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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 18 décembre 2019

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 11 heures.

Projet de loi de finances pour 2020 - Examen, en nouvelle lecture, du rapport

M. Vincent Éblé, président. - Mes chers collègues, nous examinons ce matin, en nouvelle lecture, le projet de loi de finances pour 2020. Nos collègues de l'Assemblée nationale ont terminé leurs travaux ce matin à trois heures. Comme l'an passé, nous ne disposons donc pas encore du texte adopté ; il nous sera transmis au début de l'après-midi. Néanmoins, nous connaissons le contenu des dispositions adoptées. Aussi, je vous propose de pré-examiner la proposition du rapporteur général, à savoir la motion tendant à opposer la question préalable, que je soumettrai à votre vote à quatorze heures trente.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Comme vient de le souligner M. le président Éblé, le projet de loi de finances pour 2020 ne nous a pas encore été formellement transmis.

Tout d'abord, la commission mixte paritaire, qui s'est réunie mercredi 11 décembre, n'a pu aboutir favorablement compte tenu des divergences trop importantes sur les 282 articles restant en discussion.

En première lecture, l'Assemblée nationale et le Sénat avaient déjà adopté dans les mêmes termes 110 articles et confirmé la suppression d'un article. Lors de la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, certains apports du Sénat ont été conservés. Je ne mentionnerai évidemment pas tous les articles concernés, d'importance inégale.

L'Assemblée nationale a repris les assouplissements des conditions requises pour l'imposition des gains et distributions perçus au titre des parts ou actions de « carried interest ».

À l'article 2 bis, elle a également conservé l'extension aux agents de la fonction publique hospitalière des critères de domiciliation fiscale applicables aux agents de l'État et aux agents des collectivités territoriales exerçant leurs missions à l'étranger.

Elle a partiellement entendu le Sénat concernant la domiciliation fiscale en France des dirigeants des grandes entreprises françaises, prévue à l'article 3. En effet, elle a maintenu l'exclusion du président du conseil de surveillance et du président du conseil d'administration lorsque ce dernier n'assume pas la fonction de président-directeur général. Il est regrettable qu'elle ait en revanche fait le choix de refaire entrer dans le champ d'application de cet article les directeurs généraux délégués et les membres du directoire. Il est également dommage qu'aient été supprimées les précisions concernant l'entrée en vigueur de cet article, ce qui pose à mon sens un problème constitutionnel.

Confirmant le vote du Sénat, l'Assemblée nationale est revenue sur la suppression de la taxe sur les spectacles perçue au profit de l'Association pour le soutien du théâtre privé ainsi que sur le bornage dans le temps de l'exonération d'impôt sur le revenu des gains nets réalisés lors des cessions à titre onéreux de titres de sociétés de capital-risque et du bornage dans le temps de l'éligibilité des distributions opérées par les sociétés de capital-risque au régime des plus-values à long terme.

L'Assemblée nationale a également conservé certains aménagements apportés au champ d'application du taux de TVA à 5,5 % dans le secteur du logement social, prévu à l'article 8.

Elle a adopté conforme l'article 50 octies relatif à l'aménagement de la réduction d'impôt Madelin en conservant le renforcement des clauses anti-abus adopté par le Sénat, sur l'initiative de notre commission.

Parmi les principaux apports, on peut également citer les modifications substantielles introduites à l'article 58 quater relatif à la création d'une réduction d'impôt pour les investissements au sein des foncières solidaires chargées d'un service économique d'intérêt général dans le domaine du logement, y compris aux foncières solidaires à vocation agricole.

L'Assemblée nationale a aussi repris plusieurs mesures de clarification ou de simplification des régimes juridiques portés par le Sénat. Il s'agit notamment de la clarification du régime juridique de la taxe sur la valeur ajoutée portant sur certains produits destinés à l'alimentation humaine et animale ou encore des simplifications de régime des accises.

Elle a, par ailleurs, retenu une disposition introduite par un amendement de notre collègue Roger Karoutchi visant à exonérer les chaînes d'information de la taxe sur les services de télévision due par les éditeurs et repris l'essentiel des modifications techniques que la commission des finances avait adoptées à l'article 68 relatif à l'interdiction de l'octroi de garantie de l'État au commerce extérieur pour la recherche, l'extraction et la production de charbon.

Elle a également adopté les modifications proposées par le Sénat à l'article 72 bis relatif à l'augmentation, à compter de 2021, des objectifs d'incorporation d'énergies renouvelables dans la filière essence.

A, par ailleurs, été confirmée à l'Assemblée nationale la suppression proposée par le Sénat de plusieurs articles, en particulier l'article 59 undecies, qui prévoyait l'extension du dispositif relatif aux aviseurs fiscaux aux sociétés d'investissement immobilier cotées (SIIC), et l'article 78 septdecies relatif à une expérimentation de la généralisation de la possibilité de réaliser des évacuations d'urgence de victimes par les associations agréées de sécurité civile. Elle nous a également suivis dans la suppression de plusieurs rapports jugés inutiles, notamment un rapport prévu à l'article 76 septdecies rattaché à la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Pour autant, des divergences importantes subsistent entre les deux assemblées.

Tout d'abord, d'un point de vue macroéconomique, le redressement des comptes publics est purement et simplement oublié. Le recul du déficit nominal masque l'absence d'amélioration structurelle de la situation des comptes publics. En outre, la baisse des prélèvements obligatoires ne s'accompagne pas de la maîtrise des dépenses publiques. L'Assemblée nationale n'a pas retenu les propositions d'économies que nous avons proposées en dépenses.

Ensuite, l'Assemblée nationale a également rétabli en nouvelle lecture certaines mesures auxquelles le Sénat s'était fermement opposé, telles que les modifications restrictives prévues à l'article 50 concernant le mécénat d'entreprises ou encore les nouvelles modalités de financement de la Société du Grand Paris : le nouveau zonage de la taxe sur les bureaux et le prélèvement sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) des départements.

Elle a conservé assez peu des amendements adoptés par le Sénat sur les articles les plus emblématiques. Ainsi en est-il de l'article 5, puisque l'Assemblée nationale n'a retenu aucun des amendements proposés par la commission des finances et adoptés par le Sénat à une très large majorité concernant le schéma de financement des collectivités territoriales. À cet égard, Alain Richard lui-même n'avait obtenu en séance aucune réponse du secrétaire d'État Olivier Dussopt, qui n'était pas en mesure de le faire.

L'on peut faire le même constat avec l'intervention de Mme la secrétaire d'État Agnès Pannier-Runacher, qui nous a expliqué que le bitcoin contribuait à l'économie française alors que, parallèlement, deux rapports récents, l'un émanant de Tracfin et l'autre de l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc), relevaient tous les risques entourant ces moyens de financement, notamment sous l'angle du blanchiment. Il faudrait que les ministres qui représentent le Gouvernement devant le Sénat aient la capacité d'intervenir sur les sujets examinés.

L'Assemblée nationale n'a pas repris l'idée de décaler d'un an la mise en place du schéma de financement des collectivités territoriales. Cela aurait pourtant permis de disposer de deux années pleines pour faire tourner « à blanc » la réforme avant son entrée en vigueur.

En outre, en ne retenant pas les aménagements proposés par le Sénat, le dispositif de financement adopté par l'Assemblée nationale ne garantit pas une réelle compensation à l'euro près. Il est notamment regrettable que ne soient pas maintenus la revalorisation des valeurs locatives en fonction du droit en vigueur, le mécanisme de garantie plus protecteur concernant le montant des fractions de TVA en cas de retournement conjoncturel, ainsi que l'annulation des effets de l'année blanche engendrés par le dispositif proposé.

L'Assemblée nationale est aussi revenue sur la compensation intégrale des exonérations au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en matière de logement social..

La fiscalité écologique reste une fiscalité du rendement ; l'Assemblée nationale l'a encore confirmé en rétablissant l'article 19 tendant à augmenter le prix du gazole pour les transporteurs routiers de marchandises ; en ne fléchant pas l'augmentation des tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d'avion vers la transition énergétique, par exemple les biocarburants ; en refusant tous nos aménagements concernant le crédit d'impôt pour la transition écologique (CITE).

La priorité de la majorité gouvernementale de lutter contre la fraude peut être questionnée puisque l'Assemblée nationale n'a pas non plus conservé le mécanisme complet de lutte contre les opérations d'« arbitrage de dividendes ». Pourtant, un procès gigantesque a lieu actuellement en Allemagne, qui pourrait permettre au fisc allemand de récupérer des centaines de millions d'euros, voire des milliards, en se fondant sur le dispositif que nous avions adopté.

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement du Gouvernement que le Sénat avait refusé en première lecture, qui fait supporter la hausse de la dotation particulière « élu local » par les départements et les régions. Elle a aussi supprimé la proposition du Sénat de relever le plafond du quotient familial.

Elle n'a pas non plus retenu plusieurs dispositions qui avaient pourtant été adoptées à l'unanimité ou à la quasi-unanimité par le Sénat : le dispositif de lutte contre les opérations d'« arbitrage de dividendes » déjà cité ; l'exonération de fiscalité des sommes misées dans le cadre du loto du patrimoine ; les aménagements à la révision des valeurs locatives prévue à l'article 52. Elle est aussi revenue sur le refus du Sénat que le transfert à la direction générale des finances publiques (DGFiP) du recouvrement de certains impôts indirects et amendes soit réalisé par voie d'ordonnance - c'était un minimum que le Parlement se penche sur cette question. Elle n'a pas non plus souhaité conserver le décalage de l'entrée en vigueur prévu par l'article 51 concernant la nouvelle taxe forfaitaire applicable aux contrats à durée déterminée d'usage, pas plus qu'elle n'a modifié les crédits des cinq missions que nous avions rejetés.

Comme vous le constatez, les sujets de désaccord entre nos deux assemblées sont nombreux. On peut déplorer que l'Assemblée nationale ne nous ait pas davantage rejoints sur de nombreux points. Même si le Sénat proposait des modifications, il est probable qu'une nouvelle navette ne serait pas de nature à faire évoluer les choses et à faire changer d'avis l'Assemblée nationale. C'est pourquoi je vous propose une motion tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2020.

Au demeurant, je tiens à remercier nos collègues d'avoir engagé, malgré des délais contraints, des débats relativement intéressants sur divers sujets, tels que la fiscalité de l'énergie.

M. Philippe Dallier. - Les députés ont-ils conservé la TVA à 5,5 % concernant les prêts locatifs à logement social (PLUS) ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Non, mais ils ont conservé plusieurs aménagements notés à l'article 8.

M. Philippe Dallier. - En fait, ils n'ont donc rien conservé de grande ampleur...

M. Claude Raynal. - Je relève que nos débats en séance ont été utiles et bien dimensionnés : nous avons eu le temps de discuter des questions qui méritaient d'être approfondies, en allant parfois plus vite sur les sujets plus annexes. Il conviendrait de poursuivre cette organisation positive dans les années à venir.

Nous savions dès le départ - mais peut-être est-ce plus vrai encore cette année - que très peu d'amendements du Sénat seraient repris par l'Assemblée nationale. Nous vous rejoignons, il n'est pas besoin de refaire un débat. Toutefois, nous ne sommes pas d'accord avec tous les considérants de la motion que vous proposez. Aussi, nous nous abstiendrons.

M. Vincent Capo-Canellas. - De nombreuses propositions du Sénat auraient effectivement dû faire l'objet d'un examen plus attentif de l'Assemblée nationale. J'aurais aimé que nous échangions sur les considérants mentionnés dans la motion tendant à opposer la question préalable, car nous aurions aimé proposer certaines reformulations.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je suis ouvert à toute demande de correction. Notre position est politique sur tel ou tel point, mais certains sujets sont plus techniques. Je déplore, par exemple, que le Gouvernement n'ait laissé aucune porte ouverte pour ce qui concerne l'article 5. Personne, de gauche ou de droite, ne peut contester que les départements sont dans une situation très compliquée. Plus que jamais, c'est la technocratie qui parle !

M. Julien Bargeton. - Il faut rappeler qu'aucun projet de loi de finances rectificative (PLFR) ne nous a été présenté cette année, ce qui peut expliquer que la première partie de ce projet de loi de finances soit abondante. Pour autant, je ne pense pas qu'il faille en revenir à la situation antérieure, avec plusieurs PLFR dans l'année et comportant plus de cent articles fiscaux.

Sans refaire le débat politique, des amendements du Sénat ont été pris en compte : pas suffisamment, selon vous, mais je note que certains d'entre eux, qui n'étaient pas de portée technique, ont été adoptés.

Nous voterons contre la motion tendant à opposer la question préalable, car nous sommes en désaccord avec certains considérants.

M. Jean-Marc Gabouty. - On peut regretter que certains apports du Sénat n'aient pas été retenus, mais c'est le cas sur la plupart des textes législatifs. Sur le fond, existe-t-il une opposition fondamentale entre la ligne de la majorité sénatoriale et celle du Gouvernement ? Je n'en suis pas sûr : s'il existe bien des désaccords de fond, certains ne sont que des prétextes. Si les cinq missions dont nous avons rejeté les crédits avaient été modifiées en profondeur, le curseur n'aurait sans doute pas beaucoup bougé pour autant. On peut donc regretter certaines positions politiques, même si j'avoue que le Gouvernement devrait faire preuve d'un peu plus de souplesse sur certaines propositions constructives.

Quant à cette motion, la position du groupe du RDSE est simple : par principe, nous sommes opposés aux questions préalables ! Nous voterons donc contre, quand bien même les motivations de chacun d'entre nous peuvent varier : c'est ce qui fait notre unité !

M. Pascal Savoldelli. - M. le président du Sénat a eu, sur la réforme des retraites, la même lucidité que vient d'avoir M. Gabouty : d'après lui, cette réforme est à moitié de droite. Il en était de même de ce projet de loi de finances dans la version adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture : le Sénat, par sa majorité de droite, a simplement complété l'autre moitié. Certes, nous pouvons trouver des éléments de convergence avec la majorité du Sénat, sur des diagnostics et des analogies. En revanche, nous avons un problème quant à ses objectifs et aux moyens retenus.

Nous ne voterons donc pas en faveur de cette motion ; nous ne participerons sans doute pas même au vote, par cohérence avec la position que nous avions adoptée en première lecture, quand nous avions déposé une telle motion. Nous ne déposerons pas d'amendements, nous ne souhaitons pas prolonger le débat, mais simplement confirmer notre positionnement politique.

Le problème ne réside pas simplement dans la navette entre l'Assemblée nationale et le Sénat. Nous avons encore un autre interlocuteur, fort divers : l'opinion publique.

M. Jérôme Bascher. - Je voterai évidemment en faveur de cette motion. Le Sénat n'a absolument pas été entendu sur les collectivités locales ! Il est regrettable que notre expertise ne soit nullement prise en compte. On peut comprendre que les missions dont nous avions rejeté les crédits soient rétablies, notamment les missions régaliennes, mais ne pas écouter le Sénat au sujet des territoires est tout de même fâcheux : j'espère que tout le monde s'en souviendra !

M. Emmanuel Capus. - Certes, nous avons des regrets, notamment au sujet des maisons de l'emploi, des CDD d'usage et du mécénat. Je trouve la rédaction de certains considérants de cette motion quelque peu agressive ; du moins certains points mériteraient-ils d'être reformulés. En l'état, notre groupe s'abstiendra sur cette motion.

Je regardais hier soir les débats de l'Assemblée nationale : j'ai été choqué par leur rapidité. La plupart des amendements n'étaient même pas présentés par leurs auteurs ! De fait, il n'y a aucun débat ! Il me semble que les délais qui lui sont imposés empêchent matériellement l'Assemblée nationale de réellement examiner les modifications apportées au projet de loi de finances par le Sénat.

M. Jean Bizet. - Je voterai cette motion, car la posture adoptée par le Gouvernement me désole. On fragilise encore un peu plus l'économie française ! Surtout, la France se trouve toujours plus mise à l'écart de nos partenaires européens. Le problème n'est plus seulement franco-allemand : les Pays-Bas s'inquiètent également de notre politique. Notre pays appartient désormais à l'Europe du Sud par sa faible rigueur budgétaire !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - M. le président de la commission et moi-même étions justement invités lundi dernier à célébrer à Bercy le centenaire de la direction du budget. Si j'avais pu m'y rendre, j'aurais pu rappeler des chiffres qui cadrent bien avec ce centenaire : 100 milliards d'euros de déficit, une dette publique à 100 % du PIB.

Plus sérieusement, aurons-nous perdu notre temps lors de l'examen de ce projet de loi de finances ? Mon sentiment est toujours le même : notre seul tort est d'avoir raison trop tôt. Philippe Dallier et moi avons répété à l'envi, dix ans durant, que la fraude à TVA sur Internet était un problème majeur ; on nous répondait que c'était mineur. Or voilà qu'on fait mine de découvrir cet enjeu, notamment au détour d'un rapport de la Cour des comptes ! Chaque année, nous faisions adopter par le Sénat des amendements à ce sujet ; ils étaient rejetés par le Gouvernement et l'Assemblée nationale, on nous expliquait que c'était impossible, et les voici enfin retenus depuis quelques temps !

Il en sera exactement de même de notre position sur l'article 5 de ce projet de loi de finances : je vous parie qu'on y reviendra ! On se rendra compte, dès l'année prochaine, que nos aménagements étaient nécessaires. Nous continuerons d'ouvrir de tels sujets, comme nous l'avons fait au sujet de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ou de la contribution sociale généralisée (CSG) payée par les retraités : chaque fois, notre position a été reprise par le Gouvernement après une ou plusieurs années.

Concernant les débats de l'Assemblée nationale, le rapporteur général de sa commission des finances dépose tout de même, de façon assez systématique, des amendements de suppression de tous les apports du Sénat. Il aurait pu, au moins sur certains, reconnaître que notre position n'était pas idiote. Certes, certaines de nos modifications étaient politiques, mais j'ai pris soin de présenter sur des sujets qui nous tiennent à coeur, comme cet article 5, des positions raisonnables, équilibrées et très largement partagées. Nous ne cherchons pas à revenir sur la réforme de la taxe d'habitation ; en revanche, il faut faire en sorte que les collectivités territoriales et leurs groupements obtiennent la meilleure compensation possible.

Cela dit, mes chers collègues, je suis ouvert à d'éventuelles modifications de la rédaction de cette motion, et je vous invite à me faire part de vos suggestions dès que possible, afin que nous puissions y procéder dans les temps.

Nomination d'un rapporteur

La commission désigne M. Jean-François Husson rapporteur de la proposition de loi n° 154 (2019-2020) visant à réformer le régime des catastrophes naturelles, présentée par Mme Nicole Bonnefoy et plusieurs de ses collègues ; elle décide également de déléguer au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable l'examen des articles 4 et 5 de cette proposition de loi.

La réunion est close à 11 h 40.

La réunion est ouverte à 14 heures 35.

Projet de loi de finances pour 2020 - Suite de l'examen du rapport en nouvelle lecture

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le texte de la question préalable que je vous propose a été légèrement amendé sur le premier paragraphe et concernant les votes sur les missions. S'agissant des principales dispositions fiscales, nous formulons les mêmes regrets que tout à l'heure.

M. Claude Raynal. - C'est un texte quelque peu édulcoré en somme.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Trois modifications ont été apportées, qui ne changent rien à l'interprétation de cette motion. Le premier alinéa, apparu comme redondant avec le deuxième, a été retiré. À l'alinéa 5, la référence au report d'un an du dispositif de financement de la réforme de la taxe d'habitation a été supprimée. Enfin, les mentions concernant les missions ont été retirées car il s'agit de votes contrastés dont il est difficile de retirer une position de principe.

M. Vincent Capo-Canellas. - Merci au rapporteur général, car il s'agit là d'un travail collectif permettant un raffermissement de la question préalable et à chacun de ceux qui la voteront de s'y retrouver pleinement.

M. Vincent Éblé, président. - La convocation faisait mention d'une éventuelle réunion cet après-midi, elle n'aura pas lieu si la question préalable est adoptée en séance publique cet après-midi.

La commission décide de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de finances pour 2020.

La réunion est close à 14 h 40.