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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 28 janvier 2020

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 19 h 35.

Résultats de l'exercice 2019 - Audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics

M. Vincent Éblé, président. - Nous accueillons ce soir le ministre de l'action et des comptes publics, Gérald Darmanin, qui vient nous présenter les résultats de l'exécution 2019, dans la foulée du même exercice réalisé devant nos collègues de l'Assemblée nationale.

Cette audition est ouverte à la presse et retransmise sur le site internet du Sénat.

Il est d'usage que notre commission des finances entende, au cours du premier trimestre de chaque année, le ministre chargé du budget sur les résultats de l'année passée. Cette audition intervient néanmoins très en amont du dépôt du projet de loi de règlement qui arrêtera le montant définitif des dépenses et des recettes de l'État pour l'exercice 2019 et devrait être déposé fin avril. L'examen de ce projet de loi devrait nous permettre d'interroger précisément les ministres sur l'exécution de leurs crédits budgétaires. L'an passé, nous avions ainsi entendu Agnès Buzyn, Christelle Dubos, Julien Denormandie, Sébastien Lecornu et Emmanuelle Wargon sur leurs crédits ministériels.

Si votre audition porte principalement sur le budget de l'État, nous serons bien sûr intéressés par quelques éléments d'information sur l'exécution des comptes des administrations de sécurité sociale et des administrations publiques locales. En effet, c'est la situation d'ensemble de nos finances publiques qui revêt une importance stratégique pour notre pays, mais aussi au regard de nos engagements européens.

Vous nous direz également si le Gouvernement entend, comme le Premier ministre s'y était engagé, déposer au printemps un projet de loi de programmation de nos finances publiques. Le dernier projet de loi de programmation avait été discuté à l'automne 2017, et chacun sait qu'il est désormais obsolète. La révision de cette loi étant censée intervenir tous les deux ans, le Gouvernement considère-t-il que les lois de programmation ne sont plus nécessaires pour piloter nos finances publiques ? La présentation du programme de stabilité au mois d'avril prochain, qui résulte de nos obligations européennes, sera-t-elle désormais le seul moment du semestre consacré aux perspectives de nos finances publiques ?

Nous avons bien sûr des interrogations nombreuses sur l'incidence de la réforme des retraites, en particulier sur le budget de l'État. Il est question de revalorisations salariales pour les enseignants, pour les chercheurs, ainsi, sans doute, que pour d'autres agents de la fonction publique. Quand ces éléments seront-ils présentés au Parlement ?

Enfin, monsieur le ministre, au lendemain de deux jours que le Sénat a consacrés à un hackathon sur les finances locales, avec le concours d'ailleurs de votre ministère, je veux vous dire toute l'importance que notre commission des finances accorde au sujet de l'accès aux données budgétaires, fiscales, mais aussi statistiques. Nous ne pouvons légiférer à l'aveugle. Nous avons certes désormais accès à des données budgétaires via Chorus, mais il nous semble nécessaire d'aller plus loin en vue de permettre d'ouvrir aux parlementaires un accès plus direct aux bases de données, notamment de l'INSEE, pour développer leurs propres outils de simulation. Les études d'impact des projets de loi financiers doivent progresser et ne peuvent plus se fonder seulement sur quelques cas types.

Je vous laisse la parole pour un propos liminaire ; à la suite duquel mes collègues exprimeront leurs interrogations.

M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics. - Permettez-moi au préalable de vous souhaiter à tous de vive voix une bonne année.

Je vous présenterai les résultats de l'exercice 2019 pour ce qui concerne l'État ; vous le savez, nous disposons un peu plus tardivement des éléments relatifs à l'administration sociale et aux collectivités locales. Les éléments connus concernant l'Etat confortent la prévision de déficit du Gouvernement de 3,1 % du PIB, comme il s'y était engagé dans le cadre du projet de loi de finances.

Pour répondre à votre interrogation, je veux dire que le Gouvernement est très attaché aux lois de programmation des finances publiques. Le Premier ministre vous a d'ailleurs adressé un courrier, ainsi qu'au rapporteur général, pour vous informer qu'un projet de loi de programmation des finances publiques sera inscrit à l'ordre du jour des travaux du Parlement - je milite pour qu'il soit présenté au printemps. Ce texte aura pour objet non seulement, bien évidemment, de remettre à jour nos prévisions de finances publiques, mais également de mettre en place la nouvelle génération des contrats de Cahors, qui arrivent à échéance à la fin de cette année ; d'encadrer, par souci de cohérence, les lois de programmation des différents ministères - vous aurez alors des réponses aux questions que vous avez évoquées notamment sur la revalorisation des rémunérations des enseignants, à partir de 2021, dans le cadre de la réforme des retraites . Les mois à venir seront aussi l'occasion de prévoir des évolutions de la loi organique relative aux lois de finances- vous y avez beaucoup travaillé, je le sais, avec le rapporteur général - au regard de la gestion de notre comptabilité publique. Le Gouvernement est très ouvert sur cette question et formulera lui-même des propositions.

J'en reviens à la présentation des comptes de l'État au titre de l'année 2019.

Le Gouvernement a tenu ses objectifs, comme je l'ai souligné, avec une prévision de déficit confortée à 3,1 % du PIB, toutes administrations publiques confondues. Par ailleurs, les mesures d'urgence ont été financées grâce à 1 milliard d'économies de gestion. Le recouvrement des recettes fiscales a été plus dynamique que prévu : les recettes d'impôt sur le revenu se situent à 71,7 milliards d'euros, contre une prévision de 70,4 milliards d'euros en loi de finances, soit une amélioration de 1,3 milliard d'euros. Grâce au prélèvement à la source, le taux de recouvrement atteint désormais 99,1 %, contre un peu plus de 95 % avant la réforme. Ces recettes sont toutefois en léger recul par rapport aux prévisions de la loi de finances rectificative, avec une baisse de 900 millions d'euros. Les contribuables ont eu recours aux modulations à la baisse - 1,4 million de modulations en ce sens, contre 1 million à la hausse. L'argument selon lequel l'État allait assurer sa trésorerie sur le dos du contribuable est donc totalement renversé. Le taux moyen d'impôt est de 6 %, alors que le Gouvernement avait tablé sur 6,3 %, ce qui explique la différence.

Les recettes de l'impôt sur les sociétés ont également été plus élevées que prévu, ce qui démontre le dynamisme de notre économie, notamment, malgré les grèves, lors du dernier trimestre. Les recettes liées aux droits de mutation ont également été plus importantes, ce qui témoigne de l'expansion du marché de l'immobilier.

Le déficit de l'État s'établit à 92,8 milliards d'euros, contre 97,7 milliards d'euros prévus en loi de finances rectificative, soit à peu près 5 milliards en moins, principalement liés  au produit de la privatisation de la Française des jeux et à des recettes fiscales supérieures aux prévisions. Le Gouvernement maintient sa prévision de déficit à 2,2 % du PIB pour 2020, son niveau le plus bas depuis 2001.

Enfin, je veux souligner la sincérité avec laquelle le Gouvernement a continué à construire son budget. Pour la seconde année consécutive, aucun décret d'avance n'a été pris, et nous souhaitons qu'il en soit encore ainsi pour l'année 2020. Nous voulons également le même taux de mise en réserve. J'ai dégelé la quasi-intégralité des crédits, singulièrement ceux qui sont dédiés aux armées, lesquels suscitent le plus d'interrogations. Les inscriptions budgétaires sont donc sincères. Vous aurez constaté le peu de différence, y compris pour ce qui concerne la charge de la dette : un peu plus de 100 millions d'euros de différence entre les inscriptions budgétaires et le paiement de la dette. On ne saurait dire que le Gouvernement ait cherché à cacher quelque chose au Parlement, tant s'en faut, ce qui est une bonne chose : l'autorisation parlementaire et la sincérité des comptes permettent d'engager un débat politique fondé sur de vraies inscriptions et non pas sur une révision faussée.

Tels sont les éléments que je puis vous apporter.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - On peut effectivement se satisfaire d'une amélioration du solde par rapport à la loi de finances initiale. Monsieur le ministre, vous venez de parler de la sincérité des comptes. Même si nous nous réjouissons que le projet de loi de finances rectificative de fin de gestion n'ait pas comporté de mesures fiscales, qu'aucun décret d'avance n'ait été publié, l'absence de projet de loi de finances rectificative en cours d'année peut parfois poser question quant à la portée de l'autorisation parlementaire initiale. Les chiffres sont inédits de ce point de vue : le déficit s'établissait à 107,7 milliards d'euros dans la loi de finances initiale, révisé à 96,3 milliards en septembre 2019, puis à 97,6 milliards deux mois plus tard dans le cadre du projet de loi de finances rectificative, pour atteindre 92,8 milliards d'euros. Même si cela va dans le bon sens, la différence est assez importante, et ce en l'espace de quelques semaines. Comment expliquez-vous de tels mouvements, alors que nous n'avons pas connu de phénomènes macroéconomiques particuliers ? Les recettes avaient-elles été sous-estimées ?

Vous avez souligné une amélioration des recettes fiscales, mais vous ne faites référence, dans le communiqué du 15 janvier dernier, qu'aux recettes de TVA et d'impôt sur les sociétés, soulignant que celles-ci sont « globalement en ligne avec les attentes ». Il est aussi fait état du décalage de certains contentieux. De quels contentieux s'agit-il ? Vous avez également parlé du dynamisme des droits de mutation. Comment ces éléments peuvent-ils avoir un effet de plus de 2 milliards d'euros entre novembre 2019 et janvier 2020 ?

La recette provenant de la privatisation de la Française des jeux à hauteur de 1,9 milliard a été comptabilisée à la fin de l'année 2019, mais son produit est destiné à alimenter le Fonds pour l'innovation et l'industrie (FII) et aura donc un impact sur l'exécution budgétaire 2020. Les sommes provenant de cette privatisation ont-elles été versées à ce fonds ou une partie est-elle consacrée au désendettement de l'État ?

Concernant la « taxe GAFA » - Google, Apple, Facebook et Amazon -, en tant que rapporteur sur ce projet de loi, j'avais exprimé les plus grandes réserves quant à la capacité de la France à mener seule une telle taxation. Le Sénat soutenait l'idée que la taxe s'éteigne si une taxe internationale était mise en place. Quelles recettes ont-elles été encaissées à ce jour grâce à cette taxe ? Le versement prévu à l'automne 2019 a-t-il été opéré par les entreprises ? Du reste, nous avons entendu parler d'une suspension de cette taxe.

Une loi de programmation des finances publiques est-elle prévue ? Si oui, quand prévoyez-vous l'examen de ce texte ?

M. Gérald Darmanin, ministre. - La taxe sur les services numériques devait rapporter quelque 350 millions d'euros en 2019. Nous avons déjà encaissé 277 millions d'euros au titre de l'acompte de fin d'année 2019, mais le solde doit être versé en avril de cette année. J'ai déjà demandé à la direction générale des finances publiques (DGFiP) de relancer amicalement les entreprises qui, pour une raison ou une autre, auraient peut-être mal interprété la loi de la République ou auraient oublié de verser cette taxe, avant de procéder à un contrôle. Il vous appartiendra de vérifier les comptes après le mois d'avril.

Je ne partage pas votre avis sur le déficit. Vous avez raison de dire qu'il s'agit plutôt d'une bonne nouvelle. À chaque fois que j'ai présenté un budget, je constate que le déficit s'est amenuisé, malgré des événements macro-économiques exceptionnels. Le Grand Débat a été un moment particulier pour le ministre des comptes publics... L'écart de 4,9 milliards d'euros est essentiellement dû à la Française des jeux, avec un encaissement de 1,9 milliard d'euros cette année - nous sommes en comptabilité budgétaire, mais non pas maastrichtienne -, et au report de contentieux, avec 2 milliards de contentieux au titre de l'impôt sur les sociétés. Vous avez tous les moyens matériels et juridiques, monsieur le rapporteur général, de vérifier les comptes de la Nation. En 2018, les contentieux représentaient 3,2 milliards d'euros, contre 2 milliards en 2019, conformément à la loi de finances que vous avez votée.

Sur le produit de la privatisation de la Française des jeux, nous avons alimenté le volet recettes du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », qui améliore le solde de l'État, et qui sera reversé au Fonds pour l'innovation et l'industrie, comme l'a évoqué M. le ministre de l'économie et des finances.

Concernant la loi de programmation des finances publiques, j'aimerais qu'elle soit présentée au printemps, au lendemain des élections municipales. Mais il ne m'appartient pas de faire les arbitrages, qui reviennent au Premier ministre.

M. Jean-François Husson. - Merci pour votre présentation rapide, monsieur le ministre. J'évoquerai des sujets ayant trait à l'écologie. En 2019 et pour le budget de 2020, vous avez décidé de réduire significativement les montants accordés aux ménages pour la prime à la conversion. Combien cette prime a-t-elle coûté au cours de l'exercice 2019 ?

Dans le budget pour 2020, le malus auto a été considérablement durci, tandis que le bonus n'a été que peu revalorisé. Pouvez-vous nous indiquer combien le malus a rapporté au cours de l'exercice 2019 et combien l'État a dépensé au titre du bonus ?

Enfin, l'année 2019 a coïncidé avec le fiasco de la taxe carbone à cause notamment de la forte mobilisation des « gilets jaunes ». Vous aviez décidé, au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, de renoncer à la hausse de la trajectoire de la contribution climat énergie (CCE), ce qui pose problème. En effet, dans la nouvelle programmation pluriannuelle de l'énergie, il n'est fait mention d'aucun financement de ces objectifs. Pouvez-vous nous dire ce qu'il en est à ce jour, et, éventuellement, nous communiquer le montant des recettes perdues après cette décision ? Enfin, quelles sources de financement allez-vous mobiliser, et de quelle manière, pour répondre aux besoins existants, que vous aviez précisément mis en avant pour justifier une hausse importante de la taxe carbone ?

M. Jean-François Rapin. - Je poserai deux questions qui concernent l'Europe. Quel est le niveau d'exécution de la contribution de la France en 2019 ? Il semble qu'il y ait un écart important entre la prévision initiale et l'exécution.

Par ailleurs, pouvez-vous clarifier la position du Gouvernement sur les attentes en termes de dépenses ? Une discussion assez approfondie a lieu en ce moment entre la Commission, le Parlement et le Conseil. La Finlande a déjà posé ses jalons s'agissant du niveau des dépenses. Pour ma part, je suis inquiet, car nous risquons de subir des coupes financières importantes dans les domaines de la défense et du spatial.

M. Claude Nougein. - Monsieur le ministre, à la suite d'une question de ma part, vous aviez indiqué il y a un an que la donation en démembrement pouvait être assimilée à un abus de droit à partir du 1er janvier 2020. Vous avez publié un communiqué de presse qui, il est vrai, a apaisé notaires et fiscalistes. Cependant, vous avez relevé qu'un communiqué n'engageait pas l'administration fiscale de façon pérenne, ni a priori un juge. Dans ces conditions, vous en aviez convenu, une publication au Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP) était indispensable, et vous vous étiez engagé devant notre commission à y procéder. Malgré des rappels à vos services, il semble que rien n'ait été fait en ce sens. Le confirmez-vous ? Si tel est le cas, pensez-vous tenir votre engagement ? La donation-partage, qui intéresse des millions de Français, constitue un élément essentiel de la transmission de nos entreprises, ce qui est, à mes yeux, un sujet important.

M. Vincent Delahaye. - Je reviendrai sur les écarts constatés entre les chiffres qui nous ont été donnés en novembre et ceux que vous avez communiqués en janvier. À l'instar du rapporteur général, je suis surpris de ce décalage en deux mois seulement. Vous dites que les recettes au titre de l'impôt sur les sociétés ont été meilleures que prévu. Mais les sociétés transmettent leur déclaration de résultats sur l'exercice précédent avant la fin du mois de juin.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Le dernier acompte est versé en décembre.

M. Vincent Delahaye. - Vous avez parlé d'économies de gestion à hauteur de 1 milliard d'euros. D'où viennent ces économies, qui n'étaient pas connues en novembre ?

Par ailleurs, ne connaissait-on pas non plus en novembre le montant du produit de la privatisation de la Française des jeux ?

Je comprends que l'on prévoit les choses concernant les intérêts de la dette. Concernant la taxe sur les services numériques, il a été annoncé que la France allait la suspendre à partir de 2020. Quand allez-vous présenter un projet de loi de finances rectificative ou un texte qui permette au Parlement d'acter cette suspension ?

M. Philippe Dallier. - Je poserai deux questions sur le logement. La réforme des aides personnalisées au logement (APL), la fameuse contemporanéisation, dont la mise en oeuvre avait été annoncée pour le 1er janvier 2020, a été décalée au début de l'année 2020 : 900 millions d'euros d'économies étaient attendus l'an dernier et avaient été intégrés dans le collectif budgétaire, qui n'ont pas été réalisées. On nous annonce à nouveau un décalage au 1er avril. Je n'irai pas jusqu'à dire que les élections municipales n'y sont peut-être pas étrangères... Même si je ne doute pas qu'il s'agisse d'une réforme extrêmement compliquée, quelle est votre visibilité en la matière, monsieur le ministre ?

Après le débat que nous avons eu en séance publique sur les 500 millions d'euros qui doivent être prélevés en 2020 sur Action Logement, j'ai lu aujourd'hui que le Gouvernement envisageait de ponctionner la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) et ainsi de prélever 600 millions d'euros par an sur Action Logement pour financer la réforme des retraites. Qu'en est-il exactement ? Certes, il y a quelques milliards dans les caisses d'Action Logement, mais cet organisme a pris des engagements pour financer de nombreux projets. Est-il opportun de le ponctionner ?

M. Jérôme Bascher. - J'ai lu dans un journal que la France pouvait s'enorgueillir d'avoir le déficit budgétaire le plus élevé de la zone euro. Le confirmez-vous ?

Ma deuxième question porte sur le résultat de vos réformes. Le produit de l'impôt sur le revenu est supérieur aux attentes. Est-ce lié à vos réformes ? À l'évolution des salaires ? Au prélèvement à la source et à un meilleur recouvrement ? La lutte contre la fraude fiscale donne-t-elle de meilleurs résultats et contribue-t-elle à la réduction du déficit ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Les recettes fiscales sont plus dynamiques que prévu. Vous avez indiqué que vous mainteniez votre prévision de déficit pour 2020 à 2,2 % du PIB. Maintenez-vous aussi votre prévision de croissance, en dépit du contexte international et de l'impact des grèves ?

M. Rémi Féraud. - Vous vous êtes réjoui de la baisse du déficit ; mais, en fait, cette baisse est le fait du déficit conjoncturel tandis que le déficit structurel est resté quasiment stable, ce qui n'est pas conforme à la loi de programmation des finances publiques. Envisagez-vous de remettre en cause vos objectifs de réduction du déficit structurel dans la prochaine loi de programmation des finances publiques ou entendez-vous vous donner les moyens de le diminuer ?

M. Thierry Carcenac. - Selon vos déclarations en octobre, les redressements en matière de contrôle fiscal étaient en nette hausse au cours des neuf premiers mois de l'année. Cette tendance est-elle confirmée pour l'année entière ? L'assouplissement du verrou de Bercy contribue-t-il à cette évolution ou bien est-ce le fruit d'une meilleure sélection des contrôles grâce au data mining ?

M. Michel Canévet. - On ne peut que se réjouir de la baisse de 5 milliards d'euros du déficit. Si j'ai bien compris, 3 milliards sont dus aux privatisations, 1,4 milliard aux recettes supplémentaires de l'impôt sur le revenu et 600 millions à l'impôt sur la fortune immobilière (IFI). Mais qu'en est-il des recettes de TVA, bon indicateur de l'activité économique ?

L'instauration du prélèvement à la source a-t-elle eu un impact sur les dons en 2019 ?

Enfin, quel est l'état d'esprit des fonctionnaires du ministère ? Les réductions de postes ont-elles entamé leur moral ?

Mme Christine Lavarde. - Ma question portera sur Action Publique 2022. Présentée comme un gisement d'économies dans le programme national de réforme (PNR) de la France de 2018, cette action de transformation avait disparu dans le PNR présenté en avril 2019. Où en est-on aujourd'hui ? Ce programme est-il tombé aux oubliettes ?

M. Gérald Darmanin, ministre. - Monsieur Husson, 820 millions d'euros ont été versés au titre de la prime à la conversion, contre 596 millions prévus en loi de finances initiale. On n'a donc pas fait d'économies en la matière puisque l'on dépense plus que ce qui était prévu ! De même, pour le bonus, on a dépensé 62 millions de plus que prévu - je n'ai pas les chiffres pour le malus, mais je vous les transmettrai.

Nous sommes en discussion avec Bruxelles sur le projet de contribution française au budget européen. Le Président de la République a expliqué dans un discours récent nos priorités pour l'Union européenne. Je rencontrerai bientôt le nouveau commissaire chargé du budget. En ce qui concerne notre contribution, nous sommes à 21 milliards d'euros en exécution, avec 421 millions d'euros non exécutés, qui s'expliquent principalement par des moindres corrections sur années antérieures. Nous avons prévu d'augmenter notre contribution, mais nous devons aussi en rediscuter pour savoir qui financera le ticket britannique, comment il fonctionnera, et comment seront financées les nouvelles orientations.

Concernant la donation-démembrement, la publication au BOFiP interviendra vendredi. Cette question a fait l'objet d'une large concertation avec tous les acteurs. Je vous confirme que le commentaire ira dans le sens du communiqué de presse et de la réponse écrite que je vous ai adressée - cette dernière est publiée au Journal officiel et est d'ores et déjà opposable aux contrôleurs. Des instructions ont été données à la DGFiP pour lutter contre la fraude, dans le respect des intentions du législateur et du Gouvernement sur l'abus de droit et sur la donation-partage.

Monsieur Delahaye, je ne partage pas votre analyse sur l'impôt sur les sociétés (IS) : celui-ci, en effet, est quasiment contemporain. Il donne lieu à cinq versements, le dernier ayant lieu après le 15 décembre, moment aussi où nous connaissons les chiffres de la TVA. C'est pour cette raison que les dégels de crédits n'interviennent que dans les tout derniers jours de l'année. L'IS est quasiment contemporain avec une régularisation en n+1, ce qui explique que l'on ne connaît pas exactement les montants de l'IS au moment de l'examen du projet de loi de finances rectificative en novembre.

M. Vincent Delahaye. - Il est possible de s'appuyer sur les acomptes !

M. Gérald Darmanin, ministre. - Mais on ignore le montant du cinquième acompte ! Je ne connais les chiffres de l'IS que le 15 décembre. Il en va de même pour la TVA, qui est, je le précise, conforme aux prévisions du Gouvernement, à 200 millions d'euros près : 129,2 milliards d'euros en loi de finances initiale, contre 129 milliards en exécution. Nous ne connaissons les chiffres qu'en fin d'année, ce qui pose un problème à la fois au Parlement, pour connaître les chiffres définitifs, et au Gouvernement, pour savoir s'il peut dégeler les crédits. En tout cas, nous inscrivons dans le budget les prévisions de la DGFiP. Peut-être pourra-t-on parler un jour d'un taux de recouvrement pour l'IS, comme dans certains pays, qui fixent des objectifs en la matière ; mais notre système est complexe à cet égard à cause de la multiplication des niches à l'IS...

Le milliard d'économies est constitué en grande partie de crédits gelés que nous n'avons pas dégelés. Ils sont ventilés entre tous les ministères. On note une petite sous-exécution au ministère de la justice, car des projets pénitentiaires n'ont pas vu le jour pour de multiples raisons.

Nous avons encaissé le produit de la privatisation de la Française des jeux en 2019, pour un montant de 1,9 milliard d'euros.

Monsieur Dallier, la conférence de financement va régler les questions de financement des retraites. En tout cas, je n'ai pas lu l'article que vous évoquez et je n'ai pas participé à des réunions où l'on aurait fait un lien entre Action Logement et les retraites.

La contemporanéisation des APL est une réforme complexe, qui est effectivement retardée. La Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a besoin d'encore un peu de temps pour ajuster son système informatique. Cela coûte environ 100 millions d'euros par mois, même si le ministre du logement a indiqué que cela coûtait un peu moins. Il estime que ce retard coûtera entre 200 et 300 millions d'euros pour le début d'année, contre 700 millions l'an passé.

M. Bascher a posé une question rhétorique sur le budget : il en connaît parfaitement la réponse, je n'y répondrai donc pas ! Même si les taux d'imposition n'ont pas augmenté, l'impôt sur le revenu est plus dynamique, car beaucoup de Français ont retrouvé un emploi ou ont vu leur salaire augmenter ; l'impôt sur le revenu bénéficie aussi de l'effet décalé, à cause de l'année fiscale blanche en 2018, du crédit d'impôt modernisation du recouvrement (CIMR), et donc du recouvrement, en 2019, des impôts sur les revenus exceptionnels de 2018.

Sur la fraude, je n'ai pas encore les chiffres précis ; je vous les adresserai dès que j'en disposerai. Nous pensons que les chiffres seront meilleurs que les années précédentes. Je vous confirme la tendance qui se dessinait en octobre, lorsque j'annonçais une hausse des recettes de 40 % par rapport à 2018. Pourquoi ? Pour plusieurs raisons : le data mining nous aide à mieux cibler les contrôles ; nous avons augmenté de 7 % le nombre de vérificateurs ; le desserrement du verrou de Bercy a incité les contribuables qui avaient déjà eu des pénalités de 40 % pour manquement délibéré au cours des dernières années à mieux payer leurs impôts pour éviter une transmission au parquet ; en tout cas la nouvelle procédure du plaider-coupable, instaurée par la loi relative à la lutte contre la fraude, que nous avions d'ailleurs coconstruite avec le Parlement, a fonctionné, rapportant plus de 500 millions d'euros cette année.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est un apport du Sénat !

M. Gérald Darmanin, ministre. - Nous avons aussi réglé des contentieux importants, comme celui avec Google.

Je tiens à souligner que nous avons été sincères dans nos présentations. Tous les gouvernements communiquent volontiers sur les notifications, mais celles-ci ne représentent pas nécessairement les rentrées d'argent dans les caisses de l'État. Or, la loi de finances que je vous ai présentée contient les deux.

Nous maintenons nos prévisions de croissance. Nous avons foi en notre activité économique. Malgré les grèves, le mouvement des « gilets jaunes », les mesures fiscales d'urgence débloquées, le déficit a été conforme à nos prévisions de déficit, avec des recettes fiscales en hausse. Cela montre la robustesse de notre économie. Les mesures structurelles que nous avons prises, sous l'impulsion du Président de la République, ont contribué à faire baisser le chômage, à obtenir un taux de croissance parmi les plus élevés d'Europe - il est plus élevé qu'en Allemagne notamment -, à voir nos recettes fiscales croître, alors que nous baissons les impôts. Tout cela démontre le dynamisme économique de notre pays. Nous avons raison de croire en nos prévisions de croissance, comme le font les agences de notation, la Banque de France, le Fonds monétaire international, l'Insee, la Commission européenne, etc. Même si nul ne sait, par définition, ce qu'il adviendra en 2020, l'économie française est robuste, elle crée des richesses, et le chômage baisse.

Je ne comprends pas très bien le débat sur le déficit structurel et le déficit nominal. Ce dernier est la différence entre les recettes et les dépenses. Il baisse alors même que nous baissons les impôts ! Nous avons réalisé des mesures de baisse des dépenses publiques très importantes, que vous avez d'ailleurs combattues. Je ne vous le reproche pas, mais il est paradoxal de nous reprocher ensuite que le déficit structurel ne baisse pas assez vite ! Surtout, lorsque nous présentons le budget de la Nation à Bruxelles, nous devons en même temps présenter une liste de réformes, à laquelle la Commission européenne est très attentive.

Nous avons sorti la France de la procédure de déficit excessif. Passer de 3,4 % à 2,2 % du PIB en deux ans et demi me paraît être un mouvement significatif, même s'il est vrai qu'il n'est pas à la hauteur de la loi de programmation des finances publiques. Comment faire plus ? En augmentant les impôts, ce qui, à notre sens, n'est pas souhaitable ? En accélérant les baisses de dépenses ? Nous aurons évidemment cette discussion lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2021.

En ce qui concerne Action publique 2022, je peux vous dire, madame la sénatrice, que le ministère de l'action et des comptes publics suit précisément la feuille de route définie par le Premier ministre : amélioration des procédures de recouvrement, ce qui constitue une grande simplification ; suppression de 10 000 postes, ce qui a des conséquences sur le moral des agents, mais qui est un objectif que nous tenons ; évolution de la fiscalité locale ; zéro cash dans l'administration ; prélèvement à la source ; renforcement de la lutte contre la fraude ; augmentation des dotations destinées à payer les dettes informatiques de la direction générale des finances publiques ; rapprochement entre la direction générale des douanes et droits indirects et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), sur laquelle nous travaillons actuellement.

M. Vincent Éblé, président. - Vincent Delahaye vous avait également posé une question sur la suspension de la taxe GAFA en 2020.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Il me semble que le ministre de l'économie et des finances a déclaré que la France suspendrait cette taxe le jour où il en existerait une au niveau européen ou dans le cadre de l'OCDE, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Si je vous annonce que des contrôles sont réalisés au titre de 2019, c'est que j'ai de la suite dans les idées...

M. Vincent Delahaye. - Elle n'est donc pas suspendue en 2020 dans le cadre des négociations avec les États-Unis ?

M. Gérald Darmanin, ministre. - Je le redis, le jour où un tel impôt existera au niveau européen ou dans le cadre de l'OCDE, nous retirerons à son profit la taxe que nous avons mise en place. Le ministre de l'économie et des finances travaille sur ces questions avec nos partenaires et, dans l'attente des résultats, nous avons recouvré cette taxe en 2019 et nous le ferons en 2020 dans l'hypothèse, je le répète, où les travaux en question n'aboutiraient pas.

La réunion est close à 20 h 30.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Mercredi 29 janvier 2020

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 10 heures.

Contrôle budgétaire - Financements publics consacrés à l'agriculture biologique - Communication

M. Alain Houpert, rapporteur spécial. - Nous allons vous présenter les conclusions d'un travail de contrôle et d'évaluation des moyens consacrés à la politique de développement de l'agriculture biologique.

Nous avons auditionné la quasi-totalité des acteurs de cette politique et nous avons rencontré une fois de plus tous les problèmes de définition et de conduite des politiques publiques en France, avec les spécificités qu'offrent généralement les politiques agricoles et les politiques de transition écologiques : un haut degré de complexité de leur pilotage ; le caractère parfois assez évanescent des objectifs et des moyens mis en oeuvre. Nous avons un chapitre intitulé : « Le pilotage du développement de l'agriculture biologique : pour une action plus rigoureuse » ; nous en avons un autre intitulé : « La personnalité budgétaire diaphane de la politique en faveur de l'agriculture biologique ».

Comme vous le savez, à la suite des États généraux de l'alimentation, le président de la République ayant annoncé un objectif de conversion de 15 % de la surface agricole française en mode biologique, cet objectif a été inscrit dans la loi Egalim et a fait l'objet d'une intense communication autour du « programme Ambition bio 2022 ».

Il est intéressant de se pencher sur ces objectifs à mi-parcours.

Nos constats s'articulent autour de quatre idées principales :

- Le développement de l'agriculture biologique est un objectif-intermédiaire qui traduit, dans des termes qui ne sont certainement pas parfaits, mais qui, au total, apparaissent utiles, un objectif plus fondamental et très exigeant d'assurer la transition écologique de l'agriculture.

- Le développement de l'agriculture biologique, très européanisé, a jusqu'à présent reposé à titre principal sur le pari risqué que le marché en permettra l'essor et plus secondairement sur des financements publics, suivant en cela le compromis européen classique entre ordo-libéralisme et social-démocratie.

- Les concours publics à l'agriculture biologique posent des problèmes considérables qu'il convient de surmonter.

- Le pilotage de la politique en faveur de l'agriculture biologique manque de solidité et doit être significativement renforcé.

Première observation donc : le développement de l'agriculture biologique est un objectif intermédiaire qui traduit, dans des termes qui ne sont certainement pas parfaits, mais qui, au total, apparaissent utiles, un objectif plus fondamental et très exigeant d'assurer la transition écologique de l'agriculture.

Il n'est pas inutile de rappeler certains éléments de contexte.

En premier lieu, la généalogie de la politique visant au développement de l'agriculture biologique est marquée par une origine individuelle et privée suivie d'une consécration politique continue c'est-à-dire transpartisane. En second lieu, la politique en faveur de l'agriculture biologique est une politique européenne qui mobilise tous les leviers des politiques européennes, réglementaires, opérationnels et budgétaires. Enfin, il s'agit d'une sorte de « work in progress », de travail en construction, marqué notamment par la révision du règlement fondateur intervenue en 2018 qui sera suivie d'une série d'actes dérivés.

Étant un « work in progress » la politique en faveur de l'agriculture biologique est également sujette à des arbitrages portant sur des évolutions importantes, évolutions normales s'agissant d'une politique relativement jeune et qui s'inscrit dans un contexte général pour le moins chahuté, celui de la définition de la politique agricole commune.

Un rapport comme celui-ci est l'occasion d'adresser quelques messages à l'opinion publique.

Il est, par exemple, bon de rappeler que l'agriculture biologique est avant tout un mode de production qui répond à un cahier des charges qui réserve quelques subtilités. Il n'y a pas d'obligations de résultat si bien qu'on peut trouver des produits interdits en agriculture biologique dans les aliments mis sur le marché. Ce doit être le résultat de contaminations involontaires. Mais on peut également trouver des produits controversés sur la base du règlement européen lui-même, un règlement européen qui présente quelques faiblesses dans certains domaines, comme la transformation, avec la question des arômes notamment, ou le transport, en particulier celui des animaux. En ce qui concerne le règlement européen, il est très important de remarquer qu'il est compatible avec des modèles de développement du bio fort diversifiés, ce qui n'est pas anormal en soi mais peut susciter une certaine perplexité.

Deuxième rappel qu'il semble utile de faire : ce n'est sans doute pas pour les aliments que l'agriculture biologique produit ce qu'on appelle des externalités positives. Ses apports bénéficient plutôt aux milieux naturels, l'eau, l'air, les sols...

Troisième rappel : l'agriculture biologique c'est souvent une production très compliquée et très risquée. On décrit souvent la construction aéronautique comme étant un « sporty business ». Si l'on revient sur terre, on peut dire qu'à tous points de vue l'agriculture biologique est une production difficile et à hauts risques, Enfin, l'agriculture biologique c'est également une agriculture qui peut être plus vulnérable aux aléas climatiques ou environnementaux. Ces risques devraient être totalement pris en compte.

Enfin, je dirai qu'il s'agit également d'un mode de production controversé. Sur le plan physico-chimique, les données disponibles, certes encore trop peu développées, montrent plutôt une supériorité du bio tant pour les aliments, qui présentent des teneurs en résidus chimiques sensiblement inférieures à celles des produits de l'agriculture conventionnelle, que pour les milieux naturels. Mais il faut tenir compte d'autres éléments importants, à savoir la conciliation entre le bio et ses faibles rendements et les autres objectifs de la politique agricole dont la dignité est éminente. Nourrir les populations réclame, toutes choses égales par ailleurs, davantage de production et, si l'on baisse les rendements il faut augmenter l'occupation des terres. Il faut également tenir compte du processus de « biologisation » de l'agriculture dite conventionnelle qui appelle d'ores et déjà des moyens et sera de plus en plus exigeante de ce point de vue alors même que la contrainte budgétaire continuera de peser.

Ceci ayant été rappelé il ne faut pas négliger que l'agriculture biologique répond aussi, surtout dans les conditions actuelles de son développement, à des critères commerciaux, que les producteurs individuellement ne négligent pas et qu'une politique publique agricole ne peut ignorer. Favoriser l'émergence d'une offre de bio c'est nécessaire si l'on veut défendre la place de l'agriculture française, j'y reviendrai, mais cela demande certaines conditions dont le Gouvernement ne s'est pas suffisamment préoccupé.

Quelle est la situation de l'agriculture biologique en France ? D'un point de vue rétrospectif, on peut parler d'un décollage; d'un point de vue plus prospectif, on peut évoquer une ambition contrariée.

On trouve dans le rapport une diversité d'indicateurs concernant l'offre de bio qui montrent qu'après une longue période très hésitante, l'offre a démarré avec une expansion très nette à partir de 2015. Il faut toutefois relever que le bio c'est avant tout la viticulture et le modèle « bovin lait », c'est à dire des surfaces fourragères et de prairies permanentes. Ceci peut résulter en partie d'effets d'aubaine, j'y reviendrai. Pour les grandes cultures c'est beaucoup plus hésitant sauf pour celles qui se prêtent naturellement au bio du fait de leurs capacités organiques. Il n'est pas exclu qu'une partie des surfaces en bio soient destinées aux agro-carburants. Pour l'élevage viande c'est également assez difficile.

La France du bio c'est l'inverse de la France économique, c'est le bassin parisien qui est le désert français du bio. Sur la demande, le rythme de progression est également fort. Ceci est sans doute lié au fait que le bio a été intégré par les grands distributeurs. Ce n'est plus confidentiel.

Néanmoins, nous importons 30 % de notre consommation ce qui fait du développement du bio domestique un enjeu mais révèle également d'autres enjeux, en termes de contrôle, de loyauté de la concurrence, de développement de l'offre de produits transformés...Tous éléments qui ne sont pas pris assez au sérieux dans la politique actuelle.

Avec tout ça nous en sommes à 7,5 % de la surface agricole en bio dont 5 % de la SAU en phase de conversion. En prospective, cela fait que la moitié de l'objectif du programme Ambition bio 2022 a été atteint en 2018. L'objectif du programme Ambition bio 2022 ne sera pas atteint sauf à ce que le rythme des entrées en conversion atteigne un niveau tout à fait improbable. On peut dire que ce n'est pas grave, en estimant qu'il ne s'agissait avec l'objectif de 15 % que d'une de ces normes vaguement régulatrices qu'évoque la philosophie allemande. Ce n'est pas mon point de vue. Il est toujours grave d'envoyer des signaux déceptifs à la population et à une branche d'activité.

Mais, au-delà, il faut bien reconnaître qu'il y a de quoi s'interroger sur l'adoption de l'objectif d'occupation surfacique en question. Qu'on le veuille ou non ça ressemble un peu aux objectifs de la planification en pire par rapport aux pratiques anciennes de la planification à la française qui passait quand même par une analyse économique, puisqu'on semble ne s'être absolument pas fondé sur des évaluations ex ante solides. Autrement dit, nous voici aux prises avec un objectif purement communicationnel sans analyse technico-économique digne de ce nom que sa généalogie révèle d'ailleurs comme tel. Une composante non négligeable d'une telle politique a été négligée, le volet demande.

Ou plutôt on s'en est préoccupé à travers une mesure singulière, celle de fournir 20 % de l'offre de restauration hors domicile en bio. Cette mesure, qui est susceptible de créer des effets d'éviction forts sur les consommateurs individuels, même à demande inchangée de ces derniers, n'est pas financée.

Il faut ajouter deux considérations : d'une part, l'État a fixé un objectif alors qu'il ne dispose pas des moyens de son atteinte, ayant confié aux régions la gestion du FEADER qui le principal financeur du bio et n'ayant pas développé comme on le verra les financements nécessaires ; d'autre part, il est totalement peu optimal de procéder par un objectif global de mobilisation des sols sans disposer auparavant d'une analyse fine des implications de toutes sortes de cet objectif.

En toute hypothèse, nous tirons de tout ceci le constat que la définition des objectifs de la politique du bio mériterait d'être sérieusement réévaluée et qu'une politique vigoureuse d'accompagnement de la fonction de production nécessaire au succès du bio doit enfin être développée.

Sur le premier point, il ne s'agit pas d'une remise en cause radicale du projet même s'il est certain que le verdissement de l'agriculture conventionnelle exigera des moyens propres et peut être difficiles à concilier avec le projet bio. Il peut être utile de disposer d'une sorte d'idéal-type de la transition agro-écologique, mais il faut être pleinement conscient que ce modèle n'est pas en l'état des choses généralisable et il faut mieux situer le projet bio dans un environnement fin et dans les objectifs de la politique agricole. Tout ceci appelle à davantage de pilotage de proximité et à l'accompagnement systématique des initiatives individuelles sur un plan technico-économique. Quant à la fonction de production, il faut évidemment favoriser le progrès des rendements en bio, c'est à dire mettre davantage de capital technique en place mais aussi préserver l'indispensable accès des exploitants en bio à du travail rémunérateur pour les salariés mais qui n'obère pas totalement la compétitivité du bio à la française. Sans doute aussi serait-il utile d'adapter l'épargne de précaution à la situation des producteurs bio.

Avec le refus de la mesure de suramortissement fiscal proposée par le Sénat et avec la perspective de l'alourdissement du coût du travail saisonnier, le Gouvernement fait tout le contraire de ce qu'il faudrait. C'est comme si, affichant un objectif propre à lui gagner la sensibilité écologique, il faisait tout pour qu'il ne soit pas atteint.

Il y a évidemment une préoccupation mais elle porte sur un événement encore devant nous: celle de l'avenir de la politique de développement du bio dans la future PAC.

La deuxième observation, c'est que le développement de l'agriculture biologique a jusqu'à présent reposé à titre principal sur le pari que le marché en permettra l'essor. Ce pari est risqué et il est contestable au regard de l'équité et de l'efficacité.

Dans l'économie du bio actuel, les surprix jouent un rôle fondamental et premier, de loin, pour boucler ce que dans d'autres secteurs d'activité on appelle des « business plans ». Les pertes de rendements physiques sont compensées par des économies sur les consommations intermédiaires mais surtout par des prix supérieurs qui reposent principalement sur le consentement à payer des consommateurs.

À partir de là se pose une série de questions.

En premier lieu, la situation du marché bio présente un dilemme. Les prix incitent à l'offre mais découragent la demande. Si dans la situation actuelle de la demande les prix n'ont pas représenté un obstacle, l'extension de la demande se heurte à la contrainte de pouvoir d'achat des consommateurs.

En second lieu, la question de la durabilité des surprix se pose. L'extension de l'offre devrait à demande constante se traduire par une baisse des prix. La volatilité des prix sur certains produits bio commence d'ailleurs à s'accentuer.

Enfin il faut relever un problème d'acceptabilité sociale. Le bio n'est pas accessible à tous ; les consommateurs peuvent à bon droit estimer qu'ils payent le gros d'un tribut qui ne leur profite qu'en partie, les externalités positives sur l'environnement n'étant que peu financées par les bénéficiaires. Il n'est pas jusqu'aux suppléments de recettes fiscales engendrées par le bio à travers la TVA qui ne puissent être considérés comme indus par les consommateurs de produits bio.

Pour toutes ces raisons, auxquelles il convient d'ajouter la prise en compte de notre compétitivité-prix face aux produits étrangers, une politique ambitieuse de développement de la production biologique en France ne nous semble pas pouvoir être durablement assise sur des prix élevés.

Ce n'est ni durable, ce qui pose des problèmes de solidité des exploitations passées au bio sur des bases économiques fragiles, ni souhaitable.

Une partie sans doute importante de la production bio est ainsi à risques avec comme issue soit d'augmenter les subventions publiques, soit de sortir du bio, ce qui évidemment n'est pas satisfaisant. Par ailleurs, il est important de maintenir une progression de la demande.

L'obligation de proposer 20 % de produits bio dans la restauration collective hors domicile n'est pas une réponse satisfaisante à ce problème. On peut souscrire à cet objectif pour des tas de raisons mais si l'on poursuit un objectif consistant à préserver une croissance de la demande adressée aux producteurs sur les bases de surprix actuels, la mesure est moins acceptable. Elle exercera des effets d'éviction sur les consommateurs individuels et ne résout pas le problème de l'équité du financement. On peut au demeurant craindre que cette mesure puisse se traduire par des importations.

Il n'y pas énormément de leviers disponibles en réalité. Bien sûr les progrès de productivité sont un objectif-cible mais qu'il faut concilier avec le projet bio. On peut également souhaiter que la distribution, qui dégage des marges en valeur élevées sur le bio, baisse son taux de marge. C'est l'éternel problème du partage de la valeur ajoutée et il faut accélérer les progrès. Les organisations de producteurs doivent pouvoir exercer un plus fort pouvoir de marché. Et il est étonnant que l'observatoire des prix et des marges n'ait que très récemment compris qu'il fallait se saisir de cette question. Il est encore possible de jouer sur la fiscalité. La TVA sur un même produit est plus productive lorsqu'il est bio que lorsqu'il est issu de l'agriculture conventionnelle. L'État se comporte comme un passager clandestin dans cette affaire.

Enfin, il est possible d'assurer un financement plus cohérent de l'ambition bio, c'est-à-dire un financement par les concours publics, ce qui évidemment pose des problèmes budgétaires et ne saurait être mis en oeuvre sans que des engagements relatifs aux prix soient conclus.

Ceci fournit une transition pour exposer la situation des concours publics au bio.

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - Notre troisième observation nous conduit à conclure à des problèmes considérables qu'il convient de surmonter au plus vite. Je ne reviens pas sur la vulnérabilité de l'extension de la production bio résultant de sa dépendance aux prix. Que ceux-ci baissent et un risque sérieux se concrétiserait pour les finances publiques.

Il faut également bien comprendre que les surprix ne suffisent pas si l'on veut atteindre les objectifs même prudents d'une mobilisation de 15 % de la SAU en bio. Cet objectif réclame que des productions pour lesquelles la chute des rendements est insusceptible d'être compensée par des prix se convertissent au bio. Il faut également financer des équipements collectifs qui hors financements publics ne sont pas à la portée des producteurs passés au bio.

La politique de développement de l'agriculture biologique mobilise des moyens budgétaires dont la détermination précise est hors d'atteinte. On peut parler à son propos d'une « politique sans carte d'identité budgétaire » ce qui est fort regrettable s'agissant d'une des priorités de notre politique agricole.

Le niveau de soutien annoncé dans le cadre du projet Ambition bio 2022 s'élève à 1,1 milliard d'euros à l'horizon 2022, soit autour de 270 millions d'euros par an.

La programmation des aides à l'agriculture biologique a été particulièrement déficiente et le projet Ambition bio 2022 n'est pas financé.

Les impasses de financement sont récurrentes.

Dans le passé, elles ont été couvertes dans des conditions très critiquables par redéploiement de crédits et par une forte diminution du taux de soutien aux exploitations.

Ce dernier processus devrait se poursuivre avec l'annonce de la fin du cofinancement par le ministère de l'agriculture des aides au maintien. Ce désengagement du ministère de l'agriculture laisse aux agences de l'eau le premier rôle dans le financement national de la politique pour l'agriculture biologique, mais au prix d'un alourdissement de la fiscalité pesant sur les agriculteurs et d'un redéploiement des interventions des agences aux dépens des projets traditionnels.

Malgré cela les moyens envisagés pour soutenir l'expansion du bio ne sont pas cohérents avec des objectifs qui passent par la conversion au bio d'exploitations qui, en l'état des barèmes, n'y trouveront certainement pas leur compte.

Il faut, en effet, rappeler un point fondamental : les concours publics sont déterminés dans le cadre d'un barème à l'hectare qui est censé compenser les surcoûts ou les pertes subies du fait de la conversion à l'agriculture biologique. Il ne s'agit pas du tout de rémunérer les apports environnementaux des exploitants mais de les dédommager. C'est du moins le cadre théorique.

Dans les faits, il en va autrement pour deux raisons.

D'une part, les barèmes surfaciques ne garantissent pas qu'il en soit ainsi. Ils sont établis sur des bases forfaitaires alors que les difficultés que suppose le passage au bio sont très variables. Relevons au passage que les barèmes sont uniformes dans l'Union européenne, ce qui pose un problème de distorsion de concurrence.

D'autre part, alors que les barèmes appliqués, hors la modulation souhaitable en fonction des circonstances technico-économiques, devraient être identiques pour toutes les exploitations, il existe en réalité de fortes modulations, mais qui ne résultent que de contraintes budgétaires. Les régions ont programmé des budgets pour le bio très différents qui ne traduisent pas seulement l'étendue des surfaces susceptibles de passer au bio mais un accent plus ou moins fort sur le projet. Dans ces conditions, elles ont été conduites à appliquer des modulations à travers le plafonnement des aides par exploitation. Ces modulations, qui jouent sur le cofinancement apporté par l'État, se traduisent par une grande diversité des taux de soutien par hectare.

Si l'on ajoute que la suspension du cofinancement des aides au maintien par le ministère de l'agriculture doit se lire dans un contexte où les agences de l'eau de leur côté poursuivent leur soutien, on aboutit à des taux unitaires d'aide aux bio extrêmement dispersés sans justification autre que budgétaire. Tout ceci crée des problèmes de cohérence de la déclinaison du projet bio sans compter les difficultés au regard de l'égalité des opérateurs et à celui de la concurrence.

Quant à l'exécution, il faut mentionner que les aides bio ont été les plus impactées par les dysfonctionnements de la chaîne des paiements agricoles sur lesquels nous avons réalisé un rapport récemment, d'autant que les apports de trésorerie remboursables mis en place n'ont que fort mal joué pour les exploitants en bio. L'État a en quelque sorte laissé les distributeurs prendre le relais et l'on imagine le pouvoir de négociation qui s'en est suivi.

Tout n'est du reste pas réglé et il ne serait pas étonnant que des aides soient rappelées au titre des corrections financières même si les aides au bio sont les plus difficiles à obtenir apparemment d'entre les interventions publiques au bénéfice des agriculteurs.

Par ailleurs, force est de reconnaître que le système est très peu flexible. La modulation une fois mise en place par les régions, il s'en déduit un taux d'aide en fonction d'un barème nuancé en fonction des productions. Si l'exploitant change de production pour choisir une spécialisation pour laquelle le tarif unitaire de l'aide est supérieur, cela ne change rien au plafond d'aide.

Enfin, force est de constater que la répétition des aides en cas de renoncement au projet bio qui est prévue fait l'objet d'une application sur laquelle plane le mystère et qui, en toute hypothèse, obéit à un régime inadapté.

En conclusion, il existe un besoin de réaménagements très profonds mais une inconnue : l'intégration de la transition agro-écologique dans la future PAC.

Quatrième observation : le pilotage de la politique en faveur de l'agriculture biologique manque de solidité et doit être significativement renforcé. C'est un euphémisme.

Au demeurant, il règne dans les instances de pilotage du bio une ambiance assez lourde marquée par le retrait de syndicats professionnels importants des instances de gouvernance et par des difficultés récurrentes à les réunir.

Les acteurs impliqués sont très nombreux et la coordination entre eux est déficiente. C'est tout particulièrement le cas s'agissant des instances de certification et des instances chargées du paiement. Vous constaterez en lisant le rapport que la gouvernance du projet atteint un degré de complexité proprement phénoménale. Des simplifications s'imposent, comme souvent dans le domaine agricole, mais avec des difficultés majeures qui tiennent à la question de la représentation des professionnels, qui ne manquent pas de la défendre et sont d'autant plus écoutés qu'on tend à se délester sur eux de responsabilités opérationnelles ; le degré de décentralisation qui pour présenter des avantages assez peu contestables, et assez peu contestés dans cette assemblée, pose, malgré tout, la question de l'égalité de traitement. Cette dernière a été suffisamment exposée lors de la présentation des problèmes de programmation et de gestion des aides financières aux exploitants en bio.

Quant aux principales entités de la gouvernance du bio, on peut dire pour faire simple que l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) qui exerce des missions fondamentales pour la crédibilité du bio a fait quelques progrès notables mais reste encore trop peu dédié au bio. Il serait souhaitable que les missions de l'INAO soient complétées par l'attribution d'une responsabilité de surveillance d'un problème important, celui de la mobilisation du foncier en bio dans la mesure où la capacité des sols à accueillir du bio devrait être plus systématiquement recherchée. En outre, il serait utile que l'INAO renforce les moyens qu'il affecte à l'agriculture biologique pour pouvoir mieux défendre la marque, mieux accompagner les évolutions réglementaires, et mieux superviser les conditions de la certification. L'allocation de moyens vers le bio est encore faible, malgré l'importance des missions de l'INAO.

De son côté, l'agence Bio, qui est un groupement d'intérêt public très marqué par l'influence des professionnels privés, exerce des missions composites, pour lesquelles l'Agence bio ne dispose que d'une faible capacité. Elle a encore moins de légitimité à gérer des crédits qui sont presque exclusivement publics. Enfin, son rôle de gestionnaire du fonds avenir bio renforce ces aspérités puisqu'il s'agit essentiellement d'argent public. Le récent contrat d'objectifs et de performance de l'agence bio a appelé l'attention sur la nécessité de prévenir des conflits d'intérêt mais le sentiment général est qu'il sera difficile d'y parvenir et que les engagements du fonds qui viennent soutenir des financements privés mériteraient un audit sérieux. La question du maintien de l'agence bio paraît clairement devoir être posée au vu de cet ensemble de constats.

L'un des problèmes majeurs du pilotage du bio est d'assurer l'intégrité de la réputation des produits de l'agriculture biologique, qui, si elle venait à être altérée, pourrait entraîner l'affaissement du projet et minerait certainement le consentement à payer des consommateurs sur lequel repose les surprix qui sont nécessaires à l'économie du bio.

Tout ceci repose sur des obligations très strictes de contrôle définies par le règlement européen. L'INAO a la responsabilité ultime des contrôles mais il pratique par des délégations à des organismes certificateurs.

Nous avons examiné leurs pratiques et nous avons pu identifier une assez très forte hétérogénéité au regard de plusieurs ratios : le chiffre d'affaires par employé, les contrôles par employé, les infractions manifestes avec suite. Il existe des hétérogénéités qui traduisent des pratiques commerciales et opérationnelles sans unité et sans justification évidente de l'hétérogénéité observée.

Les organismes certificateurs (OC) emploient davantage de monde mais il faut qu'ils aient fait des progrès de productivité conséquents pour qu'ils aient pu à eux seuls absorber l'amplification des besoins. Ainsi, il n'est pas du tout sûr que les organismes certificateurs ne sous-traitent pas une partie plus ou moins significative de leur activité à des entités ne faisant pas l'objet d'une certification de l'INAO. C'est un problème qu'il faut résoudre.

Il existe également un problème sérieux avec les modalités de rémunération des organismes certificateurs directement et sans encadrement par les opérateurs engagés en bio. Cela ne favorise pas l'indépendance des contrôles par rapport à des préoccupations commerciales.

Quant aux contrôles de la direction générale de la concurrence de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), ils sont assez peu nombreux mais ils révèlent que des produits se retrouvent sur le marché alors qu'ils ne le devraient pas. La traçabilité des produits bio n'est que médiocrement garantie et en ce qui concerne les importations, très massives en bio. Malgré un régime strict de contrôle, elles sont très mal suivies en réalité, faisant l'objet de régimes trop permissifs pour des raisons connues par ailleurs.

Enfin, juste un dernier mot sur la diffusion des innovations si nécessaires à la réussite du projet bio. L'Institut technique de l'agriculture biologique (ITAB) qui devait en être le pivot sort à peine d'un redressement judiciaire et ne dispose pas des financements qui lui permettraient de jouer son rôle. Le CASDAR n'a pas assuré ce rôle de financeur et la réforme dont il est l'objet va aggraver la situation. L'Institut national de la recherche agronomique (INRA) vient tout juste de formaliser un programme de recherche.

Il est temps de structurer une stratégie de progrès qui fait défaut.

M. Bernard Delcros. - Les deux rapporteurs ont évoqué à plusieurs reprises la question de l'insuffisance des financements accordés à l'agriculture biologique. Notre collègue Alain Houpert a souligné que le FEADER était le principal levier de financement européen en faveur du bio. La perspective d'une baisse du FEADER menace-t-elle le financement du bio ? Par ailleurs, je souhaite vous interroger sur la part du FEADER dans le financement de l'agriculture biologique.

M. Michel Canevet. - L'agriculture bio répond à une attente de plus en plus prégnante parmi nos concitoyens. L'une des difficultés pour la compétitivité de notre agriculture biologique réside dans l'arrivée de produits étiquetés « bio » venant en réalité de pays n'appliquant pas les mêmes standards que la France. Dès lors, comment s'assurer que les produits importés répondent bien aux normes drastiques imposées à nos agriculteurs ? On évoque régulièrement le rôle de l'État mais celui-ci est-il véritablement l'acteur le mieux placé pour accompagner le développement de l'agriculture bio ? Les régions se sont vu confier un rôle central dans la distribution des aides à l'agriculture et sont dépositaires de la compétence économique. Il me semble que leur rôle pourrait légitimement être renforcé en leur accordant la gestion effective des aides au développement agricole. Par ailleurs, relativement aux aides en elles-mêmes, celles-ci n'ont actuellement qu'une vocation temporaire, en général de cinq ans, et ne permettent pas de pérenniser des projets sur le long terme. Il est très difficile pour les exploitations de ne disposer d'aucune aide une fois les premières années passées. Je souhaite rappeler qu'il existe de réelles disparités entre les agriculteurs situés dans des zones de montagne et ceux qui sont localisés dans des plaines pour lesquels les aides sont beaucoup moins intéressantes.

Enfin, je souhaite interroger les rapporteurs sur leur position quant à la souveraineté alimentaire de notre pays. Aujourd'hui, notre modèle de production agricole est fortement dépendant du pétrole et l'on peut s'interroger sur les conséquences d'un conflit mondial qui limiterait l'accès au pétrole. En cas de conflit, les risques alimentaires pourraient être tout à fait considérables.

M. Marc Laménie. - Je souhaite d'abord rappeler les très grandes inquiétudes qui parcourent le monde agricole. En ce sens, je souhaite vous interroger sur l'incidence de la loi EGALIM. Quelles seraient vos préconisations pour faire évoluer cette loi et la rendre plus juste pour les agriculteurs ? Par ailleurs, la contrainte des 20 % de produits issus de l'agriculture biologique dans les structures de restauration collective scolaire pose de réelles difficultés aux collectivités territoriales. Cette obligation doit-elle évoluer ? Concernant la viticulture, je m'interroge sur les évolutions de la filière viticole vers l'agriculture biologique. Enfin, je veux évoquer la complexité du montage des dossiers pour le fonds LEADER : quelles sont, selon vous, les améliorations qui pourraient être apportées pour faciliter l'accès des agriculteurs à ce fonds ?

M. Jean-Claude Requier. - L'agriculture bio est un secteur en croissance et les magasins bio sont en plein développement, à Paris notamment. Les acheteurs recherchent la qualité et l'authenticité des produits. Je m'interroge également sur le contrôle des produits issus de pays plus laxistes qu'en France. De plus, le bio est un secteur en tension, la demande étant en forte hausse et la production étant plus aléatoire du fait de l'absence de traitement. Dès lors, l'objectif de 20 % de produits issus de l'agriculture biologique dans les cantines est-il tenable ?

M. Jean-François Husson. - L'agriculture biologique répond à une aspiration légitime des Français. Mais il me semble que cela pose un réel problème quant à l'harmonisation des règles intra-européennes d'abord. La France a été un pays précurseur pour le bio en Europe. Concernant les aides à la conversion vers l'agriculture biologique, il me semble légitime que celles-ci ne soient que temporaires, l'agriculture ne pouvant vivre sous perfusion dans un marché mondialisé. En revanche, il est profondément inacceptable que les aides mettent parfois plus de deux ans à être versées, concernant une population dont plus d'un tiers vit avec moins de 500 euros nets par mois. C'est une question de respect et d'honneur vis-à-vis des femmes et des hommes qui travaillent dans ce secteur.

La loi EGALIM est loin d'atteindre ses objectifs, elle a apporté plus de bavardages que de solutions. Les rapports entre la grande distribution et les agriculteurs n'ont pas été rééquilibrés. Cela emporte un fort risque de dépossession de notre souveraineté puisque notre sécurité alimentaire dépend des paysans qui risquent d'abandonner leur métier, faute de moyens suffisants. Le risque serait alors de ne faire reposer notre sécurité alimentaire que sur des outils financiers. Aujourd'hui, notre modèle agricole garantit la traçabilité, la sécurité sanitaire et alimentaire. Il n'y a plus un seul modèle agricole, il y en a plusieurs et je considère que le Parlement doit pleinement se saisir de cet enjeu.

Mme Sylvie Vermeillet. - Les deux co-rapporteurs sont-ils convaincus que l'État est moteur en matière de transition agrobiologique? Je pense en particulier aux services de la direction départementale des territoires (DDT). Dans le Jura, il est très compliqué d'accompagner un certain nombre de projets d'installation. Les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUI) permettent de prendre en compte un certain nombre de projets mais tel n'est pas toujours le cas. Il est parfois très difficile d'installer des agriculteurs dont le projet est pourtant parfaitement viable. On rencontre par exemple des difficultés pour les maraîchers qui ne peuvent installer leur habitation à proximité de leurs exploitations. Pensez-vous que les services de l'État encouragent l'installation des agriculteurs ?

M. Jérôme Bascher. - Concernant l'obligation de 20 % des produits issus de l'agriculture biologique, je souhaite vous interroger pour savoir si cette obligation profitera bel et bien au bio français et non pas au bio en provenance d'autres pays.

M. Alain Houpert, rapporteur spécial. - Tout d'abord, la part du FEADER représente à peu près 75 % du financement de l'agriculture biologique. Si le FEADER venait à être réduit, ce serait un coup pour la transition vers l'agriculture biologique. Concernant les conditions de vérifications, elles ne sont pas toujours satisfaisantes à l'étranger. En France, on rencontre aussi des difficultés, notamment lorsque les organismes certificateurs externalisent leurs contrôles. Le renforcement du rôle des régions dans la distribution des aides est un sujet de débat. Je relève incidemment certaines difficultés, en particulier lorsque les mêmes appellations sont partagées entre différentes régions. Sur la question de la limitation à cinq ans des aides, il me semble que cette durée est trop courte même dans le contexte favorable actuel de prix porteurs et qu'il est indispensable d'envisager des solutions à plus long terme pour assurer la pérennité des projets.

Par ailleurs, notre agriculture est évidemment fortement dépendante au pétrole, dépendance qui va au-delà de notre sécurité alimentaire.

Sur la loi EGALIM, il est temps de disposer d'une évaluation sérieuse.

Sur le contrôle des produits importés, je considère que les chaînes d'approvisionnement du bio entre producteur et consommateur doivent être les plus courtes possibles. Les produits ne doivent pas venir de lieux de culture trop éloignés et a fortiori de pays qui ne sont pas transparents sur le niveau de contrôle.

En plus de la question de la sécurité alimentaire, il y a également un réel sujet de souveraineté territoriale. Un certain nombre de terrains agricoles sont achetés par des investisseurs étrangers, en particulier en Champagne ou en Bourgogne.

Sur le rôle de l'État, celui-ci n'est pas véritablement moteur. Le règlement national d'urbanisme (RNU), rend particulièrement complexes les nouvelles installations d'agriculteurs. On a parfois l'impression que l'installation de sites agricoles est traitée comme celle de sites dangereux du type Seveso.

Sur la part du bio dans les cantines, il faut savoir que la France importe 30 % de produits labellisés « bio ». Donc une part relativement importante des produits consommés dans les cantines est et sera d'origine étrangère.

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - Plusieurs d'entre nous se sont interrogés sur les aides au titre du FEADER, celles-ci dépendent des négociations qui sont en cours au niveau européen. La France est assez allante sur le sujet et le montant final dépendra des arbitrages budgétaires du cadre financier pluriannuel. Nous espérons que ceux-ci ne se fassent pas aux dépens de l'agriculture.

Le bio est en croissance, et singulièrement depuis 2015. Pour les différentes catégories socio-professionnelles, on constate un développement plus rapide de la consommation à destination des catégories supérieures et aisées.

Les moyens de contrôle suivent une structure complexe du fait de la superposition des organismes de contrôle qui poursuivent des objectifs propres Il y a l'intervention des organismes de certification qui s'occupent du cahier des charges du bio mais les contrôles passent également par les voies plus classiques des instructions des aides et des contrôles sanitaires avec, parfois, une spécificité bio : pour les produits végétaux et l'aval des productions, la compétence revient à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), pour la production animale, la compétence revient à la direction générale de l'alimentation (DGAL). Le premier constat que l'on peut faire, c'est que les contrôles sont en nombre insuffisant et qu'il y a lieu de s'en préoccuper.

Sur la durée de cinq ans des aides au bio, soit trois années en conversion et deux années pour conforter le maintien de l'activité, il est difficile de se prononcer pour évaluer si cela est suffisant ou non. Les quelques exemples ponctuels sur lesquels je peux m'appuyer témoignent de la diversité des situations. Si la durée de cinq années peut être suffisante pour certaines exploitations, tel n'est pas toujours le cas et il serait sans doute nécessaire d'adapter davantage la durée des aides aux situations individuelles.

Par ailleurs, la viticulture est un des deux secteurs avec la production laitière ou le bio se développe rapidement. La loi EGALIM n'est évidemment pas la première loi sur le sujet des relations entre producteurs et grande distribution. Il y a une sorte de fatalité ; c'est toujours la grande distribution ou les centrales d'achat qui finissent par imposer leur point de vue à l'ensemble des acteurs.

Pour le bio, le cadre règlementaire est principalement européen mais repose également sur des déclinaisons nationales. Les règlementations nationales sont en effet parfois plus contraignantes que le cadre européen. Certains évoquent le cas de la culture de la tomate qui, en France, est davantage encadrée que chez certains de nos partenaires. Cela a donné lieu à des débats au sein du comité national de l'agriculture biologique.

La question du rôle des services de l'État et de l'urbanisme est intéressante et a été soulevée par un certain nombre d'élus locaux ; l'État freinerait les installations. Il me semble que tel n'est pas le cas et qu'en réalité, il s'agit de maintenir un équilibre complexe entre maintien du foncier agricole et poursuite des installations de populations dans nos communes.

M. Alain Houpert, rapporteur spécial. - Sur l'exécution des aides, on se souvient des avances de trésorerie remboursables. Elles ont mal joué pour le bio et la grande distribution a dû prendre le relais massivement. Comme elle fait des marges plus importantes sur ces produits, elle a tout intérêt au développement du secteur.

Dans le domaine du bio, la confiance joue un rôle clef et doit pouvoir reposer sur les deux principales instances, l'institut national des origines et de la qualité (INAO) et l'Agence Bio. Les contrôles de l'INAO sont externalisés à des entreprises privés et sont insuffisamment contrôlés. Par ailleurs, l'INAO revisite actuellement la carte du Bourgogne et risque d'exclure de l'appellation le chablis et l'auxerrois mais en revanche inclurait le beaujolais. Cela n'a aucun sens.

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - La Cour des comptes de l'Union européenne a rendu un rapport en 2019. Elle constate des améliorations sur un certain nombre de sujets mais pointe également un certain nombre d'insuffisances, concernant principalement la traçabilité et le niveau des contrôles. Les échanges d'informations doivent être renforcés au sein de l'Union européenne.

La commission autorise la publication de la communication sous la forme d'un rapport d'information.

Nomination d'un rapporteur

La commission désigne M. Jean-François Rapin rapporteur de la proposition de résolution européenne n° 273 (2019-2020) présentée au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, par MM. Jean Bizet et Simon Sutour, sur le cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (2021-2027).

La réunion est close à 11 h 15.