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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mercredi 13 février 2019

- Présidence de M. Christian Cambon, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Audition du général Michel Friedling, commandant du Commandement interarmées de l'Espace

M. Christian Cambon, président. - Mes chers collègues, nous accueillons aujourd'hui le général Michel Friedling, commandant du Commandement interarmées de l'Espace, pour une audition consacrée aux enjeux stratégiques de l'Espace, désormais composante majeure des politiques de défense.

Révélée lors de la guerre du Golfe, l'importance des satellites dans la préparation et à la conduite des opérations militaires n'a cessé de croître. La revue stratégique de novembre 2017 a confirmé cette montée en puissance de l'espace extra-atmosphérique, mais aussi une banalisation des usages, un risque de prolifération, et une compétition accrue entre États et acteurs industriels. Fournisseur de services aujourd'hui indispensables de navigation, de communication, de météorologie ou d'imagerie, le domaine spatial est devenu un espace de confrontation stratégique particulièrement intense. Quand on voit les stratégies chinoise ou russe, comment empêcher au plan international une appropriation de l'espace et que des actions militaires n'y affectent, demain, nos intérêts ?

Avec son système opérationnel « Grand Réseau Adapté à la Veille Spatiale » (GRAVES) pour la surveillance de l'espace, la France était en avance, est-ce encore le cas, et pour combien de temps ? Quelles sont nos forces, quelles sont nos fragilités ? Existe-t-il une stratégie spatiale de défense spatiale de la France ?

Comment assurer la montée en puissance de ces fonctions nouvelles, alors que c'était un peu « l'angle mort » de la loi de programmation militaire qui n'a pas prévu de crédits spécifiques ? L'exécutif doit faire des annonces prochainement, peut-on compter, outre les ambitions, sur des moyens ?

Sur le plan industriel, la France et l'Europe sont des acteurs spatiaux majeurs. Nous nous interrogeons sur le modèle d'Ariane 6, lanceur non réutilisable, à l'heure ou Space X - pour le haut du spectre - et le lanceur Vega-C - pour le bas du spectre - viennent concurrencer durement un fleuron européen déjà pénalisé par la lourdeur de son fonctionnement. L'Agence spatiale européenne comprend vingt-deux États membres et fonctionne selon la règle du consensus. Comment être agile dans ces conditions ? La politique de retour géographique, pour compréhensible qu'elle soit, n'est-elle pas devenue la balle que la base industrielle européenne se tire dans le pied ? Comment intégrer le Royaume-Uni post-Brexit, qui reste un acteur spatial européen à part entière ? Je vous remercie, mon Général, de vos réponses à nos questions.

Général Michel Friedling, commandant du Commandement interarmées de l'Espace.- Monsieur le Président, mesdames et messieurs les Sénateurs, c'est pour moi un honneur et un plaisir de me trouver aujourd'hui parmi vous pour évoquer ce sujet particulièrement important. Vous le savez, le Président de la République a demandé en juillet dernier que lui soit proposée une stratégie spatiale de défense. Ainsi, un groupe de travail a rendu ses conclusions en décembre dernier à la Ministre des armées qui a transmis ses recommandations à l'Élysée. Un conseil de défense consacré à l'espace devrait prochainement avoir lieu. À cette occasion, des décisions seront prises. Je ne pourrai donc aujourd'hui que partager des éléments qui ont guidé notre réflexion et lever un coin du voile sur les contours de la stratégie spatiale dont la définition incombe, en définitive, au Président de la République et à la ministre des Armées. J'articulerai mon propos de la façon suivante : après avoir brièvement présenté le commandement interarmées de l'espace et le paysage spatial militaire dans lequel il s'inscrit, je vous exposerai les raisons pour lesquelles l'espace est considéré depuis toujours comme un enjeu stratégique. Puis j'évoquerai les évolutions que nous observons depuis quelques années et les menaces auxquelles nous sommes confrontés dans l'espace. Je terminerai sur les conséquences que cela implique pour le spatial militaire.

Je vous propose de retenir quatre points clés de mon intervention. Tout d'abord, l'espace est devenu un champ de confrontation militaire. Cela implique, deuxième point clé, que nous sommes en train, de facto, de passer d'un espace militarisé à un espace arsenalisé. Troisième idée force, l'espace doit désormais être considéré comme un milieu à part entière s'ajoutant aux milieux naval, terrestre, aérien et cyber, et comme une nouvelle composante de nos armées. Ceci implique, et il s'agit du quatrième point clé, une évolution de notre stratégie et de notre politique spatiale militaire, à la fois aux niveaux doctrinal, capacitaire, juridique et organisationnel. Mais également, selon les décisions qui seront prises, en matière de politique déclaratoire de la France.

J'en viens maintenant au premier point de mon intervention liminaire : le commandement interarmées de l'espace et le paysage spatial militaire français. Le CIE a été créé en 2010, après le Livre blanc de 2008 qui reconnaissait l'espace comme un enjeu stratégique, afin de positionner le spatial au bon niveau dans les chaînes de décisions politico-militaires et de rassembler les diverses responsabilités du secteur dans un organisme unique afin de redonner une cohérence au domaine spatial militaire. Elaborer la politique spatiale militaire est le premier axe de son périmètre de responsabilités. Il s'agit d'identifier les besoins militaires en matière de capacités spatiales, de participer à l'élaboration et à la conduite des coopérations internationales dans le domaine spatial et de conseiller les autorités ou organismes du ministère en matière spatiale militaire. Mettre en oeuvre cette politique est le deuxième axe. Cela comprend notamment l'expression des besoins opérationnels et la contribution à la conception de la stratégie d'acquisition des capacités spatiales de défense, le commandement des capacités spatiales militaires françaises, la participation à la maîtrise de l'environnement spatial, c'est-à-dire la liberté d'exploration et d'utilisation de l'espace extra-atmosphérique par les armées, notamment par la connaissance de la situation spatiale et enfin la contribution au respect par l'Etat français de ses engagements internationaux dans le domaine spatial. Le CIE représente également le ministère dans l'ensemble des instances où le droit de l'espace est évoqué.

Mais le CIE n'est pas le seul acteur du spatial militaire. Il a pour vocation de coordonner les autres acteurs au premier rang desquels se trouve l'armée de l'air qui assure d'une part la surveillance de l'espace grâce au Centre opérationnel de surveillance militaire des objets spatiaux (COSMOS) implanté à Lyon en lien avec le Centre national d'études spatiales (CNES) et d'autre part assure le contrôle de nos capteurs images satellitaires grâce au Centre militaire d'observation par satellite (CMOS). Les autres opérateurs spatiaux militaires sont la Direction du renseignement militaire (DRM) qui assure l'orientation des capteurs de nos satellites de renseignement et la Direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'informations de la défense (DIRISI) qui exerce le rôle d'opérateur des capacités de communication par satellites avec l'aide d'un industriel, pour le maintien à poste des plateformes. Le CNES est pour sa part l'opérateur de maintien à poste des plateformes de renseignement. Enfin, ma description ne serait pas complète si j'oubliais la direction générale de l'armement dont le rôle est essentiel pour doter les armées des capacités spatiales dont elles ont absolument besoin pour conduire leurs missions. Vous le voyez, le paysage spatial est donc relativement fragmenté, tout en concernant peu d'effectifs : le CIE est composé de 40 personnes, tandis que le spatial militaire, toutes entités confondues, à l'exception du CNES, représente moins de 300 personnes.

J'en viens maintenant à mon deuxième point : l'espace enjeu stratégique identifié et pris en compte depuis toujours. Les Livres blancs de 2008 et 2013, ainsi que la revue stratégique de 2017, ont consacré l'espace comme un enjeu stratégique. Indispensable à la vie quotidienne des Français ainsi qu'à la prospérité économique, il est également essentiel à l'exercice de notre autonomie stratégique par la capacité qu'il offre à nos autorités d'apprécier les situations, de décider et de transmettre leurs décisions de façon souveraine. Enfin, il est essentiel pour la planification et la conduite de nos opérations militaires à travers le monde. Nos capacités militaires spatiales fournissent un appui indispensable à nos armées sur le terrain, en assumant des fonctions qui peuvent être ainsi résumées : voir, écouter, communiquer, naviguer, localiser et synchroniser, au travers de la fonction « temps ». À cela s'ajoutent des services géographiques et météorologiques également indispensables à nos opérations. Si nous perdions l'accès à l'espace et aux services qu'il offre à nos armées, ces dernières seraient très vite aveugles, sourdes et largement impotentes, à l'instar de ce que décrivait le Maréchal Montgomery en 1943 pour lequel la perte de la guerre aérienne entraînerait ipso facto une rapide défaite au sol et en mer.

C'est la raison pour laquelle de grands programmes spatiaux militaires ont été lancés depuis plusieurs décennies. Nous avons aujourd'hui en service dans le domaine de l'observation, les satellites HELIOS 2, la constellation duale PLEÏADE et l'accès aux services radar SAR-LUPE allemand et COSMO-SkyMed italien. Dans le domaine de l'écoute, la constellation expérimentale en orbite basse ELISA fournit une première capacité et dans le domaine des communications, les satellites SYRACUSE 3 constituent notre coeur souverain, complété par le satellite franco-italien ATHENA-FIDUS, célèbre pour avoir été « butiné » par un satellite russe en 2017, ainsi que les services offerts par le satellite gouvernemental italien SICRAL 2 et par le contrat commercial ASTEL-S.

L'espace n'a en aucun cas été oublié dans la LPM puisque celle-ci consacre 3,6 milliards d'euros au renouvellement intégral des capacités miliaires spatiales sur les sept prochaines années : HELIOS 2 devrait être ainsi remplacé par le programme MUSIS-CSO, dont le premier satellite a été lancé en décembre dernier ; SYRACUSE 3 par SYRACUSE 4. De plus, nous lancerons CERES, une constellation d'écoute et de renseignement électromagnétique. Enfin, le radar GRAVES devrait également être amélioré. L'espace est ainsi bien pris en compte par la programmation militaire mais sur le périmètre correspondant aux fonctions opérationnelles que j'ai évoquées plus haut.

Mais l'espace connaît actuellement une révolution profonde pour deux raisons.

La première, c'est la banalisation et la commercialisation de l'accès à l'espace, avec l'arrivée de nouveaux acteurs étatiques et surtout non-étatiques que favorisent les ruptures technologiques majeures permettant la conception de petits satellites à moindre coût. De nouveaux services commerciaux sont proposés. De nouveaux modèles économiques, sur la viabilité desquels je ne me prononce pas, apparaissent et viennent bouleverser la donne. C'est un phénomène communément appelé New Space. Ceci constitue à la fois un facteur de risques et un facteur d'opportunités. Facteur de risques en raison tout d'abord de la densification sans précédent de l'espace : d'ici 2025, le nombre de satellites actifs en orbite devrait quadrupler et atteindre plus de 6000. Par ailleurs, plus de 14000 débris de plus de 10 cm ont aujourd'hui été recensés, leur éventuelle collision peut conduire à la destruction de satellites et induire des effets en chaîne. A ces derniers s'ajoutent près de 750000 débris de plus d'un centimètre, dont la collision avec un satellite est susceptible de l'endommager gravement. Facteur de risques également parce que les services commerciaux proposés par certains de ces opérateurs peuvent avoir des applications militaires et représenter une menace, avec la difficulté de caractériser l'origine d'un éventuel acte hostile. Enfin, le New Space peut induire le risque de déstabilisation de notre secteur industriel national et constituer une menace sur la garantie de notre accès souverain à l'espace.

Néanmoins, le New Space représente également une source d'opportunités pour trois raisons : d'une part, l'accès à l'espace est rendu plus compétitif ; d'autre part, les nouveaux services proposés peuvent être utilisés à des fins militaires ; enfin, les modes d'acquisition peuvent être plus innovants et réactifs et il est possible d'envisager des démonstrateurs à bas coût avec un retour sur investissement extrêmement rapide en termes de capacités opérationnelles, à côté des programmes traditionnels recherchant des performances élevées, programmes souvent inscrit dans le temps long et nécessitant une maturation technologique plus longue ainsi qu'une parfaite maîtrise des risques techniques et financiers.

L'accroissement de la compétition stratégique, que ce soit entre les grandes nations spatiales ou les puissances régionales et émergentes, représente un second facteur d'évolution du domaine spatial.

Si les États-Unis demeurent les leaders incontestables du spatial, avec plus de 50 milliards de dollars investis annuellement dans le spatial civil ou militaire et une capacité d'innovation adossée sur un écosystème particulièrement dynamique, ils sont talonnés par la Chine, particulièrement active et innovante, qui dispose de l'ensemble du savoir-faire d'une grande puissance spatiale et fait preuve d'un très fort dynamisme dans ce domaine. Elle a ainsi mis en orbite plus de la moitié de ses satellites d'intérêt militaire ces cinq dernières années. Et en 2018, les Chinois ont été pour la première fois de leur histoire la première nation en termes de lancements. La Russie quant à elle dispose de l'ensemble du panel des capacités spatiales militaires et reste à cet égard une puissance spatiale de premier plan.

A ces puissances historiques, s'ajoutent d'autres acteurs qui disposent de leurs propres capacités de lancement, comme le Royaume-Uni, l'Europe, l'Inde, Israël, l'Iran, les deux Corées, la Nouvelle-Zélande notamment. En outre, on dénombre actuellement 40 projets de lanceurs de toutes dimensions dans le monde.

Le deuxième facteur d'évolution dans le domaine spatial est que, l'espace étant à la fois un enjeu économique majeur et un milieu essentiel à la supériorité militaire, la compétition dans l'espace devient confrontation et l'on voit apparaitre de nouveaux modes d'action. Ce constat fait l'objet d'un assez large consensus parmi nos principaux partenaires : l'espace devient un milieu d'opérations en tant que tel, au même titre que les autres milieux et tout conflit de haute intensité, impliquant une puissance dotée de capacités spatiales de premier rang, s'étendra inéluctablement à l'espace.

Les grandes puissances spatiales améliorent leurs capacités et développent des systèmes visant la conduite d'actions dans l'espace. Le panel de ces actions, qui va de la neutralisation à la destruction, est large et certaines peuvent avoir des effets irréversibles. Les points de vulnérabilité de nos capacités peuvent être les segments-sol, comme les infrastructures physiques ou les opérateurs, les segments spatiaux, - c'est-à-dire les satellites eux-mêmes constitués soit de la plateforme, soit des charges utiles - les moyens de communication entre les segments spatiaux et le sol, ou encore les parties logicielles.

Les menaces peuvent être constituées par le renseignement ou les inspections de proximité, à l'instar de celles conduites par le satellite russe LUCH-OLYMP, des menaces cyber, que peuvent fomenter des États par ailleurs dépourvus de capacités spatiales, des opérations de brouillage ou d'aveuglement et des armes de destruction à énergie dirigée, comme les lasers, et les armes à impulsion électromagnétique ou des micro-ondes à forte puissance. Par exemple, les Russes ont développé les lasers aéroportés SOKOL sur plateforme Iliouchine 76 ainsi qu'un laser dénommé PERESVET et présenté par le Président Poutine lui-même en mars 2018 ; ce laser pourrait avoir une capacité anti-satellite.

En outre, sont mis en oeuvre par certains des satellites présentés comme expérimentaux et à des fins scientifiques ou technologiques, mais qui pourraient être capables d'actions de neutralisation. Ces satellites dotés de bras robotisés sont capables de se déplacer sur les orbites géostationnaires et de s'approcher particulièrement près d'autres satellites en orbite pour mettre en oeuvre des charges de neutralisation à courte portée ou de s'y arrimer pour les neutraliser à l'aide de leurs bras articulés.

Enfin, viennent s'ajouter à ces menaces des missiles antisatellites dont certains ont déjà été mis en oeuvre, comme le prouve le tir d'essai effectué par les Chinois en 2007 sur un de leurs satellites en orbite basse, constituant au passage une des principales sources de l'accroissement très significatif du nombre de débris en orbite.

Les satellites civils non étatiques mais utilisés à des fins militaires peuvent également constituer des menaces ; ce qui pose un problème d'attribution d'une éventuelle action hostile à un Etat.

Face à cette évolution de la situation, il est donc nécessaire d'adapter notre stratégie. C'est précisément ce qu'a demandé le Président de la République à la ministre des Armées le 13 juillet 2018 en souhaitant qu'une stratégie spatiale de défense soit élaborée.

Cela passe avant tout par l'amélioration de notre capacité de surveillance de l'espace et notre capacité d'identification et de caractérisation des objets spatiaux. La France est l'une des rares nations à détenir ses propres capacités de surveillance, avec les radars GRAVES et SATAM, complétés par les télescopes TAROT du CNRS et GEOTRACKER d'ArianeGroup. Avec les données complémentaires que nous fournissent nos partenaires américains, notre compréhension de la situation spatiale est très bonne. Mais elle est parcellaire et très insuffisante dans le contexte que j'ai décrit. Il faut donc aller plus loin, en coopération avec les Européens qui ont un intérêt collectif à disposer d'une surveillance efficace d'un espace exo-atmosphérique. Nous devons donc bâtir ensemble une future capacité européenne de connaissance de la situation spatiale, suffisamment précise pour permettre la détection et l'identification des tous les objets spatiaux, y compris les débris de petite taille. L'Allemagne est un partenaire avec lequel nous échangeons activement dans ce but.

Le deuxième point de notre stratégie concerne la protection de nos satellites et de nos moyens spatiaux. Nous devons accroitre notre effort sur la protection passive de nos moyens spatiaux, ce qu'on appelle communément le durcissement de nos capacités. Par ailleurs, pour assurer la protection de nos intérêts, assurer la résilience de nos moyens spatiaux et pour exercer notre légitime défense dans l'espace, comme le droit international nous le permet, il n'est pas exclu de réfléchir aux réponses à apporter à des actes hostiles particulièrement graves contre nos capacités spatiales. Cette réponse pourrait avoir différentes formes et un changement doctrinal consisterait à passer des opérations depuis l'espace à des opérations dans l'espace. Il ne s'agirait évidemment pas de se lancer dans une course aux armements contraire aux principes internationaux qui régissent les activités spatiales et à notre vision du monde, mais d'exercer un droit de légitime défense, comme cela est autorisé par la charte des Nations-Unies.

Troisième point, nous devons travailler collectivement à la définition de règles de comportements responsables et à la promotion d'un bon usage de l'espace, en développant une stratégie commune avec nos alliés. Amender les normes en temps de paix permettrait ainsi de minimiser les risques de malentendus. D'autres mesures seraient souhaitables : le renforcement de la coopération avec nos partenaires européens, visant l'utilisation pacifique de l'espace, la promotion d'une régulation pragmatique du milieu spatial - via le développement du Space Trafic Management - et, enfin, l'élaboration d'une politique déclaratoire robuste pour décourager les actions illégales ou franchement hostiles.

Tout en restant conforme au Traité de 1967 et au droit international, le droit interne devrait également évoluer. En effet, initialement conçu pour encadrer quasi exclusivement les activités spatiales civiles, il faudra l'adapter si le Président de la République souhaite que nous soyons en mesure de conduire des actions militaires de protection de nos moyens dans l'espace.

Une autre évolution nécessaire concerne nos capacités spatiales. Si notre capacité à exercer une légitime défense dans l'espace venait à être renforcée, il faudra travailler sur la question des équipements. Plusieurs options figurent dans le rapport qui vient d'être transmis à la Présidence de la République et feront l'objet d'un arbitrage.

Enfin, en matière de gouvernance, il conviendra de remédier à la dispersion des acteurs du secteur spatial militaire, ainsi qu'à l'absence de chaîne de commandement unifiée des opérations spatiales. Cette organisation a correctement fonctionné jusqu'à présent. Mais les nouveaux enjeux auxquels nous sommes confrontés et le renforcement de notre stratégie spatiale impliqueront une adaptation de notre organisation et de notre gouvernance.

Monsieur le Président, mesdames et messieurs les Sénateurs, pour conclure, je voudrais vous faire part d'une conviction : nous sommes à l'aube d'une évolution majeure dans le spatial en général, et dans le spatial militaire en particulier, induite par la dynamique des secteurs militaire et civil qui nous entraîne dans une nouvelle ère. L'espace devient un champ de confrontation, à l'instar du cyber auparavant. Cette prise de conscience s'est opérée au plus haut niveau de l'État et l'impulsion a été donnée, en prenant en compte la diversité des aspects de ce sujet, qu'ils soient juridiques, politiques, nationaux, internationaux, organisationnels et capacitaires, dans la définition de cette nouvelle stratégie. Je vous remercie de votre attention.

M. Christian Cambon, président. - Merci, mon général, pour cette présentation très concrète des enjeux, des défis et des menaces de l'espace.

M. Ladislas Poniatowski. - J'ai le sentiment que la France joue avant tout la défense et non l'attaque dans l'espace. Le Général Lecointre nous a d'ailleurs indiqué qu'il n'avait nullement l'intention d'équiper les satellites d'armes offensives. Or, les États-Unis, la Chine et la Russie semblent, quant à eux, le faire. Nous en avons pourtant la capacité ! Comment comptons-nous donc agir face aux satellites qui peuvent nous être hostiles ?

M. Jacques Le Nay. - Nous voyons très clairement l'enjeu représenté par l'espace, au regard des nouvelles menaces qu'il est susceptible de laisser apparaître. Vous avez d'ailleurs déclaré que les armées observaient un durcissement des modes d'action entre certaines grandes nations, comme les États-Unis, la Russie ou encore la Chine, en raison de leurs ambitions de dominer l'espace. En ce sens, l'affaire officialisée, en septembre dernier, du satellite russe LUCH-OLYMP venu, pour reprendre vos termes « butiner » le satellite franco-italien ATHENA-FIDUS  pour en fait l'espionner, témoigne du potentiel champ de confrontation que pourrait représenter l'espace. Comment nos armées se préparent-elles aux nouvelles formes de confrontation pouvant s'y faire jour ?

M. René Danesi. - En 1967, le premier traité international sur l'espace a défini les zones périphériques à la couche d'ozone comme des biens communs de l'humanité. Or, la transition énergétique et la révolution des nouvelles technologies de l'information et de la communication accroissent les besoins en métaux rares dont regorgent les astéroïdes. Dès 2015, le Président Obama a signé un acte commercial reconnaissant à tout individu le droit de s'approprier et de vendre toute ressource spatiale. Si le principe de non-propriété du traité de 1967 semble respecté, le droit d'appropriation des richesses qui s'y trouvent est désormais établi. Pensez-vous, comme le spationaute Thomas Pesquet, que l'exploitation minière des autres planètes représente une nouvelle frontière pour l'humanité ; une telle perspective impliquant, à terme, de nouveaux conflits ?

M. Pascal Allizard. - Votre domaine entre dans le giron du programme budgétaire 144 dont je suis le rapporteur. Ma question portera sur la prise en compte de l'évolution de l'arsenal spatial des principales puissances spatiales par notre propre outil militaire. Quelles conséquences tirez-vous des tests des drones spatiaux effectués par l'armée américaine, d'une part, de l'annonce de prospections minières, peut-être avant-coureuses d'une implantation militaire, par la Chine, d'autre part, et, enfin, de la capacité opérationnelle russe de brouillage des signaux GPS depuis la terre et la mer ?

M. Joël Guerriau. - En 2018, la Chine a dépassé les États-Unis en nombre de satellites lancés. L'Union européenne se trouve désormais derrière la Russie ; le grand programme européen Ariane ne représentant plus que 5 % des tirs mondiaux. Or, la destruction organisée de nos satellites nous frapperait d'aveuglement et nous paralyserait. La Chine est, quant à elle, capable de mobiliser 200 satellites à usage militaire. Disposons-nous d'armes de dissuasion suffisantes pour contrecarrer les risques de densification de l'espace où la part européenne est de plus en plus ténue ?

M. Bruno Sido. - J'ai commis un rapport, avec ma collègue Catherine Procaccia sur l'espace en 2012. Nous avions alors évoqué la question des débris et les États-Unis nous avaient prévenus d'une prévisible collision avec l'un de nos satellites, dont nous avions pu modifier, en temps voulu, la trajectoire. Dès lors, la modernisation de notre dispositif de radars garantira-t-elle notre entière autonomie, notamment par rapport à nos amis américains ?

Mme Hélène Conway-Mouret. - Le Président Trump s'est prononcé en faveur d'une militarisation de l'espace. Est-ce la résurgence d'une forme de course dans l'espace dont la Russie, qui semble y consacrer l'ensemble de ses richesses au risque de devenir exsangue économiquement, et la Chine sont les autres champions ? Une volonté internationale d'encadrer juridiquement cette nouvelle exploitation de l'espace s'est-elle faite jour ?

M. Jean-Marie Bockel. - La règle du jeu international est vouée à s'imposer sur toutes les questions qui viennent d'être évoquées par mes collègues. Est-il raisonnable désormais de respecter, à la lettre, l'interdiction d'équiper les satellites de système défensif ? Les États-Unis donnent l'exemple en matière de militarisation de l'espace. Vont-ils pour autant dénoncer le traité de 1967 et la règle du jeu international va-t-elle s'imposer en la matière ?

M. Ronan Le Gleut. - Dans le cadre de la défense européenne, le programme HELIOS prévoyait la participation minoritaire de l'Italie, l'Espagne, de la Belgique et de la Grèce. L'Accord de Turin a permis le lancement d'une alliance capacitaire entre HELIOS et COSMO-SkyMed, tandis que l'Accord de Schwerin prévoyait la coopération avec SAR-LUPE. Aussi, le programme d'armement Multinational Space-based Imaging System (MUSIS) avec la composante spatiale LOPTIC, comprend-il la participation minoritaire de pays européens, à l'instar de ce qui est prévu avec HELIOS ? Un accord est-il prévu avec le programme CSO ?

M. Cédric Perrin. - Comment les armées s'organisent-elles pour appréhender le flot d'informations collecté par les satellites CSO et CERES ? Avons-nous anticipé, notamment en termes d'organisation, ce saut quantitatif auquel cette collecte va donner lieu ? L'industrie peut-elle être une ressource pour traiter les données non stratégiques et laisser les armées s'occuper du primordial et de l'urgent ?

M. Olivier Cadic. - Un conflit multilatéral d'envergure devrait avoir comme premier théâtre d'opérations l'espace et le cyber. Le budget prévu par la LPM permet-il de faire face aux besoins et d'atteindre vos objectifs capacitaires ?

M. Alain Cazabonne. - Comment la Russie, dont le PIB est équivalent à celui de l'Espagne, peut-elle s'engager dans cette course à l'espace ? En outre, un satellite en orbite peut-il détruire une cible terrestre ?

Général Michel Friedling. - Une première série de vos questions a trait à l'évolution du droit de l'espace. Si le Traité de l'espace de 1967 encadre l'ensemble des activités spatiales, il ne s'applique pas à la totalité des objets spatiaux, mais aux objets qui orbitent - c'est-à-dire ceux qui réalisent au moins une révolution autour de la planète - ou qui vont au-delà de l'orbite terrestre et non aux objets qui transitent dans l'espace extra-atmosphérique. En dehors des satellites eux-mêmes, le principe de souveraineté ne trouve pas à s'appliquer dans l'espace dont l'utilisation doit être pacifique. Ce principe ne contredit cependant pas le principe onusien du droit à la légitime défense. Placer une arme dans l'espace, - à l'exclusion des armes de destruction massive qui peuvent transiter dans l'espace, comme les missiles balistiques intercontinentaux, mais non y être positionnées -, à des fins non agressives n'est pas en soi interdit, selon notre lecture du Traité de l'Espace. L'usage qu'on en fait peut être prohibé. Il est également interdit de militariser la lune et de contaminer l'espace ; ce dernier principe a cependant été mis à mal par la destruction cinétique de deux satellites en orbite.

Personne ne souhaite la révision du Traité de 1967 qui aurait peu de chances d'aboutir. Si la conférence du désarmement travaille sur des évolutions du droit de l'espace, son fonctionnement demeure bloqué par les divergences de vue des Chinois et des Russes. De façon parallèle, des forums, relevant d'initiatives privées et auxquels la France participe, conduisent une réflexion sur ces évolutions, à l'instar du Manuel de Tallinn pour le domaine cyber. Ainsi, l'université canadienne McGill travaille à la rédaction d'un manuel du droit de l'espace - « Manual on International Law Applicable to Military Uses of Outer Space» (MILAMOS) -, et un projet concurrent existe en Australie. Il faut promouvoir des normes de comportement responsable dans l'espace et accompagner l'évolution de notre stratégie d'une politique déclaratoire, consistant à affirmer notre respect du Traité de l'espace sans renoncer à notre droit à la légitime défense, conformément à la Charte des Nations unies.

Dans les simulations conduites lors de l'exercice Schriever Wargame organisé aux États-Unis en novembre 2018 et associant huit nations, l'une d'elle prévoyait les conséquences de la création d'une « Space Defence Identification Zone » incluant les zones atmosphériques et prévoyant la déclaration des satellites, en totale opposition avec le droit international. L'exercice a permis d'établir notamment l'importance d'une action coordonnée globale entre nations reconnues puissances spatiales et la nécessité de construire une chaîne spécifique de partage des informations et de commandement. Est également apparue la nécessité de définir des règles communes de comportement et de transparence, d'avoir une politique déclaratoire. Pour faire face à une situation considérée comme une agression, il faut être en mesure de déployer un spectre de capacités, depuis la détection jusqu'à éventuellement la destruction des menaces, s'appuyant sur des capacités cyber coordonnées.

Cette opération d'envergure internationale a également permis de susciter de nouvelles questions que nous instruisons avec l'ensemble de nos partenaires : quelles sont les règles d'engagement dans l'espace et quel est le champ des emprises et des capacités que l'on doit défendre ? Comment, également, formaliser la coopération avec les opérateurs privés afin de respecter les dispositions juridiques relatives au transfert de capacités ?

S'agissant de la surveillance de l'espace, notre radar GRAVES, lancé initialement sur le programme 144, est la source de notre capacité unique en Europe. Il nous permet d'obtenir un début d'appréciation souveraine sur la situation dans l'espace. Nous avons des accords d'échange d'informations classifiées et non classifiées avec les Américains et sommes ainsi en mesure de compléter les informations que nous recueillons. D'ailleurs, notre connaissance de la situation spatiale est significative et nous permet d'interroger les informations que nos partenaires américains nous transmettent. Cependant, notre connaissance est encore insuffisante. Nous travaillons à l'améliorer. Sur les orbites géostationnaires, nous avons étendu les contrats d'utilisation des télescopes du CNRS et d'ArianeGroup. Dans les options capacitaires, nous avons proposé d'accélérer le renouvellement de nos équipements afin d'obtenir une capacité souveraine française pleinement autonome susceptible de détecter l'ensemble des objets de plus de dix centimètres sur l'ensemble des orbites. Une architecture commune avec nos partenaires allemands, qui devrait favoriser le partage des données collectées, est en cours d'élaboration. Nous serons donc en mesure de voir, de comprendre, d'identifier et de caractériser la situation spatiale nous concernant.

Nous avons étudié la possibilité d'un futur centre d'opérations regroupant l'ensemble des fonctions qui sont actuellement les nôtres et assurant la conduite de nos opérations spatiales. Dans ce cadre, un des éléments de notre réflexion est effectivement relatif aux flux d'informations et à la quantité considérable de données, non seulement collectés ou générés par les satellites, mais également en matière de surveillance de l'espace. Nous pensons qu'il y aura en effet un besoin d'une architecture et de capacités dédiées de stockage et de traitement de ces données, un Space Data Center, inclus ou connexe à un tel centre d'opérations, de manière souveraine.

Concernant le budget, les 3,6 milliards d'euros de la LPM nous permettront de renouveler les satellites HELIOS, ELISA et SYRACUSE 3, et de couvrir partiellement le besoin en matière de surveillance de l'espace. Si nous devons acquérir de nouvelles capacités ou améliorer des capacités existantes, la question des ressources se posera inévitablement. Ce travail est en cours et nous avons identifié plusieurs scenarios en matière d'acquisition de capacités avec une évaluation des coûts associés.

La coopération sur CSO associe de nombreux partenaires : l'Allemagne en est le premier contributeur financier avec 20%, la Belgique y contribue également à hauteur de 3,3 %, et la Suède est bénéficiaire d'images en échange de prestations. Si un accord est en cours de finalisation avec l'Italie et des discussions sont en cours avec l'Espagne et la Grèce. Nous avons également proposé à l'Union européenne de bénéficier des capacités offertes par CSO.

Il est très facile de brouiller un signal GPS depuis le sol. Mais cela met le brouilleur en vulnérabilité et l'effet reste relativement localisé. En revanche, brouiller à la source, c'est-à-dire les satellites qui émettent les signaux, est plus difficile et nécessite des moyens importants. Ne serait-ce que parce qu'ils opèrent en constellation. Quoi qu'il en soit, nous travaillons à la robustesse de nos récepteurs et à notre capacité à opérer en situation dégradée.

Concernant la Russie, je pense, au vu de mes échanges variés, que les Américains sont davantage préoccupés par le développement des capacités spatiales chinoises que russes. On peut le comprendre. Bien que la Russie reste un compétiteur stratégique majeur et dispose de tout le panel des capacités spatiales militaires, l'écart technologique entre la Chine et les Etats-Unis ou l'Europe se réduit à grande vitesse. Les Américains se mobilisent donc vigoureusement pour conserver ou accroitre à nouveau leur supériorité technologique et militaire dans l'espace. C'est le sens de leur décision de créer un commandement unifié dédié aux opérations spatiales, le Space Command et une agence unique d'acquisition de capacités spatiales, la Space Defense Agency, regroupés au sein d'une Space Force, véritable sixième service indépendant des armées américaines mais adossé au département de l'US Air Force. Considérant par ailleurs que leur capacité à constituer une coalition fait partie de leurs atouts stratégiques, les Américains ont également la volonté de fédérer leurs alliés autour d'eux dans une communauté dédiée à l'analyse des enjeux militaires dans l'espace, à la définition de normes communes, de réponses appropriées en coalition le cas échéant. La capacité à opérer en coalition dans l'espace, à l'instar des autres milieux, est un enjeu majeur pour l'avenir. Nous y travaillons avec d'autres nations.

Enfin, pour répondre à une question sur l'utilisation d'armes laser depuis l'espace vers une cible terrestre, il n'est pas encore possible à ma connaissance, en raison de la puissance qu'il faudrait embarquer sur une plate-forme spatiale, d'envisager une telle capacité.

M. Christian Cambon, président. - Merci, mon Général, pour la clarté de votre intervention et la qualité de vos réponses à nos questions. Nous attendons avec grande impatience la présentation du Président de la République de la stratégie spatiale française. Je retiendrai particulièrement de votre propos l'importance de la coopération, en raison de la complexité des technologies en jeu et de la nécessité d'en mutualiser les coûts, ainsi que la nécessité de vous allouer les moyens nécessaires pour faire face à nos engagements, dans ce contexte spatial en mutation.

Enjeux de la présidence française du Conseil de sécurité en mars 2019 - Audition de M. Alexis Lamek, directeur des Nations unies au ministère de l'Europe et des affaires étrangères

M. Christian Cambon, président. - Nous accueillons M. Alexis Lamek, directeur des Nations unies au ministère des affaires étrangères, pour une audition consacrée aux enjeux de la présidence française du Conseil de sécurité de l'ONU qui débute dans quinze jours.

Le siège de la France au Conseil de sécurité lui confère un rayonnement international et une influence sans commune mesure. Elle y joue un rôle particulier. Nous avons été nombreux à nous rendre en mission au sein de la représentation permanente de la France à l'ONU et en avons donc une idée claire.

Sept des quatorze opérations de maintien de la paix des Nations unies, mobilisant au total 100 000 casques bleus, se déroulent en Afrique et pour quatre, la France a été « plume » pour leur adoption. Celle-ci soutient la réforme de ces opérations prônée par le secrétaire général Antonio Guterres, pour les rendre plus efficaces, robustes et offensives.

Au-delà du maintien de la paix, le Conseil de sécurité est aussi chargé de régler les crises. L'année 2018 a été sous tension : d'un côté, les États-Unis ont, d'une manière générale, multiplié les initiatives négatives et exercé une forte pression sur les budgets ; de l'autre, la Russie poursuit son blocage du Conseil de sécurité, avec un usage particulièrement extensif du droit de veto, laissant impunies nombre d'atteintes au droit international, notamment en Syrie et en Ukraine ; enfin, la Chine occupe une position particulière en étant de plus en plus investie à l'ONU. Elle est le deuxième contributeur des opérations de maintien de paix, mais reste cependant sensible, pour ne pas dire chatouilleuse, sur la souveraineté des régimes et se refuse à toute limitation de son droit de veto. En conséquence, le Conseil de sécurité est demeuré bloqué sur des sujets de première importance, en particulier le dossier syrien qui a été marqué par cinq vetos de la Russie en 2018.

Monsieur le directeur, quelle est votre perception de la dynamique des rapports de forces qui régissent aujourd'hui le Conseil de sécurité ? Dans ce contexte, quelles sont les chances que la présidence française puisse jouer un rôle de moteur du multilatéralisme ? Celui-ci est très largement remis en cause par les grandes puissances.

Grâce à un ordre alphabétique favorable, la France et l'Allemagne (Germany en anglais) conduiront en mars et en avril une présidence jumelée du Conseil de sécurité, ce qui constitue une initiative inédite et surtout symbolique. La France prévoit de faire adopter en mars une résolution sur le financement du terrorisme et l'Allemagne entend insister en avril sur la lutte contre les violences sexuelles dans les conflits. Un déplacement du Conseil de sécurité au Mali est prévu. Comment la France envisage-t-elle cette présidence jumelée avec l'Allemagne, qui lui succédera à la tête du Conseil en avril, dans le contexte particulier des déclarations pour le moins provocatrices du ministre allemand des finances, appelant la France à céder son siège de membre permanent à l'Union européenne, ce qui n'a pas manqué de créer son lot de fake news ? Enfin, quelles seront les grandes priorités et les enjeux majeurs de cette présidence ?

M. Alexis Lamek, directeur des Nations unies au ministère de l'Europe et des affaires étrangères. - Merci de votre accueil. La charte des Nations unies prévoit trois piliers, autour desquels l'ONU est organisée : paix et sécurité ; développement durable, ce qui inclut l'environnement ; droits de l'homme. Si aucun pilier n'est traité en silo, il existe des organes pour chacun. Celui du premier est le Conseil de sécurité. Sa particularité est que, selon l'article 25 de la charte des Nations unies, les décisions qui y sont prises sont de nature exécutoire. C'est ce qui donne au Conseil de sécurité une robustesse, une puissance considérables. Il est l'instrument par excellence de la gestion multilatérale des crises. C'est pour cela que nous y sommes si attachés. Une gestion unilatérale signifierait évidemment la loi du plus fort. Aussi, nous faisons en sorte que le Conseil de sécurité soit à même de remplir pleinement son rôle. La situation en Syrie est un bon exemple de ce qui se passe quand aucun outil du Conseil de sécurité ne peut être employé parce qu'un ou plusieurs membres les bloquent. Pour nous, il est essentiel que le Conseil de sécurité soit en mesure de fonctionner.

Le Conseil de sécurité ne prend pas seulement des décisions - même si c'est le cas plusieurs fois par mois. Il adopte aussi des déclarations, qui sont des messages politiques revêtus de son autorité, pouvant prévenir des crises ou éviter leur aggravation. Il dispose de toute une gamme d'outils. Une résolution est adoptée si elle recueille neuf voix favorables sur les quinze membres, et aucune voix négative des 5 membres permanents.

Le Conseil de sécurité est confronté à des défis. Certains États membres permanents comme la Russie usent et abusent de leur droit de veto, d'autres, comme les États-Unis, ont un engagement incertain ou imprévisible. Si la Chine s'implique de plus en plus, son positionnement reste encore largement à définir. Les autres membres, en revanche, sont plus que jamais mobilisés pour que le Conseil de sécurité fonctionne. Ils s'engagent pour qu'il soit à la hauteur des attentes, face à un nombre constant de crises. C'est dans ce contexte que notre présidence s'inscrit.

La présidence, tournante et mensuelle, ne confère pas de prérogative particulière. L'ambassadeur de France, qui présidera le Conseil de sécurité en mars, restera également le représentant de la France. La présidence consiste à organiser les travaux, principalement des réunions quotidiennes formelles ou non, ouvertes ou fermées, sur différents dossiers. Ces réunions sont de quatre types : celles qui répondent au calendrier des échéances régulières, obligatoires, telles que les renouvellements de mandats ou l'examen de rapports du secrétaire général ; celles au cours desquelles des textes sont adoptés, à la suite de négociations ; des réunions ad hoc, lorsque le Conseil doit faire face à des urgences, réagir aux crises et adopter des textes non prévus par le calendrier régulier ; enfin des réunions proposées par la présidence en tant que telle, qui peuvent être déconnectées de l'actualité immédiate, qui lui tiennent à coeur. Il peut s'agit de débats thématiques ou de missions de terrain. Ces quatre types de réunions sont prévus au cours de la présidence française. Ce sera une responsabilité lourde pour la France, à la fois administrative, pour faire fonctionner le Conseil de sécurité, et politique, pour que les travaux arrivent à leurs fins.

La dernière présidence française date d'octobre 2017. Les grands thèmes en avaient été : « femmes, paix et sécurité » - sur le rôle des femmes non seulement en tant que victimes mais aussi en tant que négociatrices ; la Birmanie et la crise des Rohingyas ; les opérations de maintien de la paix ; l'humanitaire et la défense du personnel, notamment médical, dans les conflits armés.

La présidence de mars sera l'occasion de matérialiser notre attachement au multilatéralisme. Nous renouvellerons le mandat d'opérations telles que celles au Sud-Soudan, en Somalie, en République démocratique du Congo et en Afghanistan, soit presque un quart des opérations de l'ONU.

Nous réfléchissons à donner à notre présidence une tonalité forte sur le Mali et le Sahel, où un déplacement des ambassadeurs du Conseil de sécurité est prévu afin d'inciter les parties au processus de paix à respecter leurs engagements. La séquence malienne sera conclue par la visite du ministre de l'Europe et des affaires étrangères à New York en mars, à l'occasion de laquelle il devrait présider une réunion du Conseil de sécurité aux côtés du Premier ministre malien. Ce sera l'occasion d'étudier un rapport du secrétaire général sur l'état d'avancement du processus de paix au Mali, six mois après l'entrée en fonction du président Ibrahim Boubacar Keïta. Je rappelle que le mandat de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (Minusma) doit être renouvelé en juin.

Nous avons également prévu un important éclairage européen, le 29 mars étant la date prévue du Brexit. Le Conseil de sécurité accueillera la haute représentante de l'Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Federica Mogherini, sans doute mi-mars. Ce sera l'occasion de rappeler que l'Union européenne est le premier partenaire des Nations unies dans la mise en oeuvre de ses objectifs.

Nous espérons également faire adopter une résolution sur le financement du terrorisme.

Enfin, nous aborderons le dossier « Femmes, paix et sécurité », qui nous tient particulièrement à coeur puisqu'il faut moderniser la gestion de crise.

Cette présidence aura une spécificité : elle fera pour la première fois l'objet d'un jumelage, entre la France et l'Allemagne. Celui-ci est né de la coïncidence alphabétique en langue anglaise entre France et Germany. Ce n'est pas une présidence conjointe mais une présidence jumelée, coordonnée, rapprochée, avec l'affichage d'un fort leadership franco-allemand. La France et l'Allemagne sont deux champions du multilatéralisme, auquel les ministres Le Drian et Maas affichent leur attachement. Nous voulons utiliser cette coïncidence pour amplifier nos messages. À titre d'exemple, la mission au Mali sera placée sous présidence franco-allemande et nous organiserons des briefings communs. Pour autant, nous ne modifierons pas les règles. Nous n'allons évidemment pas non plus vers un siège commun ou partagé. Le ministre de l'Europe et des affaires étrangères l'a dit très clairement. Ce n'est de toute façon pas possible et ce ne serait pas dans l'intérêt de l'Union européenne, dont des États membres occupent un tiers des sièges du Conseil de sécurité.

M. Christian Cambon, président. - J'attire vraiment votre attention sur la communication à adopter sur cette présidence jumelée. Ne parlons pas de « coprésidence », sinon nous donnerons du grain à moudre à ceux qui s'emparent de ce sujet pour dire à tort que la France a « vendu » son siège de membre permanent à l'Allemagne. La communication doit être précise et faire référence à une présidence jumelée, préférable.

M. Alexis Lamek. - Nous ne parlons pas de « coprésidence ». Le mot « conjoint » est d'ailleurs lui-même ambigu. Je vous le confirme officiellement.

M. Cédric Perrin. - Monsieur le directeur, merci de la rencontre passionnante que certains collègues et moi-même avons eue avec vous avant de nous rendre à l'Assemblée générale de l'ONU à New York. Nous y avons été extrêmement bien accueillis par notre représentation diplomatique. De même, l'accueil qui nous a été réservé par les représentants chinois et russe était exceptionnel par rapport à celui d'autres pays. Cela illustre le rôle qu'ils souhaitent jouer à l'ONU.

Nous avons pu mesurer combien ce siège de membre permanent du Conseil de sécurité nous confère une importance considérable. C'est ce qui sauve notre aura, malgré notre désengagement massif des contributions volontaires, tandis que celles des Allemands sont bien plus importantes. Nous perdons beaucoup d'influence.

Il serait positif de communiquer sur l'encouragement de la France à l'obtention par l'Allemagne d'un siège permanent, afin de lutter contre les fake news.

La communication sur le Pacte de Marrakech, Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, a été là aussi absolument catastrophique. Le titre du Pacte lui-même a été mal choisi et a permis à des pays d'en faire des interprétations erronées et de brandir un drapeau anti-ONU.

Enfin, nous sommes très fiers de la diplomatie française à New York.

M. Olivier Cigolotti. - Monsieur le directeur, vous avez largement évoqué les nombreux enjeux du continent africain : Mali, République démocratique du Congo, Soudan, Côte d'Ivoire, Gabon, Mauritanie, Burkina Faso... La position de la Chine est ambiguë. Le président Xi Jinping appuie le retour de son pays sur ce continent. Les missions diplomatiques de Pékin poussent à la coopération, qu'elle soit régionale ou nationale. M. Xi Jinping a présidé deux forums sino-africains en moins de cinq ans. Par sa contribution aux Nations unies, l'une des plus importantes, la Chine n'est-elle pas en train d'acheter son hégémonie sur ce continent ?

Mme Gisèle Jourda. - Le président Hollande avait émis une proposition sur la limitation de l'usage du droit de veto en cas d'atrocités de masse. Il est peut-être temps de remettre au premier plan cette initiative portée avec le Mexique et soutenue par 80 pays. Où en est-elle ?

M. André Vallini. - J'avais la même question que Mme Jourda sur l'encadrement du droit de veto.

Que signifient des opérations de maintien de la paix « plus robustes, efficaces, offensives » ? Elles sont parfois contre-productives - je pense à la Centrafrique -.

La réforme du Conseil de sécurité ne voit jamais le jour. Sera-ce le cas dans les années qui viennent ? L'année 1945 est lointaine. Il faut faire évoluer le Conseil de sécurité. L'Allemagne et le Japon sont de grands pays. Le Conseil de sécurité est un « club de riches ». Plusieurs pays d'Amérique latine, dont le Brésil, ou d'Afrique, dont l'Afrique du Sud et l'Algérie, sans parler du sous-continent indien, ont aussi leur mot à dire. Je suis un partisan acharné de la réforme. À quelle échéance l'envisager ?

M. Joël Guerriau. - Monsieur le directeur, vous nous avez présenté l'ordre du jour de la présidence française dans quatre domaines. Il existe, avec les débats thématiques, une ouverture possible pour faire les bons choix, c'est-à-dire ce vers quoi nous devons tendre. Il y a une dizaine de jours, les États-Unis ont décidé de se retirer du traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire après une prise de position de la Russie. M. Poutine a fait savoir qu'il ne renouvellerait peut-être pas le traité New Start sur les arsenaux nucléaires qui arrive à échéance en 2021. Les débats thématiques ne seraient-ils pas une bonne occasion d'aborder ce sujet ?

M. Jacques Le Nay. - Le ministère des affaires étrangères a annoncé que le sujet des opérations de maintien de la paix en Afrique et au Sahel était prioritaire. Le secrétaire général des Nations unies a rappelé à Addis Abeba que la menace terroriste s'accroissait au Sahel. Quelle coopération militaire et diplomatique avec le G5 Sahel et l'Union africaine ? Quelle politique envisager sur le Sahara occidental après l'accord commercial avec le Maroc, qui l'inclut ?

M. Ladislas Poniatowski. - Les casques bleus sont trop souvent un maillon faible de la présence de l'ONU. Le président Cambon a été plusieurs fois au Sahel, je m'y suis également rendu et j'ai été très frappé de voir que l'on y attaque les casques bleus ; ils meurent ou viennent se protéger auprès des troupes de l'opération Barkhane. Ne peut-on pas profiter de la présidence de la France pour poser une question de fond, celle du fonctionnement des casques bleus ? Beaucoup de pays africains fournissent des casques bleus afin de recevoir de l'argent mais leurs soldats sont parfois mal formés.

M. Christian Cambon, président. - Nous avons mené une mission ensemble, avec M. Poniatowski au Mali. La Minusma coûte un milliard de dollars dont 90 % consacrés à sa propre sécurité. Ne devrait-on pas plutôt consacrer ces 900 millions de dollars au développement ?

M. Bruno Sido. - L'ONU est une belle institution, même si le général De Gaulle ne l'appréciait pas trop. Lieu de débats, elle a pour but de maintenir la paix et d'éviter l'embrasement des conflits régionaux. La paix n'a pas de prix mais elle a un coût. Quel est-il ?

Mme Hélène Conway-Mouret. - Nous avons rencontré ce matin l'ambassadrice du Canada qui nous a rappelé la détermination de son premier ministre à agir pour l'égalité entre les femmes et les hommes, notamment au G7. De quels leviers et de quels alliés disposons-nous pour renforcer la protection des femmes dans les conflits mais aussi leur participation aux négociations et aux processus décisionnels ?

M. Pascal Allizard. - Quelle est l'évolution de la mission onusienne en Centrafrique où la Russie attise le sentiment anti-français ?

La Chine est très active à l'ONU mais elle multiplie les accords bilatéraux, dans le cadre de sa Belt and Road Initiative, avec laquelle elle entend offrir une alternative au monde américano-centré. C'est paradoxal.

M. Alexis Lamek. - Merci. Vos questions couvrent tout le spectre des dossiers de ma direction....

Je commencerai par la question sur le droit de veto. Effectivement, le président Hollande avait annoncé une initiative qui consistait à proposer aux autres membres permanents du Conseil de sécurité de s'engager politiquement à s'abstenir de recourir au veto contre une résolution portant sur une situation d'un pays dans lequel étaient perpétrés des crimes relevant de la Cour pénale internationale. C'était après l'usage abusif du veto par la Russie et dans une moindre mesure par la Chine sur le dossier syrien. Elle a suscité un intérêt massif. Nous avons rédigé une déclaration et l'avons proposée à la signature à l'ensemble des États membres des Nations unies. Aujourd'hui, plus de cent États la soutiennent. Le président Macron en a reparlé en septembre à la tribune des Nations unies, souhaitant parvenir à la signature des deux tiers des États. C'est le chiffre, symbolique, par lequel sont adoptées les décisions importantes de l'ONU. Il ne s'agit pas de présenter une résolution ni de changer la charte des Nations unies mais de faire valoir un message politique. L'effort que nous déployons aux côtés des Mexicains porte doucement ses fruits. La Chine semble hésiter davantage à recourir au veto, qu'elle utilisait massivement pour soutenir la Russie en 2014-2015. Le coût politique du recours au veto s'est donc accru, ce qui était notre objectif. Cette initiative est un point majeur pour redonner au Conseil de sécurité sa capacité à travailler, et ce, à charte constante.

La révision de la charte des Nations unies est un sujet discuté à l'Assemblée générale depuis trop longtemps - vingt-cinq ans ! C'est le spectacle terrible d'une incapacité des Nations unies à se décider sur un sujet majeur de gouvernance. Aujourd'hui, ne serait-il pas nécessaire de transformer la composition du Conseil de sécurité ? Elle reflète les équilibres des années 1960, époque à laquelle on a ajouté dix membres non permanents aux cinq membres permanents afin de faire entrer des pays asiatiques et africains. Nous voudrions qu'elle tienne compte des acteurs actuels de la sécurité mondiale que sont l'Inde, le Brésil, l'Allemagne, le Japon, certains pays africains. Depuis vingt-cinq ans, la France plaide vigoureusement en faveur d'une réforme du Conseil de sécurité. Concrètement, aux côtés des Britanniques, nous appuyons le G4 (Allemagne, Japon, Brésil et Inde) pour faire avancer la réforme. Nous nous heurtons toutefois à une résistance acharnée de certains pays, dont la Chine. Le groupe « Unis pour le consensus », au sein duquel on trouve une vingtaine de pays dont l'Italie, le Mexique, l'Argentine, le Pakistan, l'Espagne, le Canada et la Corée du Sud, insiste pour que toute décision sur la réforme soit prise par consensus, ce qui est impossible. Par des biais procéduraux, ce groupe bloque les réformes. Nous avons une incertitude sur la position des Africains car ils veulent une réforme maximaliste, loin du point d'équilibre. Les États-Unis ne sont pas engagés pour que la réforme avance. Alors qu'au moins les deux tiers des membres des Nations unies sont favorables à une réforme, elle ne progresse pas. Nous persévérons avec nos amis du G4, qui réfléchissent à un moyen de sortir de la paralysie actuelle. Nous espérons que le jour de la réforme est proche. Ce serait indispensable, non pour rendre le Conseil plus efficace mais pour accroître sa représentativité et donc sa légitimité à moyen et long terme.

Qu'est-ce que le maintien de la paix ? Une très grosse réflexion est menée aux Nations unies depuis trois ou quatre ans à la suite d'une série de défaillances, des casques bleus allant parfois jusqu'à commettre des crimes sexuels. En outre leur valeur ajoutée est parfois très limitée et leur taux de perte peut être colossal. Ce travail a abouti à l'adoption d'une initiative intitulée « Action pour le maintien de la paix » portée par le secrétaire général de l'ONU, pour repartir sur des bases plus solides et durables. La première chose a été de réinscrire le maintien de la paix dans le cadre politique, qu'il a pour but de rendre possible. La vocation des casques bleus est en effet de créer les conditions de la mise en oeuvre de leurs engagements par les parties à l'accord, c'est-à-dire redéployer leur administration ou réformer le secteur de la sécurité. Le plus souvent, le maintien de la paix ne suffit pas. De plus en plus, sur les théâtres de crise, les belligérants ne sont pas tous parties à l'accord de paix. Certains ne le seront jamais, en particulier les organisations terroristes. Dans ces conditions, il est absolument nécessaire d'intégrer le rôle d'autres acteurs et de partenariats au-delà de l'ONU, qui ne sera jamais en mesure de traiter militairement la menace terroriste. Ainsi, au Mali, le G5 Sahel prend en compte la menace militaire en dehors du cadre de l'ONU.

Si l'on ne peut pas tout attendre des casques bleus, ne jetons pas le bébé avec l'eau du bain. Leur travail de stabilisation et de contact est absolument indispensable. Il crée le socle minimal de conditions pour que les autorités maliennes redéployent leur présence administrative et enclenchent le processus de paix.

La sécurité des casques bleus eux-mêmes est un sujet capital. Le nombre de morts de la Minusma est considérable ; idem en République démocratique du Congo ou en République centrafricaine. Il faut accroître leur capacité à se protéger eux-mêmes, par la fourniture de matériel, qui relève normalement des États. Avec le soutien de la France, le secrétariat de l'ONU a développé une série d'outils nouveaux, comme la fourniture de matériel par des États tiers. Le travail qui doit être accompli est très largement porté par la France alors que d'autres membres du Conseil de sécurité ne souhaitent pas d'avancée rapide de ce sujet.

Il faut être conscient des limites des opérations de maintien de la paix et des faiblesses capacitaires mais il ne faut pas oublier leur essentielle contribution. S'il n'y avait pas eu la Minusma en 2013, il n'y aurait jamais eu d'accord de paix au Mali en 2015. Quoiqu'imparfaites, les opérations de maintien de la paix jouent un rôle majeur.

L'ensemble du budget de l'ONU est difficile à quantifier. Il représente environ 45 milliards de dollars par an, dont près de 10 milliards pour la paix et la sécurité, plus de 30 milliards de dollars pour le développement et environ 5 milliards de dollars pour les droits de l'homme et surtout le domaine normatif. Il est d'abord alimenté par les contributions obligatoires, essentiellement pour la paix et la sécurité, les opérations de maintien de la paix coûtant entre 6 et 7 milliards de dollars par an et le secrétariat général de l'ONU ainsi que ses instruments, entre 2,5 et 3 milliards de dollars. La France, qui contribue à hauteur de 5 % du budget, est le cinquième contributeur derrière les États-Unis, la Chine, le Japon et l'Allemagne, plus ou moins à égalité avec le Royaume-Uni. La participation de la France aux contributions volontaires est en revanche faible, aux environs de 100 millions d'euros par an contre 2 milliards d'euros pour l'Allemagne et autant pour le Royaume-Uni. Nous sommes toutefois sur une pente ascendante, grâce au Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (Cicid). Nous devrions parvenir à 0,5 milliard d'euros pour l'humanitaire et à une somme importante, de même, pour le développement.

M. Cigolotti m'a demandé si, par sa contribution aux Nations unies, la Chine n'était pas en train d'acheter son hégémonie sur le continent africain. J'ai le sentiment inverse. Nombre de partenaires africains évoquent une présence accrue de la Chine, sur un mode bilatéral. Nous préférerions que l'activité de la Chine passe par un cadre multilatéral. C'est le cas : la Chine est le deuxième contributeur parmi les membres permanents de l'ONU et le premier pour les opérations de maintien de la paix. Dès lors que l'action passe par l'ONU, le mode de décision est mutualisé et plus transparent. Je verrais d'un bon oeil une implication accrue de la Chine aux Nations unies. Le multilatéralisme, en général transparent, ouvert, génère plus de confiance que le bilatéralisme. Aujourd'hui, on assiste à un renforcement du rôle de la Chine. Dès lors que c'est dans le cadre des Nations unies, c'est une bonne chose pour tous.

Le désarmement est un sujet abordé au Conseil de sécurité. Juste après la fin de la présidence française, une réunion sera organisée sur cette problématique dans le cadre de l'examen du traité sur la non-prolifération des armes nucléaires. Nous faisons aussi entendre notre voix au sein de la Première Commission de l'Assemblée générale des Nations unies. Les annonces faites par les États-Unis donnent lieu à un engagement prononcé de la France et de l'ensemble des États préoccupés.

Le G5 Sahel, composé de la Mauritanie, du Mali, du Niger, du Burkina Faso et du Tchad, constitue un développement tout à fait passionnant et un élargissement de la réflexion du Conseil de sécurité. Le maintien de la paix doit être pensé non en silo mais avec des partenariats extérieurs, dans une situation complexe où certains acteurs ne sont pas partie au processus de paix. Il a paru à la France et au secrétaire général des Nations unies qu'il était intéressant de soutenir l'engagement militaire du G5 Sahel à lutter contre les groupes terroristes, essentiellement sur le mode bilatéral. Il y a un an, une conférence organisée à Bruxelles a rassemblé près de 0,5 milliard de dollars en ce sens. Nous voudrions un financement de l'ONU afin d'obtenir un effet démultiplicateur. Si les capacités du G5 Sahel sont limitées, on note sa forte volonté politique.

Dans notre relation avec l'Union africaine, une réflexion similaire se met en place via le soutien aux opérations africaines de paix. C'est un partage des rôles entre l'ONU, centrée sur le maintien de la paix, et les opérations africaines qui se chargeraient du recours à la force et de la lutte contre les organisations n'ayant pas vocation à participer à un accord de paix. Nous sommes à un moment décisif, au Conseil de sécurité, où nous essayons de mettre en place un mode de fonctionnement apportant des ressources à ces États africains qui ont une volonté politique mais manquent de moyens.

Le dossier du Sahara Occidental, cette ancienne colonie espagnole administrée par le Maroc, est majeur au sein du Conseil de sécurité. Les perspectives sont très encourageantes. Un envoyé personnel du secrétaire général a été nommé. Il s'agit de l'ancien président allemand, M. Horst Kohler, qui a réussi le remarquable exploit de rassembler l'ensemble des États concernés, qui sont parvenus à se reparler pour la première fois depuis 2008. Il était essentiel de rétablir la confiance. M. Kohler s'efforce de préparer une solution, qui pourrait prendre la forme d'une autodétermination des populations concernées. Cette démarche reçoit le plein soutien de la France, qui parle à l'ensemble des États concernés. Le plan d'autonomie présenté en 2007 par le Maroc constitue selon nous une bonne base. Après une très longue période de stagnation, j'espère que le dossier avancera enfin avec l'assentiment de tous.

Le dossier « Femmes, paix et sécurité » constitue un changement d'approche de la gestion de crise. Nous nous sommes rendu compte que les femmes constituaient une part écrasante des victimes, mais aussi qu'elles avaient un rôle à jouer. Leur présence dans les délégations de négociation d'accords de paix accélère la prise de décision et l'identification de solutions. Elle est donc absolument indispensable. Dans le cadre de ces travaux, menés depuis près de vingt ans, les États ont adopté des plans nationaux d'action pour que cette problématique soit intégrée dans notre fonctionnement diplomatique ou militaire. Nos deux plans nationaux ont fait l'objet d'évaluations dont nous tirons les leçons pour être encore plus efficaces. La France et l'Allemagne sont pleinement engagées.

J'en viens à la situation de la Russie en République centrafricaine. Notre ligne est simple et claire : le cadre porté par l'Union africaine doit être mis en oeuvre. Nous ne sommes pas favorables à toute initiative intempestive qui torpillerait ses efforts. Un accord vient d'être signé à Khartoum à son initiative. C'est une bonne chose. Alors que le pays a frôlé le risque de génocide, nous devons tous être unanimement alignés derrière les médiateurs.

Enfin, pour ce qui est de la dimension franco-allemande, je le redis : il ne s'agit pas de faire une « coprésidence », mais d'utiliser la coïncidence de la succession à la présidence de deux États pleinement engagés dans le multilatéralisme pour maximiser leurs efforts. Ces deux présidences jumelées nous donneront l'occasion de démontrer notre engagement en la matière.

M. Christian Cambon, président. - Merci. Nous souhaitons bonne chance à l'équipe France pour la présidence de mars et son suivi en avril aux côtés de nos amis allemands. Je veux vous redire tout notre attachement à la mission annuelle de notre commission aux Nations unies. L'expérience que nous en retirons est riche d'enseignements. J'avais ainsi eu la chance d'assister au débat au Conseil de sécurité sur la représentation américaine à Jérusalem. Nous en revenons chacun avec une vision bien plus précise des défis que la France doit relever et de votre manière de travailler.

La réunion est close à 12 h 05.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.