crédits nouveaux, le reste provenant de réaffectations budgétaires et de dispositifs particuliers, tels que le programme d'investissements d'avenir ou le fonds pour l'innovation et l'industrie.

La mise en oeuvre du plan, est toujours en cours de structuration. Un coordinateur interministériel a été nommé plus de six mois après l'annonce de la stratégie. À nouveau, cela apparaît tardif, mais tous les plans sectoriels ne bénéficient pas toujours d'une telle coordination.

La stratégie se traduit dans le présent projet de loi de finances. Au sein de la MIRES, 17 millions d'euros sont affectés à son financement par le ministère de la recherche. Le Gouvernement estime à 302 millions d'euros les montants engagés sur ce plan en 2019. Néanmoins, il n'a pas été en mesure de nous fournir sa ventilation précise, ce qui tend à montrer que tout n'est pas encore prêt !

Il convient cependant de souligner que de nombreuses actions ont déjà été lancées en 2018, aussi bien en matière de recherche qu'en matière d'ouverture des données et de transformation de l'action publique.

En somme, si l'année 2018 a été consacrée à la mise en marche de l'écosystème public, l'année 2019 sera celle du déploiement de la stratégie au-delà de la sphère publique. Par exemple, le ministère de l'économie réfléchit, avec les filières, à la mise en place d'une stratégie économique de l'IA.Il ne faut plus perdre de temps. Nous avons été en retard sur la numérisation de nos entreprises. Nous ne devons pas prendre de retard sur l'IA. Il convient de ne pas sous-estimer le volet international et européen : pour renforcer sa force de frappe, la France doit s'appuyer sur des coopérations au niveau bilatéral, notamment avec l'Allemagne, le Japon, le Canada ou encore Israël. La définition d'un plan au niveau européen est également l'occasion d'améliorer l'impact de notre plan, à condition d'en saisir l'opportunité. Enfin, il conviendrait d'améliorer la consolidation de l'information relative à ce plan dans le cadre du prochain projet de loi de finances, tant les crédits sont aujourd'hui difficilement lisibles et éclatés.

Mme Sophie Primas, présidente. - La parole est à Jean-François Rapin, rapporteur spécial de la commission des finances.

M. Jean-François Rapin, rapporteur spécial. - Nous avons les mêmes analyses.

S'agissant de l'ANR et de la volonté du Gouvernement de voir ces crédits augmentés pour la deuxième année, l'enjeu est bien de pouvoir financer des projets d'excellence pour lesquels l'agence ne disposait pas jusqu'alors de moyens. Parvenir à financer 15 % à 20 % des projets serait extraordinaire, mais cela nécessite environ un milliard d'euros. Des efforts restent donc à réaliser.

Le crédit impôt recherche (CIR) représente un effort fiscal considérable de 6,2 milliards d'euros. Vous avez dû le constater comme moi, il existe des partisans invétérés du CIR, et d'autres qui voudraient le voir disparaître, considérant que les autres pays n'en ont pas besoin. En Allemagne, le CIR se retrouve toutefois dans les moindres charges que supportent les entreprises. Qu'il s'agisse d'un crédit d'impôts ou de baisses de charges, on arrive à peu près au même résultat. Au fil de nos auditions, on nous a dit que lorsque le coût de la recherche diminue de 10 %, la recherche augmente de 5 %. Il convient donc d'avoir une réflexion forte sur le CIR et son périmètre...

Quant à l'IA, on peut relever certains paradoxes. Le Président de la République a annoncé il y a quelque temps 1,5 milliard d'euros de crédits pendant cinq ans. Mais l'IA ne va bénéficier que de 9 % seulement de crédits nouveaux. Tous les opérateurs de recherche nous ont dit qu'on reprenait finalement des crédits de diverses autres missions dont ils ne disposaient peut-être pas au départ. C'est selon moi un écueil. Quant à la Chine, une conférence récente a provoqué une levée de fonds de 200 milliards d'euros. Je suis convaincu qu'on ne s'en sortira qu'en adoptant une vision européenne. On ne joue pas dans la même cour que les autres. À un certain moment, ce sont les moyens qui comptent.

L'espace constitue un véritable sujet en France et en Europe. Ariane est un véritable fleuron. La concurrence à laquelle elle fait face soulève la question de l'opportunité de développer de nouveaux programmes. Certains craignent aujourd'hui qu'Ariane 6 soit déjà obsolète. C'est un lanceur de haut niveau, mais ses concurrents sont peut-être plus compétitifs. Nos partenaires européens qui produisent des satellites sont-ils prêts à utiliser Ariane comme lanceur ? Jean Bizet m'a nommé pour suivre la question au niveau européen.

La commission des finances n'a guère abordé le sujet des pôles de compétitivité, dont l'extinction est programmée. Certains points me gênent concernant les futurs critères de sélection : ce sont finalement les pôles de compétitivité qui ont utilisé le plus d'argent public qui vont être reconnus et non les plus économes.

Mme Sophie Primas, présidente. - La parole est aux commissaires.

M. Roland Courteau. - J'ai reçu plusieurs messages alarmants de la part de sociétés savantes qui représentent plusieurs milliers de scientifiques. Selon l'une d'elles, « tout en reconnaissant que le budget proposé par le programme 172 "Recherches scientifique et technologique pluridisciplinaire" part d'un constat pertinent, il semble que ce budget soit très en deçà des enjeux scientifiques et de société actuels ». D'après une autre, « la recherche publique française a commencé à décrocher dans la compétition internationale féroce qui se joue actuellement. Ce décrochage aura des conséquences importantes pour l'économie, mais aussi pour la sécurité du pays ». Enfin, « il est maintenant urgent de passer à une feuille de route. Notre pays a choisi de ne pas investir autant dans les sciences que nos concurrents et partenaires que sont l'Allemagne, la Suisse, les États-Unis, et maintenant la Chine. Cette position n'est plus tenable. Il manque plusieurs milliards par an pour que nos laboratoires et universités gardent ou reprennent leur rang ». C'est un domaine que je connais moins, d'où la question que je vous pose : quelles remarques vous inspirent ces propos ?

M. Franck Montaugé. - L'extinction des pôles de compétitivité n'est pas une bonne chose. Un nouveau dispositif appelé « Territoires d'industrie » mis en oeuvre presque en catimini, a permis de sélectionner 124 territoires, la plupart en périphérie des métropoles et excluant totalement des territoires ruraux sur lesquels on trouve pourtant de l'industrie, souvent en rapport avec ce qui se fait dans les pôles métropolitains. Ce dispositif a-t-il vocation à se substituer aux pôles de compétitivité ? Y a-t-il possibilité d'articuler les deux démarches, qui me semblent l'une et l'autre intéressantes ? La liste n'étant apparemment pas close, je souhaite que l'on puisse faire accéder des territoires ruraux et parfois très ruraux à ces dispositifs annoncés il y a peu de temps par le Premier ministre.

S'agissant du CIR, les allégements de coûts directs, comme en Allemagne, ou très en amont des processus, au niveau de la recherche, me paraissent avoir le même effet de diminution des coûts.

Concernant l'espace, je souhaiterais que, sur ces questions, les citoyens européens et français puissent établir un lien entre ces grands enjeux d'avenir et le quotidien. Par exemple, l'observation de la terre et l'IA peuvent jouer un rôle important dans l'avenir de l'agriculture.

Mme Catherine Procaccia. - Le budget « Recherche », même s'il est un peu noyé dans le budget « Recherche et enseignement supérieur » est plutôt, un peu comme l'année dernière, favorable à la recherche. Il l'est cependant un peu moins si l'on tient compte de l'inflation.

S'agissant de la politique spatiale européenne, je me réjouis que la France respecte ses engagements internationaux par rapport à l'ASE (agence spatiale européenne). L'ASE et le Centre national d'études spatiales (CNES) travaillent main dans la main et financent en effet 50 % de la politique spatiale européenne, en particulier celle des lanceurs. Vous avez évoqué Ariane 6. J'espère qu'elle pourra répondre à un certain nombre d'attentes, mais si l'Europe ne décide pas de l'utiliser pour réaliser ses lancements, on sera très mal. Je signale par ailleurs que le budget du CNES ne progresse que de 37 millions.

Enfin, la recherche en matière d'énergie et les crédits favorisant les énergies alternatives constituent une priorité du Gouvernement, mais je n'en vois guère ici la preuve, d'autant qu'on annonce la fermeture de réacteurs supplémentaires !

M. Marc Daunis. - On relève une progression concernant les crédits de la MIRES. Néanmoins, on n'est qu'à 500 millions d'euros de progression, alors qu'on était quasiment à 1,5 milliard d'euros sous le précédent quinquennat. Notre effort dans ce secteur stratégique est insuffisant. Ce sont les emplois de demain que l'on crée aujourd'hui. Je pense que notre pays devrait consolider ses efforts budgétaires dans ce secteur. Si je partage les appréciations portées par le rapporteur, ce que disait notre collègue Courteau m'apparaît frappé au coin du bon sens : il faut que nous changions de braquet et consolidions notre place dans le monde.

Je suis d'accord avec ce qui a été dit à propos de l'IA. Je pense aussi que la réponse passe par l'Europe, mais pas uniquement. Si nous ne prenons pas toute notre place dans l'effort européen en matière de recherche, nous le paierons par un affaiblissement dans ce secteur stratégique.

Troisièmement, on enregistre une baisse des crédits liés à la recherche et à l'enseignement supérieur en matière économique et industrielle. C'est une erreur. C'était déjà le cas sous le précédent quinquennat. Mon propos n'est donc pas d'ordre politicien mais concerne l'aménagement du territoire. C'est le rapport que nous avions fait avec Michel Houel au sujet de la nécessité de conférer à ces pôles de compétitivité une structuration nationale en créant de véritables filières avec un enracinement régional. Cet axe stratégique doit être consolidé.

S'agissant du CIR, nous avions préconisé de maintenir son rôle stratégique et de mieux le cibler.

Enfin, la création de postes dans la recherche doit se poursuivre, faute de quoi nous perdrons la place que nous occupons dans la compétition internationale grâce à des organismes comme l'INRIA, l'INSERM, etc. Sans cela, l'ANR ne pourra pas mener à bien ses projets.

M. Martial Bourquin. -Un des éléments les plus attractifs de la France, c'est le CIR. Il faut le conserver dans tous les cas de figure, mais mieux le cibler et éviter les effets d'aubaine qui font que des entreprises américaines viennent rafler des millions et s'en vont aussi vite qu'elles sont venues. Un remboursement doit être prévu dans ce cas.

S'agissant des pôles de compétitivité, avec Alain Chatillon, tout au long de nos voyages mais aussi de nos auditions, la quasi-unanimité de nos interlocuteurs nous ont dit que les pôles de compétitivité sont très importants pour mettre en place des écosystèmes entre l'université, la recherche et les entreprises. Ce n'est pas au moment où l'on progresse que l'on doit se retirer. Il faut un débat avec la représentation nationale sur ces questions. On voudrait que les régions prennent le relais : c'est une erreur ! Il faut que l'État continue.

Enfin, pour ce qui est de l'IA, nous ne sommes pas dans le « top 5 » : les Américains, la Chine, le Royaume-Uni, le Canada et Israël sont devant nous. Nous devons faire des efforts. Si l'on compte sur une politique européenne en la matière, nous risquons d'attendre longtemps. Il faut donc que la France mette des moyens dans cette politique en veillant à ce que ses voisins européens l'accompagnent, tout en étant chef de file.

M. Daniel Gremillet. - Concernant l'IA, je partage ce qu'a dit le rapporteur. À la veille des élections européennes, ce peut être un beau sujet si l'on veut redonner de l'élan, de l'envie, de l'espoir, et intéresser la jeunesse.

Quant aux pôles de compétitivité, cela suffit : on les lance, on les met en place et on les casse ! On demande aux régions de trouver elles-mêmes les financements, alors qu'elles n'ont pas les moyens de supporter de tels projets. Rappelons-nous que les pôles de compétitivité avaient une ambition régionale, mais un intérêt national.

Mme Valérie Létard. - On peut considérer l'évolution des moyens de la mission « Recherche et enseignement supérieur » comme positive, mais il faut toutefois s'interroger sur les outils qui, en région, permettent de mettre en oeuvre le lien entre le monde de la recherche, celui de l'économie et les territoires.

En matière de pôles de compétitivité, on est aujourd'hui à la croisée des chemins. Le Gouvernement a l'intention d'encourager les régions en engageant un mouvement vers les territoires. Le mot d'ordre de « Territoires d'industrie », c'est de faire en sorte que les régions pilotent l'ensemble, dans le cadre d'un véritable partenariat.

Veillons à ce que nos politiques nationales et nos territoires soient bien embranchés. L'objectif est de donner aux pôles de compétitivité régionaux un rayonnement national, voire international, au service de l'économie nationale. Si on scinde les deux et s'il s'agit uniquement d'un jeu d'écriture, cela ne peut fonctionner.

Il existe, au titre des fonds structurels gérés à l'échelle des régions, des enveloppes conséquentes pour la recherche et l'innovation. Que vont-elles devenir ? Les moyens de l'ANR, des programmes européens et des politiques régionalisées des fonds structurels doivent s'additionner. L'État ne peut travailler sans les régions dans ce domaine.

Mme Anne-Catherine Loisier. - J'étais il y a quelques jours en Allemagne avec la délégation aux entreprises, qui s'est penchée sur l'industrie 4.0 et notre productivité dans les années à venir. Tout est extrêmement lié. Or l'ambition européenne n'est malheureusement pas au rendez-vous.

De la même manière, en matière numérique et spatiale, la France et l'Europe ne sont pas non plus en pole position, alors qu'il s'agit des emplois de demain. Je demande donc à nouveau qu'on informe et qu'on sensibilise les sénateurs à cette question afin de mieux prendre en compte ces enjeux, ce qui n'est pas suffisamment le cas actuellement.

M. Jean-Pierre Moga. - Nous allons effectivement avoir, avec Ariane 6, un des plus beaux lanceurs du monde. Cependant, nous avons des concurrents américains, dont le nouveau lanceur est récupérable, et européens, notamment italiens. Certes, Ariane 6 constitue un progrès par rapport à Ariane 5, puisque son coût va baisser de 40 à 50 %, mais le lanceur italien est développé à bas coût.

Il conviendrait donc de réfléchir au coût. Vega enregistre aujourd'hui onze ou seize commandes. Avec Ariane, on risque de se retrouver dans une situation comparable à celle que l'on a connue pour Concorde, que personne ne nous a jamais acheté !

Mme Sophie Primas, présidente. - On ne peut pas dire cela !

M. Daniel Dubois, rapporteur pour avis. - Je suis globalement d'accord avec ce qu'a dit Jean-François Rapin, y compris s'agissant d'Ariane. L'année dernière, nous avions déjà soulevé le problème de la concurrence avec SpaceX. Cela se confirme aujourd'hui, et je pense qu'il faut considérer très sérieusement les choses au niveau européen.

S'agissant du budget, globalement, vous êtes nombreux à estimer que si c'est mieux, ce n'est pas assez. Il faut souligner que cela fait deux ans que le budget augmente.

Roland Courteau nous a fait part de ses inquiétudes. Le budget a cependant augmenté de 2,5 %, après une augmentation significative, l'année dernière, à hauteur de 500 millions d'euros de crédits de paiement et 300 millions d'autorisations d'engagement. Certes, la hausse n'est pas suffisante, mais la tendance est engagée. On peut considérer cela comme positif.

M. Marc Daunis. - Moins que sous le précédent quinquennat !

M. Daniel Dubois, rapporteur pour avis. - En matière de recherche, l'enjeu européen est effectivement majeur, tout comme la nécessaire complémentarité des politiques. On le voit très clairement à travers la question des pôles de compétitivité. Je vous indique qu'un certain nombre de pôles de compétitivité n'ont pas répondu à l'appel à projets. Il n'est cependant pas de bonne politique de mettre en place des crédits d'amorçage et de tout abandonner, alors qu'il existe des politiques coordonnées, des soutiens européens, des crédits d'État et une politique menée en partenariat avec les régions.

Quant au dispositif « Territoires d'industrie », il me paraît relever de la mission « Économie », mais tout est lié et doit être articulé. Cela mérite un dialogue, afin de ne pas couper brutalement un certain nombre de crédits, comme cela risque d'être le cas. Il nous faudra être vigilant sur ces questions.

Je propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de cette mission.

M. Marc Daunis. - Le groupe socialiste émet un avis favorable, sous les réserves déjà émises.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Projet de loi de finances pour 2019 - Mission « Outre-mer » - Examen du rapport pour avis

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Mes chers collègues, cette séquence budgétaire a provoqué en outre-mer des réactions aussi nombreuses que vives. Ce sont des signes d'incompréhension et d'inquiétude qui succèdent aux attentes suscitées par les Assises des outre-mer. Cela m'a conduit à effectuer un nombre important d'auditions pour recueillir les remontées de terrain, les évaluations chiffrées et entendre les propositions.

La transformation du CICE en allégements de charges sociales, essentiels pour la compétitivité, a concentré un grand nombre de critiques. C'est pourquoi le Sénat a adopté dix-huit mesures de rééquilibrage en PLFSS pour se rapprocher de l'existant et non générer des dépenses nouvelles, ces mesures étant comblées par 180 millions d'euros d'économies environ réalisées par la redéfinition du périmètre des exonérations.

Il convient de rappeler que le budget des outre-mer a, au départ, été placé par le Gouvernement sous le signe de la « transformation ». L'enveloppe passe ainsi de 2 milliards d'euros à 2,5 milliards d'euros sans qu'il s'agisse d'une augmentation à proprement parler. En effet, les crédits supplémentaires, sont financés intégralement - et même au-delà - par des augmentations d'impôts sévères pour les ménages et les entreprises de nos outre-mer.

Qualifié parfois de « pire budget depuis 50 ans », force est de reconnaître que lorsque l'on englobe les crédits, la fiscalité, le projet de loi de financement de la sécurité sociale, l'ensemble des mesures suscite de nombreuses réserves en dépit de l'augmentation des crédits « sur le papier ». J'observe enfin que ce budget traduit une politique économique en faveur des outre-mer empreinte d'une volonté de recentralisation.

Deux observations liminaires avant d'entrer dans l'analyse des crédits, la première pour essayer une fois de plus de combattre le préjugé tenace selon lequel les outre-mer seraient « budgétivores ». On constate en effet un vieillissement accéléré des infrastructures en climat tropical qui a frappé nos collègues métropolitains lors d'un récent déplacement sur le thème du sport. Les besoins sont criants, alors même que les Ultramarins représentent 20 % des médailles olympiques. L'épisode des « gilets jaunes » à La Réunion témoigne quant à lui des difficultés que crée l'éloignement et de la nécessité de compensations qui doivent nous paraître équitables du point de vue républicain. Je souligne enfin que le principal enjeu de ce budget porte sur la sauvegarde d'allégements de charges salariales à hauteur d'environ 180 millions d'euros pour des outre-mer, qui comptent 2,7 millions d'habitants.

Deuxième remarque : certains regrettent que les budgets soient de plus en plus étroitement comptables. Or dans ce contexte, le Sénat peut se féliciter des amendements adoptés pour limiter le recul des incitations à l'emploi : ils ont contribué à rouvrir la discussion et à déplacer le curseur. Je rappelle que si nous étions invités il y a deux jours au ministère des outre-mer pour réexaminer les évaluations du basculement du CICE, c'est essentiellement parce que le Sénat a pris des positions obligeant le Gouvernement à revenir à la table des négociations.

Je vous propose maintenant de faire ressortir les trois principaux mécanismes mis en oeuvre dans ce budget - une reconduction et deux recyclages.

Première composante du budget pour 2019 : une reconduction des crédits avec le constat de difficultés persistantes à les activer. Tout d'abord, à périmètre constant, rien ou presque ne change. On retrouve pour 2019 l'enveloppe budgétaire classique stable à environ deux milliards d'euros depuis plusieurs années. Cela démontre la participation des outre-mer à l'effort de rigueur. D'autant qu'après le vote du budget, les outre-mer subissent une difficulté récurrente : le faible taux de consommation des crédits. J'insiste ici sur le poste logement avec une ligne budgétaire unique (LBU) maintenue à 225 millions d'euros. On affiche, au fil des ans, des crédits constants ou en hausse dans les bleus budgétaires, mais la construction ultramarine recule. Au rythme actuel, on s'éloigne trop de la trajectoire raisonnable, fixée par le législateur, de 15 000 logements construits ou réhabilités par an. Nous sommes à environ 6 700 logements. Les freins que sont les procédures, les normes de construction, et la rareté du foncier ont, à cet égard, été identifiés depuis longtemps, et la demande de simplification et d'acclimatation des normes et des procédures est forte. De manière sous-jacente, ces blocages révèlent une interrogation sur les coûts de construction mais, là aussi, il faut clarifier la situation réelle : d'une part, les normes interdisent bien souvent le recours à des matériaux locaux beaucoup moins chers et, d'autre part, les catastrophes naturelles démontrent l'utilité de constructions résistantes. Quant à la simplification du dédale administratif, elle éviterait une sous-consommation des crédits, cette dernière s'expliquant par la difficulté pour les opérateurs de remplir dans les temps les dossiers de financement.

J'en profite pour dire un mot de la défiscalisation : elle donne lieu à quelques contournements ce qui, par ricochet, se traduit par des résistances administratives supplémentaires et un climat général de méfiance. Vous l'avez encore constaté hier soir, lorsque je suis intervenu à propos de la Corse, où la problématique est la même. Au total, là aussi, on affiche des prévisions de dépenses fiscales élevées, mais on ne finance pas l'investissement à la même hauteur. Les entrepreneurs ultramarins ont donc raison de plaider pour des relations plus confiantes et plus fluides dans la mise en application des mesures budgétaires que nous adoptons. Pour ma part, je plaide invariablement pour une défiscalisation ciblée sur de véritables projets, plus efficace. La création durable d'emploi qui en résulte contribue au rééquilibrage des comptes sociaux de la Nation, ce qu'on oublie malheureusement trop souvent. La dépense doit créer un cercle vertueux, avec un effet multiplicateur sur les recettes.

Deuxième composante du budget pour 2019 : le recyclage de 170 millions d'euros de ponctions fiscales en subventions.

La première partie de la loi de finances comporte deux mesures fiscales, à l'égard des ménages et des entreprises, dont l'impact économique sur les outre-mer mérite d'être approfondi.

Une baisse de 70 millions d'euros par an pour les ménages ultramarins du fait de la réduction de l'avantage d'impôt sur le revenu est prévue à l'article 4 du PLF. Je m'étonne que l'impact macroéconomique d'une telle mesure ait été si peu pris en compte. Le fait par exemple que ceci conduira immanquablement la classe moyenne qui s'est endettée pour l'achat d'un logement à restreindre ses dépenses courantes constitue un danger de baisse du chiffre d'affaires de certaines entreprises locales, alors que le taux de chômage est de 23 % en moyenne et de 50 % chez les jeunes. Pour réduire ce risque, un étalement dans le temps de la mesure est souhaitable, et je me félicite que le Sénat l'ait adopté hier - même si je reste profondément inquiet sur sa capacité à progresser en deuxième lecture à l'Assemblée nationale.

En outre, une baisse de 100 millions d'euros par an pour les entreprises ultramarines est envisagée. La TVA non perçue récupérable (TVANPR), c'est fiscalement un oxymore, mais c'est un élément de trésorerie pour la comptabilité des entreprises, dont le résultat est soumis à l'impôt sur les bénéfices. N'oublions pas que, dans le même temps, l'octroi de mer fait l'objet d'une demande de remise en cause avec une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) soumise au Conseil constitutionnel. La suppression de la TVANPR, prévue par l'article 5 du PLF, entraînera mécaniquement une hausse des coûts et des prix dans des territoires, où la vie chère est au centre des préoccupations et l'accès des entreprises au crédit bancaire s'en trouvera réduit.

En seconde partie du PLF, le Gouvernement propose de compenser ces prélèvements par des subventions, au centime près, opérant ainsi une recentralisation de la dépense - pour ne pas dire une étatisation. À titre personnel, j'ai le sentiment de revenir en arrière par rapport aux premières lois de décentralisation de 1982. Tout se passe un peu comme si l'État nous expliquait que, les Ultramarins ayant du mal à gérer leur argent de façon optimale, l'État va le récupérer pour le redistribuer, après un parcours acrobatique de préparation de dossiers, etc.

D'une part, le PLF propose d'augmenter les dotations du fonds exceptionnel d'investissement (FEI). 70 millions d'euros supplémentaires doivent lui être alloués pendant chacune des quatre prochaines années pour accompagner les projets des collectivités territoriales ultramarines. Cela porterait le FEI à 110 millions d'euros par an, et près de 500 millions d'euros sur le quinquennat en faveur de l'investissement public. Je rappelle ici que le FEI aurait déjà dû bénéficier de 500 millions d'euros sous le précédent quinquennat, mais qu'en 2017, moins de la moitié de cet objectif a été atteint avec seulement 230 millions d'euros en AE et 214 millions d'euros en CP. Ces crédits sont essentiellement affectés au rattrapage des investissements structurants qui manquent dans les territoires.

D'autre part, 100 millions d'euros sont alloués au développement économique des territoires dans la nouvelle action 4 « Financement de l'économie » du programme 138 « Emploi outre-mer ».

Sur le papier, il y a bien équivalence entre le montant des prélèvements et celui des nouveaux crédits. Reste que cette compensation soulève beaucoup d'interrogations s'agissant de son impact réel.

Tout d'abord, prosaïquement, parce que les Ultramarins - entreprises et collectivités - devront remplir des dossiers, ce qui nécessite une expertise et du temps dont certains ne disposent pas ou qu'ils pourraient mieux employer ailleurs.

Il faudra ensuite instruire ces dossiers, ce qui comporte des incertitudes et des délais. Qui, des administrations ou des organismes de financement, va traiter ce flux nouveau ? Au terme des auditions, je ne suis pas certain de la réponse. On nous explique que ce sera le ministère des outre-mer. Je ne savais pas que le ministère des outre-mer avait vocation à être une banque et à décider des projets qu'il accepte, qu'il finance, etc. Pour l'essentiel, je suggère ici de demander au Gouvernement des garanties de célérité car l'annualité budgétaire se traduit trop souvent par des crédits non consommés.

Enfin, on peut observer que le Gouvernement cible principalement l'amélioration des infrastructures en ponctionnant, fait inédit, les entreprises et les ménages locaux. Les Ultramarins critiquent donc ici un processus de compensation administré, centralisateur et économiquement discutable. À tout le moins, il nous faudra être extrêmement vigilant sur l'engagement de l'État à pérenniser les crédits nouveaux, car ils sont par nature plus volatils que les suppressions d'avantages fiscaux. Au regard des besoins en infrastructures, l'augmentation de ces crédits est pertinente, à condition toutefois qu'elle se traduise effectivement par des dépenses.

Troisième point sur lequel je veux insister : la fameuse bascule du CICE en exonérations de charges, avec des problèmes d'évaluation et d'impact.

Prévue à l'article 8 du PLFSS, cette opération est tellement complexe qu'on ne peut s'empêcher de regretter le maintien du CICE au nom de la stabilité fiscale et parce que les entreprises ont fait l'effort de s'y adapter. Seule Mayotte échappe à la suppression du CICE. Celui-ci n'existe que dans les DOM, DROM, dans les collectivités de l'article 73, mais non dans les collectivités de l'article 74 de la Constitution.

Je rappelle tout d'abord une particularité : les crédits de la mission « Outre-mer » sont majoritairement constitués de remboursements aux caisses de sécurité sociale, en contrepartie des allégements, pour un montant avoisinant un milliard d'euros les années précédentes. La réforme du CICE, qui empruntait le canal de la fiscalité, nécessite donc une budgétisation vers la mission « Outre-mer », et le Gouvernement propose, dans ce PLF pour 2019, 296 millions d'euros supplémentaires vers le programme 138, en reconnaissant initialement un manque à gagner d'environ 66 millions d'euros pour les entreprises ultramarines. D'autres annoncent des chiffres représentant plus du double de cette charge. Bien que ce chiffre ait été corrigé depuis sous l'effet des amendements du Sénat, d'après les évaluations conduites à la demande des acteurs ultramarins, on pouvait se demander s'il ne manquait pas, en réalité, 180 millions d'euros par rapport aux chiffres du Gouvernement. C'est ce que prouvent les socioprofessionnels, d'après les études qu'ils ont eux-mêmes fait réaliser. Pour expliquer les difficultés de chiffrage de ce basculement, la ministre des outre-mer a rappelé que, pour la France métropolitaine, il a fallu repenser 150 dispositifs. Mais pour les territoires ultramarins, c'est encore plus compliqué, car ils bénéficient d'allégements renforcés et d'un CICE majoré, à l'exception bien sûr des collectivités disposant de l'autonomie fiscale. J'ai consacré une partie des auditions à tenter d'élucider les raisons de cette divergence d'évaluation : il en ressort que les services de l'État semblent s'être fondés non pas sur le « CICE exigible » comme base de calcul, mais sur le « CICE constaté », ce qui revient à ne pas tenir compte du fait que de nombreuses petites entreprises ultramarines n'ont pas sollicité ce crédit d'impôt auquel elles avaient pourtant droit.

Quant à l'impact sur l'avenir économique des outre-mer du réaménagement des exonérations spécifiques, les 296 millions d'euros inscrits dans la mission « Outre-mer » correspondent à une réforme des allégements spécifiques aux entreprises ultramarines qui propose de simplifier l'architecture antérieure en définissant trois régimes. Tout d'abord, le « droit commun », très ciblé sur le SMIC, est identique à celui de l'hexagone ; j'observe que six points de CICE seront, par ce biais, reversés sur le budget des outre-mer alors qu'il ne s'agit pas d'une singularité ultramarine. Ensuite, le régime de « compétitivité », qui s'éteint à deux SMIC, est destiné aux entreprises ultramarines de moins de onze salariés et au BTP. Enfin, le PLFSS prévoit un régime de « compétitivité renforcée » pour plusieurs secteurs prioritaires, avec des exonérations qui déclinent à partir de 1,4 SMIC et s'annulent à 2,4 SMICs.

Ce réaménagement se caractérise par sa concentration au voisinage du SMIC, et tous les modèles économétriques indiquent que ce ciblage va certainement relancer l'embauche dans un premier temps. Mais, pour l'avenir, on risque d'enfermer nos outre-mer dans la « smicardisation » et les productions « moyen de gamme », faute d'avoir encouragé l'encadrement et l'ingénierie. 53 % des emplois sont à moins de 1,4 SMIC dans les outre-mer et le Gouvernement a fixé comme postulat que c'est sur ce niveau de salaire que doit porter la diminution du coût du travail ultramarin. Je pense que l'on pouvait reconvertir les excédents du CICE à cet endroit, mais il ne fallait pas toucher aux aides sur les salaires un peu plus élevés, dans la mesure où, pour éviter l'exode des jeunes de Guadeloupe, de Martinique et des autres territoires, il faut a minima un emploi garantissant leur survie économique, l'équilibre de leur famille, la santé et l'éducation des enfants. En continuant à les « enfermer » dans des emplois subventionnés à hauteur du SMIC, on ne crée pas de développement. Prenons garde car, sur le marché des produits moyen de gamme, ce sont les pays à bas coût de main-d'oeuvre qui dominent. Il me semble donc que cette stratégie écarte la voie de la réussite en n'aidant pas les entreprises à retenir les talents ultramarins capables de mener l'offensive sur les activités à haute valeur ajoutée.

La ministre rappelle que près de 700 millions d'euros seront investis dans la formation outre-mer au cours du quinquennat. À quoi bon former si c'est pour travailler dans des emplois non-qualifiés, au SMIC ? Cet effort ne pourra porter ses fruits que si les entreprises ultramarines peuvent proposer aux diplômés et aux futurs cadres des perspectives de carrières et de rémunération attractives.

Comme je vous l'ai indiqué, c'est dans cet esprit que le Sénat a rehaussé en PLFSS, dans certains secteurs et sur certains territoires, les seuils d'exonération pour ne pas dégrader la situation par rapport à l'existant.

Compte tenu du rééquilibrage opéré en PLFSS, si le Gouvernement apporte des garanties de pérennisation des surplus de crédits financés par les ponctions fiscales sur les Ultramarins, je suggère d'approuver les crédits de la mission « Outre-mer » pour 2019, mais je ne doute pas qu'ils donnent lieu à des débats difficiles. C'est la première fois en onze ans que le budget des outre-mer ne semble pas faire l'unanimité sur son contenu.

Mme Sophie Primas, présidente. - La parole est aux commissaires.

Mme Catherine Conconne. - L'élue que je suis a pris son mandat très au sérieux. Avec mes compatriotes, de manière exhaustive, tous corps confondus, nous avons travaillé à bâtir une vraie ambition pour l'outre-mer. Or la réponse n'est pas au rendez-vous pour assurer un véritable développement.

Pour ma part, je ne me résoudrai à aucun vote de compromission ou à de petits arrangements. Je serai intransigeante et exigerai toujours le meilleur pour mon territoire. Le sort des outre-mer est scellé depuis belle lurette et, en dépit des débats démocratiques que nous menons, l'exercice auquel nous nous livrons est vain.

Avec mes collègues socialistes, nous tenons une conférence de presse à 11 heures afin de dénoncer la maltraitance dont nous faisons l'objet. Le groupe socialiste ne votera pas le budget de la mission « Outre-mer ».

M. Michel Magras, rapporteur pour avis. - Je comprends l'exaspération de nos collègues. Le budget de la mission que nous examinons ici est constitué de deux programmes, alors que les outre-mer « émargent », par ailleurs, à un grand nombre de missions - Éducation nationale, Justice, etc. J'ai toujours dit que la mission outre-mer était un budget « comptable » à géométrie variable et qu'on y mettait ce qu'on voulait. Il y a deux ans, nous avions voté ici un budget en augmentation sur lequel mon prédécesseur, Serge Larcher, avait attiré l'attention à propos du fait que 80 millions d'euros provenaient de l'éducation nationale. En janvier, le Gouvernement ayant rapatrié ces dotations sur l'éducation nationale, on s'est retrouvé avec un budget exactement identique, voire en diminution.

C'est le budget le plus facile à modifier, avec des chiffres qui traduisent des mesures décidées par ailleurs. Il est frappant, cette année, de constater la volonté du Gouvernement de traiter les points sensibles en première partie du PLF et en PLFSS. Le CICE était majoré en outre-mer avec un taux de 9 % contre 6 % dans l'hexagone et le Gouvernement après avoir indiqué que, par principe, ces trois points d'écart seraient maintenus, n'en a pas tiré toutes les conséquences budgétaires : c'est le premier élément de déception et, par ailleurs, le système fiscal français est trop axé sur la classe moyenne. Cela nous pose un problème mais nous avons progressé hier soir en adoptant des mesures qui obligent le Gouvernement à se rasseoir à la table des négociations.

Il m'est difficile d'émettre un avis défavorable sur un budget de 2,02 milliards d'euros qui augmente d'environ 500 millions d'euros. Je reconnais qu'il s'agit, dans le projet initial, d'un recyclage de fonds ultramarins mais les mesures adoptées par le Sénat ont modifié ce schéma et ouvrent la voie à une amélioration de ce budget.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer ».

Projet de loi de finances pour 2019 - Compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » - Examen du rapport pour avis

M. Alain Chatillon, rapporteur pour avis. - Outre l'examen du compte d'affectation spécial (CAS) « Participations financières de l'État » pour 2019, cet avis est chaque année l'occasion d'analyser la situation de l'État actionnaire, très imparfaitement restituée par le document budgétaire.

Comme les années passées, le CAS fait l'objet d'une présentation conventionnelle de ses recettes et dépenses. Néanmoins, pour 2019, la présentation des recettes tient compte des opérations de cession, annoncées par le Gouvernement en mai 2018 et conditionnées à l'adoption du projet de loi pour la croissance et la transformation des entreprises (Pacte), à savoir les cessions de titres d'Aéroports de Paris (ADP) et de la Française des jeux. Le montant total des recettes est par conséquent fixé à 10 milliards d'euros, au lieu des 5 milliards par an depuis 2015.

Il n'y a pas lieu par principe de s'opposer à des cessions de participations ; celles-ci ne doivent pas être gérées de manière monolithique et peuvent faire l'objet de réallocations... à condition que celles-ci visent à favoriser la puissance économique française, alors que notre pays est confronté aux tentations hégémoniques de groupes étrangers situés hors de l'Union européenne, à forts capitaux publics ou aidés par la puissance publique.

Les cessions globales ou partielles par l'État doivent se faire avec des garanties suffisantes. Les conditions de cession des autoroutes en 2006 ou de l'aéroport de Toulouse-Blagnac en 2015 ne doivent pas être rééditées. À Toulouse, 60 millions d'euros de fonds propres ont été distribués à la demande des actionnaires chinois qui détiennent 40 % du capital, et la remobilisation de terrains affectés à Airbus avait été oubliée dans la négociation - ce qui illustre la perspicacité de Bercy... Ils ne sont pas sur le terrain pour apprécier le résultat des décisions qu'ils prennent !

Quant à l'utilisation du produit des cessions, le compte affiche 8 milliards d'euros au titre du programme 731, en vue d'abonder le Fonds pour l'innovation et l'industrie, et 2 milliards d'euros sur le programme 732, au titre du désendettement.

Cette année comme les années précédentes, le compte ne donne qu'une image imparfaite de l'activité de l'État actionnaire. En premier lieu, son champ est plus étendu que le seul portefeuille de participations gérées par l'Agence des participations de l'État (APE). Figurent ainsi au CAS des opérations en fonds propres menées par l'État hors du périmètre de l'APE, par le biais de versements depuis le budget général : 360 millions d'euros en 2019. En second lieu, le compte ne reflète pas la valeur patrimoniale des participations de l'État, et ne retrace pas le montant des dividendes perçus par l'État.

Venons-en à l'évaluation du portefeuille lui-même. Au 30 juin 2018, la valeur des 12 sociétés cotées dans le périmètre de l'Agence s'élevait à 77,5 milliards d'euros, soit une appréciation de 16,8 % en un an, en raison de la très bonne performance des sociétés Airbus, Safran et Thales, les premières capitalisations du portefeuille.

Au total, en prenant en compte les entités non cotées dans le périmètre d'intervention de l'APE, la valorisation des 81 entreprises concernées s'établit à environ 110 milliards d'euros. Mais quand on sait que le résultat est réalisé à 72 % par cinq entreprises - EDF, Engie, Orange, Renault et ADP - on mesure la fragilité qui résulterait d'une vente de ces actifs. Or c'est justement ADP qui va être cédé.

Le périmètre des participations n'a connu que des évolutions marginales, si l'on excepte l'apport au Fonds pour l'innovation et l'industrie d'une partie du capital de Thales et d'EDF en janvier 2018.

Les dividendes versés à l'État actionnaire, en revanche, devraient baisser en 2018, à 2,5 milliards d'euros, poursuivant l'évolution constatée depuis 2012. Depuis 2008, le montant du dividende versé à l'État a baissé de plus de 55 %, principalement en raison de la baisse du dividende versé par EDF et Engie.

L'allocation du produit des cessions envisagées en 2019 suscite des interrogations. Le Gouvernement a institué un Fonds pour l'innovation et l'industrie, constitué au sein de l'EPIC Bpifrance, en janvier 2018. Il a été doté de 10 milliards d'euros : 1,6 milliard d'euros en numéraire, issu des cessions d'actifs effectuées au second semestre de l'année 2017 par les entreprises Engie et Renault ; et 8,4 milliards d'euros en titres des sociétés EDF et Thales, respectivement 13,30 % et 25,76 % de leur capital.

Ces actifs constituent une dotation n'ayant pas vocation à être consommée ; ils devraient engendrer un rendement annuel de 200 à 300 millions d'euros - objectif qui devrait être réalisé dès 2018 compte tenu des versements de dividendes de Thales et EDF à l'EPIC Bpifrance. Le Gouvernement souhaite en effet, à mesure des cessions de participations dans d'autres sociétés, attribuer à Bpifrance de nouvelles dotations en numéraire, les titres EDF et Thales faisant en contrepartie l'objet de reprises par l'État. Les cessions projetées en 2019 d'Aéroports de Paris et de la Française des jeux ont précisément ce but.

Le Gouvernement a également décidé que les revenus du fonds seraient répartis en deux enveloppes. La première se monte à 70 millions d'euros. Destinée à soutenir les start up à forte intensité technologique, relevant de la « deep tech », dont Bpifrance sera l'opérateur, elle se décompose en deux actions : 15 millions d'euros pour soutenir l'émergence des start up ; 55 millions pour financer des aides individuelles aux dépenses de prototypage, jusqu'à l'industrialisation. La seconde enveloppe, d'environ 140 millions d'euros, financera les « grands défis thématiques ». C'est le tout nouveau Conseil de l'innovation, installé en juillet 2018, qui sélectionnera ces thématiques : il a retenu deux axes en lien avec l'intelligence artificielle. En outre, 25 millions d'euros seront consacrées au plan « Nano 2022 » de soutien à la microélectronique.

Je ne peux que réitérer les critiques émises dès l'an dernier. En 2019, près de trois quarts du produit des cessions sera affecté au Fonds pour l'innovation et l'industrie. On peine toujours à comprendre l'intérêt financier de céder des titres dont le rendement est de 3,5 % l'an pour les placer à moins de 3 %. Comme chef d'entreprise, on peut s'interroger sur cette gestion financière : pourquoi ne pas plutôt recourir à un emprunt à 1,5 % ? Je ne comprends pas le calcul de l'État : il serait utile que ceux qui ont pris la décision s'en expliquent. Je persiste à penser qu'il serait plus judicieux financièrement, et plus simple en pratique, d'affecter directement une partie des dividendes dégagés par le portefeuille de l'État au financement de l'innovation. Ce n'est pas un discours politique, mais un raisonnement économique...

M. Marc Daunis. - Le bon sens, tout simplement !

M. Alain Chatillon, rapporteur pour avis. - Les actifs pourraient constituer une garantie de l'emprunt : je crois que nous devrions donner un petit cours à ceux qui nous dirigent !

Il ne faudrait pas que la création du Fonds pour l'innovation et l'industrie, du fait de l'importante fraction du patrimoine de l'État qu'il immobilise, empêche à l'avenir une gestion « agile » de ses capitaux. Quoi qu'il en soit, le Sénat et l'Assemblée nationale devraient être mieux informés sur les opérations. Souvenons-nous de l'erreur de 2006, lorsque les autoroutes ont été privatisées.

La part du produit des cessions affectée au désendettement ne saurait obérer les capacités de réinvestissement dans des activités économiques ; et comme le souligne Victorin Lurel, rapporteur spécial, la contribution au désendettement de 2 milliards d'euros en 2019 correspond à une ponction du solde cumulé du CAS résultant de ses déficits en 2017 et 2018... L'affectation du produit des cessions est en réalité un simple mécanisme de débudgétisation.

J'y insiste, le déficit d'information du Parlement sur la gestion par l'État de ses participations dans les entreprises est regrettable. D'abord, comme les années précédentes, un fort décalage ne peut être exclu entre les prévisions et la réalité de l'exécution - d'autant qu'il n'est pas acquis, eu égard au calendrier parlementaire du projet de loi Pacte, que les opérations de cessions d'ADP ou de la Française des jeux seront effectuées dans leur totalité en 2019. Nous risquons d'avoir quelques surprises ! Ensuite, le Parlement n'est pas associé à la définition de la stratégie de l'État actionnaire. La décision de faire évoluer le périmètre d'intervention de l'État actionnaire est prise unilatéralement par le Gouvernement. Il faut trouver les moyens d'associer en amont le Parlement aux décisions, d'informer et de consulter périodiquement, de manière annuelle ou semestrielle, les commissions permanentes compétentes du Sénat et de l'Assemblée nationale. Je vous propose, compte tenu du manque structurel d'information lié à la présentation du CAS, et comme les années précédentes, de donner un avis de sagesse à l'adoption des crédits.

Un mot complémentaire sur la nécessité d'accompagner les entreprises qui se développent, car tout ne peut dépendre du Fonds pour l'innovation et l'industrie. Bpifrance, notamment, est une belle réalisation. Mais les banques ne sont pas suffisamment sollicitées pour y contribuer, elles imposent trop de contraintes aux PME et TPE. Le chef d'entreprise est responsable sur ses biens propres ; et dans 40 % des 65 000 dépôts de bilan qui se produisent chaque année, des biens personnels doivent être cédés, et surtout la résidence principale... avec des conséquences directes sur la vie familiale. La France est le seul pays européen où cette garantie est pratiquée par les banques. Nous avons besoin de banquiers - et d'assureurs - plus ouverts sur le risque. Dans ma région, qui a connu des troubles climatiques, les assureurs de logements annoncent des hausses de primes de 20 % !

Les pôles de compétitivité - évoqués au cours du débat précédent sur les crédits de la recherche - sont des structures essentielles dans les régions, je les soutiens et j'en ai d'ailleurs créé un, l'un des premiers à vocation internationale, dans le domaine de l'agroalimentaire. Cela n'exige pas des milliards d'euros, car ils sont à 70 % autofinancés ; l'aide atteindrait 200 à 300 000 euros par pôle ; il existe vingt-cinq pôles majeurs de l'agroalimentaire, qui regroupent des entreprises assurant quelque 2 millions d'emplois. Il faut se mobiliser, pour se faire entendre et comprendre des autorités. On s'inquiète de la circulation et de la pollution dans les métropoles, mais toute l'activité se concentre là, et les banques, si une entreprise s'installe en milieu rural, s'interrogent sur la valeur des terrains... Un rééquilibrage s'impose entre milieu rural et urbain.

M. Franck Montaugé. - Je partage l'essentiel des positions exprimées par notre rapporteur pour avis. Nous avons besoin de clarté sur la stratégie de l'État dans la gestion de ses participations, et je ne songe pas seulement à la stratégie industrielle objet du rapport de nos collègues Alain Chatillon et Martial Bourquin. Dans les privatisations annoncées, on ne perçoit pas l'intérêt du mécanisme retenu, qui aboutit à réduire le rendement... Nous voterons pour notre part contre les crédits du CAS. Je partage aussi les propos tenus sur les pôles de compétitivité, si importants pour la présence industrielle dans nos territoires éloignés des métropoles.

Mme Anne-Catherine Loisier. - J'avais posé une question au Gouvernement à ce sujet il y a quelques mois : on privatise les bénéfices et on nationalise les déficits, ceux de la SNCF par exemple ! Il est urgent de soutenir le développement et l'innovation, mais plutôt par un emprunt payé par les dividendes des fleurons. Le coût serait nul pour l'État et il resterait l'heureux propriétaire de ces entreprises...

M. Alain Chatillon, rapporteur pour avis. - J'y suis favorable ! Les services de l'État et l'APE gagneraient à inclure en leur sein plus d'industriels, de chefs d'entreprise, car la technocratie a ses qualités, mais ne peut tout faire. Les fusions de régions devaient dégager des milliards d'euros d'économies, or je ne vois pas dans les documents budgétaires où ont été affectées ces sommes. J'ajoute que les régions ne peuvent se substituer aux chefs d'entreprise, et que ceux-ci n'ont plus d'interlocuteurs, ni banquiers à proximité, ni fonctionnaires... Que ceux de Bercy viennent sur le terrain se rendre compte de nos problématiques.

M. Marc Daunis. - Nous voterons contre ces crédits et la politique qui les sous-tend. Nous sommes en effet opposés à la privatisation des actifs rentables, nous l'étions déjà lors de la vente des autoroutes.

Il serait bon de nous pencher sur l'articulation entre la politique industrielle et de recherche, au plan national, et les niveaux européen et territorial. Quels sont les outils d'intervention les plus appropriés ? Comme je l'ai fait l'an passé, je propose un rapport pour évaluer cette articulation, pour y voir plus clair dans l'enchevêtrement des dispositifs : territoires d'industrie, pôles d'excellence, de compétitivité, label Initiative d'excellence (Idex), etc. Réaliser un tel audit, comme celui établi par Alain Chatillon et notre ancien collègue Michel Houel dans le passé, est dans notre mission d'évaluation des politiques publiques. Et c'est là que réside notre valeur ajoutée, plus que dans l'examen de la répartition des crédits entre telle ou telle ligne budgétaire. Évaluation... et propositions bien sûr ! Cela est d'autant plus important que les compétences ont été redistribuées par la loi NOTRe, d'une part entre l'Europe, les pays et les territoires, d'autre part entre collectivités.

M. Alain Chatillon, rapporteur pour avis. - Vous avez raison, d'autant que le rapport que nous avions établi date d'il y a dix ans.

- Présidence de M. Daniel Gremillet, vice-président -

Mme Michelle Gréaume. - Il faut une stratégie industrielle au niveau national. Et l'État doit par exemple agir, dans le cas d'Ascoval, pour sauvegarder les savoir-faire français. Si cette usine ferme, nous n'aurons plus qu'à acheter tout l'acier à l'étranger. Des sommes élevées sont versées aux entreprises, au nom de l'investissement et de la sauvegarde de l'emploi, mais sans aucun contrôle, ensuite, de leur utilisation. Carrefour par exemple en a bénéficié, et prépare un grand plan de licenciement pour 2019.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Le rapport inclura-t-il une proposition d'emprunt ? Il me semble important de présenter une autre solution que celle qui nous est présentée.

M. Alain Chatillon, rapporteur pour avis. - La difficulté porte sur trois ou quatre dossiers majeurs. Mais à côté des décisions que nous contestons, il y en a d'autres sur lesquelles nous formulons simplement un bémol et d'autres encore que nous approuvons. C'est pourquoi je propose un avis de sagesse sur ces crédits. Je ne veux pas bloquer des mesures qui vont dans le bon sens. Mais il faut se faire entendre par les ministres concernés, afin qu'ils comprennent l'inquiétude des opérateurs. Le Sénat est mis devant le fait accompli, le Gouvernement ne tient pas compte de ses positions.

Je fais partie du conseil d'administration du Programme d'investissements d'avenir (PIA), dirigé par Louis Schweitzer jusqu'en 2018, et désormais par Guillaume Boudy : les 54 milliards d'euros sont déjà morcelés par des orientations préétablies. Difficile, lors des réunions, de réagir face aux volontés et aux obligations de l'État, des partenaires, des régions. Il manque des structures où se décideraient les objectifs. On avance au gré du vent et des volontés qui s'expriment ici ou là. À nous de faire un effort de rationalisation, par exemple via le rapport qui vient d'être suggéré, et de demander à la puissance publique de nous entendre. Nous proposions, Martial Bourquin et moi, dans le cadre de la mission d'information conduite sur Alstom et la stratégie industrielle du pays, que le crédit impôt recherche (CIR) ait pour contrepartie l'obligation pendant cinq ans d'investir les moyens ainsi fournis en France, faute de quoi l'État demanderait le remboursement des sommes versées. Une entreprise de Sophia Antipolis a ainsi perçu des sommes considérables... avant de se délocaliser.

M. Marc Daunis. - En 2009, j'ai rapporté le cas d'une entreprise qui a reçu 3 millions d'euros de CIR en mai et qui a fermé son site en juin : c'est à cette occasion que Christian Estrosi a parlé de patrons voyous. J'avais proposé par amendement qu'il soit possible de revenir sur le versement de CIR sur trois ans, pour ne pas financer par des fonds publics des groupes qui ont un tel comportement. Le CIR est stratégique, mais il faut l'affiner.

M. Alain Chatillon, rapporteur pour avis. - Je suis également administrateur de Business France, qui centralise les actions en faveur du développement des entreprises françaises à l'étranger, mais aussi l'accueil des entreprises étrangères qui veulent s'installer chez nous. Nous sommes quarante administrateurs, dont six seulement n'appartiennent pas à un ministère. Cette instance si nombreuse est presque ingérable ! Alain Rousset y représente les régions, moi le Sénat. Nous avons mis le fer au feu il y a quelque temps, afin que l'organisation soit revue : il n'est pas normal de passer les trois quarts des réunions à négocier le retour sur contribution de chaque ministère !

La commission émet un avis de sagesse sur l'adoption des crédits du CAS « Participations financières de l'État ».

Projet de loi de finances pour 2019 - Mission « Écologie, développement et mobilité durables » - Crédits «Énergie » - Examen d'un amendement du rapporteur pour avis

M. Daniel Gremillet, président, rapporteur pour avis. - Il y a quinze jours, sur ma proposition, la commission a adopté un amendement pour accompagner les consommateurs affectés par le changement de gaz distribué dans le nord de la France. Celui-ci est lié à l'arrêt programmé d'un gisement de gaz aux Pays-Bas, qui nécessitera d'alimenter ces clients par un nouveau type de gaz, qui sera le même que celui distribué dans le reste de la France. Or certains appareils ou équipements ne sont pas compatibles avec ce nouveau gaz : il faudra donc les remplacer, sous peine de coupure de l'alimentation, pour des raisons de sécurité.

Le Sénat alerte, depuis février 2017, sur la nécessité d'aider les consommateurs concernés mais aucun dispositif n'a été mis en place à ce jour. C'est cette question qu'il nous faut traiter, sans attendre, parce que les opérations de conversion commenceront dans quelques semaines.

Je vous propose deux modifications par rapport à l'amendement adopté il y a quinze jours. La première vise à réajuster l'enveloppe budgétaire, en nous limitant à une estimation des crédits nécessaires la première année, qu'il sera toujours temps d'abonder en temps utile pour les années suivantes ; la seconde tient compte des derniers éléments dont je dispose. Selon mes informations, le Gouvernement travaillerait en effet à la création d'un « chèque conversion », financé par le tarif d'utilisation du réseau et non par le budget de l'État, qui accorderait une aide identique à tous les consommateurs concernés, sans condition de ressources, avec pour objectif un reste à charge zéro en cas de remplacement par une chaudière à gaz performante.

Cette solution aurait le mérite de régler le problème pour tous les clients concernés mais elle ne s'est toujours pas concrétisée. En attendant, il nous faut agir tout de suite pour 2019. D'où cet amendement rectifié, qui vise à financer les premières aides. Si le Gouvernement présentait un dispositif dans les prochains jours, nous pourrions retirer notre amendement.

M. Roland Courteau. - Cela me paraît une bonne initiative, puisque le Gouvernement, malgré nos exhortations, n'a rien prévu. Je suis favorable à l'amendement ainsi qu'aux ajustements proposés, en attendant du concret de la part du ministère.

M. Franck Montaugé. - L'amendement est pertinent et opportun, mais au regard de son objet, qui a trait à une problématique de conversion, ne serait-il pas plus logique de prélever les 2,4 millions d'euros sur le programme « Énergie, climat et après-mines », plutôt que sur la ligne « Conduite et pilotages des politiques de l'écologie » qui est beaucoup plus générale ?

Mme Marie-Christine Chauvin. - Il faut se réjouir de la présentation de cet amendement, mais j'ai quelques interrogations, car le gaz de ville est compliqué à acheminer en milieu rural. Va-t-on voir fleurir les citernes de stockage qui ne sont ni esthétiques, ni sûres ?

Mme Anne Chain-Larché. - Je profite de l'occasion pour signaler que le gaz naturel, qui n'est pas disponible en zone rurale, est pourtant moins cher que le propane. Il existe un véritable racket des distributeurs de propane en milieu rural. La solution qui émerge, ce sont les unités de méthanisation, qui peuvent être l'occasion d'étendre les réseaux afin que nous disposions aussi du gaz. Mais ces travaux sont très coûteux ! Pour ma commune de moins de 1 000 habitants, il était question de 600 000 euros. En outre, on ne peut installer des unités de méthanisation partout car elles sont parfois considérées comme des nuisances, mais nous devons apporter des solutions pour ces territoires.

M. Daniel Gremillet, président, rapporteur pour avis. - Pour répondre à Franck Montaugé, il est d'usage de compenser les hausses de crédits par un prélèvement sur les dépenses de fonctionnement, mais nous espérons bien entendu que le Gouvernement, s'il accepte notre amendement, ne procèdera pas à ce prélèvement.

Je rassure Marie-Christine Chauvin : il n'est pas question ici d'étendre le réseau de gaz mais des conséquences d'un changement du gaz distribué dans le réseau existant. La question d'Anne Chain-Larché dépasse le champ de l'amendement, même si elle est stratégique : c'est celle de l'implantation des unités de méthanisation. Les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) seront l'occasion d'en débattre mais il est clair que l'injection du biométhane sur le réseau est celle qui fait le plus sens sur le plan économique car sans perte de chaleur, le rendement énergétique est bien meilleur.

M. Marc Daunis. - Se posera la question de la répartition des coûts avec les fournisseurs...

M. Daniel Gremillet, président, rapporteur pour avis. - La réflexion ne se fera pas sans eux. J'ajoute que l'opportunité d'une desserte en gaz varie bien entendu en fonction de la densité de population dans la zone desservie.

Je remercie Roland Courteau pour son appui : il est effectivement urgent d'agir pour aider ces clients. D'ailleurs, l'objectif d'une fin du fioul domestique d'ici dix ans, rappelé hier par le Président de la République, posera le même problème... Comment les familles auront-elles les moyens de remplacer leur matériel, parfois acquis récemment et non encore obsolète, dans un laps de temps aussi court ?

M. Daniel Dubois. - J'ajoute que dans les secteurs où il fait très froid, la pompe à chaleur air-eau ne suffit pas, elle doit s'accompagner d'une énergie de substitution, c'est la raison pour laquelle un apport en fioul pourra rester nécessaire.

L'amendement Afféco.3 rectifié est adopté.

La réunion est close à 11 h 45.