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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mercredi 15 mai 2019

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05.

Bilan annuel de l'application des lois - Communication

M. Hervé Maurey, président. - Comme chaque année, il nous appartient de dresser le bilan de l'application des lois suivies par notre commission, qui porte sur les lois adoptées au cours des dix dernières années jusqu'au 30 septembre 2018. Sont comptabilisées, dans ce bilan, les mesures d'application prises jusqu'au 31 mars 2019.

Deux lois ont été examinées au fond par notre commission et sont entrées en vigueur au cours de la session parlementaire 2017-2018 : la loi du 2 mars 2018 ratifiant des ordonnances relative à l'évaluation environnementale et à la participation du public, qui était d'application directe et la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire.

Sur ce projet de loi important, trois types de mesures d'application sont prévus : des décrets d'application, des ordonnances, et des rapports au Parlement.

S'agissant des décrets d'application, sur les 28 mesures nécessaires à l'application des dispositions législatives entrées en vigueur, 17 ont été prises au 31 mars 2019, soit un taux d'application de 60 %, ce qui n'apparaît pas totalement satisfaisant.

Pour ce qui concerne les ordonnances, sur les 5 ordonnances prévues, 3 ordonnances ont été publiées, mais il n'en reste qu'une à publier prochainement, car pour la cinquième, l'habilitation a été prolongée dans le projet de loi d'orientation des mobilités.

Le 12 décembre 2018 a été publiée l'ordonnance qui transpose le droit européen pour adapter le système ferroviaire français à l'ouverture à la concurrence.

Gérard Cornu et moi-même avons été, conformément à ce que nous avions demandé, destinataires de ce projet d'ordonnance. Après étude de celle-ci, nous avons décidé d'écrire à la ministre des transports Élisabeth Borne pour demander des modifications sur des points qui ne nous ont pas parus conformes à la volonté du législateur.

En particulier, sur la question du transfert des ateliers de maintenance, l'ordonnance prévoyait de « faire obstacle, pour les conventions en cours, à l'intégration des ateliers de maintenance multi-affectés de SNCF Mobilités dans le patrimoine des autorités organisatrices ». Or, dans la mesure où il n'existe pas (ou très peu) d'ateliers exclusivement affectés à des services conventionnés, ce dispositif ne nous a pas paru conforme à la volonté du législateur. Nous avons donc obtenu une clarification du texte sur ce point.

Deux autres ordonnances ont été publiées : l'une sur les modalités, les critères et la procédure de fixation des redevances d'infrastructures liées à l'utilisation du réseau ferré national, et l'autre sur l'interopérabilité du système ferroviaire au sein de l'Union européenne et sur la sécurité ferroviaire.

S'agissant de l'ordonnance restant à prendre, relative à la transformation du groupe public ferroviaire, nous avons clairement exprimé notre souhait, avec Gérard Cornu, que soit prévue la participation de parlementaires au conseil d'administration de SNCF Réseau.

S'agissant des rapports du Gouvernement prévus par la loi, un rapport était particulièrement attendu, relatif à l'intégration d'indicateurs dits « événementiels » au sein de la réglementation relative aux nuisances sonores des infrastructures ferroviaires. Issu d'un amendement de nos collègues Nicole Bonnefoy et Louis-Jean de Nicolaÿ, ce rapport est paru le 19 décembre 2018, et préconise une évolution de la règlementation, notamment pour prendre en compte l'impact des « pics de bruit » sur la santé.

Aujourd'hui la réglementation ne retient qu'un indicateur : le calcul de la moyenne de bruit, sans prendre en compte les pics. Pour que le Gouvernement se saisisse enfin de ce problème particulièrement pénible pour les riverains (en particulier ceux de la LGV Paris-Rennes), nous avons adopté dans la LOM, à l'initiative, encore, de nos collègues Louis-Jean de Nicolaÿ et Nicole Bonnefoy, un amendement prévoyant la prise en compte par un arrêté de la différence entre le niveau de bruit ambiant habituel et le niveau de bruit au passage des trains.

Enfin, le Gouvernement n'a pas toujours réalisé - ni commencé à réaliser - le schéma national des services de transports qui doit déterminer, dans un objectif d'aménagement et d'égalité des territoires, les services de transport ferroviaire de voyageurs conventionnés par l'État qui répondent aux besoins de transport.

Je rappelle que l'année dernière, le Conseil d'État, saisi par des associations, avait enjoint au Gouvernement de prendre deux mesures d'application de la loi Grenelle II - votée en 2010 !! -, sur la pollution lumineuse, et sur la protection de la biodiversité.

Sur ce dernier sujet, le Gouvernement n'a même pas réussi à respecter le délai de 6 mois fixé par le Conseil d'État, puisque le décret relatif à la protection des biotopes et des habitats naturels a été publié avec un mois de retard sur cette échéance, soit le 18 décembre 2018. Le Président de la République vient d'annoncer, à la suite du rapport alarmant de l'IPBES, que les espaces naturels à protéger seraient étendus, mais qu'en penser alors qu'il a déjà fallu 8 ans aux gouvernements successifs, et plus de 18 mois à l'actuel, pour édicter des mesures simples mais fondamentales pour la protection des de la biodiversité comme la liste des habitats naturels à protéger.

S'agissant de la loi pour la reconquête de la biodiversité, l'interdiction des néonicotinoïdes est bien entrée en vigueur le 1er septembre 2018. Dans son avis final publié le 30 mai 2018, l'Anses a indiqué que, pour la majorité des 130 usages étudiés, des alternatives (chimiques et non chimiques) suffisamment efficaces, et opérationnelles ont pu être identifiées. Elle a souligné que l'impact sur l'activité agricole de l'interdiction des néonicotinoïdes reste toutefois difficile à anticiper et recommande d'accélérer la mise à disposition de méthodes alternatives respectueuses de la santé humaine et de l'environnement.

Un arrêté permettant trois dérogations est en voie de finalisation, concernant la lutte contre le balanin de la noisette, les mouches du figuier et les pucerons du navet. Ce texte devrait être publié dans les prochains jours.

Par ailleurs, afin d'éviter que cette interdiction ne soit contournée, la loi EGALIM l'a étendue aux produits contenant une ou des substances actives présentant des modes d'action identiques à ceux de la famille des néonicotinoïdes et des semences traitées avec ces produits. Selon les éléments qui nous ont été transmis, cette extension concernera des substances pour lesquelles aucun produit phytopharmaceutique n'est autorisé sur le marché français à ce jour, ce qui est rassurant sur le fait que l'interdiction ne sera pas contournée.

Un mot sur les rapports au Parlement : cette année encore, nous constatons la lenteur de remise des divers rapports demandés au Gouvernement voire l'absence totale de remise.

Sur les 59 rapports demandés au Gouvernement depuis le 1er octobre 2008 au titre de dispositions issues de lois suivies par la commission, 30 ont été remis au Parlement, c'est-à-dire à peine un peu plus de la moitié du nombre total de rapports attendus.

Nous constatons de surcroît que dans certains cas, les rapports sont transmis très tardivement au Parlement, parfois plus d'un an après leur achèvement : ainsi le rapport prévu par la loi pour la reconquête de la biodiversité sur l'impact sur le littoral des activités d'exploitation des ressources minérales n'a été transmis au Parlement qu'en avril 2019 alors qu'il avait été produit en décembre 2017 : sa transmission aura donc nécessité près d'un an et demi. Nous interrogerons le Gouvernement sur ce point.

S'agissant des lois antérieures à la dernière session, douze lois adoptées entre le 1er octobre 2008 et le 30 septembre 2017, nécessitent encore une ou plusieurs mesures d'application au 1er avril 2019. Six lois ont vu leur taux d'application progresser entre le 1er avril 2018 et le 31 mars 2019 du fait de l'adoption de 22 mesures d'application. Mais cinq autres lois n'ont connu aucune avancée de mise en oeuvre au cours de la période considérée.

Mais près de trois ans après leur promulgation, d'importantes lois ne sont toujours pas totalement applicables : il manque 12 % des mesures d'application prévues pour la loi du 20 juin 2016 pour l'économie bleue dont le rapporteur était Didier Mandelli, 18 % des mesures prévues pour la loi pour la reconquête de la biodiversité du 8 août 2016 dont le rapporteur était notre collègue Jérôme Bignon et 30 % des mesures prévues pour la loi du 28 décembre 2016 sur la montagne dont notre collègue Cyril Pellevat avait été rapporteur.

Voici les principales remarques qu'appelle cette année le bilan de l'application des lois suivies par notre commission, que vous retrouverez détaillé dans le rapport qui sera prochainement publié sous la signature de notre collègue Valérie Létard, vice-présidente en charge de ce domaine.

Le débat public aura lieu le mardi 11 juin prochain à 8 heures du matin en salle Clemenceau. Chaque président de commission pourra poser des questions sur l'application des lois relevant de son champ de compétences.

Avez-vous des questions ou des commentaires ?

M. Ronan Dantec. - Parmi les lois dont le Gouvernement manifeste peu d'empressement et un manque d'enthousiasme certain à leur mise en application, je voudrais notamment citer la loi relative à l'indépendance de l'expertise en matière de santé et d'environnement et à la protection des lanceurs d'alerte adoptée en 2013. Marie-Christine Blandin était l'auteure du texte et j'en étais le rapporteur.

M. Hervé Maurey. - Je n'ai pas voulu être dans la redite annuelle. Les années précédentes, j'avais déjà noté que l'on attendait toujours et que l'on n'aurait vraisemblablement jamais les décrets d'application permettant de mettre en oeuvre le fonds d'aménagement numérique du territoire que l'on avait créé dans le cadre de la loi Pintat de 2010. Le Sénat avait introduit dans cette loi certaines mesures relatives à la gouvernance dans laquelle figurait la présence des élus. Le Gouvernement avait contourné la loi en créant le FSN, Fonds de la Solidarité Numérique, organe devenu totalement gouvernemental.

M. Ronan Dantec. - C'est extrêmement troublant que la loi ne soit pas appliquée. Est-ce une spécificité française ou existe-t-il les mêmes tendances dans les autre pays européens ? Il serait intéressant d'avoir un débat sur ce sujet.

M. Hervé Maurey. - Je pense que c'est une bonne question à laquelle je n'ai aucune réponse mais qui mériterait d'être étudiée. Demain a lieu une réunion avec le Secrétaire général du Gouvernement dans laquelle Patrick Chaize représentera la commission. Ce sera l'occasion d'évoquer ce sujet, choquant d'un point de vue démocratique.

Il faudrait également évoquer l'application qualitative de la loi. Parfois, en effet, les décrets et les circulaires s'éloignent de la volonté du législateur. Claude Bérit-Débat, qui a présidé au sein du Bureau la délégation d'application des lois, connait bien ce sujet. Nous l'avons souvent évoqué lors des réunions annuelles avec le Secrétaire général du Gouvernement, en soulignant que ce sont les circulaires qui prennent le plus de liberté avec le texte de la loi afin de contourner le texte.

M. Jérôme Bignon. - Sur ce sujet, la loi sur l'eau de 1992 en est également un parfait exemple. Le Parlement avait souhaité que deux éléments soient réunis pour qu'une zone soit déclarée humide : l'analyse du sol et la présence d'une végétation spécifique. Dans l'application de cette loi, l'administration a finalement et progressivement, par différents textes d'application, considéré qu'une seule de ces conditions requises était suffisante. Il aura fallu attendre une décision du Conseil d'État rendue en février 2017, soit quinze ans plus tard, donnant raison à un plaignant, pour constater une profonde déformation de la loi et. L'administration a une capacité fantastique, y compris quand la loi est claire, à l'interpréter à sa façon. Bien souvent, il faut attendre de nombreuses années pour constater que l'intention du législateur a été oubliée ou déformée.

M. Michel Vaspart. - Concernant la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique de 2018, le ministre s'était engagé à nous associer à la rédaction de la circulaire relative à la modification de la loi Littoral sans toutefois la remettre en cause. Après une très longue attente, nous avons enfin reçu un projet de circulaire auquel nous avons proposé en retour des modifications. Nous en attendons toujours la publication malgré des relances répétées auprès du ministère. Je n'incrimine aucunement la volonté du ministre, très souvent pris par son emploi du temps, mais plutôt les services du ministère qui font finalement ce qu'ils veulent.

M. Benoît Huré. - Sans vouloir aborder le débat sur les zones humides, il faudra avoir le courage de le rouvrir. Faisant suite à l'intervention de Jérôme Bignon, je serais curieux de savoir quelle est, aujourd'hui, l'évolution des surfaces considérées comme zones humides en France. Je parle des zones devenues humides en France. Nous sommes, avec cette problématique, dans l'exemple flagrant de sur-transposition européenne. La notion de zone humide est apparue voici quelques années au niveau de l'Europe. Des critères très précis avaient été définis. Et j'ai la certitude que nous sommes allés bien au-delà. Avec la déprise agricole dans certaines régions, de nombreuses zones ont été qualifiées de zones humides en raison d'un manque d'entretien, en s'appuyant sur l'interprétation extensive de la loi que l'administration a privilégiée. En « cassant » les textes réglementaires en question, le juge administratif a sans doute été plus raisonnable et prudent que nous, car cette dérive nous met de fait dans une distorsion flagrante avec les autres pays européens en matière de production agricole.

M. Jérôme Bignon. - 80 % des zones humides dans le monde ont disparu depuis cent ans.

M. Hervé Maurey. - Je retiens de vos échanges la confirmation de mes propos précédents : outre la mesure quantitative de l'application des lois peu convaincante, nous devons surtout retenir la mesure qualitative très peu satisfaisante.

Le Parlement a des efforts à faire pour mieux suivre l'application des lois, notamment, comme le constatait Michel Vaspart, en insistant sans relâche auprès des ministères.

Enfin, nos échanges montrent que la situation actuelle est peu satisfaisante et toutes les réflexions qui sont en cours au sein du Parlement pour améliorer l'application des lois, notamment le suivi par les rapporteurs concernés de l'application de leurs textes, vont dans le bon sens.

Audition sur les enjeux environnementaux et territoriaux du développement éolien, autour de MM. Pierre Dumont, co-auteur de l'ouvrage « Éoliennes : chronique d'un naufrage annoncé », Lionel Quillet, premier Vice-président du Département de Charente-Maritime, en charge des questions relatives à l'éolien, Rémi Chabrillat, Directeur production et énergies durables de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie et un représentant de France énergie éolienne (publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.