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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mardi 26 novembre 2019

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

La réunion est ouverte à 17 h 00.

Projet de loi de finances pour 2020 et mise en place de l'Agence nationale de la cohésion des territoires - Audition de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 40.

Mercredi 27 novembre 2019

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Cohésion des territoires » - Examen du rapport pour avis

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis. - En 2020, l'ensemble des crédits concourant à la politique d'aménagement du territoire devrait représenter 8,5 milliards d'euros, répartis dans 29 programmes.

Comme chaque année, je vous parlerai plus spécifiquement des crédits portés par les programmes 112 « impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », et 162 « interventions territoriales de l'État », qui sont quasiment stables à 280 millions d'euros en crédits de paiement (CP) et 252 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) mais marqués par des évolutions importantes.

J'évoquerai brièvement les crédits du programme 119 « concours financiers de l'État aux collectivités et à leurs groupements » de la mission « cohésion des territoires », qui comporte les dotations de soutien à l'investissement local. Je vous signale également que le compte d'affectation spéciale consacré au « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » est stable à 355 millions d'euros, pour la 2ème année consécutive, après la baisse enregistrée en 2017 et 2018.

Mon impression générale est que l'évolution des programmes 112 et 162 demeure limitée dans ce budget pour 2020 en dehors de la traduction, sur le plan budgétaire, de la création de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). La nette différence entre les CP et les AE témoigne d'une dynamique globale de décroissance, même s'il faut se réjouir que ces programmes soient épargnés par la baisse d'environ 1,4 milliard d'euros qui atteint la mission « cohésion des territoires » à périmètre constant et qui porte principalement sur l'aide à l'accès au logement du programme 109.

S'agissant du programme 112, la modification de la maquette budgétaire rend difficile l'évaluation de chaque action car les évolutions sont moins lisibles. En résumé, le programme est recentré sur le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), avec d'une part, une section locale dédiée au financement des CPER et à la politique contractuelle de l'État pour 60 % du programme, notamment à travers le nouvel outil des « pactes de développement territorial » et, d'autre part, une section générale à hauteur de 12 % du programme, pour financer des dispositifs non contractuels d'aménagement et de cohésion. Je partage cette volonté de redynamisation du FNADT.

On peut relever une hausse de 5 % en AE, à 209 millions d'euros et une hausse de 2 % en CP, à 245 millions d'euros, qui concernent deux éléments en particulier : d'abord, l'Agence nationale de la cohésion des territoires est dotée d'une subvention de 50 millions d'euros, de 331 personnels en équivalent temps plein et sa tutelle sera assurée par la direction générale des collectivités locales (DGCL). Ce montant résulte de l'agglomération des entités fusionnées dans l'ANCT - le commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), l'Agence du numérique et l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (Epareca) - mais une ligne de crédits de 10 millions d'euros a été ouverte en complément pour financer l'ingénierie territoriale que l'ANCT devra apporter aux collectivités et il faut s'en réjouir.

Cette ouverture de crédits est toutefois compensée par des transferts sortants vers d'autres programmes budgétaires et je m'inquiète que le programme 112 soit ponctuellement vidé de certains dispositifs. Je pense par exemple à la gouvernance des pôles de compétitivité, désormais assurée par le ministère de l'économie et des finances, au financement des contrats de ruralité qui se fait sur le programme 119 depuis 2018 et dont le programme 112 ne comporte que des restes à payer ou encore à un transfert de crédits vers le programme 162 pour la création d'une nouvelle action dédiée à la Guyane. Cette ouverture de crédits est également compensée par la réduction des moyens accordés à certains dispositifs, soit par arbitrage budgétaire, comme la réduction de 4 millions d'euros qui porte sur la prime d'aménagement du territoire (PAT) ou celle de 1 million d'euros portant sur la subvention versée à Business France, soit du fait de l'arrivée à terme de certains programmes, comme les crédits finançant la revitalisation des centres-bourgs ou des générations passées des contrats de plan État-régions.

Le deuxième élément expliquant la hausse des crédits est un effort de près de 3 millions d'euros en 2020 consenti pour le développement des Maisons France Services. À l'heure actuelle, il y a 1 344 maisons de services au public (MSAP) mais un rapport de 2019 de la Cour des comptes a relevé une forte hétérogénéité de qualité et d'offres de services d'un territoire à l'autre ainsi que la nécessité de revoir le schéma de financement de ces structures. Aussi, en avril dernier, le Président de la République a annoncé son intention de créer un nouveau label baptisé « Maison France Services » et de voir chaque canton couvert par une telle structure d'ici la fin du quinquennat, soit l'équivalent de 2 000 maisons France Services au total. Le Premier ministre a annoncé le 15 novembre dernier la localisation des 460 premières maisons qui bénéficient du nouveau label sur les 760 structures proposées à la labellisation par les préfets. Le mouvement de labellisation doit se poursuivre et je partage cet objectif car l'accessibilité des services publics est un sujet essentiel d'équité territoriale. 

Vous le voyez, certaines hausses masquent des baisses, même si globalement le programme 112 augmente de 5 millions d'euros en CP par rapport à la loi de finances initiale 2019. 

Concernant la prime d'aménagement du territoire (PAT), le budget pour 2020 n'est pas satisfaisant car les AE baissent encore de 4 millions d'euros pour atteindre 6 millions d'euros alors qu'il en faudrait 4 à 6 fois plus pour soutenir les territoires ruraux notamment ceux frappés par des fermetures de sites industriels et pour déployer un véritable effet de levier. Sur ce point, nous sommes sur la même ligne avec le rapporteur spécial Bernard Delcros et je vous proposerai un amendement de mouvement de crédits, pour rehausser la PAT à 10 millions d'euros en AE, comme en 2019.

Par ailleurs, parmi les 29 mesures fiscales rattachées au programme, pour un total de 511 millions d'euros, celle consacrée aux zones de revitalisation rurale (ZRR) doit faire l'objet d'une attention particulière cette année, comme l'ont récemment rappelé Rémy Pointereau, Frédérique Espagnac et Bernard Delcros dans leur rapport d'information et je tenais à insister sur la nécessité de proroger le bénéfice du classement pour les quelques 4 000 communes sortantes à l'été 2020 jusqu'au 31 décembre 2021. Cette prorogation doit également concerner les exonérations applicables à l'impôt sur les sociétés et à l'impôt sur le revenu.

En première lecture à l'Assemblée nationale, les députés ont adopté un amendement du rapporteur général de la commission des finances pour maintenir les 4 000 communes qui sortiront du zonage cet été pour 6 mois de plus jusqu'au 31 décembre 2020 : c'est désormais l'article 48 octodecies du PLF pour 2020. Cette période de 6 mois me semble trop courte pour construire une réforme juste, équilibrée et efficace avec une vision partagée et au bénéfice des territoires les plus fragiles. C'est pourquoi nous devons encore repousser cette date d'un an et prévoir la même prorogation pour les dispositifs fiscaux.

S'agissant du programme 162, qui rassemble des actions territorialisées très diverses, les AE sont en hausse de 22 % à 43 millions d'euros et les CP sont également en hausse de 43 % à 36 millions d'euros. 4 éléments principaux à vous signaler.

D'abord, l'action dédiée à la restauration des écosystèmes du marais poitevin est arrivée à son terme et le bilan est positif. Des crédits de droit commun issus notamment du ministère de la transition écologique et du ministère de l'agriculture prendront le relais.

Ensuite, deux nouvelles actions sont créées. En premier lieu, un fonds interministériel pour la transformation de la Guyane doté de 16,8 millions d'euros en AE et 7,5 millions d'euros en CP. En second lieu, une nouvelle action concerne la reconquête de la qualité des cours d'eau dans les Pays de la Loire mais elle est très faiblement dotée aujourd'hui, environ 60 000 euros pour le lancement d'une étude et 700 000 euros pour couvrir les engagements contractés antérieurement dans le cadre du programme 149 qui porte sur la compétitivité et la durabilité de l'agriculture. Par ailleurs, le plan d'investissement exceptionnel en faveur de la Corse arrive à terme dans 2 ans et la question de son renouvellement se posera.

Enfin, le plan chlordécone voit ses moyens augmenter de 50 % à environ 3 millions d'euros, conformément à l'engagement pris par le Président de la République, lors de son déplacement de septembre 2018 aux Antilles. Comme vous le savez, l'Assemblée nationale a créé une commission d'enquête sur le sujet le 18 juin dernier et une amplification de l'action de l'État pourrait être recommandée.

Avant de conclure, vous constaterez que la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) sont stables en 2020. La DETR atteindra 1,1 milliard d'euros et la DSIL 570 millions d'euros dont 527 millions en crédits de paiement. Je note l'effort de renforcement de la DSIL à hauteur de 23 millions d'euros en crédits de paiement pour un total de 527 millions d'euros, même si cela reste inférieur à l'enveloppe de 45 millions d'euros qui accompagnait le transfert des contrats de ruralité en 2018.

Voilà pour ce panorama général, sur un grand nombre de sujets qui intéressent directement le développement des territoires. Vous l'avez compris, ce budget pour 2020 est marqué par certains éléments positifs et d'autres plus préoccupants et c'est pourquoi, sauf si la prime d'aménagement du territoire est relevée à 10 millions d'euros, je propose à la commission d'adopter un avis d'abstention sur les crédits des programmes dédiés aux politiques des territoires. Je vous remercie.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Je souhaiterais insister sur la prime d'aménagement du territoire (PAT) car j'ai cru comprendre que les moyens qui lui sont alloués pourraient être reconcentrés sur de l'accompagnement en ingénierie. La PAT a un rôle décisif pour attirer des investissements étrangers. La France demeure depuis plus de 15 ans le pays le plus attractif en Europe pour les investissements étrangers notamment dans le domaine industriel et la PAT complète l'excellent travail de Business France.

M. Benoît Huré. - La discussion d'hier lors de l'audition de la ministre était floue. Les moyens de la PAT doivent rester consacrés au soutien au développement économique et à l'investissement. Je partage l'approche du rapporteur : il faut essayer d'obtenir ces 10 millions supplémentaires pour l'ingénierie de l'ANCT afin d'accompagner les territoires sans pour autant baisser le montant de la PAT. Est-ce qu'il faut confier la PAT aux régions ? Je ne le crois pas. L'État doit disposer de moyens financiers pour soutenir l'attractivité des territoires.

M. Rémy Pointereau. - Cela fait une dizaine d'années que les politiques en faveur des territoires ruraux sont en déclin.

Concernant les zones de revitalisation rurale (ZRR), nous avons rencontré la ministre hier avec les co-rapporteurs de la mission sur les ZRR. Même si la ministre ne l'affiche pas, elle serait d'accord pour proroger le bénéfice du classement pour les communes sortantes jusqu'à fin 2021 à condition que l'on se rende compte en juin que le temps manque par rapport à l'échéance de fin 2020. La commission de l'aménagement du territoire devrait être associée au travail pour la mise en place d'un nouveau système et je m'en réjouis.

Il y a une politique de la ville qui fonctionne et, sans l'opposer à la ruralité, il serait tout à fait logique d'avoir une politique dédiée à la ruralité à la hauteur de nos espérances, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.

M. Christophe Priou. - L'État a respecté son engagement en signant un contrat d'avenir avec les Pays de la Loire, à la suite de l'abandon du projet d'aéroport à Notre-Dame-des-Landes. Les sommes semblent modiques, avec 60 000 euros pour l'étude et 700 000 euros de crédits engagés, ce qui n'est pas à la hauteur de l'enjeu. Je rappelle que 170 décisions de justice étaient favorables à la construction de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes et qu'il y a eu un référendum. Même si l'aménagement du territoire a changé d'âme, nous allons payer longtemps cet abandon puisque même les petits projets sont remis en cause.

Par ailleurs, il faudra se poser la question du stockage d'eau pluviale compte tenu de la faible réutilisation actuelle, à hauteur de 3 % seulement. Je prends note de l'engagement de l'État qui me semble néanmoins insuffisant.

M. Benoît Huré. - La politique de la ville a une grande importance et il y a beaucoup à faire, mais il faut un parallélisme des formes en matière d'aménagement du territoire et de politique de la ruralité. L'aménagement du territoire ne se fait pas au détriment d'un territoire : c'est bien un aménagement harmonieux des territoires urbains comme ruraux qu'il nous faut atteindre.

M. Hervé Gillé. - Ces décisions s'inscrivent dans le prolongement du projet de loi « 3 D » mais dans ce projet de loi de finances, aucun élément ne permet de visualiser une future décentralisation ou déconcentration. Les coopérations avec les collectivités territoriales sont particulièrement pauvres et n'ont pas suffisamment été pensées. Il y a l'affirmation d'une déconcentration pour renforcer l'ingénierie territoriale, sans moyens ni visibilité de coopération avec les territoires. Les ingénieries départementale et régionale ne sont pas véritablement pensées dans une démarche de coopération avec les services de l'État. Il y a une volonté de l'État d'avoir la main mise sur le renforcement des relations avec les collectivités locales.

M. Joël Bigot. - L'État a effectivement respecté son engagement à l'égard des Pays de la Loire mais il faudra s'assurer que les moyens sont à la hauteur dans la durée.

Concernant l'ANCT, 10 millions supplémentaires sont abondés pour faire fonctionner cet outil, ce qui me paraît modeste au regard de ses missions. Par ailleurs, dans quel cadre va s'opérer sa gouvernance ? S'agit-il d'une déconcentration ou d'une décentralisation de la politique d'aménagement du territoire ?

M. Guillaume Chevrollier. - Je voudrais souligner les difficultés qu'il peut y avoir à évaluer les crédits du projet de loi de finances avec des changements de périmètre et de maquette budgétaire, que l'on voit dans de nombreux domaines. C'est difficile d'avoir une vue d'ensemble et une vision pluriannuelle.

Il y a effectivement une nouvelle action dédiée à la reconquête de la qualité de l'eau pour les Pays de la Loire, en lien avec l'abandon du projet de Notre-Dame-des-Landes mais les besoins dans ce domaine ne concernent pas uniquement cette région et je pense par exemple à l'action menée en Bretagne pour lutter contre la prolifération des algues vertes.

L'amélioration de la qualité des cours d'eau est un sujet de mobilisation nationale, nous l'avons bien vue lors des Assises de l'eau.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis. - Concernant l'ANCT, la volonté de mettre en place cette agence date de 2017 et l'intérêt de ce nouvel opérateur réside dans sa mission de coordination de l'ensemble des acteurs publics au niveau national et local (Anru, Anah, Ademe, Agence du numérique, CGET, Cerema) pour faire en sorte que les politiques de l'État à destination des territoires soient cohérentes entre elles et avec les projets des collectivités territoriales.

Je rejoins ce que disait M. Hervé Gillé : l'organisation de l'agence demeure très étatique et son succès dépendra de la bonne association des élus des communes, des départements et des régions.

Sur la PAT, certaines régions n'auront pas les moyens d'accueillir de grands investisseurs, notamment celles qui sont le plus en difficulté et qui ne pourront pas bénéficier de soutien financier si la PAT n'est pas maintenue. J'espère donc que vous suivrez ma proposition de revalorisation.

Sur la qualité des eaux dans les Pays de la Loire, je suis très attentif à ce qu'il y ait une réelle politique à l'échelle régionale.

M. Hervé Maurey, président. - Je suis, évidemment, en phase avec tout ce qui vient d'être dit tant par mes collègues que par le rapporteur. Force est de constater que l'on ne sent pas une vraie mobilisation en faveur des territoires ruraux et une volonté politique de redonner davantage de force à la politique d'aménagement du territoire.

La PAT ne cesse de diminuer années après années. Par ailleurs, la ministre n'a pas été très claire au sujet des ZRR. Enfin, sur l'ANCT on est dans le flou le plus total sur le rôle et la place des préfets.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 38

ÉTAT B

M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteur pour avis. - Cet amendement vise à augmenter de 4 millions d'euros les autorisations d'engagement et les crédits de paiement au profit de la prime d'aménagement du territoire (PAT). Il s'agit de maintenir ce dispositif à hauteur de 10 millions d'euros en autorisations d'engagement, comme en 2019, et d'augmenter les crédits de paiement d'un montant équivalent par cohérence.

Le projet de loi de finances pour 2020 prévoit 6 millions d'euros en autorisations d'engagement et un peu plus de 18 millions d'euros en crédits de paiement pour la PAT.

Ce montant est insuffisant au regard de l'utilité incontestable de ce dispositif et de la forte diminution dont il a fait l'objet ces dernières années : entre 2010 et 2014, les fonds annuels consacrés à la PAT atteignaient en moyenne 36 millions d'euros.

À titre de rappel, une évaluation du dispositif réalisée par un cabinet de conseil en 2017 avait fait état d'un bilan positif de la PAT en termes de réduction des inégalités territoriales, de développement d'activités économiques durables et de renforcement de l'attractivité internationale de la France. Par ailleurs, le budget de la PAT semble modeste au regard des budgets des dispositifs similaires à l'étranger (jusqu'à 1,2 milliard d'euros en Allemagne). Enfin, les indicateurs du projet annuel de performance pour 2020 font état de 11 421 emplois créés ou maintenus grâce à la PAT en 2018.

Cet amendement est adopté.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Je souhaiterais signaler que dans le projet de loi de finances pour 2019, les crédits de paiement de la PAT sont déjà de 18 millions d'euros ce qui veut dire que la PAT a son utilité. Le besoin de la PAT est de cet ordre-là.

La commission émet un avis d'abstention à l'adoption des crédits de la mission « Cohésion des territoires ».

Projet de loi modifiant la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, d'une part, et sur le projet de loi modifiant la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution et prorogeant le mandat des membres de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet, d'autre part - Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur pour avis

La commission demande à être saisie pour avis du projet de loi organique relatif à la modification de la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution d'une part et, d'autre part, du projet de loi modifiant la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution et prorogeant le mandant des membres de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la production des droits sur internet et désigne M. Didier Mandelli en qualité de rapporteur

La réunion est close à 10 h 07.