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COMPTES RENDUS DE LA CE CONCESSIONS AUTOROUTIERES


Mercredi 1er juillet 2020

- Présidence de M. Éric Jeansannetas, président -

La réunion est ouverte à 16 h 35.

Audition de M. Philippe Nourry, président des concessions autoroutières d'Eiffage en France

M. Éric Jeansannetas, président. -Nous poursuivons nos auditions sur les concessions autoroutières en entendant aujourd'hui M. Philippe NOURRY, président des concessions autoroutières d'Eiffage en France depuis 2017 et Président-directeur général du groupe Autoroutes Paris-Rhin-Rhône qui gère deux concessions « historiques » (APRR et AREA). M. Nourry est également président d'Adelac (Autoroute Annecy-Genève) et d'A'Liénor, deux concessions plus récentes. Enfin, il est vice-président de l'Association des sociétés françaises d'autoroutes (ASFA).

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Elle fera l'objet d'un compte rendu publié.

Monsieur le président, je vous remercie de vous être rendu à notre convocation. Après vous avoir rappelé qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal, je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, levez la main droite et dites : « je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Nourry prête serment.

M. Philippe Nourry. - Le groupe APRR constitue le deuxième groupe autoroutier français avec près de 2 400 kilomètres de réseau. Je précise que je n'ai pas participé au processus de privatisation, n'étant dirigeant de société concessionnaire d'autoroute que depuis une quinzaine d'années.

Pendant cette période, je me suis efforcé de respecter à la lettre les contrats signés avec l'État et d'améliorer la situation économique des sociétés tout en réalisant une leur transformation progressive, grâce à un management plus impliqué et plus présent sur le terrain, une mobilisation du personnel, un dialogue social de qualité, une optimisation de l'organisation et du fonctionnement de l'entreprise, le développement d'une culture de l'économie, le passage d'une culture de l'usager à une culture du client, enfin le développement de l'innovation.

Plusieurs sujets, sur lesquels je voudrais revenir, ont été évoqués dans l'exposé des motifs de la résolution créant la commission d'enquête ainsi qu'au cours des dernières auditions. Comme bien d'autres secteurs de l'économie, nous avons été durement touchés par la crise liée au COVID-19, du fait de l'effondrement du trafic pendant plusieurs mois. Depuis le début du mois de mars, nous nous sommes pleinement mobilisés pour assurer notre mission de service public et pour accompagner cette crise dans les meilleures conditions, au profit de nos usagers et clients, tout en préservant la sécurité et la santé de notre personnel.

Le trafic a diminué dès le début du mois de mars pour atteindre près de 80 % en moins pendant toute la période de confinement, et remonte très lentement depuis le 11 mai, date du début du déconfinement. Il est aujourd'hui encore loin d'avoir retrouvé son niveau normal. Le mois de juin devrait être proche de -25 %. Il faudra sans doute encore du temps pour retrouver les niveaux de trafic de 2019. Cette contraction sans précédent rappelle la forte baisse que nous avions connue en 2008-2009 au moment de la crise économique, deux ans après la privatisation. Le trafic des poids lourds avait alors chuté de 20 % sur deux ans et il a fallu 10 ans pour retrouver le trafic de 2007, loin des perspectives anticipées lors de l'appel d'offres précédant la privatisation. Je pense d'ailleurs que nous n'atteindrons jamais les prévisions qui ont permis de valoriser les concessions en 2005, puisqu'elles ont été établies sur la base des données précédant 2005. Je pourrai également évoquer la crise des gilets jaunes qui a sévèrement impacté notre trafic au dernier trimestre 2018 et au premier trimestre 2019.

La concession autoroutière n'est pas une activité de rente : elle est bien par nature une activité à risque puisque le trafic est notre seule ressource ou presque. Il représente en effet 97 % de nos revenus. Cette activité est d'autant moins une rente que d'autres risques pèsent sur nous, en particulier ceux liés au financement, à la construction et à l'entretien du réseau.

De nombreuses contrevérités circulent sur notre secteur, en partie par manque de pédagogie de notre part et des gouvernements successifs, mais surtout en raison d'un modèle économique complexe et difficile à comprendre. Même l'Autorité de la concurrence s'est égarée en 2014 en analysant exclusivement la rentabilité instantanée des sociétés concessionnaires d'autoroutes comme si nous étions une société industrielle ou commerciale classique. Elle a fait fi du coût d'acquisition des concessions - soit 22,5 milliards d'euros -, des dettes existantes à l'époque dans les sociétés - 20 milliards d'euros -, des engagements d'investissement qui figuraient dans les contrats - 5 milliards d'euros-, et du fait que l'actif sera rendu gratuitement, en bon état d'entretien et complètement désendetté à la fin de la concession.

Il n'est pas toujours facile de vivre dans un tel climat de suspicions et de critiques, lesquelles sont presque toujours injustifiées. Le modèle économique des concessions est complexe. J'espère que votre mission permettra d'en clarifier le mécanisme et de rétablir certaines vérités.

L'État est le premier bénéficiaire des revenus des péages : au travers de la fiscalité générale et de celle plus spécifique liée à nos concessions autoroutières (taxe d'aménagement du territoire et redevance domaniale), près de 42 % des revenus des péages reviennent directement à l'État. Nous finançons les autres modes de transport au travers de la taxe d'aménagement du territoire et la redevance domaniale, qui sont allouées au budget de l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Celle-ci finance des projets routiers, mais aussi ferroviaires et fluviaux ou maritimes.

Nos contrats étaient à l'origine quasiment les mêmes que ceux qui existaient quand l'État était à la fois concédant et actionnaire : ces contrats ont été valorisés en 2005 par nos actionnaires. Ils ont été singulièrement durcis par les avenants successifs, du fait de la suppression du foisonnement, de l'introduction des objectifs de qualité d'exploitation avec des seuils pénalisables, du durcissement des pénalités, de la mise en place de clauses de restitution des avantages indus, de l'apparition d'une clause de limitation des péages en cas de surrentabilité et enfin d'une clause prévoyant une fin anticipée de la concession en cas de surrentabilité. L'État a profité de chaque négociation d'avenant pour durcir les contrats, ce qui constitue une forme de recalage périodique tous les cinq ans environ.

Nous sommes sans aucun doute un des secteurs les plus contrôlés en France, d'abord par l'État concédant par l'intermédiaire de la Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), par la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), par le Conseil d'État, la Commission européenne, depuis 2016 par l'autorité de régulation des transports (ART, anciennement Arafer), sans oublier la Cour des comptes et l'Autorité de la concurrence. Le supposé laxisme de l'État à notre encontre constitue une contrevérité. J'ai personnellement pu constater, depuis mon arrivée dans le secteur en février 2006, un rapide durcissement du contrôle du concédant au travers d'une gestion de plus en plus rigoureuse de la DGITM, sans commune mesure avec la forme de complicité qui existait avant 2006 lorsque l'État était à la fois concédant et actionnaire. Je peux affirmer devant vous que les contrôles ont été renforcés, que les négociations sont devenues plus âpres et difficiles, y compris sur le plan financier. À titre d'exemple, la DGITM prend régulièrement conseil auprès de l'Inspection générale des finances ou d'experts privés indépendants. Les paramètres clés des calculs financiers pour les plans d'investissement nous ont été quasiment imposés depuis 2013, tant pour le contrat de plan 2014-2018 que pour le plan de relance autoroutier (PRA) et le récent plan d'investissement autoroutier (PIA). Ces paramètres clés concernent l'évolution du trafic jusqu'à la fin de la concession, l'inflation, le coût des travaux et le taux de rentabilité interne (TRI).

Lorsque j'entends que le rapport de forces serait déséquilibré entre l'État et les sociétés concessionnaires d'autoroute, en faveur de ces dernières, je crois qu'on se trompe d'époque. La réalité est bien différente depuis plus de dix ans. Les contrôles sont très fréquents et diversifiés et les négociations des plans d'investissement sont très dures.

Ni la Cour des comptes ni l'Autorité de la concurrence n'ont mis en évidence le moindre manquement d'APRR et d'AREA dans l'exécution de leurs contrats. Nous les respectons scrupuleusement depuis 2006.

Enfin, la création de l'Arafer, devenue ART, a introduit un niveau de contrôle supplémentaire. La multiplication des acteurs dans les contrôles et les négociations n'est pas toujours facile à intégrer dans notre fonctionnement. Nous fournissons en effet à l'ART des volumes d'informations considérables et les demandes de transmissions de données sont incessantes, alourdissant considérablement notre travail administratif. Nous entretenons toutefois de très bonnes relations avec l'ART. Je considère, à titre personnel, que l'ART est un acteur utile à notre secteur, voire indispensable. Elle apporte une vision indépendante et transparente de notre secteur et de nos négociations avec le concédant. Je compte aussi sur elle pour faire de la pédagogie sur notre modèle de concession et pour que le travail que nous avons accompli depuis bientôt 15 ans soit reconnu.

M. Éric Jeansannetas, président. - Comme notre rapporteur l'a déjà indiqué, la commission d'enquête n'ouvre pas le procès des concessionnaires et des concessions autoroutières : nous souhaitons également faire oeuvre de pédagogie, soulever des questions et apporter des réponses.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Je salue votre carrière au sein du groupe Eiffage, dans lequel vous êtes arrivé juste après la privatisation des concessions autoroutières. Vous évoquez la crise économique de 2008, en soulignant que le trafic poids lourds a baissé de 20 % et qu'il a fallu dix ans pour retrouver le trafic antérieur à la crise, mais ne parlez pas du trafic des véhicules particuliers. Je ne suis pourtant pas certain qu'il ait autant baissé. Or, les chiffres d'affaires n'ont pas cessé de progresser en 2008, 2009 et 2010. Pourquoi la baisse du trafic ne s'est-elle pas ressentie au niveau du chiffre d'affaires ? Vous avez parlé du foisonnement : il a été utilisé par les sociétés jusque 2011. Si vous ne l'avez pas pratiqué, comment expliquez-vous que l'augmentation du chiffre d'affaires soit supérieure à celle des tarifs annuels ? Que pensez-vous du processus de fixation des tarifs ? Sans foisonnement, un taux unique, facilement contrôlable par les services de l'État, est appliqué, pourtant ceux-ci demandent un délai de vérification important.

Je n'ai pas constaté de baisse du chiffre d'affaires en lien avec le mouvement des gilets jaunes. Je pense que cette baisse sera toutefois observée en 2020 avec la crise sanitaire. Nous vous avons demandé des prévisions, mais elles sont complexes dans cette période. Pensez-vous que vous enregistrerez des pertes sur l'exercice 2020 ou resterez-vous bénéficiaire durant cette année noire pour l'économie française ?

Vous indiquez que les avenants successifs ont permis de revoir les contrats historiques, qualifiés de « monstres » par Madame Borne. J'ai effectivement entendu que des améliorations avaient été apportées. Vous nous dites que l'État vous impose sa vision des contrats. En 2015, lors de la négociation du plan de relance autoroutière et du protocole, avec 3,2 milliards d'euros de travaux, le taux d'actualisation, fixé à 8 %, a-t-il été imposé par l'État ou par les sociétés d'autoroute ? J'ai cru comprendre que les services de l'État préconisaient un taux de 6,8 % à l'époque.

Que pensez-vous des contrôles de l'État, tant en matière technique qu'en matière financière ? Pensez-vous que certains contrôles devraient être allégés ? Vous semblent-ils insuffisamment bien menés ? Comment modifieriez-vous le système actuel de suivi et de contrôle des concessions d'autoroute, si vous vous trouviez à la place de l'ART ou de la DGITM ? Nous avons collectivement intérêt à renforcer l'efficacité et l'efficience des contrôles : quels seraient les points d'amélioration que vous pourriez proposer à cet égard ?

M. Philippe Nourry. - Le foisonnement était pratiqué de manière systématique par l'État avant 2006, lorsqu'il était actionnaire et concédant. Le mécanisme consistait à augmenter un peu plus les péages sur des sections très circulées et un peu moins sur les sections moins circulées, ce qui entraînait mécaniquement une suraugmentation des recettes de péage de quelques dizaines de points. Ce système du foisonnement avait été intégré par les actionnaires lorsqu'ils ont valorisé les concessions autoroutières. Nous avons arrêté cette pratique en 2008 : à la suite du rapport de la Cour des comptes, la direction des infrastructures de transports (DIT) nous a imposé l'arrêt du foisonnement. Il nous a même été demandé de rembourser, sur l'augmentation tarifaire de l'année suivante, le foisonnement pratiqué la première année dans la continuité des pratiques antérieures. Nous avons donc procédé à une réduction tarifaire à due concurrence pour récupérer l'impact du foisonnement de la première année. Le foisonnement n'existe plus depuis lors. Lorsque nous préparons les grilles tarifaires transmises à la DGITM en fin d'année, en vue de l'augmentation qui intervient au 1er février de l'année suivante, nous vérifions systématiquement l'absence de foisonnement sur les grilles. Les tarifs sont relativement complexes puisque nous ne pouvons pas augmenter les sections de manière homogène. En effet, nous ne pouvons pas augmenter au centime près, mais seulement par tranche de 10 centimes.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Pourquoi ne pouvez-vous pas augmenter au centime près ?

M. Philippe Nourry. - Je crois que cela vise à faciliter le paiement en espèces. Le jour où le paiement en espèces disparaîtra au profit exclusif du paiement en badge ou en carte bancaire, nous pourrons pratiquer des augmentations tarifaires homogènes sur l'ensemble des sections.

Nous vérifions donc systématiquement l'absence de foisonnement et la DGITM la vérifie également. Ceci vaut depuis 2008.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Comment expliquez-vous alors que le chiffre d'affaires augmente plus rapidement que l'augmentation moyenne du tarif et du trafic ?

M. Philippe Nourry. - Le chiffre d'affaires repose pour l'essentiel sur le trafic et sur les tarifs. Seuls 3 % de notre chiffre d'affaires provient des sous-concessions et des installations télécom.

Un autre élément tient à la différence entre l'augmentation du trafic des poids lourds et des véhicules légers. Comme les tarifs des poids lourds sont très supérieurs aux tarifs applicables aux véhicules légers, l'augmentation plus importante du trafic des poids lourds entraîne mécaniquement une croissance du chiffre d'affaires. Il convient de considérer le mix et de tenir compte des tarifs unitaires pour les véhicules légers et pour les poids lourds.

L'augmentation du chiffre d'affaires est mécanique, dans une concession à maturité, sauf événement particulier, par exemple lié à une crise économique. Il convient de regarder l'évolution du chiffre d'affaires par rapport aux hypothèses initiales. Le seul indicateur susceptible de mesurer la rentabilité de la concession est le TRI qui s'analyse en fin de concession. Je vous ai transmis les hypothèses initiales sur l'évolution du trafic et des recettes, les investissements et la gestion de la dette.

Le trafic est nettement inférieur aux hypothèses initiales, du fait des poids lourds et de la crise de 2008/2009. Le trafic des véhicules légers est également inférieur aux prévisions. L'inflation n'est pas non plus aux niveaux anticipés, après plusieurs années d'inflation basse. Par conséquent, il manque fin 2019 une petite année de chiffre d'affaires par rapport aux hypothèses de 2005. Nous avons été de bons gestionnaires sur les charges de fonctionnement et nous respectons les hypothèses initiales. Nous avons investi lourdement, bien plus que prévu, avec les contrats de plan 2009-2013 et 2014-2018 : pour les deux contrats, nous avons investi à chaque fois 500 millions d'euros, puis 720 millions d'euros avec le plan de relance autoroutier et 200 millions d'euros avec le plan d'investissement autoroutier. Nous avons donc globalement investi près de 2,5 milliards d'euros de plus que prévu. Sur la gestion de la dette, le début de concession a été particulièrement difficile, jusqu'en 2013-2014, avec des taux particulièrement élevés. Nous avons même été en difficulté après la crise financière de 2008, à tel point que nous n'avons pas été en mesure de signer, comme nos collègues de SANEF et Vinci Autoroute, le plan d'investissement vert de 2009. La situation s'est ensuite améliorée après 2012 grâce à la baisse des taux. Nos emprunts étaient toutefois contractés à taux fixes, sur plusieurs années, et l'effet de la baisse sur nos frais financiers n'a pas été sensible avant quelques années.

Mesurer un TRI à date n'a pas vraiment de sens puisque les paramètres évoluent rapidement. Il conviendra de le mesurer à la fin de la concession. Les marchés financiers ne regardent pas l'évolution du TRI, mais se focalisent plutôt sur l'évolution de l'activité et sur les résultats annuels. Je pense que nous devrions globalement nous situer en dessous des hypothèses initiales à cause du poids que représentent le trafic et le chiffre d'affaires dans l'ensemble. Nous étions déjà en dessous de ces hypothèses avant la crise du COVID-19 qui aura des conséquences sur 2020 et les années suivantes, puisque nous observons un vrai décrochage.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Les dividendes versés sont pourtant supérieurs aux prévisions. En 2006, la valorisation des sociétés se basait sur des estimations de cash-flows de trésorerie et de flux de dividendes. J'ai l'impression que les dividendes sont plutôt supérieurs.

M. Philippe Nourry. - Je ne pense pas qu'il existe un décalage en termes de dividendes. Nous lisons souvent que le versement des dividendes à date dépasserait le coût d'acquisition. On compare alors un euro à une date donnée avec un euro à une autre date, alors que cela n'a strictement rien à voir. Par ailleurs, une erreur d'analyse est fréquente sur le coût d'acquisition des concessions. Tout le monde parle de 15 milliards d'euros, alors que le coût d'achat est de 24,5 milliards d'euros. Les 15 milliards d'euros correspondent à la somme récupérée par l'État qui détenait 66 % du capital en moyenne.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Je vous avais posé une question sur les 8 %, puisque vous indiquez que l'État a imposé ses conditions.

M. Philippe Nourry. - Le TRI doit être relié aux autres hypothèses. L'État nous a quasiment imposé les hypothèses d'évolution de l'inflation, du trafic et du coût des travaux et ces hypothèses ne correspondaient pas à notre prévision. Il ne restait alors que le TRI comme variable d'ajustement. Des discussions sont intervenues sur le TRI qui était alors proche de 7,5 % : nous l'avons accepté puisque nous n'aurions dans le cas contraire pas signé le plan de relance autoroutier. Si les autres paramètres financiers ne nous avaient pas été imposés, le TRI aurait pu être plus bas.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Quels sont les points qui pourraient être améliorés sur le plan juridique, financier et technique ? J'ai compris que vous considériez que les contrôles actuels étaient un peu lourds. Où peuvent-ils être allégés ? Quels contrôles sont superflus ?

M. Philippe Nourry. - Les contrôles sont fréquents et rigoureux et nous nous y sommes adaptés. Nos équipes ont pris des dispositions pour répondre aux questions et aux différents audits. Je ne modifierai pas grand-chose en ce qui concerne les contrôles de la DGITM. Nous rencontrons cependant une difficulté avec la dualité des contrôles, depuis l'arrivée de l'ART. Il n'est pas toujours simple de concilier les deux acteurs quand nous négocions un contrat.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Avez-vous l'impression qu'il existe des doublons ?

M. Philippe Nourry. - Non, mais nous pourrions négocier directement et plus vite avec les deux acteurs. Actuellement, nous négocions avec la DGITM dans un premier temps et le dossier est ensuite transmis à l'ART qui rend son avis. Si l'avis n'est pas favorable, les négociations recommencent avec la DGITM. Nous gagnerions donc du temps en associant l'ART aux négociations dès le départ.

M. Éric Jeansannetas, président. - Externalisez-vous tous les marchés de travaux ? Comment procédez-vous ? Lancez-vous un appel d'offres ou recourrez-vous aux sociétés internes ?

Comment expliquez-vous la suspicion qui perdure, malgré les contrôles mis en place par le législateur ?

M. Philippe Nourry. - La question des marchés de travaux revient régulièrement dans les critiques, de manière totalement injustifiée. Contrairement aux idées reçues, le groupe Eiffage n'a jamais bénéficié d'avantages ou de privilèges par rapport aux autres acteurs du BTP. Dès 2006, nous avons décidé de mettre en concurrence tous les marchés de travaux, et ce alors que nous n'y étions pas contraints. En 2006, nous fonctionnions avec une commission des marchés, pilotée par la commission nationale des marchés, qui comptait plusieurs membres issus de Macquarie, dont le président, pour assurer la neutralité de la dévolution des marchés. La commission des marchés intervenait à l'époque pour tous les marchés supérieurs à 2 millions d'euros. En 2015, la création de l'ARAFER a eu pour conséquence d'abaisser le seuil des marchés éligibles à la commission des marchés de 2 millions à 500 000 euros et de rendre majoritaires les membres indépendants à la commission des marchés. Les membres issus de Macquarie ont alors été classés comme membres dépendants.

Entre 2010 et 2019, 25 % des marchés de travaux en volume ont été attribués à des entreprises liées à Eiffage. Depuis la privatisation en 2006, pour les marchés passés en commission de marché, 26 % des marchés de travaux ont été confiés à Eiffage. Ces pourcentages sont inférieurs à la part de marché que détenait Eiffage avant la privatisation des autoroutes puisque celle-ci s'élevait à 30 %. Au cours des premières années, les concessionnaires comme Vinci Autoroutes ou APRR avaient pris l'engagement de ne pas confier aux groupes de BTP une part de marché supérieure à ce qu'elle était avant la privatisation.

Je préside la commission des marchés depuis l'origine et Eiffage ne bénéficie d'aucun avantage par rapport aux sociétés du Groupe Bouygues, de Vinci ou aux petites et moyennes entreprises. Ces dernières sont d'ailleurs très présentes sur nos marchés.

Notre modèle économique n'est pas compris, ce qui explique la suspicion : notre rentabilité est comparée avec celle des sociétés classiques, sans mentionner que nous avons repris des dettes considérables et que nous rendrons gratuitement, en fin de concession, un actif désendetté. Le péché originel est que la privatisation des autoroutes est peut-être intervenue un peu rapidement, avec un manque de pédagogie et de discussions. Nous souffrons de la manière dont la privatisation a été opérée.

M. Éric Bocquet. - Je souhaite évoquer la question financière, centrale dans nos débats. J'ai consulté les états financiers historiques d'APRR depuis la privatisation, entre 2006 et 2017 : le chiffre d'affaires croît régulièrement, puisqu'il est passé de 1,670 millions d'euros en 2006 à 2,425 millions d'euros en 2017, sans diminution pendant la crise financière de 2008-2009. Le bénéfice avant intérêts et avant impôts a continué de croître et la marge s'est confirmée chaque année, de 64 % à 73 %.

Nous disposons maintenant d'un certain recul, puisque nous sommes à mi-parcours de la concession qui court jusque 2032. Le chiffre d'affaires a enregistré une hausse de 45,2 % entre 2006 et 2017, tandis que les charges de personnel passaient de 12,5 % à 8,4 % du chiffre d'affaires. Les charges d'intérêt diminuent, passant de 5,3 % à 2 %. La dette est soutenable puisque vous disposez d'un flux de liquidités important. Vous avez en outre obtenu des dispositions fiscales qui vous permettent de déduire les charges d'intérêt du bilan de la société. Les dividendes s'élèvent, en cumul, à 7,5 milliards d'euros sur la période. Vous avez initialement dû décaisser 6,7 milliards d'euros et les dividendes dépassent ce montant : dès 2016, vous avez donc récupéré votre mise.

En 2005, avant la privatisation, les dividendes des trois sociétés APRR, ASF et SANEF s'élevaient à 482 millions d'euros. Dès l'année suivante, ce chiffre a été multiplié par quatre pour atteindre 1,9 milliard d'euros. Les interrogations sont donc légitimes.

Vous avez indiqué que vous contribuiez au budget de l'État, ce qui semble normal puisque l'État reste propriétaire de ces infrastructures, financées par l'argent public et par les contribuables. À terme, ce capital reviendra dans l'escarcelle de l'État.

Sur la répartition des chantiers de travaux publics sur les autoroutes, vous avez répondu sur la proportion de ces chantiers confiés aux filiales de votre groupe, pour un quart des chantiers.

Nous avons auditionné la semaine dernière Élisabeth Borne qui a travaillé chez vous pendant une année, entre juin 2007 et juin 2008. Elle était alors en charge des concessions, avant que vous n'en ayez la charge. Savez-vous quelles étaient ses missions dans le cadre de la direction des concessions autoroutières chez Eiffage ?

M. Philippe Nourry. - Élisabeth Borne était directrice des concessions d'Eiffage, mais n'intervenait pas dans les concessions autoroutières. La direction des concessions concerne chez Eiffage toutes les concessions à l'exception des concessions autoroutières. Élisabeth Borne travaillait plutôt sur le développement des concessions (appel d'offres de nouvelles concessions de bâtiment, d'infrastructures, de stades...). Nous travaillions donc sur deux sujets différents.

Vous mentionnez la croissance du chiffre d'affaires et des résultats : cette croissance est normale et constitue le modèle même de la concession. Vous nous comparez avec une société classique, industrielle ou commerciale, alors que nous relevons d'un modèle totalement différent. Le point important concerne le rythme d'augmentation de notre chiffre d'affaires et de notre résultat : le seul moyen de mesurer la rentabilité d'une concession consiste à regarder le TRI, en comparant le flux des dividendes reçus pendant la durée de la concession avec l'investissement total effectué par les actionnaires au moment de la réponse à l'appel d'offres. Si notre chiffre d'affaires n'augmentait pas, nous serions en grande difficulté. À la fin de la concession, notre actif ne vaudra plus rien : il sera rendu à l'État gratuitement, en étant désendetté et en bon état d'entretien. Vous ne pouvez donc pas comparer l'évolution de nos paramètres financiers avec ceux d'une société classique.

Le contribuable n'est jamais intervenu dans le financement de l'infrastructure autoroutière. Le système de la concession repose sur le système de l'utilisateur payeur ; l'utilisateur a payé l'infrastructure et l'a financée, et non l'État et le contribuable. Ce système est plus équitable, d'autant qu'un trafic important provient de l'étranger et que ces usagers participent aussi au financement de l'infrastructure. L'argent public n'intervient pas notre concession autoroutière. Bien au contraire, 40 % du péage revient à l'État. Nous contribuons donc largement à l'impôt, par la fiscalité générale (impôts sur les sociétés et TVA) et par la fiscalité spécifique (taxe d'aménagement du territoire et redevance domaniale).

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Comment avez-vous appris la décision relative au gel des péages en 2015 ? Quelle a été votre réaction ?

Concernant les travaux demandés dans les différents avenants, le plan de relance, le plan d'investissement et le plan vert, le coût de ces travaux a-t-il été supérieur aux estimations ou inférieur ?

M. Philippe Nourry. - De quels travaux parlez-vous ?

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Vous évoquez 2,5 milliards d'euros de travaux. Avez-vous terminé les travaux du plan de relance autoroutier ?

M. Philippe Nourry. - Non.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Quand devait s'achever le plan de relance autoroutier ?

M. Philippe Nourry. - Tout dépend des opérations. Nous n'avons pas pris de retard, mais il existe des travaux très complexes, comme l'A480 à Grenoble ou l'A75 à Clermont-Ferrand, pour lesquels la date de mise en service est prévue fin 2022 ou début 2023. Certaines opérations sont déjà terminées, comme le noeud autoroutier à Mâcon, à Montmarault et à Sévenans près de Belfort.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Sur les travaux réalisés depuis 2006, avez-vous constaté que les estimations étaient correctes, surestimées ou sous-estimées ?

M. Philippe Nourry. - La définition des coûts des travaux fait l'objet d'un débat contradictoire avec la DGITM. Nous nous efforçons de converger sur un coût de travaux forfaitaire, à nos risques et périls, puisque nous ne pouvons pas demander un complément de en cas de dépassement. A contrario, si le prix est inférieur, c'est intéressant pour le concessionnaire. Des débats intenses ont eu lieu pendant la période de négociation, tant sur le contenu des opérations que sur leur chiffrage. La DGITM sollicite de plus en plus des conseils extérieurs pour valider les coûts et conforter son analyse.

La réalisation est variable selon les opérations. Depuis le plan de relance autoroutier, nous sommes confrontés à de mauvaises surprises pour les opérations urbaines, en coeur de ville, en particulier à Grenoble et Clermont-Ferrand où nous avons collectivement sous-estimé les difficultés, les aléas, les contraintes et les demandes des collectivités locales qui nous imposent plus de choses que prévu. Nous ne disposons pas encore du bilan final du plan de relance autoroutier, mais je pense que nous pourrions dépasser légèrement l'évaluation initiale.

Pour les contrats de plan précédent, les évaluations ont globalement été respectées.

Le gel des tarifs de 2015 est survenu en pleine crise des autoroutes, crise liée à la décision d'abandonner l'écotaxe, qui a généré un besoin de financement pour l'État, et à la publication du rapport de l'Autorité de la concurrence.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Pensez-vous que ce rapport a créé une crise des autoroutes ?

M. Philippe Nourry. - Il y a contribué. L'analyse était faussée puisque l'Autorité de la concurrence avait analysé notre rentabilité de manière instantanée, nous comparant à des sociétés classiques. Le sujet a été réglé, à l'initiative du gouvernement, par une commission mixte avec des parlementaires pour analyser le sujet dans le détail. Il avait ensuite été considéré que l'Autorité de la concurrence avait réalisé une analyse trop limitée et que nous n'étions pas en surrentabilité.

La décision a alors été prise par Ségolène Royal de geler les tarifs en 2015, ce qui était contraire à nos contrats.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Avez-vous appris cette décision par la presse ?

M. Philippe Nourry. - Non, nous l'avons appris par les services de l'État.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Était-ce par le cabinet du ministre ? Avez-vous appris la décision avant qu'elle ne soit publique ?

M. Philippe Nourry. - Je ne me souviens plus précisément.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Je ne vois pas le rapport avec l'écotaxe.

M. Philippe Nourry. - Je pense que la suppression de l'écotaxe générait un manque à gagner d'un milliard d'euros. L'objectif était peut-être que les sociétés d'autoroute compensent ce manque.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Ce n'est pas en retirant une augmentation de tarifs aux sociétés d'autoroute que l'État peut récupérer de l'argent.

M. Philippe Nourry. - Je vous explique le contexte de la crise. Je n'établis pas de lien. La décision était peut-être liée au pouvoir d'achat.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Avez-vous le sentiment que les décisions prises en 2015 dans ce contexte, sur le gel et sur la transformation de l'Arafer en ART, avec une extension des compétences, constituaient un progrès pour l'État ?

M. Philippe Nourry. - Je pense qu'un nouvel équilibre a été trouvé. Pour notre secteur, je considère que la création de l'ART est une bonne chose, pour assurer plus de transparence et réaliser de la pédagogie sur notre modèle.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Pouvez-vous nous apporter des précisions écrites aux questions complémentaires qui vous ont été posées sur les prévisions 2020 ainsi que sur les facturations internes entre le groupe et les sociétés concessionnaires ?

M. Philippe Nourry. - L'année 2020 est très difficile. J'ai déjà évoqué l'effondrement du trafic et la lenteur surprenante de sa remontée. Ce n'est pas le seul impact financier, puisque nous anticipons également un surcoût potentiel des travaux lié à la crise sanitaire. Les entreprises nous réclament des compléments de prix, en raison des difficultés qu'elles rencontrent en termes de productivité et de moyens à mettre en place pour assurer la sécurité et la santé de leurs collaborateurs.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Avez-vous eu recours au chômage partiel pendant la période ?

M. Philippe Nourry. - Oui, pour les activités supports. Nous avons en revanche dû assurer notre mission de service public en totalité, pour l'exploitation du réseau, malgré une réduction du trafic de 80 %.

Nous sommes de plus dans une période de pic d'investissements liés aux grands travaux du plan de relance autoroutier.

Nous savons quel chiffre d'affaires nous avons perdu à date, mais il s'avère très difficile d'établir des prévisions pour le second semestre, compte tenu de la lenteur de la remontée du trafic et des incertitudes qui pèsent sur la situation sanitaire. Nous faisons partie d'un groupe coté en bourse et je ne peux pas vous donner de chiffres précis sur la situation dans la mesure où l'audition est publique. Nous communiquerons fin juillet notre chiffre d'affaires et notre trafic à fin juin. Je pense que nous aurons, pour le premier semestre, un décrochage du chiffre d'affaires compris entre 300 et 350 millions d'euros par rapport à 2019.

Les refacturations de la Holding à APRR comprennent ma rémunération, les frais d'audit, la politique d'achats et les sujets liés à l'environnement et au développement durable, dès lors qu'APRR est intégré dans le plan RSE du groupe Eiffage.

M. Éric Jeansannetas, président. - Je vous remercie.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget de 2014 à 2017

M. Éric Jeansannetas, président. - Nous poursuivons nos auditions sur les concessions autoroutières en entendant aujourd'hui M. Christian ECKERT, qui fut élu régional en Lorraine et député avant d'être nommé secrétaire d'État chargé du budget en avril 2014 puis secrétaire d'État chargé du budget et des comptes publics jusqu'en mai 2017, au moment de l'élaboration du Plan de relance autoroutier et de la négociation du protocole d'accord avec les sociétés concessionnaires d'autoroutes.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Elle fera l'objet d'un compte rendu publié.

Monsieur le Ministre, je vous remercie de vous être rendu à notre convocation. Après vous avoir rappelé qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du Code pénal, je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, levez la main droite et dites : « je le jure ».

M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget de 2014 à 2017  - Je le jure.

M. Éric Jeansannetas, président. - Je vous remercie. Je vous cède la parole pour un propos liminaire.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget de 2014 à 2017  - Je vous remercie de votre invitation. Je n'ai pas été en 2015 l'un des acteurs de cette négociation, et je le regrette, mais je connaissais le sujet. Vous avez omis, dans votre présentation, de dire que j'étais rapporteur général du Budget à l'Assemblée nationale en 2012 : dans ce cadre, j'avais eu à traiter un certain nombre de questions relatives aux concessionnaires, lors d'un épisode relatif au plafonnement de la déductibilité des frais financiers dans le calcul de l'assiette de l'impôt sur les sociétés. Ce sujet, très important, avait conduit à certains contacts entre les concessionnaires et le rapporteur général que j'étais. Il était loin d'être anodin sur le plan financier puisque le portage des investissements était souvent effectué par les concessionnaires.

Nous reviendrons sur 2015 et je suis tout à fait disposé à répondre à vos questions.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Vous êtes auditionné à plusieurs titres, en tant que rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale en 2012-2013, avec la demande d'un avis sur les sociétés et concessionnaires d'autoroutes à l'Autorité de la concurrence. La commission s'intéresse au passé, mais aussi à la prospective.

Pour revenir sur le passé, je souhaite évoquer deux étapes. La première concerne la commission des finances de l'Assemblée nationale avec l'avis de l'Autorité de la concurrence. Pourquoi avoir demandé ce rapport ? Quelles en étaient les motivations ? Qu'en avez-vous pensé ? La seconde concerne la décision de gel des tarifs autoroutiers à l'automne 2014, pour l'année 2015, gel en contradiction avec les contrats dont bénéficient les concessionnaires de sociétés d'autoroute. Comment analysez-vous les discussions qui ont abouti au protocole d'accord de 2015 sur le plan de relance autoroutier (PRA), avec les contreparties et les modifications législatives qui sont alors intervenues, avec la transformation de l'ARAFER en ART et les modifications des contrats de concession ? Il semble que le Premier ministre n'a pas été un des acteurs principaux de cette décision, plutôt portée par le ministre de l'Économie et la ministre de l'Écologie qui ont mené les discussions par l'intermédiaire de leurs directeurs de cabinet.

Je vous propose d'aborder en premier lieu le rapport de l'Autorité de la concurrence.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget de 2014 à 2017  - Ces affaires datent de cinq ans. Je suis retiré des affaires depuis trois ans et je n'ai pas d'archives sur ce dossier. Mes souvenirs ne sont donc pas toujours très précis concernant les chiffres qui pourraient être commentés, et je vous prie de m'en excuser. Je traitais beaucoup de dossiers et ne me souviens plus de l'ensemble des chiffres sur le TRI ou des contributions des uns ou des autres. Vous pourrez donc penser que je suis un peu imprécis.

En 2012-2013, lorsque la commission des finances de l'Assemblée nationale a demandé ce rapport, le sujet était prégnant. Le contexte était celui d'un déficit extrêmement important et nous cherchions de l'argent partout. Nous avons donc pensé que nous pouvions trouver un complément de financements et de recettes du côté des sociétés concessionnaires d'autoroutes. Nous nous sommes rapidement heurtés au bétonnage des conventions de concession qui stipulaient - je caricature - que toute modification dans le régime fiscal des concessions ou que toute modification de la contribution due par les sociétés donnerait lieu à des compensations sur les tarifs des péages. Mes services m'avaient indiqué que changer quelques points sur la fiscalité et la contribution des sociétés concessionnaires pouvait entraîner des demandes de compensation, avec un risque juridique assez fort. Nous l'avions observé lors de l'épisode sur le plafonnement de la déductibilité des frais financiers dans le calcul de l'assiette de l'impôt sur les sociétés. Nous avions fini par adopter une solution intermédiaire en décidant que le stock de contrats existants ne subirait pas de plafonnement, lorsqu'il y avait des concessions - pour l'ensemble des services concédés -, tandis que les nouvelles concessions subiraient ce plafonnement des frais financiers. Nous avions été confrontés à la même difficulté lorsque certains députés, notamment Jean-Pierre Chanteguet, avaient imaginé la possibilité d'augmenter une contribution. Je ne m'y étais pas rallié puisque nous craignions une répercussion sur les tarifs, compte tenu des clauses figurant dans les contrats. Ces contrats étaient verrouillés. Même si nous avions le sentiment qu'ils étaient assez favorables aux concessionnaires, - et c'est un euphémisme-, nous rencontrions des difficultés pour en changer l'équilibre. Telle était notre analyse en 2012-2013.

Le plan de relance autoroutier partait du constat que le secteur du BTP connaissait des difficultés. Je vous le raconte comme je l'ai vécu, et je l'ai mal vécu. En tant que secrétaire d'État, je suis invité avec d'autres de mes collègues ministres à Matignon pour une réunion où le marasme est constaté sur le secteur de l'aménagement, de la construction, du bâtiment et des travaux publics et où il est indiqué qu'un certain nombre de dossiers ne sont pas financés puisque l'Etat et les collectivités locales sont impécunieux. Avec Michel Sapin, nous nous rendons à l'invitation du Premier ministre, Manuel Valls, et ce constat est dressé. Le ministre de l'Économie Emmanuel Macron était présent, ainsi que le ministère des Transports. Nous nous retrouvons face aux sociétés concessionnaires, représentées par une délégation conduite par le président de Vinci Autoroutes, Monsieur Coppey. La réunion n'est pas très longue et une liste d'opérations de contournements et d'échangeurs est présentée, dans l'objectif de trouver un accord pour mener ces opérations avec un financement conjoint. La réunion n'est pas conclusive et s'achève avec un engagement à travailler sur le sujet et à faire le point trois semaines après. À ma surprise, je n'ai ensuite plus été invité aux réunions et j'ai appris, comme tout le monde, la conclusion d'un protocole qui aurait été élaboré par les deux ministres principalement concernés, à savoir Monsieur Macron pour le ministère de l'Économie et Madame Royal pour le ministère des Transports et de l'Environnement. Nous n'avons pas franchement appréciés d'être mis à l'écart, d'autant que l'allongement des durées de concessions et les évolutions des péages n'avaient pas été examinés par le ministère du Budget. Ce protocole prévoyait également le paiement d'une somme de 100 ou 200 millions d'euros, je crois, par les sociétés concessionnaires, au titre de la taxe d'aménagement. Nous approchions de la fin de l'année et la somme n'était pas négligeable pour le calcul du solde et du déficit budgétaire. Nous avons évoqué ce versement des sociétés concessionnaires pour savoir s'il interviendrait avant la fin de l'année ou l'année suivante. La directrice de cabinet de Michel Sapin a rencontré d'importantes difficultés pour connaitre la date de ce versement. Ce n'est qu'au bout de quelques jours que Claire Waysand a obtenu la réponse puisque nous n'avions pas le protocole : le versement était intervenu et pouvait être comptabilisé sur l'exercice en cours.

Mes positions vis-à-vis des concessionnaires sont relativement connues : je les ai souvent exprimées sur des services publics comme l'eau potable ou l'assainissement. J'ai la même position sur les concessions d'autoroute. Mon ministère a été très largement tenu à l'écart de ces discussions et je le regrette beaucoup.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Pensez-vous avoir été tenu à l'écart parce que vous aviez pris des positions hostiles lors de la première réunion ? Pour quelles raisons avez-vous été écartés ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget de 2014 à 2017  - Je répondais aux sollicitations que je recevais, en tant que secrétaire d'État. Ces négociations ont eu lieu et je ne les ai pas suivies, puisque personne ne nous y a associés. Je n'avais pas pris de positions particulièrement raides sur le sujet. Les interlocuteurs connaissaient mes positions, mais j'ai laissé le Premier ministre s'exprimer lors des discussions initiales qui amorçaient le processus. Nous avons été très surpris de ne pas être sollicités ensuite, ne serait-ce que par l'intermédiaire de nos collaborateurs.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Cette réunion précédait-elle l'annonce d'un gel des tarifs par Ségolène Royal ou était-elle postérieure ? J'ai cru comprendre que les discussions autour du plan de relance autoroutier étaient lancées avant l'annonce d'une décision de gel et que le gel n'a fait que les accélérer.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget de 2014 à 2017  - J'ai plutôt ce souvenir, sans être affirmatif. Je ne dispose pas d'archives sur le sujet, mais les archives des ministères sont classées. J'ai plutôt le sentiment que l'annonce du gel par la ministre a été postérieure à l'enclenchement de cette discussion.

M. Éric Bocquet. - Votre dernier livre comprend un passage consacré aux privatisations. Vous écrivez : « ne cédons pas les bijoux de l'État », selon un langage clair et salutaire selon moi, puisqu'il est assez rare qu'un ancien ministre explique la situation de l'intérieur. S'agissant des concessionnaires autoroutiers, j'ai relu avec intérêt l'anecdote sur la déductibilité des frais financiers des grandes entreprises de leur assiette de l'impôt sur les bénéfices, avec le lobbying exercé. On parle d'interventions au plus haut niveau de l'État et vous citez une personne que nous avons auditionnée, de l'entreprise Vinci, qui est allée, d'après votre livre, jusqu'à la menace d'un contentieux juridique qui aurait été fatal au gouvernement. Faut-il en conclure que le contrat était mal ficelé, ou du moins déséquilibré en défaveur de l'État ? Faut-il en conclure que tout était bétonné ?

Je vois que vous citez le futur candidat, devenu aujourd'hui Président de la République, qui aurait eu un rôle déterminant dans l'introduction de ces dispositions fiscales dans la loi de Finances, avec Jérôme Cahuzac, pour aménager le texte dans le sens de l'intérêt des concessionnaires autoroutiers.

Avez-vous subi des reproches pour ce que vous avez écrit dans ce livre où vous citez des dossiers sensibles ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget de 2014 à 2017  - Globalement non. La justice a demandé le manuscrit et mon éditeur était étonné de cette réquisition. Il n'y a toutefois pas eu de suites. Dans La revue dessinée, Isabelle Jarjaille publie ce mois-ci Les rentiers de l'asphalte qui évoque ces sujets.

Sur la question des frais financiers - qui n'est pas le centre de votre enquête - la position adoptée était plus dure qu'envisagé. Jérôme Cahuzac partageait plutôt ma position et la décision prise ne vise pas à exonérer les contrats du plafonnement des frais financiers, mais de n'exonérer que les anciens contrats.

La fiscalité recouvre des sujets complexes et divers. Ce plafonnement des frais financiers constitue une disposition assez fréquente en Europe. Il nous permettait d'instaurer une contribution supplémentaire des entreprises recourant au crédit, avec une franchise d'un million d'euros, ce qui permettait de ne pas toucher les PME. Lorsque j'ai été approché par la personne que vous citez, je ne connaissais pas le sujet : il m'avait complètement échappé que les concessionnaires, du fait qu'ils portaient les emprunts liés aux investissements dans le cadre de leur concession, pouvaient déduire d'importants frais financiers, frais financiers payés par le propriétaire, et non par eux, puisque les intérêts étaient facturés dans les contrats.

Lors du premier contact avec le président de Vinci autoroutes, j'ai découvert le sujet. J'ai donc ensuite demandé à mes collaborateurs de regarder le problème avec les concessions, sur ce point. Ils ont rédigé une note indiquant que les contrats étaient conçus de manière à ce que toute modification de la fiscalité soit in fine répercutée dans le prix payé au concessionnaire. Cette note mentionnait par ailleurs le risque juridique et indiquait qu'une telle clause permettrait aux concessionnaires de faire payer le surplus de fiscalité demandé. Nous n'avons donc pas souhaité prendre ce risque et avons trouvé cette solution intermédiaire pour les futurs contrats. Je ne sais pas si les nouveaux contrats ont fait l'objet depuis d'une attention particulière des services avant leur conclusion sur ce type de clauses.

En 2015, quand le plan de relance a été élaboré, il a suscité certains mouvements au sein de l'Assemblée nationale. Je crois avoir lu dans vos travaux les allusions à l'épisode Chanteguet, avec son départ de la commission parlementaire mise en place. Mes anciens collègues se sont aperçus qu'ils avaient les mains liées parce que toute modification entraînait une modification des tarifs et que l'usager paierait in fine, et non le concessionnaire. Cette difficulté était majeure.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Pour revenir sur le protocole de 2015, vous avez été peu associé. L'avez-vous tout de même suivi d'assez près ? Que pensez-vous de cet accord ? Aurions-nous pu obtenir davantage dans cette discussion ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget de 2014 à 2017  - Je n'ai pas été associé du tout. La difficulté de ce type de contrat consiste dans le fait que les contrats fixent un certain nombre de paramètres sur des durées longues alors que l'évolution des paramètres est toujours difficile à prendre en compte. Qui peut prévoit 10 ou 20 ans à l'avance les évolutions ? Par principe, je suis plutôt défavorable à la concession parce que j'estime qu'un homme ou une femme politique doit assumer ses fonctions et ses compétences. La facilité consiste souvent à reporter la responsabilité de la gestion d'un service sur un tiers. Je pense que nous gagnerions en termes de responsabilisation à exercer directement nos compétences, même si se pose ensuite le problème du financement et de faire du profit sur un service public.

Si de telles opérations sont nécessaires, il convient de prévoir que les contrats puissent être revus régulièrement. Les contrats doivent être suivis, ce qui n'est souvent pas le cas puisque le délégataire se désintéresse du point ou que le concessionnaire ne lui communique pas les informations. Les expériences sur les PPP ou les services d'eau montrent que les maîtres d'ouvrage ne suivent pas bien l'exécution des contrats, d'autant qu'ils ne disposent plus des ressources humaines pour le faire. Les contrats doivent en outre pouvoir évoluer et être aménagés en fonction des évolutions constatées. Ils ne devraient pas être trop longs, même s'ils le sont forcément pour les autoroutes puisque les investissements sont très lourds. Pour les autres contrats de concession, les premières lois Sapin ont limité la durée des contrats d'eau, par exemple. Des clauses de revoyure périodiques devraient être insérées dans les contrats longs, pour tenir compte des évolutions constatées du trafic ou des prix. Les rapports de la Cour des comptes ou de l'ART reconnaissent que les contrats présentent un rendement très intéressant, avec tous les biais connus sur la conduite des travaux et leur coût. Si un contrat est conclu, il convient d'en assurer le suivi et de conserver l'information pour évaluer son exécution, avec des clauses permettant son adaptation pour éviter les excès. Des clauses prévoient bien une majoration des prix si les rendements ne sont pas satisfaisants ; le contraire pourrait donc être imaginé, si le rendement est supérieur aux prévisions.

M. Éric Jeansannetas, président. - La capacité d'évaluation et de contrôle des avenants s'est nettement améliorée depuis 2015. Les concessionnaires affirment ne pas atteindre les objectifs envisagés avant la privatisation. Nous avons l'impression que le contrôle s'est renforcé depuis 2015 avec la création de l'ART : partagez-vous ce sentiment ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget de 2014 à 2017  - Je pense que la pression populaire a compté : l'action politique des uns et des autres a probablement attiré l'attention de nos concitoyens et a abouti à une plus grande modération de certains dans la pratique de ces contrats. Je suis mal placé pour me prononcer sur l'ART puisque Bernard Roman est un ami de longue date. Lorsqu'il venait discuter des moyens financiers et humains mis à disposition de son Agence, il m'avait indiqué la première fois qu'il n'avait pas besoin d'argent, mais de quelques postes supplémentaires, qu'il a obtenus. Je crois que l'ART dispose des moyens pour apporter une contribution régulière. Le suivi des contrats et leur évaluation régulière constituent déjà de grands progrès pour appeler ceux qui exécutent le contrat à la modération.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Nous avons effectivement le sentiment d'une prise de conscience que le contexte de 2013-2014 a entraînée. Si tout n'est pas parfaitement organisé entre la DGITM, l'ART et les services de Bercy, notamment la DGCCRF et la DAJ, il semble que l'État a globalement les moyens. Sans oublier le Conseil d'État et la Cour des comptes.

Comment jugeriez-vous le rapport de force entre les sociétés concessionnaires d'autoroutes et l'État ? Les sociétés concessionnaires d'autoroutes considèrent que le rapport est déséquilibré en faveur de l'État qui dispose de moyens de contrôle importants. Partagez-vous ce sentiment ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget de 2014 à 2017  - J'ai le sentiment que le retour en arrière est difficile, voire impossible, comme souvent pour les services concédés. Des retours en régie sont intervenus, pour l'eau potable, dans des collectivités qui avaient concédé leur service d'eau, mais ce retour est difficile puisque les collectivités n'ont plus l'organisation, le personnel, la connaissance et l'information. Il faut alors restaurer une organisation pour gérer un service. Les sociétés concessionnaires sont effectivement contrôlées, mais il me semble compliqué de leur reprendre le service à l'avenir. Elles détiennent globalement un monopole dans l'exercice de cette mission, même si elles sont plusieurs à l'exercer. L'État n'est plus structuré pour reprendre cette mission, ce qui procure un avantage important à ces entreprises.

M. Éric Jeansannetas, président. - Je vous remercie pour vos réponses.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18h50.

Jeudi 2 juillet 2020

- Présidence de M. Éric Jeansannetas, président -

La réunion est ouverte à 14 h 40.

Audition conjointe de Mme Annie Podeur, présidente de la deuxième chambre de la Cour des comptes, et de MM. André Le Mer, président de section, et Daniel Vasseur, conseiller référendaire

M. Éric Jeansannetas, président. - Chers Collègues, je tiens à vous informer en préambule qu'à compter de la semaine prochaine, nos auditions ne se dérouleront plus en visioconférence.

Nous poursuivons nos auditions sur les concessions autoroutières en entendant aujourd'hui la Cour des comptes, qui a eu maintes fois l'occasion de se pencher sur ce sujet complexe. Les concessions autoroutières relèvent de la compétence de la deuxième chambre, représentée par sa présidente, Mme Annie Podeur, MM. André Le Mer, président de la section et Daniel Vasseur.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Elle fera l'objet d'un compte rendu publié.

Madame la présidente, Messieurs les président et conseiller, je vous remercie de vous être rendus à notre convocation. Après vous avoir rappelé qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 43415 du code pénal, je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, levez la main droite et dites : « je le jure ».

Mme Annie Podeur, présidente de la deuxième chambre de la Cour des comptes. - Je le jure.

M. André Le Mer, président de section. - Je le jure.

M. Daniel Vasseur, conseiller référendaire. - Je le jure.

M. Éric Jeansannetas, président. - Je vous remercie.

Vous souhaitez sans doute faire une présentation liminaire pour indiquer dans quel cadre, avec quels pouvoirs et avec quelles conséquences la Cour des comptes a été appelée à se pencher sur les concessions autoroutières.

Le rapporteur et les membres de la commission d'enquête vous poseront ensuite des questions plus précises sur les contrôles effectués.

Sans plus attendre, Madame la Présidente, je vous donne donc la parole.

Mme Annie Podeur. - Monsieur le Président, Monsieur le rapporteur, Mesdames, Messieurs les Sénateurs, la Cour a conduit, ces dernières années, plusieurs contrôles concernant les concessions autoroutières. Nous nous attacherons à répondre aussi précisément que possible à vos questions, dans la limite de nos écrits. Je suis accompagnée pour ce faire d'André Le Mer, président de la section transport et Daniel Vasseur, conseiller référendaire.

Après l'enquête menée en 2012 à la demande de la Commission des finances de l'Assemblée nationale sur les relations entre l'Etat et les sociétés concessionnaires d'autoroutes, la Cour a produit en 2019 plusieurs rapports. Le premier portait sur le plan de relance autoroutier de 2015 et le contrôle a été étendu au plan d'investissement routier signé en 2017. Deux autres rapports, remis la même année, concernaient les sociétés concessionnaires indirectement contrôlées par les Etats français et italien du tunnel du Mont-Blanc et du tunnel du Fréjus. Il s'agissait de contrôles organiques classiques, puisque ces sociétés relèvent de la compétence de contrôle de la Cour. Je ne reviendrai pas sur ces rapports qui ont été suivis d'un référé adressé au Premier ministre le 26 juillet 2019, l'alertant des difficultés de gouvernance binationale, mais nous sommes prêts à répondre à vos questions sur ces sujets.

J'appellerai votre attention sur le positionnement de la Cour, puis sur les principaux constats retenus à l'issue de l'enquête sur le plan de relance autoroutier de 2015.

S'agissant de nos méthodes et de notre positionnement, la Cour s'attache aux faits et fonde ses constats et recommandations sur une analyse serrée de documents écrits, fournis lors de l'instruction, puis tient le plus grand compte des réponses apportées lors de la contradiction, en toute souveraineté. Cette enquête a donc été menée selon les procédures habituelles de la Cour lorsqu'elle contrôle les services de l'Etat. Elle s'appuie sur l'analyse des réponses à des questionnaires, complétées par des entretiens et sur une analyse financière et juridique des différents documents : les contrats de concession, les avenants à ces contrats, les dossiers de notification du plan de relance autoroutier à la Commission européenne, l'avis de cette dernière, les comptes rendus périodiques d'exécution du plan de relance autoroutier, les comptes rendus de réunion, etc. Les entretiens ont permis de mieux comprendre le contexte de ce dossier, notamment l'extrême complexité des discussions ayant précédé la définition du plan, en caractérisant également le suivi de sa mise en oeuvre.

La parole de la Cour que j'ai l'honneur de porter aujourd'hui avec mes collègues se limitera au contenu de ces rapports écrits qui, après avoir été instruits, sont délibérés à deux reprises : tout d'abord au stade de l'examen provisoire, puis au stade définitif, après prise en compte des éléments reçus lors de la contradiction. Je voudrais présenter par avance mes excuses aux sénateurs si nous ne pouvons pas répondre à des questions qui n'auraient pas fait l'objet de cette instruction et dont les réponses ne figureraient pas dans les rapports écrits.

S'agissant du récent contrôle de la Cour sur le plan de relance autoroutier, la Cour a conduit cette enquête en application de l'article L.111-3 du Code des juridictions financières qui dispose que « la Cour contrôle les services de l'Etat et les autres personnes morales de droit public ». Au vu des conclusions de ce rapport, la Cour a jugé utile d'adresser un référé, le 23 janvier 2019, au ministre d'Etat, ministre de la Transition écologique et solidaire et à la ministre alors chargée des Transports. Ce référé adressé par le premier Président de la Cour des Comptes visait à attirer leur attention sur certaines des observations formulées par la Cour à l'issue de son contrôle.

Le document a l'avantage d'être synthétique. J'en rappellerai les quatre principaux constats et Daniel Vasseur, qui faisait partie de l'équipe de rapporteurs, pourra évoquer certaines questions précises.

La Cour fait tout d'abord le constat de plans à répétition, peu justifiés au regard des priorités de la politique de transport. Au cours des dix dernières années, trois plans se sont succédé et même superposés visant, via une modification du cahier des charges des sociétés concessionnaires d'autoroutes, à leur faire effectuer des travaux supplémentaires en principe non prévus dans la convention de concession. Dès 2011, à peine deux ans après le « paquet vert » autoroutier, une nouvelle opération de même nature a été engagée, aboutissant en août 2015 au plan de relance autoroutier. L'enchaînement s'est poursuivi alors que l'exécution du PRA devait encore durer plusieurs années, puisque l'Etat et les sociétés concessionnaires d'autoroutes ont signé, début 2017 un nouvel accord dit « plan d'investissement autoroutier » (PIA).

La Cour a relevé que cet empilement de plans alimente, sur le réseau concédé, un flux d'investissements d'amélioration des infrastructures existantes et d'aménagements environnementaux, au risque d'un surinvestissement qui contraste avec le sous-investissement que nous constatons aujourd'hui sur le réseau non concédé. A cet égard, je signale que la Cour mène actuellement avec neuf chambres régionales des comptes une enquête sur l'entretien et l'exploitation du réseau routier non concédé, national et décentralisé, principalement départemental, qui l'amènera sans doute à effectuer dans ce domaine des comparaisons avec le réseau concédé.

Les inconvénients du recours à l'allongement de la durée des concessions constituaient le deuxième constat. Il s'agit d'une forme de facilité pour les pouvoirs publics qui recouvre en réalité un coût élevé pour la collectivité. Cette formule de l'allongement présente l'avantage de ne pas solliciter les comptes publics et de ne pas augmenter les tarifs auxquels sont soumis les usagers, mais en reportant ce coût sur l'usager futur. Elle repose sur l'idée que cette contribution restera assez indolore, car repoussée assez loin dans le temps, en partie sur d'autres générations et pourra passer inaperçue du fait de l'accoutumance aux péages.

Pour autant, cette formule a un inconvénient majeur : son surcoût. Elle revient cher, parce qu'elle reporte le financement loin dans le temps du fait de l'application d'un taux d'actualisation élevé, de l'ordre de 8 %, qui garantit une profitabilité incontestable aux sociétés concessionnaires, supérieure au taux d'actualisation public. Elle présente un autre inconvénient. L'allongement des concessions repousse également leur remise en concurrence dont nous pourrions attendre des effets favorables en termes de prix ou d'innovation et qui devrait être l'occasion d'une réflexion stratégique sur l'avenir du réseau national.

La réforme apportée dans ce domaine par la loi d'août 2005 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques est donc particulièrement bienvenue. Elle prévoit que la compensation de ce type d'investissements négociés doit désormais prendre la forme d'une hausse de péage, tout allongement des concessions par exception nécessitant une autorisation législative.

Le troisième constat portait sur une définition insuffisante des opérations susceptibles d'être compensées. La Cour a constaté une fois de plus que l'Etat a accepté la compensation de certaines opérations qu'il aurait dû refuser en faisant une lecture plus rigoureuse des cahiers des charges. Elle a également noté l'absence d'une définition claire des critères qui figurent dans la loi de nécessité et d'utilité de ces opérations supplémentaires, critères donnant lieu de ce fait à des marchandages entre concédant et concessionnaire, puis à des divergences d'interprétation, en particulier entre le ministère et l'Autorité de régulation des transports. La Cour a donc recommandé l'élaboration d'une doctrine sur le champ des opérations compensables et a demandé qu'un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de l'Autorité de régulation des transports, précise ces critères de nécessité et d'utilité.

Dans son quatrième et dernier constat, la Cour relevait qu'il existe des risques de surcompensation à mieux circonscrire. Le calcul des compensations dépend d'une série de paramètres dont la détermination est aujourd'hui apparue insuffisamment objectivée et, là aussi, susceptible de donner lieu à des marchandages entre l'Etat et les concessionnaires. Cette situation conduit la Cour à recommander de faire appel sur ce point à un organisme expert indépendant.

Pour ne pas finir sur une tonalité critique, je souhaite souligner que la Cour relève aussi une nette amélioration du cadre de fonctionnement des concessions autoroutières depuis 2015. D'abord, la loi de 2015 a instauré une autorisation législative pour tout recours à l'allongement des concessions en vue de financer des travaux supplémentaires. Cette mesure nous paraît susceptible de modérer le recours à cette facilité, puisque l'accord de la représentation nationale est désormais requis. Ensuite, le dispositif contractuel s'est enrichi avec l'introduction, à la demande de la Commission européenne, des clauses de durée et de péage endogènes, permettant de réduire la durée de l'allongement et le niveau des tarifs au cas où serait constaté ex post un risque de surcompensation.

Surtout, l'intervention d'une autorité administrative indépendante, en l'espèce l'Autorité de régulation des transports, dans ce qui a été pendant très longtemps un face à face entre l'Etat et les sociétés concessionnaires, apparaît à la Cour une avancée substantielle, et ce, à trois titres. Tout d'abord par l'importance que pourront revêtir ses avis consultatifs sur les compensations tarifaires des investissements autoroutiers et son contrôle de l'exercice d'une concurrence effective et loyale en matière de marchés de travaux, de fournitures et de services des concessionnaires. Deuxièmement par le caractère continu de cette fonction de régulation qu'assure l'ART, et les pouvoirs étendus de collecte et d'enquête dont elle dispose sur l'ensemble des acteurs. Enfin, par sa mission générale de surveillance des performances économiques du secteur qui vont la conduire à produire une synthèse annuelle des comptes des concessionnaires et à établir tous les cinq ans un rapport public sur l'économie générale des conventions de délégation, dont la première édition est attendue cette année. Cet état des lieux constituera une référence dans un climat que nous espérons apaisé sur la question majeure du modèle économique des concessions.

En termes de politique globale des infrastructures de transport, la Cour ne peut que relever le maintien d'un flux élevé d'investissements sur le réseau concédé alors qu'existent de fortes interrogations sur l'état du réseau non concédé. Vous comprendrez dès lors pourquoi la Cour a inscrit à son programme une enquête sur ce point particulier.

M. Éric Jeansannetas, président. - Merci pour cet exposé liminaire d'une grande précision. Je donne la parole à notre rapporteur.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Merci pour cet exposé. La Cour nous apporte des éléments toujours très précieux pour nous parlementaires qui manquons souvent d'outils d'évaluation.

Vous avez soulevé de nombreux éléments qui font partie de notre travail de recherche et d'appréciation dans le cadre de cette commission d'enquête. Vous critiquez, je pense à juste titre, l'empilement des plans d'investissement sans les avoir terminés, ce qui crée forcément de la confusion et de la discussion.

Vous avez cité la justification des investissements retenus. S'agit-il vraiment d'investissements complémentaires ou sont-ils déjà prévus dans le cadre des concessions, impliquant une prise en charge directe par le concessionnaire sans répercussion ? Avez-vous réussi à chiffrer, sur les différents plans, le pourcentage des travaux qui vous semblaient ne pas devoir faire l'objet d'une compensation, parce que prévus dans les contrats initiaux, notamment sur le plan de relance autoroutier de 3,2 milliards d'euros, voire sur le plan d'investissement autoroutier ?

Vous indiquez qu'il existe des surcompensations, en particulier le fait d'allonger les contrats de concession, d'augmenter les tarifs avec des taux d'actualisation assez élevés. Avez-vous réussi à chiffrer ces surcompensations ?

Les ministres de l'époque, Elisabeth Borne et François de Rugy, ont répondu de façon assez incisive à votre référé de 2019. Quelles réflexions cette réponse vous inspire-t-elle ? La Cour des comptes y a-t-elle répondu ?? Maintenez-vous certaines de vos observations malgré tout ?

Enfin, sur les taux d'actualisation, nous sommes assez surpris de voir que depuis 2006 se maintient un taux de 8 % alors que les taux d'intérêt ont baissé assez fortement, que les taux d'actualisation publics couramment utilisés sont nettement inférieurs. En dehors de la pression sur la rentabilité des sociétés, comment pouvons-nous expliquer selon vous que l'Etat accepte de maintenir dans ses avenants des taux élevés, participant au sentiment que ce secteur reste un peu protégé ?

Mme Annie Podeur. - La Cour, si le Parlement n'a pas toujours les moyens propres d'évaluation, est là pour conduire ces évaluations et les mettre à votre disposition.

Vous évoquiez le caractère incisif de la réponse des ministres à notre référé. C'est un peu la règle du jeu. Lorsque la Cour envoie un référé, c'est bien pour attirer l'attention du Premier ministre ou de certains ministres sur des difficultés qui lui paraissent devoir justifier une modification de la politique gouvernementale ou des arbitrages. Le premier Président envoie ce référé. Le ministre répond, mais la Cour ne répond pas à nouveau ; elle enregistre la réponse. Vous me permettrez de respecter un droit de réserve et de ne pas porter d'appréciation sur la réponse des ministres. Lorsque nous publions les référés, nous publions en même temps la réponse apportée. C'est un gage de transparence vis-à-vis de l'opinion publique et de la représentation nationale.

Le jeu de réponses se déroule en amont, lors de l'instruction. Dans la suite donnée au rapport, la Cour alerte et les membres du gouvernement disposent d'un droit de réponse à cette alerte, ce qui paraît totalement normal.

M. Daniel Vasseur. - S'agissant de la part des investissements qui, à nos yeux, n'auraient pas dû être compensables, j'ai peur que ma réponse vous déçoive. Nous n'avons pas essayé de réaliser un tel calcul. L'ART, en revanche, l'a fait pour le PIA. Elle a indiqué de manière très précise les projets qui, à ses yeux, n'avaient pas à être compensés.

La position de la Cour est assez différente. Elle consiste à dire qu'il faut fixer une doctrine ; elle n'en a pas elle-même. Elle a bien pris acte par exemple, en matière d'échangeurs, qu'il existe une opposition assez radicale de points de vue entre le ministère, la DGITM et l'ART, mais elle n'a pas pris position. En revanche, l'ART a adopté une position assez ferme sur ce qui doit être compensé ou non et a une vision plutôt restrictive des critères de nécessité et d'utilité. Elle considère que le péage est une redevance pour service rendu. Il faut donc avant tout que les ouvrages, pour pouvoir être compensés sous la forme d'une hausse des péages ou d'une prolongation, bénéficient réellement à l'exploitation de l'ouvrage et aux usagers. A ce titre, elle a rejeté un certain nombre de projets d'échangeurs dans le cadre du PIA. Son avis était néanmoins simplement consultatif. Le ministère a une vision plus large, plutôt confortée par la jurisprudence du Conseil d'Etat et par certaines modifications introduites à l'article L.122-4 du Code de la voirie routière par la loi d'orientation des mobilités.

Sur des cas précis, la Cour a jugé qu'à ses yeux les opérations n'étaient pas compensables, soit parce qu'en réalité ces aménagements entraient dans les obligations normales du concessionnaire prévues au cahier des charges, soit parce que le service n'était pas suffisamment amélioré, que cela ne correspondait pas aux critères de nécessité et d'utilité. Je peux citer notamment le problème assez récurrent des élargissements. Les concessionnaires considèrent qu'ils n'étaient pas prévus au cahier des charges. Parfois ils étaient explicitement prévus, même si la date n'était pas mentionnée. Parfois aussi, on pourrait considérer que cet élargissement constitue une mise aux normes, compte tenu de l'augmentation des trafics, pour que l'ouvrage soit toujours parfaitement adapté au service qu'il doit rendre. Il peut s'avérer nécessaire de prévoir des voies supplémentaires, d'autant que les embouteillages montrent que le trafic a augmenté et que les recettes vont aussi probablement dépasser le plan d'affaires initial.

Nous sommes entrés dans le détail de certaines opérations pour critiquer la compensation prévue sous forme d'un allongement de la durée des péages et de la concession, mais nous n'avons pas fait systématiquement ce calcul. Parfois, l'exercice peut être tout à fait discutable. Sur les échangeurs, nous n'avons pas établi de doctrine. Nous pensons qu'il revient à l'Etat de fixer cette doctrine plutôt que de laisser la voie à des marchandages qui tournent souvent à l'avantage des sociétés concessionnaires.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Vous auriez pu distinguer trois catégories : les travaux indiscutables, les travaux qui entrent clairement dans le cadre du contrat et, au milieu, les opérations discutables qui peuvent porter à interprétation. Il me semblerait intéressant de pouvoir identifier, dans les 3,2 milliards d'euros, les montants liés à chacun de ces cas.

M. Daniel Vasseur. - Nous pouvons peut-être reprendre nos rapports pour essayer d'effectuer ce partage. Pour l'avenir, j'attire votre attention sur le fait que l'ART le fait depuis le PIA. Il faudrait revenir sur le plan de relance autoroutier pour faire suite à votre demande.

S'agissant des surcompensations, là encore, je risque de vous décevoir. Notre recommandation consiste à dire que tous ces paramètres doivent être estimés par un organisme expert indépendant. La Cour des comptes n'a pas vocation à préciser le taux d'actualisation retenu. Elle formule des observations sur ce taux de 8 %, qui est jugé tout à fait normal par les sociétés concessionnaires. Ces sociétés demandaient plus au départ. Une contre-expertise a été menée par l'Inspection des finances autour du concept de coût d'opportunité du coût du capital. Elle aboutissait à des chiffres relativement élevés et ces 8 % se situaient en haut de la fourchette du rapport de M. Charpin.

Le problème vient probablement du fait que ce taux est trop élevé, y compris au regard des données de marché. Nous l'avons bien vu à l'occasion du PIA. Le taux a alors été revu à la baisse. Il l'a été une seconde fois à la suite de l'avis de l'ART. Nous sommes passés de 8 à 6,5 %, une différence que ne justifiait pas l'écart de date, car les taux d'intérêt n'ont pas baissé dans une telle proportion dans ce laps de temps. L'ART a ensuite obtenu un abaissement de 6,5 à 5,9 %. Ce taux reste pour autant supérieur aux 4,5 % correspondant au taux officiel d'actualisation des collectivités publiques.

La surcompensation nécessiterait de fixer le bon taux, puis de calculer la différence. La Cour n'a pas indiqué quel devait être ce taux. Elle relève seulement qu'un taux de 8 % paraît exagéré. En tout état de cause, elle observe que repousser dans le temps, à 17 ans en pratique, le remboursement du capital et des intérêts avec un taux aussi élevé conduit à un surcoût financier très important par rapport à une situation où l'Etat s'endette directement. Quand on transfère du risque du public vers le privé, on crée une forme de surcoût de financement pour la collectivité publique qui n'est pas forcément justifié par un gain d'efficacité équivalent.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Je suis effectivement un peu déçu par les réponses. Entre les opérations qui n'auraient peut-être pas dû faire l'objet d'une compensation et cette surcompensation, l'addition peut se révéler in fine assez importante. Or ce sont les usagers qui la paient au travers de l'augmentation des tarifs. Si nous obtenions des éléments de l'ART notamment, nous pourrions nous forger une opinion sur le sujet pour notre rapport.

Mme Annie Podeur. - La Cour ayant terminé son instruction, le rapport ayant été remis, les suites ayant été formulées, nous n'y reviendrons pas. En général, lorsque nous formulons des recommandations, nous conduisons à nouveau une instruction quelques années après. Il ne faut pas confondre les rôles. L'ART assure désormais cette supervision en continu. Elle serait peut-être en mesure de vous éclairer et dispose d'une plus grande liberté pour ce faire. Nous sommes liés par nos procédures.

Mme Christine Lavarde. - Au cours des multiples auditions que nous avons menées, nous avons vu émerger un sujet de gouvernance dans le domaine des concessions autoroutières. La Cour a-t-elle examiné ces aspects ? Derrière cette question de gouvernance se pose aussi la question de savoir si l'on choisit toujours le moindre coût pour la collectivité publique ou si l'on s'accompagne des meilleurs experts en la matière. Avez-vous déjà considéré ces questions dans l'histoire des concessions autoroutières ?

Mme Annie Podeur. - Cet aspect a effectivement été abordé. Dans mon propos liminaire, j'ai indiqué très clairement que pendant très longtemps, les relations entre l'Etat et les sociétés concessionnaires d'autoroutes se sont traduites par une forme de marchandage où règne la loi du plus fort. Dans un certain nombre de régimes concessifs ou de régimes de délégation de services publics, les concessionnaires disposent souvent de moyens en termes de conseil juridique et financier supérieurs à ceux de l'administration.

M. Daniel Vasseur. - Dans son rapport de 2013, la Cour émettait des recommandations assez précises sur cette question. Elle souhaitait en quelque sorte protéger l'Etat contre lui-même en préconisant de fixer une doctrine claire et des règles applicables assez strictes. En 2013, la Cour avait suggéré la mise en place d'une procédure interministérielle avec des étapes de rendez-vous associant tous les ministères concernés, et en n'oubliant pas en particulier d'associer le ministère des Finances qui se montre extrêmement rigoureux sur les aspects financiers quand le ministère des Transports donne parfois la priorité à la réalisation des équipements.

D'autres recommandations ont été formulées à l'occasion de ce référé. Objectiver les hypothèses économiques en en confiant l'élaboration à un organisme expert et en fixant une doctrine sur ce qui est compensable ou pas permettrait notamment de placer l'Etat en position de force vis-à-vis des sociétés concessionnaires.

Différentes couches de droit se sont ajoutées au cours des dix dernières années. La Commission européenne a fixé des règles assez claires de suivi de réalisation des travaux et de suivi de leur rentabilité dans le temps qui, à certains égards, étaient relativement révolutionnaires. Les concessions autoroutières sont fondées sur la théorie de la concession aux risques et périls du concessionnaire. Les sociétés ont arrangé les choses en leur faveur, l'Etat ne disposant pas toujours des moyens pour voir ce qui pourrait arriver, y compris au détriment des usagers. Après, plus aucun suivi n'est assuré. Les surcoûts sont supportés par le concessionnaire qui bénéficie en contrepartie des profits et effets d'aubaine liés à la baisse des taux d'intérêt et des gains de productivité non anticipés. En théorie, ce système garantit la recherche de l'efficacité. Cependant, cette efficacité bénéficie à l'usager dès lors que les concessions sont relancées. Dans un premier temps, elle constitue uniquement du profit supplémentaire pour les sociétés concessionnaires.

La Commission européenne a rejeté la théorie française, tenant absolument à ce que des clauses de bonne fortune s'appliquent, que la réalisation des projets soit suivie strictement et que la rentabilité en soit contrôlée de telle manière qu'en raccourcissant la durée de l'allongement ou en revoyant à la baisse les hausses tarifaires, les avantages soient rétrocédés aux usagers. Réduire le pouvoir de négociation représente une solution possible. Les sociétés apprécient avant tout qu'il reste des marges de manoeuvre. Or plus les règles sont définies a priori, plus l'intérêt du contribuable et de l'usager sera bien défendu.

Ces marchandages peuvent en outre conduire à des formes d'inégalité et d'arbitraire entre contribuables, d'une collectivité à une autre ou entre usagers et contribuables. Ces règles ne sont pas purement abstraites. Il s'agit parfois de savoir si tel ouvrage doit être financé par l'usager, dont le service va être amélioré ou par le contribuable local, parce qu'il va avant tout favoriser le développement de l'économie locale. Actuellement, ces sujets donnent lieu à une forme de marchandage alors que l'égalité de l'impôt devant la loi devrait conduire à se demander s'il revient au contribuable ou à l'usager de financer ce projet.

M. Éric Jeansannetas, président. - Vous avez évoqué dans votre propos liminaire une expertise indépendante. Pouvez-vous préciser l'idée de cette recommandation ?

Mme Annie Podeur. - Elle ne s'adresse pas nécessairement à l'ART. Nous pensions éventuellement à l'Insee. Il s'agit de faire appel à une structure qui dispose de cette expertise. Il faudrait instaurer une gouvernance plus interministérielle qu'aujourd'hui, avec un renforcement des compétences juridiques et surtout financières.

M. Alain Fouché. - Quelle est la date du premier rapport de la Cour ? Combien avez-vous réalisé de rapports depuis la mise en place de ce système ? Quelles ont été les réponses de l'Etat à vos observations ? Je suis parfois profondément choqué de voir que les rapports de la Cour des comptes ne sont pas du tout suivis d'effet au niveau national. Je citerai l'exemple des aiguilleurs du ciel. Dans les départements, les régions ou les villes, à l'inverse, lorsque la chambre des comptes fait des observations, nous corrigeons immédiatement. Enfin, avez-vous pu chiffrer la perte globale pour l'Etat liée à la privatisation ?

Mme Annie Podeur. - Après la privatisation des autoroutes, dès mars 2008, un référé a été adressé par le premier Président sur la privatisation des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes. Au rapport public annuel 2008 figure également un rapport sur les péages autoroutiers. Ensuite, nous avons réalisé une enquête à la demande de la Commission des finances de l'Assemblée nationale au titre de l'article 58-2 de la LOLF sur les relations entre l'Etat et les concessionnaires d'autoroutes. Cette enquête a donné lieu à un rapport en juillet 2013. Nous en avons repris l'essentiel lorsque nous avons conduit le nouveau contrôle en 2019. En 2019, nous nous sommes prononcés à la fois sur le plan de relance autoroutier et sur le PIA. Cette même année, nous avons également produit deux rapports sur les seules sociétés qui sont encore indirectement sous un contrôle public, la société du tunnel du Mont-Blanc et celle du Fréjus. Ces travaux ont débouché eux aussi sur un référé.

Je souhaiterais nuancer un peu votre propos sur le suivi des recommandations. Je ne suis pas en mesure de vous faire un état précis de toutes les recommandations formulées depuis 2008. A chaque fois que nous reprenons un rapport, nous repartons du précédent et nous vérifions si ses recommandations ont été mises en oeuvre. En outre, chaque année, lors de notre rapport public annuel, nous rendons publics les résultats du suivi des recommandations. En principe, nous arrivons à un taux de recommandations totalement ou en cours de mise en oeuvre de 75 %.

Il existe bien évidemment différents types de recommandations. Les recommandations de gestion pure et simple sont assez rapidement mises en oeuvre. Si au contraire la Cour propose une inflexion forte de la politique conduite par l'Etat, le temps de maturation est nécessairement plus long. Il faut parfois que la représentation nationale intervienne pour que des recommandations soient réellement mises en oeuvre. Vous faisiez référence aux aiguilleurs du ciel. Vous savez combien cette question est socialement sensible. Ces recommandations sont sans aucun doute beaucoup plus difficiles à mettre en application.

La Cour n'a pas calculé la perte globale qu'aurait enregistrée l'Etat via la privatisation de l'ensemble des autoroutes. Il serait extrêmement ambitieux de procéder à un calcul mélangeant des charges et des recettes pour en déduire une perte globale pour la collectivité.

M. Daniel Vasseur. - En plus de mesurer cette perte, il faudrait ajouter éventuellement une moins-value pour les finances publiques et le surcoût pour l'usager futur, en choisissant en outre un taux d'actualisation. La Cour ne préconise pas que des mesures qui ont un impact immédiat sur les finances publiques et les comptes de l'Etat. S'agissant du plan de relance autoroutier, nous avons défendu l'intérêt de l'usager futur alors que beaucoup se flattent que les allongements de la durée des concessions permettent de faire de la relance économique sans augmenter les impôts et les péages, ce qui constitue une forme de facilité attachée à une formule qui manque de lisibilité.

Par ailleurs, les réponses apportées à nos recommandations n'ont pas toujours été très positives. Le ministère a balayé les recommandations de notre référé de janvier 2019 d'un revers de main. Il a considéré qu'élaborer une doctrine pour objectiver des hypothèses économiques en les confiant à un organisme contribuerait à alourdir les processus de décision. Or ces processus de décision s'étagent déjà sur plusieurs années. S'agissant du plan de relance autoroutier, les premières propositions datent de 2011-2012 pour une signature en 2015.

Néanmoins, les recommandations et critiques de la Cour ont participé de l'amélioration du cadre réglementaire qui régit ces concessions. La Cour a contribué à ces améliorations parallèlement aux travaux d'autres institutions comme l'Autorité de la concurrence et l'ART. Chacun garde en mémoire la polémique de 2014-2015 qui s'était en partie nourrie de certaines observations de la Cour sur ce sujet.

M. André Le Mer. - Nos recommandations se placent dans la perspective de la fin des concessions et de l'après-concession qui pourrait consister en une continuation du modèle concessif, revisité selon de nouveaux équilibres.

Une bonne partie des recommandations du rapport de 2013 reste d'actualité, que ce soit la mise en place d'une procédure interministérielle de conduite des négociations, le recours à une contre-expertise, la révision du décret tarifaire de 1995, notamment sur l'application systématique du taux de 0,70 % de l'inflation, la doctrine sur le champ des opérations compensables ou la mise en place d'une méthodologie et d'un contrôle relatif au patrimoine dans la perspective de la fin des concessions pour traiter la question des biens de retour et des biens de reprise, avec la clause de revoyure qui doit s'exercer sept ans avant. Enfin, une recommandation commence à être mise en oeuvre avec le rapport quinquennal de l'ART, s'agissant de l'analyse ex post des modèles financiers des concessions.

M. Éric Jeansannetas, président. - Nous avons le sentiment qu'il existe un avant et un après-2015 dans l'exécution des contrats. Portez-vous la même appréciation ?

Mme Annie Podeur. - Je l'ai indiqué très clairement dans mon propos liminaire. A partir de 2015, nous avons quand même assisté à des évolutions extrêmement positives et l'ART a joué en la matière un rôle fondamental.

M. Éric Jeansannetas, président. - Les concessionnaires nous disent même qu'ils sont sur-contrôlés. Quel regard portez-vous sur ces propos rapportés par plusieurs dirigeants des entreprises concessionnaires ?

Mme Annie Podeur. - La Cour ne contrôle pas directement les concessions.

Il est de bonne guerre pour un délégataire de service public ou un concessionnaire de dire qu'il est sur-contrôlé. Il est vrai que depuis le début des autoroutes dans les années 60, les systèmes d'information ont évolué, les indicateurs sont bien plus nombreux. Le concessionnaire se doit de rendre compte auprès de l'autorité administrative indépendante. Nous contrôlons la politique de l'Etat. Dans le cadre de notre contrôle de 2013, nous avons examiné précisément les contrats de concession. Quand un opérateur accepte une mission qui rend service à la collectivité, conformément à l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme, il accepte d'en rendre compte.

M. Daniel Vasseur. - Cette perception subjective est peut-être aussi un peu intéressée. Pendant une longue période, ces sociétés étaient publiques. L'adossement qui fondait les plans de travaux laissait des marges de manoeuvre très importantes qui n'ont sans doute pas été suffisamment révisées lors des privatisations. Il aurait peut-être fallu revoir le cadre réglementaire à cette occasion.

Il a été confié à une autorité de régulation un droit de regard. En matière de respect des règles de la concurrence, l'ART dispose d'un vrai pouvoir prescriptif. Sur les avenants aux concessions, en revanche, son avis n'est que consultatif. Le ministère n'a pas tenu compte de nombreux avis de l'ART sur le PIA. Par ailleurs, la loi d'août 2015 a légèrement restreint les marges de manoeuvre en matière d'allongement des durées de concession, de telle sorte que le financement des travaux ne peut passer que par des hausses de tarif. Cette disposition limite les possibilités et le volume de ces plans de relance, mais elle conduit aussi à s'interroger sur la nécessité et l'utilité de ces travaux, ce qui n'est pas une mauvaise chose.

Enfin sous la pression de l'opinion publique, de la représentation nationale et de la Commission européenne, ces plans de relance ont permis de revoir les cahiers des charges. Depuis, des objectifs ont été fixés aux grandes concessions historiques en matière de qualité de service rendu aux usagers contrôlables et même sanctionnables, comme ils existaient déjà pour les nouvelles concessions. Il est légitime de vérifier que le service public est rendu dans de bonnes conditions pour les usagers.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - La transformation de l'ARAFER en ART et ses compétences dans le domaine autoroutier ont apporté un plus. J'ai noté votre recommandation de définir une doctrine claire des investissements qui pourraient être retenus dans des plans futurs. Vous préconisez aussi de faire intervenir un cabinet d'experts extérieur pour définir les critères. Pourquoi ne pas confier cette responsabilité à l'ART qui pourrait déterminer des taux de rentabilité internes et des taux d'actualisation adaptés ?

Voyez-vous des axes d'amélioration dans l'intervention de l'ART ? J'ai l'impression que son intervention sur les marchés est assez lourde. Est-ce bien justifié ? En matière d'audit, l'exhaustivité prend beaucoup de temps. L'ART essaie par ailleurs de bâtir une banque de données sur les prix. En soi, les prix constituent un indicateur intéressant. Cependant, au regard de la grande variabilité des prix des marchés de travaux publics, je m'interroge sur sa pertinence. L'ART ne pourrait-elle pas mieux employer son temps ?

Mon attention a également été attirée sur les provisions pour renouvellement. Une décision du Conseil d'Etat de fin 2018 sur une concession en Nouvelle-Calédonie pourrait avoir des implications sur les provisions pour renouvellement des sociétés concessionnaires d'autoroutes. Avez-vous effectué un travail particulier sur le sujet ? Quel est, le cas échéant, votre point de vue, notamment sur le reversement à l'Etat de ces provisions ?

Enfin, sur le tunnel du Fréjus, le président de la société nous a parlé ce matin du mur de la dette de 2025, soit 850 millions d'euros à refinancer. Avez-vous examiné cet aspect ? De quelle manière pourrions-nous franchir cet obstacle ?

Mme Annie Podeur. - Nous avons préconisé que s'établisse une doctrine claire, formalisée par un décret en Conseil d'Etat après avis de l'ART. Nous n'avons pas effectué de contrôle sur l'ART. Nous attendions d'avoir un peu de recul sur l'élargissement de ses missions. Si je ne l'ai pas citée d'emblée, c'est que ses moyens sont relativement limités en comparaison avec la régulation sur le marché de l'énergie. Avec une dizaine de personnes, l'ART ne peut pousser trop loin l'expertise.

Sur l'intervention sur les marchés ou la banque de données sur les prix, tant que nous n'avons pas conduit de contrôle, je me garderais bien de porter une appréciation. Nous n'avons pas examiné non plus le sujet des provisions pour renouvellement. A la date de cette décision du Conseil d'Etat, notre instruction était close.

M. André Le Mer. - Nous avons contrôlé conjointement la société ATMB et la société du tunnel du Fréjus, avec une difficulté liée au fait que chaque société est un GIE avec l'Italie hors de portée des contrôles de la Cour. Nous avons vu le nouveau système de fonctionnement, avec le rapprochement des deux sociétés et un président commun. Le système de financement a du sens, mais il pose quelques problèmes du point de vue de la LOLF, puisqu'il remet en cause le principe d'universalité budgétaire.

Sur le Fréjus, le SFTRF affiche une dette supérieure à un milliard d'euros contractée pour la construction de l'autoroute de la Maurienne. Elle doit rembourser d'ici 2025 l'intégralité d'un emprunt obligataire de 828 millions d'euros, souscrit auprès de la Caisse nationale des autoroutes, soit quatre fois son chiffre d'affaires annuel. Elle ne peut plus faire appel à la CNA pour se refinancer, faute de pouvoir émettre des emprunts obligataires. Il reviendra donc à l'Etat de se pencher sur cette question comme actionnaire quasi unique de la SFTRF pour mobiliser les ressources d'ingénierie financière nécessaires.

M. Olivier Jacquin. - Depuis le début de cette commission d'enquête, je m'étonne de la faible capacité de contrôle du concédant sur ses concessions. Nous avons entendu les propos assez déroutants d'un ancien ministre, évoquant un problème de stockage et de consolidation des archives, d'une éminente juriste de Bercy, estimant que le rapport de force n'était pas égalitaire et qu'il serait nécessaire de faire appel à des économistes pour mieux connaître le modèle économique de l'objet concédé. Lorsque nous interrogeons les acteurs sur l'absence d'état des lieux en cours de concession, ils admettent le point sans nous donner plus d'explications. Je souhaiterais connaître votre regard sur le sujet.

D'une manière plus prospective, ne pensez-vous pas qu'en ressortant le risque trafic de l'objet concédé, nous pourrions optimiser le coût des nouvelles concessions pour l'argent public ? Avec le taux de rendement des sociétés privées, ce risque trafic me semble nous coûter extrêmement cher. Nous avons un exemple sur Lyon, où un morceau de contournement a été concédé à Sanef sans le risque trafic. Les péages sont donc encaissés par la puissance publique.

Enfin, de nouvelles sociétés ont été conçues pour le domaine de l'eau. Les avez-vous déjà contrôlées ? Ne pourraient-elles pas se révéler intéressantes, avec quelques adaptations, pour de futures relations entre la puissance publique et les concessionnaires ?

Mme Annie Podeur. - J'ai évoqué à plusieurs reprises la faiblesse du contrôle de l'Etat. Face à des contrats de 70 ans, assurer un archivage solide serait un plus. A défaut, les sociétés concessionnaires peuvent faire valoir des revendications infondées. Cette situation n'est pas propre cependant aux sociétés concessionnaires d'autoroutes. Dans un système de délégation de service public ou de concession, il existe souvent un déséquilibre entre l'autorité concédante et le concessionnaire ou délégataire qui possède parfois beaucoup plus de connaissances. Daniel Vasseur en a donné des exemples assez précis.

Sur l'avenir des concessions, les premières échéances sont prévues en 2034. La Cour n'a pas fait de prospective sur le sujet. Nous avons formulé des recommandations pour que ces fins de concession soient gérées au mieux, avec une amélioration du suivi. Je ne suis pas fondée en revanche à vous préciser le choix qui doit être fait. D'ailleurs, la Cour n'a pas pour mission de faire des choix politiques. Elle essaie d'éclairer la décision publique.

Quant aux nouvelles formes d'organisation sociétale, la Cour n'a pas effectué de contrôle récent sur la gestion de l'eau et les délégations de service public sur ce champ.

M. Olivier Jacquin. - Dans le cadre de vos contrôles actuels, n'estimez-vous pas que le risque trafic nous coûte très cher ?

M. Daniel Vasseur. - Il existe une série de formules permettant de partager les risques entre la collectivité publique et la collectivité privée. Le risque trafic est valorisé beaucoup plus cher par une entité privée que publique. En général, il peut être intéressant de déléguer le service public parce que l'on en attend en contrepartie une plus grande efficacité. Il faut examiner les avantages et les inconvénients de chaque mode de gestion. Il est possible de trouver des formules intermédiaires faisant en sorte que l'entreprise privée gère le service, l'entité publique supportant le risque.

Dans le plan de relance autoroutier, plus on repousse le remboursement d'un risque pris par une entreprise privée loin dans le temps, plus ce risque sera valorisé de manière élevée. Notre rapport soulignait bien que nous avions payé très cher le report dans le temps et le risque trafic.

M. Éric Jeansannetas, président. - Je vous remercie.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

- Présidence de M. Éric Jeansannetas, président -

Audition de M. Jean-Baptiste Djebbari, secrétaire d'État chargé des transports

M. Éric Jeansannetas, président. - Mes chers collègues, nous entendons M. Jean-Baptiste Djebbari, secrétaire d'État chargé des transports depuis septembre 2019 auprès de la ministre de la transition écologique et solidaire, Mme Élisabeth Borne, que nous avons auditionnée la semaine dernière.

Après une carrière dans l'aéronautique et le secteur privé, vous avez été élu député de la Haute-Vienne en 2017, une région - le Limousin - qui nous est chère à tous les deux. Elle est aujourd'hui bien représentée.

Cette audition est diffusée en direct sur le site internet du Sénat. Elle fera l'objet d'un compte rendu qui sera publié.

Monsieur le ministre, je vous remercie de vous être rendu à notre convocation. Je salue également les collaborateurs qui se trouvent à vos côtés. Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant une commission d'enquête est passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal, et je vous invite à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité. Levez la main droite et dites : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jean-Baptiste Djebbari prête serment.

Merci, monsieur le ministre. Vous avez la parole pour un propos liminaire.

M. Jean-Baptiste Djebbari, secrétaire d'État chargé des transports. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les sénateurs, je suis heureux que nous puissions échanger à propos d'un sujet éminemment politique sur lequel j'ai été amené à me pencher en tant que député. Mes fonctions actuelles confortent mon intérêt pour cette question. Elles me permettent de porter un regard rétrospectif sur le passé du réseau autoroutier et de tracer quelques perspectives pour l'avenir.

Ce modèle autoroutier s'est dessiné au milieu des années 1950. Ses modalités de gestion ont beaucoup évolué au fil des années. Elles ont fait émerger un réseau routier qui fait beaucoup d'envieux en Europe pour la qualité de ses infrastructures et de ses services, ainsi qu'un modèle qui a fait l'objet de contentieux et de nombreux débats politiques qui m'amènent aujourd'hui à échanger avec vous.

Peut-être vais-je revenir rapidement sur les leçons que j'en tire au titre de mes fonctions. Je dirai un mot du présent et tracerai les perspectives d'avenir telles que je les envisage aujourd'hui.

J'ai eu l'occasion d'écouter vos différents interlocuteurs, et je ne reviens pas sur le passé. L'État a innové en 1955 en concédant pour la première fois la construction et l'exploitation de ses autoroutes, qui ont vu la durée des concessions s'allonger et intégrer des sections interurbaines moins rentables à l'époque. Ceci a eu le mérite indéniable de soutenir l'aménagement du territoire. On peut assez facilement s'en convaincre quand on compare la carte de l'année 1960 à celle du milieu des années 1990. Cela a permis de soutenir la vitalité d'un certain nombre de territoires, comme le grand Massif central ou autres, et d'assurer leur connectivité.

De fait, ce réseau, de 80 kilomètres au moment de sa création en 1955, est passé à environ 1 500 kilomètres en 1970 et compte aujourd'hui 9 100 kilomètres, ce qui en fait un réseau quasiment comparable au réseau non concédé, qui représente aujourd'hui environ 12 000 kilomètres.

S'il fallait ne retenir que deux dates, on pourrait en premier lieu choisir l'année 2006, qui a constitué un tournant majeur avec la privatisation des sociétés concessionnaires. On peut certainement s'interroger sur le fait que le changement d'actionnaire ait été réalisé sans revoir les modalités du contrat de concession, notamment la loi tarifaire. C'est une pomme de discorde qui, depuis, a donné lieu à beaucoup d'interrogations et de contre-vérités, et qui a eu pour défaut d'altérer la confiance des élus et d'une partie de l'opinion dans la gestion par l'État de ses relations avec les sociétés concessionnaires.

Le deuxième moment important est, de mon point de vue l'année 2015. Le protocole signé a permis de solder les différents litiges qui existaient alors et de tirer profit d'un certain nombre de recommandations de la Cour des comptes, de l'Autorité de la concurrence et de la Commission européenne. Il y a véritablement un avant et un après 2015.

L'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (Arafer), est ainsi devenue l'Autorité de régulation des transports (ART), compétente pour rendre des avis importants, comme ceux mis en oeuvre en 2018, par exemple. On peut également la faculté d'introduire de clauses de plafonnement des surprofits concernant la rentabilité des avenants. Différents apports sont par ailleurs venus préfigurer ce que seront les autoroutes de demain, comme la contribution volontaire des sociétés concessionnaires, essentiellement versée à l'Agence de financement des infrastructures de transport (AFIT) pour financer les transports collectifs, ou la mise en place de mesures commerciales destinées à favoriser les publics les plus fragiles - jeunes, étudiants - et de modes de transport plus vertueux, tels le covoiturage.

Pour en revenir au présent, nous vivons sous l'empire du modèle mis à jour en 2015, qui a déjà porté ses fruits. L'avenant au plan d'investissement autoroutier (PIA), en 2018, s'est directement inspiré de l'avis de l'ART, notamment s'agissant du taux de rentabilité. Nous avons, par là même, démontré l'intérêt d'un régulateur fort sur ces sujets.

Il existe aussi des enjeux très contemporains liés à la transition écologique, comme l'implantation des bornes électriques nécessaires à l'itinérance. Ceci fait assez largement écho au plan de soutien à l'industrie automobile, qui en avait bien besoin. Tout se tient donc.

Nous avons également besoin d'investissements nouveaux pour les voies réservées, afin de permettre davantage de transports collectifs sur les autoroutes. Il est, pour ce faire, nécessaire que le modèle actuel et le modèle futur soient acceptables du point de vue de l'usager et du contribuable.

Pour l'avenir, les principales concessions historiques arrivent à échéance entre 2031 et 2036. Le droit européen pose un certain nombre de conditions pour la perception des péages. Quelques questions se posent dans cette perspective. Il ne s'agit pas de questions faciles.

La première est de savoir comment l'on veut opérationnellement gérer notre réseau autoroutier : veut-on une gestion unitaire de l'ensemble du réseau ou préserver une gestion différenciée avec un réseau rapide et payant ? On pourra peut-être revenir à ce sujet sur la question des 110 kilomètres. Souhaite-t-on un réseau d'aménagement du territoire gratuit, financé par la puissance publique ? Si ce deuxième modèle perdure, doit-on avoir recours en tout ou partie à des opérateurs privés ?

Autre question importante : qui finance ? Peut-il s'agir d'un modèle intégralement financé par l'État ? C'est le cas, par exemple, en Espagne où la fin des concessions a pris effet au 1er janvier 2020. Le financement par l'État, c'est le financement par l'impôt et donc, in fine, par le contribuable. Comment sécuriser les ressources nécessaires, dans un contexte où la régulation budgétaire est une réalité annuelle ?

A contrario, veut-on préserver un modèle où c'est finalement l'usager qui paye ? Peut-être souhaiterait-on, dans cette hypothèse, aller vers une plus grande contribution de ceux qui polluent ou pollueront le plus à l'avenir.

La troisième question qui me paraît importante est de savoir ce que l'on veut jusqu'à l'échéance 2031-2036. On peut évidemment ne rien faire, ne pas toucher aux contrats tels qu'ils sont aujourd'hui, en considérant que ce sont des objets politiques un peu trop sensibles. On peut les réviser en tenant compte des améliorations de 2015, les contrats qui existent aujourd'hui comportant des investissements qui n'ont plus la même pertinence qu'auparavant. Je pense notamment à des élargissements de voies autoroutières à deux fois trois voies ou deux fois quatre voies, qui ne correspondent pas forcément à la nature des investissements que j'ai cités auparavant.

Enfin, comment rendre ce modèle acceptable ? Ces sujets peuvent évidemment susciter l'émoi ou l'enthousiasme, notamment lorsqu'on en débat localement. J'ai eu à vivre cette expérience au sujet du projet d'autoroute concédée entre Limoges et Poitiers. J'y reviendrai peut-être au cours des questions. Il me semble que cette question est une question d'acceptabilité locale. Mon expérience de député et de secrétaire d'État en charge des transports me laisse à penser que la clé réside dans la conviction que ces projets se feront parce qu'ils ont une utilité socio-économique locale. Autrement dit, tous les grands projets qui ont achoppé ces dernières années - EuropaCity, Notre-Dame des Landes - sont des projets qui ont fini par ne plus faire sens pour les populations. De ce point de vue, les projets d'infrastructures présentent les mêmes caractéristiques.

De toutes ces questions peuvent découler des modèles très différents. Il ne faut jamais oublier qu'un projet d'infrastructures n'est pas une fin en soi, mais qu'il répond aux besoins de la société. Or ces besoins évoluent. La Convention citoyenne pour le climat en est une des illustrations. Cela me semble constituer un très bel objet de débat politique.

M. Éric Jeansannetas, président. - Merci pour ces propos, monsieur le ministre. Vous avez bien posé toutes les problématiques que soulève la commission à travers les différentes auditions.

La parole est au rapporteur.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Sans vouloir contredire le président, nous nous penchons également sur quelques autres éléments que vous n'avez pas abordés dans votre propos liminaire, mais il était assez court, et je vous en remercie.

Vous avez pris des positions en tant que député sur la création d'une société à capitaux publics pour reprendre en gestion les concessions d'autoroutes historiques. Restez-vous sur cette ligne ? Est-ce une idée que vous avez toujours en tête ? Se fondait-elle sur une conviction ou un certain nombre d'études ou d'éléments financiers sur lesquels vous avez pu travailler ? Est-ce un sujet que vous pouvez aborder dans les discussions interministérielles au sein du Gouvernement, ou bien cela reste-t-il dans les archives de l'Assemblée nationale, au titre des positions prises par le député Jean-Baptiste Djebbari ?

Par ailleurs, concernant l'ART, vous avez dit qu'il existe un avant et un après 2015, à la fois en matière d'organisation et de suivi des sociétés concessionnaires d'autoroutes, qui trouvent d'ailleurs que ce dernier un peu trop strict et fréquent, estimant que l'État est plutôt favorisé. Notre commission d'enquête l'entend depuis un moment.

Des améliorations ont également été apportées sur le plan législatif, notamment concernant le fait que les prolongations de contrats doivent passer par l'autorisation du Parlement, ce qui me semble une bonne chose. Pensez-vous que l'on puisse encore apporter des améliorations sur ces aspects dans les missions de l'ART, la façon d'aborder son contrôle, ses avis et leur prise en compte ?

Croyez-vous, tout en restant assez strict dans le contrôle, comme doit l'être l'État, à chaque fois que l'on confie une mission au secteur privé, qu'il faille aller au terme des concessions actuelles ? Comment préparer la suite ?

M. Éric Jeansannetas, président. - Vous avez la parole, monsieur le ministre.

M. Jean-Baptiste Djebbari, secrétaire d'État chargé des transports. - Monsieur le président, monsieur le rapporteur, je répondrai à ces nombreuses questions suivant l'ordre chronologique.

Je crois être constant dans mes positions. Tout est public et je ne renie rien des propos que j'ai pu tenir. Ceux-ci visaient toutefois deux éléments différents.

Le premier élément concernait le financement de la loi d'orientation des mobilités (LOM), dont le dispositif s'inspirait très largement des discussions que j'avais pu avoir avec Thierry Dallard, président du directoire de la Société du Grand Paris, qui a mené des travaux sur la contribution de mobilité durable - une production de l'Institut de la gestion déléguée - et sur le fait de savoir comment gérer un réseau dual, concédé ou non, jusqu'à l'échéance des concessions, pour des raisons d'aménagement du territoire, dans un contexte de ressources budgétaires assez rares.

À l'époque, il manquait dans la LOM 500 millions d'euros de financement par an. L'idée que j'avais portée était de dire qu'il était possible, pour financer cette somme, d'annoncer le retour des concessions autoroutières dans le giron de l'État entre 2031 et 2036, pour respecter la lettre et l'esprit des contrats, sur la base des recettes futures perçues par l'État, en prenant en compte la directive Eurovignette qui, comme vous le savez, réduit la capacité de percevoir du péage et de lever de la dette.

Cette solution présentait le défaut d'endetter notre pays à des conditions d'ailleurs plutôt bonnes, mais un peu plus élevées que le taux d'endettement de l'État. Cette solution n'a pas prospéré. On a choisi un bouquet de ressources fiscales pour financer la trajectoire de la LOM, notamment la contribution sur le transport aérien.

Le second élément visait la gestion future. Je ne renie rien de ma réflexion politique sur ce sujet. Je pense que la deuxième partie de mon raisonnement demeure valide. La première est de fait écartée, la LOM ayant été financée.

S'agissant du rôle de l'État et de l'ART, peut-être faut-il rappeler les fonctions de chacun. Le ministère des transports s'occupe du contrôle opérationnel, s'assure que les opérations sur les réseaux concédés et non concédés se font en toute sécurité, se charge des commodités pour les usagers. On a connu un sujet extrêmement concret avec les routiers qui, dans les premiers jours de la crise sanitaire, ont trouvé sur le réseau, concédé ou non, des toilettes condamnées, des sanitaires non disponibles, des points de restauration fermés. Nous avons contrôlé les choses et avons incité à y remédier sur le réseau public comme sur le réseau concédé, et tout a pu rentrer dans l'ordre au bout de quelques jours. Le travail des agents du ministère des transports a été sur ce point particulièrement précis et intense.

Sur le plan environnemental, les protocoles successifs, notamment ceux de 2015, ont permis, au sein des contrats qui ont fait l'objet d'avenants, de mettre en oeuvre différentes mesures en matière de biodiversité ou de protection des zones humides, par exemple. Ceci a permis de faire avancer les choses. C'est la responsabilité du ministère des transports que de vérifier que tout se fait de la meilleure des façons.

Il revient à Bercy de procéder au contrôle économique et financier, la charge de régulateur revenant à l'ART. Chacun doit être dans son rôle, et il est bien du ressort du politique, sous le contrôle du Parlement, de se prononcer sur l'analyse des opportunités politiques de développement de telle ou telle infrastructure. Mme Borne a eu des propos très précis à ce sujet, que je reprends à mon compte.

La troisième question que vous posez porte sur le modèle d'après. Doit-on aller au bout des concessions ou non ? J'ai essayé d'ébaucher quelques pistes, en expliquant qu'on pouvait « fossiliser » ces contrats ou utiliser le modèle post-2015 pour réaliser des investissements utiles et les questionner à nouveau, en lien avec l'ART, afin de déterminer les investissements inscrits et voir parmi ceux-ci ceux qui font encore sens ou non.

Je pense qu'il y a là une possibilité, avec les autoroutiers, avec qui nous devons avoir une relation ouverte et exigeante, de retrouver un peu de ressources financières pour réaliser des investissements utiles à la collectivité.

Pour ce qui est des modèles futurs, je reprendrai ici des propositions qui sont faites par des députés qui défendent des points de vue selon moi intéressants de concessions multimodales acceptables par l'usager, le péage servant à financer des lignes à grande vitesse ou de petites lignes ferroviaires, éventuellement à une échelle régionalisée. Les choses doivent évidemment être approfondies, mais permettent d'envisager les concessions au-delà de leur échéance.

Il existe d'autres solutions de régulation économique en cas de délégation ou si des opérateurs privés continuent à gérer opérationnellement les concessions. Les aéroports ou autres ouvrages d'art sont régulés par contrat, avec une clause de revoyure tous les trois, quatre ou cinq ans. Tout cela doit être expertisé de façon assez fine mais, en tout état de cause, des clauses de revoyure à échéance régulière me paraissent une des conditions d'acceptabilité d'un meilleur contrôle financier, en lien avec le régulateur, pour ne pas voir courir sur des périodes très longues des lois tarifaires qui s'imposent mais qui, à échéance régulière, viennent perturber le débat public et jeter l'opprobre sur les uns et les autres. Du point de vue de la démocratie, ce n'est pas souhaitable.

M. Éric Jeansannetas, président. - La parole est aux commissaires.

M. Éric Bocquet. - Monsieur le ministre, je voulais moi aussi revenir sur votre position de l'été 2019 et sur cette idée de créer une société anonyme à capitaux entièrement publics chargée d'exploiter les autoroutes pour le compte de l'État à la fin des concessions. Vous venez de rappeler que vous ne reniez pas cette idée, et je vous en félicite. Je la partage complètement.

Malheureusement, vous nous dites que cette solution n'a pas prospéré. Nous avons auditionné Mme Borne la semaine dernière. Je ne pense pas qu'elle était sur cette ligne.

Existe-t-il, au sein du Gouvernement, non une doctrine sur le sujet mais au moins une orientation, voire des réflexions sur l'avenir des concessions ?

En second lieu, le rapport de l'Autorité de la concurrence de septembre 2014 a été vilipendé par les concessionnaires, contesté par d'autres, mais s'avère riche d'informations pour les parlementaires. Quel est votre avis sur les conclusions de ce rapport ?

M. Jean-Baptiste Djebbari, secrétaire d'État chargé des transports. - Il n'y a pas encore de doctrine établie sur l'avenir des concessions. C'est un peu loin, et la réflexion n'est pas aboutie. Pour être très clair, j'ai eu des échanges à plusieurs reprises avec les sociétés concessionnaires pour bien comprendre leur problématique, voir quels étaient leurs plans d'investissement, comprendre leurs contraintes et essayer d'avoir la vision la plus objective possible.

Il n'y a pas encore eu de discussions interministérielles sur l'avenir des autoroutes, mais c'est un sujet politique qui existe. Des propositions de nationalisation ont été faites à plusieurs reprises, et une proposition de loi a été examinée dans cette maison en 2019. Je ne doute pas que ce sujet reviendra à l'horizon 2022.

Il serait de bon ton que le parti politique auquel j'appartiens fasse des propositions - et je ne doute pas qu'il en sera ainsi.

J'avais envisagé à l'époque une société à capitaux publics détenant le patrimoine qui anime éventuellement à côté un fonds d'infrastructures public ou privé, et qui déléguerait ou concéderait tout ou partie de l'exploitation, de l'investissement, et de l'entretien d'un certain nombre d'infrastructures, avec les conditions de contrôle et de régulation que vous avez évoquées. Certains députés ont défendu des modèles plus maximalistes - en tout cas plus ambitieux. Les idées sont sur la table. Il y a matière à bâtir politiquement un projet, sous le contrôle du Parlement, car cela intéresse les territoires. Or l'aménagement du territoire conditionne la capacité desdits territoires à rester connectés, leur vitalité et leur attractivité. Tous les débats que nous avons actuellement sur les lignes aériennes - deux heures et demie, quatre heures, etc. - parlent de la même chose.

Deux réflexions sur le rapport de l'Autorité de la concurrence. En premier lieu - mais je crois que cela a été dit - l'évaluation de la surrentabilité en calculant le ratio entre la marge brute et le chiffre d'affaires sur une année n'était pas très convaincante du point de vue de l'ingénierie financière.

En second lieu, qu'est-ce qu'un risque et comment se matérialise-t-il ? La situation économique actuelle permet de l'illustrer. Le risque trafic qui s'est manifesté au moment de la crise de 2008, notamment pour les poids lourds, est revenu au même niveau dix ans plus tard. Les pertes estimées sont importantes. En matière de travaux, on évalue le surcoût à environ 200 à 300 millions d'euros pour les sociétés concessionnaires. La perte de recettes due à la crise sanitaire est de l'ordre de 2 à 2,5 milliards d'euros, si la dynamique se poursuit jusqu'à la fin de l'année.

Le débat politique a parfois consisté à dire qu'il existait une rentabilité établie face à des risques qui ne se réalisent jamais. On l'a souvent caricaturé sous cette forme. De fait, les risques se réalisent parfois, et même durement. C'est le cas actuellement.

M. Olivier Jacquin. - Monsieur le ministre, il est agréable de dialoguer avec vous, parce qu'on obtient généralement des réponses, et je viens d'en obtenir une sur l'amendement Djebbari-Dallard. Vous avez cependant rappelé que cette solution n'avait pas été retenue et qu'on avait trouvé d'autres sources de financement.

Toutefois, cette démarche visait aussi à créer une société publique. Une estimation très prudente avait été faite. On estimait pouvoir percevoir au moins 4 milliards d'euros par an. Le ministre que vous êtes ne peut se désintéresser d'un tel potentiel. Vous nous faites des réponses prospectives très larges, mais je voudrais connaître votre sentiment sur l'hypothèse de retrouver un modèle public.

Mme Borne a par ailleurs évoqué de nouveaux contrats de concession plus resserrés, permettant notamment d'intégrer des principes pollueur-payeur et des autoroutes « plus vertes ». Ce sera ma deuxième question. L'innovation avance très peu en matière d'autoroutes. Il existe quelques expérimentations intéressantes de gares routières embranchées sur des voies réservées, avec bus express et modulation tarifaire.

Nous avons suivi ce matin une remarquable audition de M. Repentin qui nous a décliné tout le champ des possibles, prenant l'exemple de modèles d'autoroutes à l'étranger qui n'existent pas chez nous. D'où viennent les blocages ? Même dans la LOM, les différents amendements que j'ai déposés pour faciliter la création de voies réservées n'ont pas abouti. S'agit-il de problèmes de dogmes liés à la sécurité ?

Troisième question : pour l'avenir, ne faut-il pas envisager de nouvelles relations entre l'état et les concessionnaires et ne pas faire porter le risque trafic aux concessionnaires privés ? On en a quelques exemples en France. Les coûts peuvent baisser substantiellement. Certaines études estiment que le coût de la prise en compte du risque trafic par le privé représente entre 30 et 40 % du prix de sa prestation.

Enfin, à faire de la prospective, on écarte les responsabilités actuelles de l'État. On a découvert pendant cette commission d'enquête que l'état des lieux des concessions devait être fait de manière régulière. Or le contrôle qui devait être réalisé en 2017, avant votre arrivée, n'a pas été effectué. Qu'en est-il ?

M. Jean-Baptiste Djebbari, secrétaire d'État chargé des transports. - Monsieur Jacquin, je partage votre plaisir de discuter ensemble. C'est toujours enrichissant. Je vais donc essayer d'être pratique et peu prospectif sur le sujet.

En tant que député, j'ai souhaité porter un projet d'autoroute concédée entre Limoges et Poitiers. J'ai vu très concrètement comment les choses se posaient en termes d'évaluation du trafic et du risque. Parmi les différents modèles que j'ai proposés figuraient des autoroutes à péage, où le risque trafic est supporté par la collectivité, et des modèles dits d'autoroutes concédées, où le risque trafic est supporté par l'opérateur privé.

Comment améliorer tout cela ? Il est difficile d'établir des hypothèses de trafic partagées. Lorsque vous parlez à la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), à un opérateur qui produit une note prospective ou aux services de la région, vous n'avez jamais les mêmes réponses, et dans des proportions qui varient parfois du simple au triple, ce qui a parfois un côté un peu inquiétant.

Il y a probablement des compétences à garder en l'état. Le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) est, par exemple, une agence de très grande qualité. Peut-être faut-il se doter d'algorithmes ou d'outils qui permettront de mieux évaluer le trafic et de faire porter un risque traduit en taux de rentabilité. C'est mon expertise de député qui me le fait penser.

D'où viennent les blocages en matière de transition écologique ? Je pense qu'ils proviennent en partie des relations réputées compliquées entre le concédant et les sociétés concessionnaires. L'une des clefs est d'avoir des échanges exigeants et ouverts, l'État, défendant l'intérêt général et les concessionnaires leur intérêt particulier.

Les blocages viennent peut-être de l'incapacité à avoir des discussions apaisées sur les investissements qui font sens, ceux qui doivent être remis en question, l'environnement ou le paysage fiscal. Les choses varient, et il serait politiquement sain que nous mettions en place, dans l'ensemble du secteur des transports, une forme de stabilité fiscale, car les investissements se font sur le temps long, avec des cycles économiques parfois compliqués et sujets aux aléas.

Cette affaire présente une dimension de confiance, de stabilité et de prévisibilité pour l'ensemble des acteurs.

Je vous ferai une réponse par écrit quant à l'état des lieux. Il me semble que, du point de vue du contrôle opéré par mes services et de la sous-direction de la gestion et du contrôle du réseau autoroutier concédé (GCA), dont l'éminent sous-directeur est derrière moi, les choses sont bien gérées. En tout cas, il a toute ma confiance.

S'agissant de la pertinence du modèle financier, on évalue les frais financiers à 700 millions d'euros. Ce mécanisme a un coût, mais cela pose la question plus large du financement des grandes infrastructures. D'autres idées existent dans les différents organismes qui réfléchissent à ces sujets. Je dissocie le besoin de financer la trajectoire de la LOM, pour lequel cette réflexion a été menée, les différentes opportunités de financer des infrastructures qui vont bien au-delà de la proposition que j'ai faite, et les diverses façons de réguler par contrat ces infrastructures.

Mme Borne a parlé de nouveaux contrats concessifs sur des modèles plus récents. J'ai parlé de contrats de régulation économique avec des temporalités plus courtes, qui pourraient également s'appliquer. Tout ceci devrait être débattu sous le contrôle du Parlement quand les choses se présenteront.

M. Alain Fouché. - Monsieur le ministre, je suis heureux de vous entendre, car vous êtes un bon ministre.

Vous avez évoqué tout à l'heure le problème de la liaison autoroutière Poitiers-Limoges. Il se trouve que je suis élu à Poitiers et que j'ai présidé le département. Si les choses ne se sont pas faites, c'est de la faute des élus du Limousin et de la Vienne, qui ont été incapables de se mettre d'accord : ils voulaient trois voies, quatre voies, l'autoroute. L'autoroute n'est pas rentable, on le sait.

Des financements pour réaliser une quatre voies ont été apportés par deux ministres, Jean-Claude Gayssot, sous Lionel Jospin, puis Jean-Pierre Raffarin. Les élus ne s'entendant pas entre eux, l'État a mis ces crédits ailleurs. Rien ne s'est fait, et on avance très doucement.

Vous évoquez en deuxième lieu les nationalisations à venir. En France, on a vu la gauche nationaliser, puis dénationaliser. Nationaliser c'est très bien, mais comment allez-vous faire pour financer tout cela ? Il faut des fonds. Ils seront de plus en plus importants. Où les prendrez-vous ? Les nationalisations coûtent des fortunes !

Troisièmement, je ne comprends pas que la France réalise des routes aussi chères. Nous sommes le pays d'Europe où les routes sont les plus onéreuses - c'est le fait des anciennes DDE -, alors qu'on peut faire des routes tout aussi efficaces et moins chères.

M. Éric Jeansannetas, président. - Y a-t-il des projets de nationalisation dans les cartons du Gouvernement ?

M. Jean-Baptiste Djebbari, secrétaire d'État chargé des transports. - En tout cas, pas dans les miens, monsieur le président.

Je partage l'avis du sénateur Fouché concernant le dissensus politique qui a empêché certains projets de prospérer s'agissant de la liaison Poitiers-Limoges.

Pour en revenir à la nationalisation, celle-ci a un coût. Des études ont été faites : fin 2019, on serait à 44 milliards d'euros, voire plus au regard des contrats en cours et des recettes attendues. C'est tout le sujet autour du gel de fin décembre 2014, qu'il a fallu compenser par des augmentations de tarifs entre 2019 et 2023. Tout cela est bien connu, et il est heureux que, dans un état de droit, les contrats s'appliquent de bonne foi. Les décisions d'un jour qui peuvent paraître populaires ont souvent des coûts importants pour les finances publiques, le contribuable ou l'usager.

Il n'y a pas de projet de nationalisation des autoroutes dans les cartons du Gouvernement actuel, mais il existe une réflexion sur l'après-concession. Ce patrimoine de 150 milliards d'euros revient par contrat dans le giron de l'État, qui a le choix soit de le concéder à nouveau, soit de le gérer directement. Nous aurons ce débat, dont les grandes lignes doivent porter sur le modèle de réseau que nous souhaitons, son financement, les capacités contributives de chacun et le rôle des sociétés concessionnaires. Celles-ci disposent de compétences, de moyens et ont prouvé qu'elles savaient entretenir, concevoir et exploiter les autoroutes pour un taux moyen au kilomètre qui, me semble-t-il, est dans la moyenne européenne. Nous enverrons ces éléments à M. Fouché de façon à clarifier le débat, si besoin était.

M. Éric Jeansannetas, président. - Merci monsieur le ministre. Si on a bien compris, le bien, lors de sa remise, doit être plein état de fonctionnement. Il n'y a là aucun coût pour l'État. Il faudra donc y réfléchir dans quelques années.

La parole est au rapporteur.

M. Vincent Delahaye, rapporteur. - Monsieur le ministre, je voudrais évoquer les tarifs. Le système autoroutier concédé français compte 40 000 tarifs différents, pour lesquels les sociétés concessionnaires d'autoroutes remettent des propositions fin novembre, début décembre. La direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) et la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) disposent d'assez peu de temps pour vérifier tous ces tarifs qui devraient être relativement simples à calculer puisqu'on applique un taux moyen. Or les règles d'arrondi font que le système se complique. Ceci s'explique par des paiements en liquide. De quels moyens dispose-t-on pour améliorer ce système ? Faut-il laisser plus de temps à l'administration ?

Existe-t-il des moyens de simplifier les choses ? Peut-on supprimer les paiements en liquide ? Cela n'améliorait-il pas largement le dispositif ? Il nous semble qu'il existe dans ce domaine des voies d'amélioration non négligeables.

Par ailleurs, le Gouvernement réfléchit-il à des travaux dans le cadre d'un plan de relance ? Ceux-ci sont la plupart du temps réalisés par des sociétés françaises. C'est toujours intéressant en termes d'emplois, sachant qu'on a enchaîné plans de relance et PIA et que ces plans ne sont pas encore achevés. Pourrait-on néanmoins en relancer de nouveaux ?

M. Jean-Baptiste Djebbari, secrétaire d'État. - 96 % ou 97 % des projets du PIA de 2016 restent à réaliser. C'est un volume considérable. Il y aura bien un plan de relance. Certaines demandes territoriales ne concernent pas en l'état des projets autoroutiers mais, pour autant, nous avons des projets assez matures en cours d'instruction, comme le projet Toulouse-Castres, pour lequel la désignation des candidats se fera dans les prochaines semaines et dont l'attribution est prévue en fin d'année.

S'agissant de la question des modalités de paiement des péages et, d'une manière générale, des nouvelles technologies applicables à l'usage des autoroutes, il est évident que les passages en free flow, avec abonnement ou les paiements automatisés en fin de mois intéressent beaucoup d'usagers. De même, le télépéage a permis de fluidifier davantage les passages, notamment des voyageurs récurrents.

Je ne sais pas si interdire le paiement en monnaie serait acceptable sur un plan juridique. Il semble que l'on recourt de moins en moins à la monnaie, comme en témoigne la réduction très forte des différents points de passage aux péages.

Pour ce qui est de l'instruction des augmentations annuelles de tarifs par les services, il n'y a pas à ma connaissance, sous le contrôle du sous-directeur, de problèmes de délais. Il s'agit de concessions bien connues, pour lesquelles les règles de calcul sont établies et qui se simplifient avec le temps.

Il est cependant nécessaire d'avoir à la fois une certaine stabilité dans ces environnements et une capacité de pouvoir régulièrement questionner les règles. Vous avez eu l'opportunité de débattre de ces clauses de revoyure, y compris s'agissant d'une ingénierie financière parfois complexe. Un des leviers efficaces dans la relation entre concédant et concessionnaire et le traitement administratif de cette relation contractuelle repose sur la capacité d'interroger à nouveau un certain nombre d'hypothèses sous-jacentes, notamment en matière tarifaire, et d'en simplifier les déterminants financiers.

Mme Christine Lavarde. - Le PIA a permis des travaux de rénovation voire de réhabilitation qui peuvent être assez dispendieux, car techniques. Ainsi, pour permettre l'élargissement de l'autoroute, on réalise un viaduc en trois tronçons. Ce ne sont pas des travaux légers. Dans le même temps, on a une ligne ferroviaire qui ne fait l'objet d'aucune amélioration. L'autoroute devient donc largement compétitive en temps par rapport à la ligne ferroviaire. Comment résout-on l'objectif de stratégie nationale bas carbone quand on sait que le transport est l'un des principaux émetteurs de gaz à effet de serre, avec le logement ? On a donné aux autoroutes le moyen de réaliser des investissements là où d'autres secteurs du transport n'en ont pas.

M. Jean-Baptiste Djebbari, secrétaire d'État. - C'est un sujet très intéressant. Je crois avoir déjà eu l'occasion d'échanger sur ces points avec certains d'entre vous. Cette question est celle de la complémentarité et de la concurrence entre les différents modes de transport et la façon très différente qu'on a de les financer. 70 % du budget du ministère est alloué au mode ferroviaire.

Nous sommes donc présents en termes de stratégie nationale bas carbone. On a d'ailleurs déjà tenté de régénérer les petites lignes ferroviaires. Nous avons signé, le 20 février, entre la pandémie mondiale et la fin de la grève, deux contrats avec les régions Centre-Val de Loire et Grand Est pour trouver des mécanismes contractuels entre l'État et les régions afin de poursuivre et pérenniser ces lignes importantes pour l'irrigation du territoire, parfois concurrencées par la route.

Cela pose aussi la question des 110 kilomètres à l'heure, que je souhaitais évoquer. Ces liaisons rapides et payantes, qui ont pour intérêt de sécuriser les déplacements, ont aussi un coût. Si on dégrade le niveau de service de ces axes pour des raisons acceptables sur le plan écologique, il faut peut-être actualiser le bilan coût-bénéfice. Je n'ai pas de religion sur le sujet. J'observe que le débat sur les 80 kilomètres à l'heure portait beaucoup sur la sécurité routière, l'écologie et les libertés individuelles, ce qui a rendu la question assez complexe à comprendre. L'hypothèse des 110 kilomètres à l'heure sur autoroutes pose plusieurs questions. La première est celle de la vitesse maximale. Tout le monde ne roule pas tout le temps à la vitesse maximale, mais à une vitesse moyenne inférieure. Quand on abaisse la vitesse maximale, on abaisse la vitesse moyenne. Dès lors, la sensibilité au prix peut varier, et on peut être tenté de se reporter sur le réseau secondaire pour ne pas payer, mais on congestionne alors ce dernier, on passe à travers des villes, et l'accidentalité augmente. Cela soulève d'autres questions.

C'est ce que vous soulignez, je crois, à propos de la complémentarité et de la concurrence des modes de transport, y compris dans leur dimension en termes de sécurité routière et d'aménagement du territoire.

Ce sont des sujets extrêmement complexes, et c'est aussi une des priorités du ministère que je dirige que d'essayer de se doter de ces outils de comparaison compliqués en termes de gestion des flux et de contribution environnementale. C'est sur ce sujet que nous allons essayer d'avancer ces prochains mois.

M. Éric Jeansannetas, président. - Vous nous aviez « tendu la perche » dans votre propos liminaire à propos des 110 kilomètres à l'heure. La question de notre collègue Christine Lavarde était donc la bienvenue.

Nous vous remercions, ainsi que vos collaborateurs, pour votre participation à cette audition.

La réunion est close à 17 h 25.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.