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COMPTES RENDUS DE LA MI SUR LA GESTION DES RISQUES CLIMATIQUES


Mardi 22 janvier 2019

- Présidence de M. Raymond Vall, président d'âge -

La réunion est ouverte à 15 h 30.

Réunion constitutive

M. Raymond Vall, président. - En ma qualité de doyen d'âge, j'ai le privilège de présider pour quelques instants cette mission d'information qui a été créée en application du droit de tirage des groupes politiques prévu par l'article 6 bis du règlement du Sénat. La Conférence des présidents en a pris acte le 18 décembre dernier. Les 27 membres de la commission ont été nommés, sur proposition des groupes politiques, lors de la séance publique du 16 janvier.

Nous devons tout d'abord procéder à la désignation de notre président. J'ai été saisi de la candidature de M. Michel Vaspart.

La mission d'information procède à la désignation de son président, M. Michel Vaspart.

- Présidence de M. Michel Vaspart, président -

M. Michel Vaspart, président. - Je vous remercie de votre confiance. Nous allons maintenant nommer de notre rapporteur. Le groupe socialiste ayant demandé la création de cette mission, il est normal que le rapporteur en soit issu. Je suis saisi de la candidature de Mme Nicole Bonnefoy.

La mission d'information procède à la désignation de sa rapporteure, Mme Nicole Bonnefoy.

M. Michel Vaspart, président. - Il nous reste à nommer nos vice-présidents, qui constitueront le bureau de la mission.

La mission commune d'information procède à la désignation de ses vice-présidents : Mmes Pascale Bories, Gisèle Jourda, Evelyne Perrot, Françoise Cartron, Maryse Carrère, MM. Guillaume Gontard, Jérôme Bignon.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Merci pour votre confiance. Cette mission va nous occuper pendant six mois : fin juin, nous devrons rendre notre rapport qui tiendra compte de nos rencontres, de nos auditions et, peut-être, de nos déplacements.

À l'origine, j'avais demandé la constitution d'un groupe de travail au sein de la commission du développement durable. Cette mission nous offrira des moyens supplémentaires, ce dont je me félicite. Dans vos départements, vous avez pu mesurer les conséquences du changement climatique avec les dégâts qu'il provoque sur les biens mais aussi les conséquences parfois dramatiques sur les personnes, comme encore récemment dans l'Aude.

En Charente, nous avons connu plusieurs années de suite d'importantes sècheresses, avec les conséquences que l'on imagine pour l'agriculture mais aussi pour les particuliers. Nous avions demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, mais elle n'a été accordée que partiellement. J'ai pu constater le désarroi de ceux qui attendent longtemps avant que la décision soit prise, surtout lorsqu'ils se trouvent exclus de la zone retenue. Nous avons aussi connu un épisode de grêle intense qui a saccagé 1 800 habitations : comme la grêle est assurable, les particuliers et les entreprises ne bénéficient pas de régime particulier d'indemnisation.

Devant toutes ces difficultés, j'ai souhaité travailler sur les régimes d'indemnisation. D'ailleurs, après les événements de l'Aude, le Président de la République a souhaité que le régime de catastrophe naturelle soit revu et que des propositions lui soient présentées.

Nous devrons fixer un cadre précis à cette mission d'information pour rester efficaces et éviter de nous disperser. J'ai été rapporteure de la mission commune d'information sur les pesticides et nous nous en étions tenus au volet santé sans aborder celui de l'environnement.

M. Marc Daunis. - La création de cette mission d'information est une excellente initiative. Dans le cadre de nos mandats dans les Alpes-Maritimes, Dominique Estrosi Sassone et moi-même sommes confrontés à ces problèmes : en 2015, nous avons déploré une vingtaine de morts, suite à un événement climatique particulièrement destructeur. Les situations dites exceptionnelles ont tendance à se multiplier ces dernières années.

Nos travaux risquant effectivement de se diluer, il est nécessaire de bien les encadrer. L'indemnisation est un sujet majeur. Or, malgré les interventions du Président de la République, du Premier ministre et du Gouvernement pour accélérer les procédures, nous constatons toujours les mêmes lenteurs. Sur le terrain, les réparations se font attendre de longues années : une indemnisation rapide permettrait d'apaiser les traumatismes.

Attention aussi à ne pas proposer de nouvelles normes : essayons de rendre plus efficace l'arsenal existant plutôt que d'en rajouter.

Il nous faudra aussi nous pencher sur la responsabilité des élus locaux. Dans les Alpes-Maritimes, la maire de Biot, qui avait été élue un an et demi auparavant, a été mise en examen lors du décès de trois pensionnaires d'un Ehpad envahi par les eaux, car elle n'avait pas respecté un alinéa d'une convention dont elle ignorait même l'existence. L'élu local est souvent le bouc émissaire commode lors de catastrophes. Réfléchissons à mieux encadrer de telles mises en cause.

M. Didier Mandelli. - À l'occasion de cette mission, nous devrons nous attacher aux questions de prévention. Je représente le Sénat au Conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM)... qui ne s'est pas réuni depuis plus de deux ans !

Plutôt que d'imaginer des taxes supplémentaires pour indemniser les victimes, n'oublions pas que des fonds ne sont aujourd'hui pas, ou peu, utilisés. Depuis deux ans, je dépose des amendements qui sont votés par le Sénat et repoussés par l'Assemblée nationale sur les affectations du fonds Barnier. Il y a deux ans, 55 millions ont été ponctionnés par l'État, l'an dernier, 71 millions et cette année, ce sera 105 millions, sur les plus de 200 millions de recettes annuelles, qui sont payées par tous les assurés.

M. Michel Vaspart, président. - Le fonds Barnier a été prélevé par tous les gouvernements. Désormais, il est plafonné, ce qui accentue le problème.

M. Jean-Pierre Vial. - Il faudrait que nous ayons une photographie de la situation, avant de commencer nos travaux. Les dispositions législatives se succèdent les unes aux autres. On nous dit que le fonds Barnier ne fonctionne pas faute d'argent. C'est aussi peut-être parce qu'on utilise l'argent à autre chose qu'à ce pour quoi il était prévu. Sur le terrain, les élus sont désemparés. Le côté normatif se durcit d'événement en événement. Dans mon département de Savoie, chaque fois qu'il y a une catastrophe, une seule chose est sûre : c'est que la réglementation se durcira. Avec la judiciarisation, ce qui était virtuel et impossible devient réel et certain. Les élus se trouvent pris dans l'engrenage judiciaire sans avoir la possibilité d'en sortir.

Il est nécessaire de faire un état des lieux. Il y a le fonds Barnier, mais aussi la Caisse nationale de compensation qui reçoit chaque année les élus pour leur montrer l'évolution de la situation, et leur faire bénéficier de l'anticipation technique mise en oeuvre en collaboration avec le ministère de l'intérieur. Nous devons partir sur les bases les plus fiables possibles.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Les premières auditions pourront être consacrées à cet état des lieux. Un certain nombre de rapports ont été produits sur ces sujets, y compris au Sénat. Nous ne partons pas d'une feuille vierge.

M. Michel Vaspart, président. - En plus de cet état des lieux, il faudra tracer le périmètre de la mission.

M. Raymond Vall. - Le transfert de la Gemapi a bien montré que l'État était de plus en plus sévère à l'encontre des collectivités, alors que leurs moyens sont très modestes. Ce transfert a parfois été l'occasion de redécouvrir certains ouvrages que l'État n'avait pas pris en compte.

Notre mission s'intéressera-t-elle aux mesures préventives qui contribueraient à atténuer le réchauffement climatique, comme les nouvelles pratiques agricoles, l'agroforesterie ou le piégeage du carbone ?

M. Michel Vaspart, président. - Il faudra que nous en parlions. Nous devrons arrêter le périmètre définitif de notre mission, lors de la prochaine réunion. Il est trop tôt pour que je puisse vous répondre précisément.

M. Alain Cazabonne. - En Aquitaine, les catastrophes dues au dérèglement climatique se multiplient, qu'il s'agisse de la grande tempête des Landes en 1999 ou des tornades de 2006. Il est important que nous définissions les catastrophes que nous prendrons en compte.

Un autre sujet que nous aurons à traiter est celui des indemnisations. Le Président de la République a promis d'indemniser rapidement les victimes des catastrophes dans l'Aude, tout comme les pouvoirs publics avaient promis de tout faire pour indemniser au plus vite les victimes à Saint-Martin. Seize mois plus tard, on commence tout juste à avoir les premiers accords des assureurs. À Saint-Barth, les gens fortunés se sont fait rembourser. Mais à Saint-Martin, les malheureux ont dû attendre seize-mois ! Ce n'est pas acceptable. Je ne parle même pas du Signal.

M. Michel Vaspart, président. - Il a fallu s'y reprendre à quatre fois.

Mme Françoise Cartron. - L'indemnisation a été votée, mais on ne sait pas comment l'appliquer. C'est dommage.

Mme Pascale Bories. - Comme beaucoup d'entre vous, mon département
- le Gard - a été meurtri par les inondations. D'autres phénomènes existent, qui causent moins de morts, mais dont on pourrait se demander s'il ne faudrait pas les considérer comme des catastrophes naturelles. Lors des travaux de notre groupe de travail, avec Nicole Bonnefoy, nous nous étions intéressées à la sécheresse. Nous avions demandé à la commission nationale selon quelle méthode étaient définis les critères suivant lesquels une commune était reconnue en situation de catastrophe naturelle. Dans le cas où plusieurs communes sont situées sur des sols argileux, il est arrivé que certaines bénéficient de ce statut, alors que d'autres étaient laissées à l'écart. Les critères utilisés sont particulièrement nébuleux. Il faudrait faire un état des lieux.

En matière d'indemnisation, il faudrait aussi travailler sur la question de savoir combien d'événements climatiques de type Irma, les organismes sont capables de prendre en charge. Le nombre d'aléas climatiques risque d'augmenter. Pourrons-nous assumer l'intervention concomitante de deux ou trois cyclones, d'inondations, et d'états de sécheresse ainsi que le recul du trait de côte et un tremblement de terre ? Ne faudrait-il pas redéfinir ce qu'est une catastrophe naturelle indemnisable ?

Mme Françoise Cartron. - Nous serons très certainement confrontés à cette augmentation des aléas. La future loi Littoral aura pour objet le recul du trait de côte. Ce sujet est à la confluence de la prévention et de l'accompagnement de la réparation d'une future catastrophe. À Lacanau, le recul du trait de côte aura pour conséquence le déplacement des populations vers l'intérieur des terres. Seront-elles indemnisées et comment ? Cette question entre-t-elle dans le cadre de notre mission d'information ?

Il faudrait que le fonds Barnier soit plus transparent. Les critères d'éligibilité ont évolué dans le temps au gré des décisions du conseil d'administration. Une partie du fonds n'est pas dépensée, car il y a toujours une clause pour établir que le demandeur n'est pas éligible. Et nous manquons d'explication rationnelle pour justifier l'application des critères.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Cette mission a pour objectif premier de travailler sur l'évolution de nos régimes d'indemnisation. La prévention et la responsabilité des élus sont des sujets auxquels nous pourrons nous intéresser. Cependant, le coeur de notre travail portera sur les régimes d'indemnisation.

M. Michel Vaspart, président. - Plusieurs structures travaillent sur le recul du trait de côte. Il faudra que nous coordonnions nos travaux. Après le texte de Mme Pascale Got, le Gouvernement a souhaité séparer les problématiques. Mme Sophie Panonacle est désormais en charge du sujet. La relocalisation d'activités concernées par le recul du trait de côte est un sujet qu'il faudra traiter dans la proposition de loi. Nous n'avons pas encore connaissance du texte. Les députés ont lancé une réflexion sur l'indemnisation, et envisageaient de puiser sur le produit des taxes de séjour, ce qui a provoqué un tollé en Bretagne, lorsque le projet a été présenté.

Nous devrons veiller à ce que le travail de notre mission d'information ne se télescope pas avec la proposition de loi. Lors d'un petit-déjeuner au ministère des Outre-mer, la semaine dernière, la ministre a révélé que le texte était prévu pour le troisième trimestre. Nous devrons sans doute auditionner Mme Panonacle, porteuse du dossier à l'Assemblée nationale.

Mme Nelly Tocqueville. - Dans mon département, nous sommes éligibles au fonds Barnier pour l'érosion rocheuse ; dans le cas de l'immeuble du Signal, il s'agit d'érosion sableuse, de sorte que le recours au fonds Barnier n'est pas possible. Il faudrait travailler la question.

Les épisodes violents très localisés sur le territoire sont un autre sujet auquel nous pourrions nous intéresser. Dans ma commune, une coulée de boue très importante a affecté deux habitations. Une tornade de trois kilomètres de large a également tout balayé sur son passage avec les mêmes conséquences pour les personnes et pour les biens que s'il s'était agi d'une tornade très importante. Or, je n'ai jamais pu faire reconnaître l'état de catastrophe naturelle, car l'événement était très localisé. Il faudrait ouvrir une réflexion sur ces épisodes climatiques de plus en plus violents, mais aussi de plus en plus localisés. Les élus sont démunis pour recourir au fonds Barnier, car les critères d'éligibilité exigent un périmètre d'une certaine ampleur ainsi que des dégâts importants. Il n'en reste pas moins qu'un horticulteur de ma commune a dû déposer le bilan, car toute son installation avait été dévastée. C'était l'investissement d'une vie.

Enfin, peut-on envisager une aide pour les élus des toutes petites communes ? À moins de pouvoir recourir au service juridique de l'intercommunalité, ces élus se retrouvent piégés face aux complexités administratives et finissent bien involontairement par être traduits en justice, avec les conséquences dramatiques qui s'ensuivent.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - Je partage ces inquiétudes. En Charente, nous avons connu une catastrophe de cette nature avec un orage de grêle très localisé, avec des grêlons énormes, gros parfois comme des boules de pétanque, qui ont tout dévasté. Les questions liées à la responsabilité des communes ou à l'indemnisation sont très complexes.

M. Guillaume Gontard. - Territoire de montagne, l'Isère est confrontée aux problématiques liées aux cours d'eau de montagne : ruissellement, effondrement, etc. On constate que les ouvrages de protection ne sont pas toujours entretenus et les catastrophes sont de plus en plus importantes. Les communes travaillent avec le service de Restauration des terrains de montagne et avec l'Office national des forêts. Mais les petites communes n'ont pas toujours les moyens et doivent être accompagnées. La prévention est importante : si on intervient en amont, on limite les risques. Il faut aussi poser la question de la sécurité des ouvrages d'art et des barrages en lien avec les risques climatiques.

M. Jérôme Bignon. - Nous devons définir le périmètre de notre mission. Il a beaucoup été question des inondations, mais il faut aussi évoquer la sécheresse, les coulées de boue, les avalanches, la canicule ou la pollution atmosphérique - la concentration de gaz carbonique dans l'air, à cause de phénomènes climatiques, a ainsi fait treize morts récemment à Lille. Il n'y a pas de raison pour que le fonds Barnier soit utilisable dans tel cas et pas dans les autres, ni pour que les règles de responsabilité varient.

Mme Maryse Carrère. - Les Hautes-Pyrénées sont confrontées à la même problématique d'épisodes climatiques violents que l'Isère. Le dernier en date, en 2013, a causé 120 millions d'euros de dégâts. Notre mission pourrait étudier la question de la responsabilité. La loi sur la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (Gemapi) a modifié les règles, mais on ne sait plus qui est responsable en cas de crue ou d'événement violent. J'étais gestionnaire d'un syndicat gémapien. Nous avons connu une crue importante le 18 juin 2018. Je ne sais pas si c'est le maire qui est responsable, au titre de ses pouvoirs de police générale, ou si c'est le syndicat.

Un autre sujet concerne les procédures d'indemnisation. J'ai posé ce matin une question orale au gouvernement. En cas de crue, il faut plus d'un an avant que les crédits du fonds de solidarité ne soient attribués. Une première évaluation est d'abord réalisée au niveau territorial, puis une seconde a lieu au niveau du conseil général de l'environnement et du développement durable. Il a fallu huit mois avant que l'inspecteur ne se déplace pour évaluer les conséquences de la crue du 18 juin 2018 ! Au total, un an s'écoule entre la catastrophe et le déblocage des fonds d'indemnisation. Certaines communes ne peuvent faire face : comment, en effet, une commune disposant d'un budget de 50 000 euros peut-elle réaliser en urgence, pour des raisons de sécurité, des travaux de 300 000 euros ? Il convient donc de simplifier les procédures.

Enfin les crédits du fonds Barnier ne sont pas tous utilisés. J'ai dû, par exemple, réaliser 30 millions de travaux en urgence. Là aussi, il faut savoir caractériser l'urgence. Pour parvenir à remplir un dossier au titre de la loi sur l'eau, il a fallu deux ans et demi de procédures ! C'est beaucoup trop pour des travaux de prévention des inondations. Après la crue de juin 2018, mon syndicat a dû réaliser des travaux d'un montant de 1,3 million d'euros en urgence car il fallait protéger les maisons et les gens. Or, une association environnementale vient d'intenter un recours pour travaux abusifs et destruction de la faune aquatique. Mais je ne sais pas comment la faune aquatique peut résister à une crue au débit aussi dévastateur...

M. Vincent Segouin. - Connaît-on le montant total des sinistres « catnat » déclarés ? Quel est le montant des cotisations ? La grêle est un risque assurable.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure. - C'est vrai, mais les dégâts ne sont pas les mêmes selon que les grêlons sont petits ou ont la taille d'une boule de pétanque...

M. Vincent Segouin. - En effet, mais cela reste un épisode de grêle qui est en principe couvert par les assurances. Où commence et où s'arrête le périmètre d'intervention des assurances ? Si l'on étend le périmètre du régime des catastrophes naturelles, les fonds risquent de ne pas suffire et il faudra augmenter les cotisations, au risque de susciter les mécontentements...

M. Jean-Pierre Vial. - Le service de restauration des terrains de montagne est un service exceptionnel. Je propose que nous l'auditionnions. En outre, selon la presse, la partie hollandaise de Saint-Martin a été reconstruite à hauteur de 80 % un an après le passage de l'ouragan Irma, ce qui est bien supérieur à ce que l'on observe dans la partie française. Il serait sans doute judicieux d'étudier les procédures et les méthodes de part et d'autre de la frontière.

M. Michel Vaspart, président. - Très bonne idée ! Notre bureau va se réunir pour réfléchir au périmètre. Les attentes et les demandes sont assez larges. Nous devrons le définir de manière précise pour délimiter nos travaux. Je vous remercie.

La réunion est close à 16 h 25.