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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mercredi 25 novembre 2020

- Présidence de Mme Catherine Deroche, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 5.

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Régimes sociaux et de retraite » et compte d'affectation spéciale « Pensions » - Examen du rapport pour avis

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ». - Depuis plusieurs années, dans le cadre du projet de loi de finances, notre commission examine conjointement les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».

Cet avis budgétaire complète notre analyse sur l'objectif de dépenses de la branche vieillesse du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2021, d'un montant de 251,9 milliards d'euros. Ce montant couvre les dépenses de l'ensemble des régimes de base obligatoires, y compris des régimes intégrés concernés par les deux missions budgétaires que nous examinons ce matin.

La mission régimes sociaux et de retraite permet le financement de onze régimes spéciaux par le biais de subventions d'équilibre versées par l'État. Le régime des industries électriques et gazières, ainsi que ceux de l'Opéra de Paris et de la Comédie française font l'objet d'une subvention d'équilibre retracée dans d'autres missions budgétaires.

Pour la majorité, ces régimes sont fermés et en extinction, héritage de l'histoire de notre pays. Mais, pour l'essentiel des crédits, il s'agit de quatre régimes : le régime de la SNCF, celui de la RATP, celui des marins et, enfin, celui des mines.

Les crédits de la mission sont globalement en baisse de 1,19 %, selon une trajectoire engagée depuis plusieurs années. Cependant, cette baisse est essentiellement le fait de la baisse de financement des régimes en extinction et du régime des mines. En effet, certaines dépenses demeurent dynamiques : les subventions d'équilibre des régimes de la RATP et des marins sont en hausse sur 2021 et celle du régime de la SNCF est stable.

Ainsi, en 2021, 6,15 milliards d'euros seront consacrés à l'ensemble de ces dépenses.

Je tiens à signaler deux éléments sur l'année 2020 qui continueront d'avoir un impact sur 2021. D'une part, l'impact de l'activité partielle sur les recettes des régimes de la SNCF, de la RATP et des marins, mal estimé pour le moment qui conduira à un besoin supérieur de subvention. D'autre part, la conséquence de la fermeture du régime de la SNCF, et le protocole d'accord établi avec la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) et l'Agirc-Arrco : les deux régimes du privé versent à la caisse de la SNCF une dotation correspondant aux recettes qu'ils perçoivent des nouveaux salariés de la SNCF, alors qu'aucune pension n'est pour le moment à verser à ce titre par ces deux caisses.

Ces sommes ne sont pas très importantes, au départ - quelque 14 millions d'euros - mais grimpent ensuite rapidement, d'année en année. Elles auront donc un impact important sur ces régimes spéciaux.

J'en viens désormais au compte d'affectation spéciale.

Je le rappelle, contrairement à une mission budgétaire, un CAS retrace à la fois des recettes et des dépenses, celles-ci devant nécessairement s'équilibrer. Les recettes du CAS « Pensions » sont principalement constituées des cotisations salariales et contributions employeurs.

Les dépenses du CAS atteindront en 2021 plus de 60 milliards d'euros, pour la première fois, en hausse de 1,03 %.

La dépense la plus dynamique est liée aux retraites des fonctionnaires civils de l'État. Il s'agit principalement ici d'une évolution démographique attendue.

Je souligne également que ces dépenses augmenteront cependant plus modérément que prévu, du fait de la crise sanitaire. En effet, la revalorisation des pensions, indexée sur l'inflation, devrait atteindre 0,4 % contre 1 % anticipé. Par ailleurs, nous avons constaté cette année des reports dans les liquidations attendues, notamment du personnel civil, ce qui aura un impact l'année prochaine.

En 2021, le solde demeurerait excédentaire, mais l'excédent annuel poursuit sa diminution, il serait a priori autour de 800 millions d'euros.

Le solde cumulé du CAS atteindra à la fin de cette année 2020, 9,1 milliards d'euros.

Il faut bien comprendre la logique du CAS. Cet excédent cumulé n'est pas de l'argent disponible qui pourrait être réorienté sur d'autres postes de dépenses. Ce solde correspond en quelque sorte à une provision ou réserve fictive dont la nature est purement comptable : il ne s'agit pas d'une immobilisation de trésorerie sur un compte de l'État. Ce solde cumulé, dans le respect des règles organiques, permet de garantir que les engagements de l'État en matière de pensions auront été financés par une recette liée à cette dépense.

Je l'ai évoqué la semaine dernière, le CAS retrace aussi les dépenses liées aux retraites du combattant et aux victimes de guerre, pour lesquelles une dotation est versée à partir de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». Les règles de recevabilité ne nous permettent pas de modifier les crédits sur ce CAS aux dépenses contraintes mais, si nous choisissons d'augmenter les crédits dédiés sur la mission « Anciens combattants », un ajustement des recettes et des dépenses du CAS devra être fait par le Gouvernement.

Si la dépense est contrainte, notamment pour le CAS, elle n'en est pas moins en partie « pilotable ». Il serait aisé, et nous l'avons vu en séance lors de la discussion du PLFSS, de reporter à plus tard les questions concernant l'équilibre financier de notre système de retraite.

Concernant les régimes spéciaux financés par des dotations d'équilibre, force est de constater que nous nous devrons de mettre sur la table la question des conditions de départ à la retraite : c'est bien la solidarité nationale, le contribuable, qui paye pour ces critères plus avantageux.

Concernant les retraites des fonctionnaires civils et militaires, la question est double en matière de recettes. Il s'agira de savoir, dans les années à venir, si l'État maintiendra le principe selon lequel il finance lui-même les pensions de ses fonctionnaires ou si, à la faveur d'un nouveau système, sa contribution employeur s'alignera sur le droit commun. Aussi, même en conservant cette hypothèse, la question du taux de cette contribution pourrait avoir à se poser avant 2030, afin de maintenir le CAS équilibré, comme la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) l'impose.

Je rappelle qu'actuellement, ce taux est de 74,28 % pour les fonctionnaires civils et de 126,07 % pour les militaires, alors qu'il est de 30,65 % pour la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) et autour de 15 % pour les employés du privé.

Mais, au-delà de ces questions, nous ne pourrons nous exonérer d'une réflexion globale sur les dépenses de retraite, et je vous renvoie sur ce point à la conférence de financement que nous appelons de nos voeux.

Je vous rappelle que dans le rapport Conseil d'orientation des retraites (COR) qui va être publié demain, l'âge moyen de départ à la retraite, qui est actuellement de 62,3 ans
- et qui est train de passer à 62,8 ans - devrait, en 2030, être à 64 ans, compte tenu des réformes déjà adoptées. Je vous rappelle que la réforme Touraine a conduit à reporter l'âge moyen du départ à la retraite pour un certain nombre de générations, qui commenceront plus tard à travailler. De fait, le taux plein sera automatiquement reporté à 64 ans. Ce que nous avions proposé n'était donc pas d'une redoutable difficulté à mettre en place.

Je vous propose donc, sous ces réserves, de donner un avis favorable sur les crédits du CAS « Pensions » et de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

Mme Monique Lubin. - J'ai besoin d'une explication sur les recettes du régime de la SNCF.

Vous écrivez, monsieur le rapporteur : « D'une part, l'impact de l'activité partielle sur les recettes des régimes de la SNCF, de la RATP et des marins, mal estimé pour le moment qui conduira à un besoin supérieur de subvention ». Très bien. « D'autre part, la conséquence de la fermeture du régime de la SNCF, et le protocole d'accord établi avec la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) et l'Agirc-Arrco : les deux régimes du privé versent à la caisse de la SNCF une dotation correspondant aux recettes qu'ils perçoivent des nouveaux salariés de la SNCF, alors qu'aucune pension n'est pour le moment à verser à ce titre par ces deux caisses ».

Je ne comprends pas pourquoi les deux régimes doivent verser dès maintenant une dotation, alors qu'aucune pension n'est pour le moment versée au titre de ces deux caisses.

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - Le régime de la SNCF étant clos, les nouveaux employés sont embauchés sous contrat privé. En conséquence, le régime spécial ne percoit plus de cotisations, mais doit verser les pensions de ceux qui sont à la retraite. C'est le principe de la répartition. C'est pourquoi l'équivalent des cotisations des actifs est affecté au régime fermé.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Est-ce clair pour tout le monde ? Car il s'agit tout de même de flux assez incompréhensible entre régimes !

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - La simplification était difficile. Il y a tellement de critères à faire bouger, qu'il vaut mieux ne rien toucher. L'harmonisation ne peut être favorable à tout le monde.

En revanche, un certain nombre de mesures portent leurs fruits, et notamment la revalorisation des retraites sur l'inflation et non plus sur le salaire. Les projections du COR montrent bien, par rapport à 2030 ou 2070 - en tenant compte des mesures adoptées -, que la pension moyenne de nos retraités, qui est actuellement supérieure au revenu moyen de ceux qui travaillent, diminue progressivement relativement au niveau des salaires. Si nous arrivons à un équilibre, à terme, la pension ne représentera plus que 75 ou 80 % du revenu moyen des salaires. Ce qui voudra dire une baisse du pouvoir d'achat, même si l'augmentation des pensions suivra l'inflation.

Sans nouvelles mesures, les pensions ne seront pas à la hauteur des espérances. C'est la raison pour laquelle, nous devons prendre nos responsabilités, même si ce n'est jamais le bon moment.

Mme Cathy Apourceau-Poly. - Je suis désolée, monsieur le rapporteur, mais je n'ai pas bien compris votre réponse.

Par ailleurs, je note que, hors subvention d'État, le régime de la SNCF n'est pas déficitaire, bien au contraire. Il y a donc une volonté de casser un régime spécial qui fonctionne, même en période de crise sanitaire, avec des baisses de cotisations. Vous l'avez souligné, les nouveaux employés de la SNCF sont embauchés sous contrat privé.

Concernant les retraités des mines, ce régime est fermé depuis 2010. Les recettes propres ne pouvant couvrir les charges, l'État contribue au financement des pensions, au nom de la solidarité nationale.

Nous pensons que le Gouvernement aurait dû maintenir les crédits au niveau de l'an dernier, afin d'améliorer les conditions sociales des pensionnés du régime minier.

Mme Monique Lubin. - Monsieur le rapporteur, vous avez mentionné que l'âge de la retraite sera porté à 64 ans, en 2030, et que nous n'avions donc aucune raison de pousser des cris d'orfraie comme nous l'avons fait lorsque vous avez proposé d'accepter l'âge légal - c'est un peu cela que vous vouliez dire. Ma question est simple : puisque l'âge de la retraite sera automatiquement repoussé à 64 ans, pourquoi anticiper et prendre ce type de mesures avant 2030 ? Ainsi, vous faites payer une catégorie de personnes qui a commencé à travailler très tôt et qui devra partir plus tard que prévu.

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - Nous avons effectivement proposé d'accélérer la réforme Touraine, qui avait des répercussions sur d'autres générations, afin de maintenir un niveau de pension élevé. Car si nous appliquons cette réforme en augmentant l'âge de la retraite de façon trop lente, le montant des pensions baissera.

Concernant le régime SNCF, effectivement, il n'est pas déficitaire, puisque c'est l'État qui paie la différence entre les charges et les produits - le montant de la subvention représente 60 % de ses charges, soit 3,3 milliards d'euros : c'est l'objet de la mission.

Le régime des mines est, quant à lui, abondé par une subvention de l'État qui représente 84 % de ses charges vieillesse. Le ratio est de 1 000 cotisants pour 220 000 pensionnés. Ce régime s'éteint progressivement.

Les règles de ces pensions sont les règles classiques, avec une revalorisation selon l'inflation ; de fait, elle sera cette année de 0,4 %.

Il en va de même pour le régime des marins : 30 000 cotisants pour 100 000 pensionnés. Une compensation de l'État est donc indispensable.

Enfin, en ce qui concerne le régime SNCF, je l'ai dit, les nouveaux employés sont embauchés sous contrat privé. De fait, ils cotisent à la CNAV et à l'Agirc-Arrco. C'est la raison pour laquelle, ces deux régimes versent à la caisse de la SNCF une dotation correspondant aux recettes qu'ils perçoivent des nouveaux salariés de la SNCF. Ces deux régimes n'auront à verser des pensions que dans vingt, trente ou quarante ans.

Mme Monique Lubin. - Il s'agit donc bien d'un constat.

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - Oui, c'est le résultat d'un protocole d'accord qui a été établi avec la CNAV et l'Agirc-Arrco. Le montant, cette année, est de 14 millions d'euros, l'année prochaine, il sera de 50 millions d'euros.

Tous les régimes bénéficient de compensations démographiques, qui participent à l'équilibre. Cette compensation serait gommée dans un régime universel, mais nous aurions plus de difficultés à calculer les cotisations salariales et patronales.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Cohésion des territoires » - Programme « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » - Examen du rapport pour avis

M. Olivier Henno, rapporteur pour avis de la mission « Cohésion des territoires », programme « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ». - Permettez-moi tout d'abord d'avoir une pensée amicale pour le sénateur Morisset, qui m'a précédé pour présenter le programme 177.

Le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires » a été profondément marqué cette année par la crise sanitaire, pour mettre à l'abri les personnes vulnérables. En effet, ce programme finance principalement des structures d'hébergement d'urgence et des dispositifs de logement adapté, afin de répondre aux demandes d'hébergement des personnes en détresse et d'accompagner les plus précaires vers l'accès au logement.

La crise sanitaire est intervenue dans un contexte de sous-budgétisation chronique de la politique de l'hébergement d'urgence malgré la progression continue des moyens qui lui sont alloués. Les crédits du programme ont augmenté de 45 % en cinq ans et ont atteint 2,1 milliards d'euros en 2019. Ils permettent de financer un parc d'hébergement dont les capacités ont doublé en six ans pour atteindre 157 000 places fin 2019.

C'est dans ce contexte de tension sur l'offre d'accueil que le Gouvernement a décidé, face à la crise, d'accroître significativement les capacités d'hébergement d'urgence, afin de limiter au maximum le nombre de personnes à la rue à partir du premier confinement et de réduire la densité d'occupation des centres d'hébergement, pour respecter les distanciations sociales.

Ainsi, 35 000 places supplémentaires en hébergement d'urgence ont été ouvertes au plus fort de la crise, au printemps dernier, portant les capacités d'accueil à un total de 180 000 places, parmi lesquelles 14 000 places temporaires ouvertes pour l'hiver qui ont été prolongées. S'y sont ajoutées 17 000 places à l'hôtel ou dans des locaux mis à disposition à titre exceptionnel et 3 600 places dans des centres d'hébergement spécialisés pour accueillir les malades de la covid-19. Ces centres spécialisés ont permis de prendre en charge, avec un suivi médical, les personnes sans domicile qui avaient développé une forme peu grave de la maladie lorsqu'elles ne pouvaient être isolées dans un centre d'hébergement. Le taux d'occupation de ces places spécialisées a finalement été assez faible, de 10 % en moyenne de mi-mars à mi-août, même si quelques situations de saturation se sont présentées ponctuellement. Les capacités de ces centres spécialisés ont été réduites à 757 places à la fin du mois d'août.

En matière de veille sociale, deux dispositifs exceptionnels ont été mis en place pour accompagner les plus vulnérables. D'une part, des équipes mobiles sanitaires ont été déployées dans chaque département par les agences régionales de santé (ARS). Elles ont permis d'assurer un suivi des malades en ambulatoire dans les centres d'hébergement, d'aller vers le public à la rue et de sensibiliser le personnel aux consignes sanitaires.

En rapprochant les secteurs sanitaire et social, ces équipes se sont révélées d'une grande utilité dans le champ de l'hébergement d'urgence, qui accueille un public très vulnérable. C'est la raison pour laquelle il est prévu, dans le cadre des mesures issues du Ségur de la santé, de mettre en place des équipes mobiles « santé précarité » coordonnées par les services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), qui gèrent les demandes et les orientations en matière d'hébergement, et financées par l'assurance maladie.

En outre, l'État a procédé à la distribution de chèques services par l'intermédiaire d'associations, afin que les plus vulnérables puissent acheter des produits alimentaires et de première nécessité. D'une valeur unitaire de 3,50 euros, ces chèques ont bénéficié à 90 000 personnes grâce à cinq vagues de distribution depuis le début du premier confinement, ce qui a représenté une dépense de 27,3 millions d'euros.

Cette situation de crise a bouleversé les acteurs du secteur de l'hébergement. Ils ont dû faire face à l'arrivée de nouveaux types de publics tels que des jeunes, des indépendants, des artisans ou encore des familles monoparentales en difficulté. Les associations ont constaté une hausse croissante de la demande d'aide alimentaire, car le confinement ne permettait plus la mendicité ou les dons informels de repas, notamment des restaurants. Néanmoins, les demandes d'hébergement formulées au 115 ont été considérablement réduites, de 50 % à 70 % en moyenne grâce à la hausse du nombre de places et à l'arrêt de la rotation du public pour respecter les consignes sanitaires.

Par ailleurs, les conditions de travail des acteurs de l'hébergement ont été fragilisées par le manque de matériel de protection individuelle pendant plusieurs semaines avant que ne s'organisent des commandes groupées en liaison avec l'État. Ceux-ci ont aussi dû faire face à la baisse significative du nombre de bénévoles qui participent aux activités de veille sociale. L'État a ainsi décidé de financer les surcoûts liés à la crise pour les structures d'hébergement s'agissant de l'acquisition d'équipements de protection et des dépenses supplémentaires de personnel. L'État compense également, par des crédits du programme 177 à hauteur de 20 millions d'euros pour 2020, le versement d'une prime de 1 000 euros au personnel du secteur de l'hébergement.

Ces mesures exceptionnelles ont conduit à un besoin de financement inédit pour les dispositifs d'hébergement d'urgence et d'insertion. Alors que la loi de finances initiale (LFI) avait ouvert des crédits à hauteur de 1,99 milliard d'euros pour 2020, nous pouvons estimer que l'exécution budgétaire avoisinera les 2,44 milliards d'euros cette année. Deux des quatre lois de finances rectificatives (LFR) pour 2020 ont autorisé l'ouverture de crédits supplémentaires pour un montant cumulé de 449 millions d'euros, afin de faire face à ces besoins de financement.

Pour 2021, il est prévu d'ouvrir 2,2 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) pour le programme, soit une hausse de 10,5 % par rapport à la loi de finances pour 2020. Cette enveloppe, en hausse significative, risque toutefois d'être de nouveau insuffisante, étant bien inférieure au montant de crédits ouverts pour cette année.

En outre, la mission « Plan de relance » du PLF prévoit de consacrer 100 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) aux dispositifs d'hébergement. Ce soutien est bienvenu, même si nous pouvons regretter que ces moyens ne figurent pas au sein même du programme 177, alors qu'ils ne relèvent pas vraiment de dispositifs de relance économique et qu'ils pourront être redéployés à la faveur des besoins de financement d'autres programmes du plan de relance.

La budgétisation pour 2021 est relativement incertaine, car les besoins de financement des dispositifs d'hébergement dépendront largement de l'évolution de la crise sanitaire et de ses conséquences économiques et sociales. Je souhaiterais m'arrêter sur trois principaux enjeux auxquels devra faire face le secteur de l'hébergement dans les mois à venir.

Le premier est celui de la réponse à apporter aux demandes d'hébergement, qui pourraient continuer de croître face à la recrudescence attendue des situations de précarité. Le Gouvernement a déjà décidé de pérenniser 14 000 des 35 000 places temporaires ouvertes depuis le début de la crise à l'horizon de 2021, dont 10 000 places en hébergement généraliste, 1 000 places pour l'hébergement de femmes victimes de violences et 3 000 places en intermédiation locative. En outre, la ministre chargée du logement a décidé d'avancer la campagne hivernale au 18 octobre, au lieu du 1er novembre, afin de relancer l'ouverture de places temporaires. Ces mesures auront un coût dont le montant dépendra de l'ampleur de la crise.

Le deuxième enjeu est celui de la poursuite du développement du logement adapté, qui a été fortement ralenti par la crise sanitaire. Dans le cadre du plan gouvernemental pour le « Logement d'abord », il est prévu de créer, entre 2017 et 2022, 10 000 places supplémentaires en pensions de famille et 40 000 places en intermédiation locative, afin d'améliorer l'insertion vers le logement et de mieux cantonner les places d'hébergement aux besoins de l'urgence.

Si cette dynamique a bien été enclenchée, les objectifs fixés risquent de ne pas être atteints. Pour les pensions de famille, 3 770 places ont été ouvertes entre 2017 et 2019. Alors que l'objectif était d'en ouvrir 2 000 supplémentaires en 2020, seulement 82 places ont pu être ouvertes sur les six premiers mois de cette année du fait de la crise sanitaire. Il faut donc que le développement de ces places soit relancé en 2021. L'augmentation de plus de 22 % des crédits qui y sont consacrés, ainsi que la hausse du forfait à la place pour les pensions de famille, qui passera de 16 à 18 euros par jour, devrait y contribuer.

Le troisième point d'attention concerne le pilotage et le financement des structures d'hébergement d'urgence. D'importants chantiers sont engagés afin de rationaliser le parc, mais ils ont été ralentis cette année par la crise. Ils portent, pour les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, sur la conclusion obligatoire de contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) à l'horizon de 2022 et sur la convergence tarifaire de ces établissements pour harmoniser leur financement. Cette démarche, qui devait permettre de réaliser 5,1 millions d'euros d'économies en 2020, a été suspendue et les conclusions des contrats souvent reportées. La transformation de places d'urgence du statut de la déclaration, sous subventions, au statut de l'autorisation, sous dotations, doit aussi être poursuivie pour améliorer leur pilotage.

Enfin, les outils mis à la disposition des SIAO pour coordonner l'offre et la demande d'hébergement sont en cours d'évolution. Un nouveau système d'information leur a été livré en septembre par l'État, mais celui-ci a connu de graves dysfonctionnements qui ont perturbé le fonctionnement des acteurs de l'hébergement pendant plusieurs semaines. Il est impératif que ces acteurs bénéficient d'une meilleure connaissance des publics, notamment de ceux qui sont en situation administrative précaire, et puissent renforcer leur capacité d'orientation vers le logement social. Ces travaux sont en cours et ils doivent, selon moi, être mis en oeuvre rapidement pour améliorer l'accompagnement et l'insertion du public.

La poursuite de ces chantiers sera bien entendu soumise à l'évolution de la crise et ce contexte complique la budgétisation de ce programme qui, par nature, répond à des situations d'urgence. Il est néanmoins essentiel de poursuivre, malgré la crise, ces travaux de transformation du secteur de l'hébergement. Ils sont la condition d'une meilleure insertion vers le logement et d'un pilotage plus efficient de l'hébergement d'urgence afin de limiter sa progression constante et pour qu'il réponde effectivement aux situations de détresse.

Au regard des efforts considérables déployés par les acteurs de l'hébergement et des moyens engagés par l'État pour répondre aux besoins depuis le début de la crise et pour l'année à venir, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits qui sont soumis à votre examen.

M. Philippe Mouiller. - Je félicite tout d'abord le rapporteur pour la présentation de son premier rapport ; la continuité est assurée.

Les créations de places qui sont évoquées peuvent faire l'objet d'une triple lecture : d'abord, les places annoncées, puis les places ouvertes et enfin les places réellement créées. Parmi les 35 000 places temporaires, combien ont été réellement ouvertes ?

Par ailleurs, la Cour des comptes a souvent rappelé l'importance des coûts dans le domaine de l'hôtellerie, dans le cadre de l'hébergement d'urgence. Des programmes de construction et de réhabilitation ont été mis en place en parallèle. Où en sommes-nous des préconisations évoquées par la Cour des comptes visant à proposer des hébergements plus pérennes ?

Concernant les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, la convergence tarifaire a certes vocation à améliorer la gestion et la lisibilité, mais elle crée aussi un certain nombre de perturbations, notamment au regard des territoires - le coût de l'immobilier n'est pas le même en région parisienne qu'en province.

S'agissant de la mise en place de ces CPOM, et malgré la crise sanitaire, avez-vous eu un retour sur leur impact direct sur les structures ? De mon côté, j'ai des informations sur des fragilisations, voire des fermetures de structures.

M. Daniel Chasseing. - Je voudrais également féliciter le rapporteur pour son rapport complet, qui montre combien l'occupation des places spécialisées a été très faible. Il démontre aussi pourquoi nous n'avons pas pu isoler les cas contacts, les personnes éventuellement contaminées n'ayant pas accepté d'être hébergées.

Mme Élisabeth Doineau. - Je m'associe aux remerciements de mes collègues, j'ai lu avec beaucoup d'attention ce rapport, très en prise avec la situation que nous traversons.

En Mayenne, les réponses ont été assez rapides en matière de volume de propositions d'hébergement, pour les personnes en difficulté et l'accompagnement a été relativement important.

Nous devons maintenant nous interroger sur la suite : comment pouvons-nous mettre en adéquation le besoin et l'offre dans nos départements, en temps normal ? La crise sanitaire a démontré, malheureusement, qu'il était possible d'héberger les personnes en difficulté. Mais l'accompagnement de ces publics reste la grande difficulté. Comment les accompagner vers la sortie de l'hébergement d'urgence ? Il me semble que les associations manquent de moyens en termes de ressources humaines pour accompagner pleinement ces publics.

Je salue donc l'effort réalisé en matière d'hébergement, mais nous devons aussi penser à financer les associations qui accompagnent ces publics, afin qu'ils ne soient, demain, pas plus nombreux.

M. Olivier Henno, rapporteur pour avis. - S'agissant des 35 000 places annoncées, elles ont bien été ouvertes.

Le recours aux nuitées d'hôtel est effectivement le point noir de ce programme et de nombreuses personnes sont hébergées dans des hôtels et des hébergements d'urgence pour de longues durées.

Je pense cependant que les élections municipales, auxquelles s'est ajoutée la crise sanitaire, ont ralenti la mise en oeuvre de certains projets.

Concernant les CPOM, nous n'avons pas suffisamment de recul car leur généralisation, prévu par la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ÉLAN), est en cours de mise en oeuvre.

Par ailleurs, il est très juste de dire que nous avons éprouvé des difficultés à isoler, dans des centres spécialisés covid-19, des sans-abri contaminés. Cela peut-il expliquer en partie la seconde vague ? Difficile à dire, mais force est de reconnaître que peu de places ouvertes ont été occupées.

Enfin, l'État a effectivement mis les moyens qu'il fallait dans l'hébergement d'urgence durant la crise. Mais les associations ont toutes évoqué le manque d'accompagnement. D'autant que la crise sanitaire a entraîné une crise du bénévolat, un certain nombre de personnes âgées n'ayant pas pu s'engager de façon aussi forte que d'habitude. Le point positif de cette crise, c'est qu'elle a mis en exergue l'engagement de nouveaux bénévoles, notamment pour la distribution de denrées alimentaires.

Mme Monique Lubin. - Je note une certaine dichotomie entre ce qui est indiqué publiquement et ce qui est effectué. Une des deux plus grosses communes de mon département a divisé par deux une subvention versée à la Maison du logement, qui a vocation à accueillir les personnes vivant dans la rue, les jeunes en difficulté, les femmes victimes de violence, sous prétexte que l'association disposait de quatre mois de fonds propres.

Ce n'est peut-être qu'un exemple, mais je suis sûre qu'en cherchant un peu nous allons en trouver d'autres. Les discours sont là, mais accueillir ces personnes chez soi, finalement ce n'est pas très joli, et nous préférons balayer la poussière sous le tapis.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires ».

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « outre-mer » - Examen du rapport pour avis

M. Alain Milon, rapporteur pour avis de la mission « outre-mer ». - Madame la présidente, mes chers collègues, j'ai le plaisir et l'honneur de vous présenter, pour la première fois, mes observations sur les crédits de la mission « outre-mer » dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2021.

Comme préambule à cet examen, il me semble important de vous faire part de plusieurs observations.

En premier lieu, notre commission des affaires sociales a toujours fait preuve d'un intérêt particulier pour les territoires ultramarins, qui ne s'est jamais limité à l'appréciation des crédits budgétaires que la présente mission leur consacre. Outre la représentation importante parmi nos commissaires d'élus de ces territoires de tous bords politiques, notre attachement aux enjeux soulevés par les outre-mer provient de ce que certaines difficultés qu'ils éprouvent, davantage que dans l'hexagone, ont directement trait aux champs de compétence de notre commission : santé, emploi, solidarité. C'est pourquoi je suis particulièrement fier, dans le prolongement du rapport que nous avions produit en juin 2016 sur l'excellence sanitaire dans l'Océan indien - et deux ans plus tard, en Guyane et en Guadeloupe - avec plusieurs de nos collègues, de poursuivre devant vous l'engagement et la vigilance de notre commission sur ces sujets.

Bien qu'il soit difficile de ne pas aborder, au cours d'un tel débat, l'ensemble des enjeux et des difficultés auxquels les territoires d'outre-mer sont confrontés, je vous rappelle que la mission budgétaire que nous examinons est très loin de retracer l'ensemble des crédits qui leur sont consacrés, portés par 88 programmes relevant de 29 missions différentes. Un seul principe régit la maquette de la mission « outre-mer » : loin de présenter un ensemble cohérent et homogène, ses crédits n'y sont réunis qu'en raison de leur pilotage direct par le ministère des outre-mer qui, contre toute intuition, ne maîtrise qu'une part très restreinte - 13 % exactement - de l'engagement financier de l'État vers ces territoires. Ayons donc bien à l'esprit que notre examen ne porte pas sur une appréciation globale de la politique ultramarine de l'État, mais sur la seule gestion par le ministère compétent des crédits dont il est ordonnateur unique.

Enfin, je me dois de souligner devant vous qu'en conséquence de son caractère composite, la mission « outre-mer » comporte plusieurs lignes budgétaires de montants significatifs qui ne visent pas directement le champ de compétence de notre commission, comme le logement ou le soutien aux collectivités territoriales. Notre avis portant sur la globalité des crédits de la mission, j'ai néanmoins fait le choix de retenir dans mon examen les aspects les plus saillants de l'évolution budgétaire, sans considération sectorielle particulière.

Ces précisions contextuelles étant faites, j'en viens à la présentation proprement dite de la mission. Elle est composée de deux programmes, le premier, le 138, consacré à l'emploi outre-mer, et le second, le 123, aux conditions de vie.

J'observe tout d'abord avec satisfaction que les crédits de cette mission, conformément aux exercices précédents, connaissent une évolution favorable qui les porte en 2021 à plus de 2,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et plus de 2,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Cette évolution ne doit toutefois pas masquer l'affaiblissement global de l'effort budgétaire de l'État à l'égard des outre-mer, retracé dans le document de politique transversale en annexe du projet de loi de finances (PLF), et qui prévoit, en autorisations d'engagement, un passage de 18,3 milliards d'euros en 2020 à 17,8 milliards d'euros en 2021.

Bien qu'il ne rentre pas dans les attributions du rapporteur pour avis d'examiner l'évolution de ces crédits, leur baisse semble principalement imputable à un désengagement de l'État en matière de transition énergétique, de valorisation des atouts culturels et scientifiques des territoires ultramarins, mais surtout à la non-reconduction en 2021 des crédits ouverts en 2020 au titre du plan d'urgence face à la crise sanitaire.

Le programme 138, qui représente deux tiers de la mission, est en très grande partie soutenu par les crédits couvrant la compensation budgétaire par l'État des exonérations de cotisations sociales prévues pour l'activité salariale et indépendante ultramarine, qui connaissent une augmentation sensible de 6,6 % en crédits de paiement.

Je rappelle que le régime d'exonération de cotisations sociales patronales en outre-mer, plus connu sous le nom d'exonérations Lodeom, peut être décliné selon trois modalités - le régime de compétitivité, le régime de compétitivité renforcée et le régime d'innovation et croissance - dont les seuils d'exonération et de dégressivité sont plus ou moins élevés. L'augmentation régulière des crédits consacrés à la compensation budgétaire des exonérations Lodeom en PLF n'est souvent que le reflet à N+1 d'une extension du régime de compétitivité renforcée à un ou plusieurs secteurs d'activité décidée en année N, au moment du vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).

Nous le savons bien, les discussions et les arbitrages qui d'année en année désignent les secteurs d'activité ultramarins éligibles à la compétitivité renforcée ne semblent pas répondre à une stratégie d'ensemble cohérente, mais plutôt à une succession de secours apportés a posteriori à des situations économiques dégradées, parfois au mépris d'une vision plus globale.

Ainsi, s'il faut se réjouir de l'intégration du secteur de la production audiovisuelle dans le barème de compétitivité renforcée, suite à la fermeture de France Ô, il est en revanche peu compréhensible que le Gouvernement ait fermé la porte à ce que le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP), très exposé par la situation dégradée des finances locales, bénéficie de la même requalification, comme le prévoyait un amendement porté par notre collègue Viviane Malet.

Les représentants des entreprises ultramarines, que j'ai auditionnés en compagnie de plusieurs de nos collègues, se sont par ailleurs émus du manque à gagner substantiel qu'elles subissent depuis le remplacement du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) par un renforcement du régime d'allégements de cotisations sociales à partir du 1er janvier 2019.

Il semblerait en effet que cette substitution n'ait à ce jour fait l'objet d'aucune analyse quantitative stricte et qu'elle se soit traduite, selon nos collègues de la commission des finances, par une perte sèche de l'ordre de 100 millions d'euros, ce qui est considérable. Je déplore cette absence d'objectivation : si j'en crois le retour d'expérience de la fédération des entreprises des outre-mer (FEDOM), la compensation de la suppression du CICE s'est initialement fondée sur un chiffrage erroné qui ne tenait pas suffisamment compte des délais d'ajustement, et n'a pas été dûment actualisé depuis.

J'en appelle donc aujourd'hui à ce que les dispositifs Lodeom, dont les effets sur l'emploi outre-mer sont indéniablement favorables, puissent s'extraire de cette évolution par à-coups et faire l'objet d'une stratégie plus globale.

Le programme 123, intitulé « Conditions de vie outre-mer », concentre en crédits de paiement pour 2021 moins de 600 millions d'euros et recouvre en réalité deux politiques principales : le soutien budgétaire au logement ultramarin et l'accompagnement humain et financier des collectivités territoriales.

Concernant le logement, il s'agit de la seule politique dont l'intégralité des crédits et du financement peut être retracée au sein de la mission « outre-mer », ce dont elle tire d'ailleurs sa dénomination de ligne budgétaire unique (LBU). Les crédits de paiement qui lui sont consacrés en 2021, portés à 177 millions d'euros, accusent une diminution de 2,7 % par rapport à l'an dernier, dans laquelle il faut moins voir, à mon sens un retrait budgétaire de l'État, qu'une plus grande prise en compte de la sous-exécution chronique des crédits de la LBU.

En effet, d'après un rapport récent de la Cour des comptes sur le sujet, le défaut de consommation de ces crédits illustre une incapacité certaine pour les collectivités ultramarines et les acteurs du logement social de mobiliser cette aide. De l'aveu même du ministère des comptes publics, l'enjeu majeur de la LBU ne réside pas tant dans la sanctuarisation de son niveau de crédits que dans le développement des capacités d'ingénierie des collectivités pour atteindre les objectifs de la politique du logement. Toujours d'après la Cour, « ces sous-consommations ont abouti à l'accumulation de 758 millions d'euros de restes à payer, dont près de 23 % antérieurs à 2014 ».

Nous touchons là, mes chers collègues, à un sujet qui déborde quelque peu du champ de notre compétence mais qui, en raison du caractère prépondérant de l'enjeu du logement social dans les outre-mer, doit tout de même attirer notre attention. Les conclusions esquissées par la Cour dans son rapport, qui me paraissent mériter une réflexion ultérieure, suggèrent que les 19 organismes de logement social présents dans les outre-mer, bénéficiaires directs de la LBU et par ailleurs destinataires de financements soutenus par de nombreuses dépenses fiscales, sont insuffisamment rationalisés dans leur action et ne bénéficient pas, compte tenu des effectifs limités du ministère des outre-mer et de ses agents déconcentrés, du pilotage requis.

La majorité des autres actions retracées dans le programme 123 vise des objets limités et disparates mais ont pour point commun de venir en soutien aux collectivités territoriales d'outre-mer et doivent être replacées dans un contexte global de finances locales dégradées. Elles concerneront, en 2021, plus de 568 millions d'euros des crédits du programme en autorisations d'engagement.

Là encore, de façon similaire aux constats que j'ai portés sur la politique du logement, je déplore que la principale faiblesse de ces crédits réside dans leur importante sous-exécution, elle-même directement conséquence des besoins en ingénierie exprimés par les élus locaux.

Je rappellerai en effet que ces derniers, fortement mobilisés dans l'engagement de dépenses de fonctionnement liés aux allocations individuelles de solidarité, voient leur capacité d'investissement fortement obérée et sont donc incapables de consommer l'intégralité des crédits qui leur sont destinés.

La direction générale des outre-mer (DGOM), que j'ai auditionnée, m'a indiqué avoir l'intention de renforcer cette année les crédits d'accompagnement financier et humain destinés aux gestionnaires locaux dont les capacités d'ingénierie auraient été trop faibles pour solliciter des crédits précédemment engagés. J'ai eu l'occasion d'alerter mes interlocuteurs sur le risque de « prime au mauvais gestionnaire » qu'une telle orientation comporterait : alors que ces crédits, qui ne sont pas habituellement revêtus d'une mission de péréquation, visent à renforcer l'autonomie de gestion des collectivités d'outre-mer, ce fléchage aurait pour résultat direct de désavantager celles qui se seraient montrées les plus performantes dans la consommation des crédits qui leur étaient préalablement destinés.

Je reprends à mon compte devant vous une suggestion qu'a alors formulée notre collègue Victoire Jasmin, qui a jugé plus opportun de recentrer ces crédits d'accompagnement vers le soutien aux gestionnaires locaux dans l'accomplissement de leurs missions régaliennes, tel le recouvrement de l'impôt, plus que vers la consommation de crédits déjà engagés.

De façon plus large, l'émiettement des crédits de soutien aux collectivités territoriales, qui nuit gravement à leur lisibilité au sein du programme 123, et qui peut même conduire à des financements doublonnés, plaide pour une refonte intégrale de la maquette budgétaire du programme, qui privilégierait une approche par secteur d'intervention.

Tels sont, madame la présidente, mes chers collègues, les principaux éléments que je souhaitais porter à votre connaissance au sujet de la mission « outre-mer ». Compte tenu de l'ensemble de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits correspondants, qui sera pour ma part plutôt timide.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Je vous remercie, monsieur le rapporteur, et je suis ravie de vous avoir proposé d'élaborer ce rapport. Il est vrai que la commission des affaires sociales a effectué de nombreuses missions outre-mer et porte un grand intérêt aux territoires ultramarins. Le déplacement à Mayotte est d'ailleurs toujours très attendu.

Mme Victoire Jasmin. - Je souhaiterais tout d'abord remercier le rapporteur, qui a tenu compte de nos échanges. Son rapport illustre parfaitement la situation dans laquelle se trouvent les territoires d'outre-mer, alors qu'il n'est pas toujours évident de comprendre les différentes problématiques. Il permettra sans aucun doute à ceux qui ne vivent pas en outre-mer de mieux comprendre de quoi nous parlons, quand nous évoquons les exonérations Lodeom ou la LBU, par exemple.

Concernant le logement, les risques naturels majeurs nous contraignent à respecter des procédures différentes de celles de la métropole. Je ne dirai pas qu'elles sont plus compliquées, mais leur approche est différente. Or depuis trois ans, nous avons bien noté que les problèmes liés au BTP ont été évoqués, notamment parce que les coûts sont différents et la main-d'oeuvre insuffisamment valorisée.

De nombreux jeunes diplômés partent se former en métropole, mais ne trouvent pas d'emplois. Leurs savoir-faire ne sont plus valorisés.

Nous avons tous entendu, il y a quelques jours, les propos de notre collègue Valérie Létard, relatifs à Action logement ; nous avons l'habitude de dire « quand le bâtiment va, tout va ». Nous devons donc trouver des solutions pour relancer le bâtiment en outre-mer, notamment grâce au dispositif « Coeur de ville », aux projets d'accompagnement, au plan d'investissement volontaire (PIV)... Je suis sûre que nous pouvons y parvenir, si le ministre en a la volonté.

Enfin, il est important que les difficultés propres à chaque territoire soient prises en compte, et notamment les risques naturels majeurs qui sont très importants. Les chefs d'entreprise du BTP le savent et rencontrent de nombreuses difficultés.

Mme Élisabeth Doineau. - Lorsque j'ai présenté ce rapport en remplacement de Mme Nassimah Dindar l'an dernier, j'ai pu mesurer l'ampleur des difficultés. Je tiens donc à témoigner pour ces territoires, nos collègues rencontrant de nombreuses difficultés sur le terrain.

Les aides proposées aux outre-mer sont un véritable casse-tête. Elles sont superposées les unes sur les autres, au fur et à mesure des visites ministérielles dans les différents territoires ultramarins. Nous avons vraiment l'impression qu'à chaque époque, des dispositions ont été prises.

Mais comment sont réalisées les évaluations ? Nous n'avons pas le sentiment, après le lancement d'un programme sur l'habitat, par exemple, qu'une évaluation soit ensuite réalisée sur la dépense des crédits. Or, le rapporteur l'a indiqué, certains crédits non consommés datent de 2014 ! C'est révoltant. Des millions d'euros dorment quelque part, faute peut-être, justement, d'une évaluation effectuée dans les temps.

Les bidonvilles n'ont toujours pas disparu ; c'est inacceptable. Cela a été dit, les entreprises ont besoin de travail, les populations ont besoin d'être mieux logées, il suffit donc de le vouloir pour le faire. Il est important que le Gouvernement, plutôt que d'envoyer des ministres, organise une réelle gestion de ces crédits sur place.

Mme Laurence Cohen. - Je remercie également le rapporteur pour son rapport très complet et nuancé.

Lors de nos déplacements, nous avons pu mesurer le fossé qui existe entre la politique menée en hexagone et celle qui est menée dans les territoires ultramarins. L'une de nos erreurs est que nous reproduisons, en outre-mer, ce qui est fait en métropole, sans tenir compte des spécificités. Les propositions des élus ne sont pas suffisamment prises en compte pour répondre à l'urgence dans ces territoires.

Je suis très admirative de mes collègues ultramarins qui restent toujours très mesurés, en séance publique, lorsqu'ils décrivent la situation de leur territoire, alors que les inégalités sont extrêmement importantes.

Alors que le rapporteur votera timidement en faveur des crédits de la mission, mon groupe s'abstiendra.

M. Stéphane Artano. - Je remercie le rapporteur pour ses propos, auxquels j'adhère en grande partie, sa vision étant extrêmement lucide.

Un rapport a été élaboré par la délégation sénatoriale aux outre-mer sur la prise en considération de l'état d'urgence en outre-mer et les mesures de soutien économique. Nous n'avons pas été entendus sur tous les aspects que nous avions soulignés. La FEDOM l'a d'ailleurs clairement indiqué, lors de son audition devant notre commission, mais aussi devant la commission des finances.

S'agissant de la sous-consommation des crédits, elle est avérée. Une mission parlementaire, confiée à vos collègues Jean-René Cazeneuve et Georges Patient à la demande de l'ancienne ministre des outre-mer, Mme Annick Girardin, faisait notamment état d'un problème d'ingénierie de la part des partenaires de l'État sur les territoires, des difficultés de ces mêmes partenaires à honorer parfois leurs engagements, et d'acteurs privés qui méconnaissaient un certain nombre de règles publiques. Je rappellerai que le tissu économique ultramarin est composé à 90 % de très petites entreprises (TPE). Le Gouvernement s'est engagé à renforcer l'ingénierie territoriale.

J'ai toujours considéré qu'un budget traduisait une politique, du moins sur le plan philosophique. Or, ce qui manque à cette mission, c'est la visibilité de l'action de l'agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) en outre-mer. Une expérimentation a été effectuée à Mayotte, avec une cellule de renforcement de l'ingénierie des collectivités qui a permis d'améliorer la sous-consommation constatée il y a un an.

Les efforts de l'État doivent aller vers un renforcement de la capacité des collectivités ou des acteurs à être autonomes et à mobiliser les crédits, plutôt que de piloter en direct les actions - je plaide pour une totale responsabilité des collectivités dans les programmes qu'elles mènent.

Vous avez évoqué le logement social et le BTP. Nous avons tous soutenu l'amendement de Mme Viviane Malet relatif au BTP, dans la discussion budgétaire.

Laurence Cohen nous trouve mesurés dans l'hémicycle, il s'agit plutôt d'une certaine pudeur. Nous présentons un certain nombre de difficultés, et nous ne sommes pas toujours entendus, mais nous voulons faire avancer les choses sans passer pour les « pleureurs de service ».

Enfin, je confirme les propos de notre collègue Victoire Jasmin, les problématiques sont différentes dans chaque territoire. De sorte que leur prise en considération amène des adaptations de dispositifs pouvant être perçus comme ressortant du droit commun et choquer, alors qu'elles tiennent simplement compte d'une réalité ultramarine.

Je soutiens la mission « outre-mer », tout comme le rapporteur, du bout des lèvres, car elle est incomplète - je pense, par exemple, à la disparition du CICE. Mais surtout, elle manque de perspectives. Il a été annoncé que l'outre-mer bénéficierait de 1,5 milliard d'euros dans le cadre du plan de relance, or les mandats de négociation ne sont pas encore finalisés.

Il s'agira d'un vrai sujet, car certains secteurs, comme le tourisme, n'ont pas bénéficié de beaucoup d'aides ; cette mission ne traduit pas un soutien aux secteurs d'activité particulièrement pénalisés par la crise sanitaire.

Mme Viviane Malet. - Je souhaiterais également remercier Alain Milon pour cet excellent rapport. Il a fait preuve d'une expertise très fine de la situation des outre-mer et de cette mission.

Je remercie également les collègues qui ont soutenu l'amendement que j'ai proposé et qui visait à mettre le BTP en compétitivité renforcée. Actuellement, nos entreprises sont en train de mourir. Que la sagesse du Sénat n'ait pas été entendue est regrettable.

S'agissant des crédits alloués à la LBU, s'ils n'ont pas diminué, les autorisations d'engagement sont supérieures aux crédits de paiement, ce qui veut dire que nous ne consommerons pas les sommes engagées - comme c'est le cas depuis plusieurs années.

Il conviendrait donc de définir des priorités pour cette LBU, de faire en sorte qu'elle soit plus facile à utiliser, plus accessible. Nous le constatons sur le terrain, nous passons beaucoup plus temps à monter des projets qu'à construire des logements.

Lors de la visioconférence avec le ministère, j'ai également pointé la problématique des personnes âgées. Si nos territoires sont encore jeunes, ils vont vieillir rapidement ; nous devons anticiper.

Nous pourrions, par exemple, flécher un habitat alternatif, non seulement pour les personnes handicapées, mais également pour les personnes âgées dans le cadre de la LBU, et mener de petites opérations qui seraient certainement plus faciles à monter.

Mme Jocelyne Guidez. - Je remercie Alain Milon pour son rapport très pointu.

Des aides sont-elles prévues pour rénover des maisons très anciennes, qui ont un cachet, voire une histoire, dans lesquelles vivent des personnes âgées ? Ces maisons deviennent, malheureusement, insalubres.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. - Oui, il existe des aides pour ce type de restauration, qui permettent la forme d'exonérations fiscales sur des investissements immobiliers.

Durant des années, j'ai écouté avec attention le rapport de la mission « outre-mer ». Je ne suis pas le premier à indiquer qu'il existe un manque total de visibilité sur les dépenses que peut réaliser l'État sur ces territoires. Il y a tellement de disséminations dans tellement de budgets différents, que nous ne percevons pas bien la cohésion, la clarté de l'action de l'État sur ces territoires.

Par ailleurs, le ministère des outre-mer, alors que les territoires sont immenses et que les populations ont de grands besoins, est finalement extrêmement petit et dispose de très peu de moyens.

S'agissant de la spécificité des territoires, que vous avez tous évoquée, je répondrai que vous nous devons aller plus loin en tenant en compte de leur identité.

Je n'ai disposé, en somme, pour l'examen de cette mission que de trois semaines, ce qui est très insuffisant pour vous présenter des propositions de changement, mais suffisant pour se rendre compte des lacunes des actions du ministère et de notre étude - pour avis, qui plus est. Ces territoires connaissent des problèmes majeurs. L'État s'en occupe-t-il bien ? Je ne pense pas. Il s'en occupe, certes, mais bien, je ne le pense pas.

Nous ne pouvons plus perdre de temps, nous devons travailler différemment, notamment avec les élus des outre-mer, pour présenter des propositions budgétaires différentes, quitte à être en désaccord avec le Gouvernement - quel qu'il soit.

Tel est le projet que j'espère mener à bien, d'ici à la prochaine présentation de la mission « outre-mer » pour 2022.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « outre-mer ».

Projet de loi de finances pour 2021 - Mission « Travail et emploi » - Examen du rapport pour avis

Mme Frédérique Puissat, rapporteur pour avis de la mission « Travail et emploi ». - Il me revient cette année de prendre la suite de notre ancien collègue Michel Forissier pour vous présenter les crédits de la mission « Travail et emploi ».

Les crédits demandés au titre de cette mission pour 2021 s'élèvent à 13,4 milliards d'euros, soit un peu plus que ce que nous avions voté en loi de finances initiale pour 2020, mais un peu moins que ce qui sera effectivement consommé compte tenu des crédits supplémentaires ouverts par les lois de finances rectificatives.

Cette mission n'enregistre aucune mesure nouvelle et ses crédits évoluent essentiellement sous l'effet des décisions prises les années précédentes ou en fonction de l'évolution spontanée du nombre de bénéficiaires des différents dispositifs. On pourrait presque en déduire que la situation de l'emploi dans notre pays n'a pas changé depuis plus d'un an.

Ce budget s'inscrit en effet dans la continuité des années précédentes en ce qui concerne la baisse du recours aux contrats aidés et le soutien accru au secteur de l'insertion par l'activité économique, la fin des aides à l'embauche susceptibles de créer des effets d'aubaine ou encore l'entêtement du Gouvernement à subventionner certaines expérimentations qui donnent peu de résultats.

J'aurais donc pu être tentée d'actualiser les analyses de Michel Forissier.

Pourtant, la situation de l'emploi en France est particulièrement préoccupante. Alors que le taux de chômage baissait de manière continue depuis plusieurs trimestres, il est brusquement remonté avec la crise sanitaire et atteignait 9 % au troisième trimestre, soit près de deux points de plus qu'au trimestre précédent. Surtout, cette brusque remontée du chômage ne résulte pas seulement d'un gel temporaire des embauches mais bien de destructions durables d'emplois. Selon les prévisions de la Banque de France, le taux de chômage continuera à progresser en 2021 et repassera à peine sous la barre des 10 % en 2022.

Cette progression est d'autant plus impressionnante que les destructions d'emplois sont, au moins à court terme, limitées par le recours massif à l'activité partielle, qui conduit l'État à prendre en charge la rémunération d'un nombre considérable de salariés.

Bien entendu, l'image d'une continuité de la politique de l'emploi donnée par la stabilité des crédits de la mission « Travail et emploi » ne correspond pas à la réalité. En effet, le budget alloué à cette politique est environ deux fois plus important si l'on prend en compte les crédits du plan de relance qui seraient alloués au ministère du travail.

Cela me conduit à une première observation sur ce projet de loi de finances, et qui a trait, comme je l'ai dit à la ministre, à son manque de lisibilité pour les parlementaires que nous sommes. En effet, la bonne information du Parlement voudrait que les crédits de la mission « Travail et emploi » donnent une image fidèle de l'action du Gouvernement en la matière. Si nous sommes soucieux de la maîtrise des dépenses publiques, nous aurions pu accepter en 2021 une hausse substantielle des crédits de cette mission au vu des circonstances exceptionnelles. Or, tout se passe comme si le Gouvernement avait voulu afficher une rigueur budgétaire et, en même temps, un plan de relance conséquent.

Cette fragmentation des crédits demandés est d'autant plus regrettable qu'une partie du plan de relance servira à compléter des dispositifs qui sont par ailleurs financés de manière pérenne. C'est par exemple le cas de la Garantie jeunes, qui permettrait d'accompagner 100 000 jeunes au titre du droit commun et 50 000 supplémentaires au titre du plan de relance. C'est également le cas de l'accompagnement intensif des jeunes (AIJ), mis en place par Pôle emploi, et dont le renforcement s'inscrirait dans le cadre du plan de relance.

Si ces dispositifs sont de bons outils de lutte contre le chômage, ils devraient relever de la mission que nous examinons ce matin, et non d'un plan de relance.

La question de l'activité partielle est un autre exemple du manque de lisibilité du budget que nous examinons. En temps normal, ce dispositif permet à un nombre limité d'employeurs de faire face à des circonstances exceptionnelles, notamment des sinistres ou des intempéries. Les sommes budgétées pour 2020 au sein de la mission « Travail et emploi » s'élevaient à moins de 100 millions d'euros. Ce dispositif a totalement changé de nature avec la crise sanitaire. Toutefois, les crédits supplémentaires prévus pour 2020, qui dépasseront au total 30 milliards d'euros, ont été inscrits au sein de la mission « Plan d'urgence ». En 2021, les crédits correspondants seraient inscrits au sein de la mission « Plan de relance » et s'élèvent, pour le moment, à plus de 4 milliards d'euros. Je vois mal ce qui justifie ces évolutions de présentation. Le souhait du Gouvernement de présenter un effort massif pour l'emploi ne devrait pas nuire à la bonne information du Parlement. Surtout, s'il est sans doute nécessaire pour limiter le nombre de destructions d'emplois, le recours massif à l'activité partielle n'est pas soutenable sur le long terme, et nous devrons tôt ou tard en payer le prix.

En revanche, certains dispositifs ont un caractère plus exceptionnel et leur inscription dans le plan de relance me semble mieux justifiée.

Ainsi, les contrats aidés supplémentaires, qui vont, soit dit en passant, à contre-courant de la politique suivie ces dernières années, ne sauraient se justifier que dans le contexte d'une crise économique qui fragilise la capacité des entreprises à embaucher. Il en va de même pour les aides à l'embauche de jeunes de moins de 26 ans, qui sont de nature à créer d'importants effets d'aubaine. Il en va enfin de même du renforcement temporaire des effectifs de Pôle emploi pour faire face à l'augmentation de la charge de travail de cet opérateur.

Il convient de noter que les ressources de Pôle emploi sont fortement liées à celles de l'Unedic, avec un effet retard de deux ans. La dégradation des comptes de l'assurance chômage créera donc d'importantes difficultés de fonctionnement pour Pôle emploi à partir de 2022.

L'apprentissage connaît depuis quelques années un fort regain de popularité. Le nombre de jeunes apprentis embauchés avait progressé de 16 % en 2019. En 2020, cette dynamique s'est heurtée à la crise sanitaire. Néanmoins, au niveau global, le nombre d'apprentis devrait cette année se maintenir à son niveau de 2019 et pourrait même le dépasser. Ce constat cache toutefois des disparités importantes entre les secteurs et certains centres de formation des apprentis (CFA) pourraient rencontrer d'importantes difficultés financières. On peut donc s'interroger sur la stabilité prévue des crédits reversés par France compétences aux régions au titre du soutien au fonctionnement des CFA.

Depuis la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, en 2018, le financement de l'apprentissage est assuré par les opérateurs de compétences, en fonction d'un niveau de prise en charge défini par chaque branche. Les fonds nécessaires sont fournis aux Opérateurs de Compétences (OPCO) par France compétences, qui peut recourir à l'emprunt si ses ressources tirées des contributions des entreprises ne sont pas suffisantes.

Or, une mission conjointe de l'Inspection générale des affaires sociales et de l'Inspection générale des finances a constaté en avril dernier que l'équilibre financier issu du système mis en place par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel était très incertain. En effet, si on peut se réjouir du développement de l'apprentissage, on constate que France compétences, compte tenu de ses autres missions et surtout des prélèvements décidés par l'État sur ses ressources, n'est pas en mesure d'assurer le financement des CFA. Il s'agit là d'un impensé de la réforme de 2018, dont l'étude d'impact a manifestement été insuffisante. Cela contribue à expliquer le déficit prévisionnel de France compétences de 4 milliards d'euros, mais qui résulte principalement de la prise en charge par France compétences du financement du stock de contrats conclus avant 2020.

Pour cette raison, le Gouvernement profite de ce projet de loi de finances pour modifier substantiellement l'esprit de la loi de 2018. Aux termes de l'article 56, les recommandations que France compétences formule à l'encontre des branches n'auront plus seulement pour objet de permettre la convergence des coûts au contrat mais également d'assurer l'équilibre financier du système. Ainsi, le financement de l'apprentissage deviendra une variable d'ajustement du budget de France compétences.

Je précise que cet article n'est pas rattaché à la mission mais au plan de relance, car il conditionne l'attribution d'une subvention exceptionnelle à France compétences à l'adoption de ces mesures de régulation. Là encore, ce rattachement discutable dans la mesure où il ne s'agit pas d'une mesure conjoncturelle mais bien d'une évolution structurelle.

Le budget pour 2021 porte, comme les années précédentes, les crédits consacrés au plan d'investissement dans les compétences (PIC), présenté par le Gouvernement comme un investissement exceptionnel en faveur des personnes éloignées de l'emploi pour la période 2018-2022.

Je reprends à mon compte les critiques formulées l'année dernière par Michel Forissier. Pour partie, le PIC correspond au financement de dispositifs pérennes comme la Garantie jeunes, qui a été généralisée sous la précédente législature. Il s'agit donc de dépenses qu'il aurait de toute façon fallu financer, et les présenter comme relevant d'un investissement exceptionnel semble trompeur. Cette remarque prend d'autant plus de sens qu'en 2021 une partie des dépenses liées à la Garantie jeunes seraient financées au titre du plan de relance.

Une autre partie du PIC correspond à un ensemble de dispositifs, pilotés avec les régions, sur lesquels le Gouvernement ne nous donne aucune information si ce n'est de grands axes que l'on ne peut que partager. Ainsi, c'est une enveloppe de plusieurs centaines de millions d'euros que nous accorderions cette année au Gouvernement, sans réellement savoir à quoi elle sera employée. La Cour des comptes a d'ailleurs critiqué ce manque d'information du Parlement dans son rapport sur l'exécution budgétaire 2019, manque d'autant plus regrettable que, comme chaque année, le budget du PIC devrait être sous-exécuté.

Encore une fois, si l'on ne peut contester ces objectifs, les crédits demandés au titre du PIC donnent une image exagérée de l'effort budgétaire en faveur de la formation des personnes éloignées de l'emploi.

Enfin, le PIC est alimenté par un fonds de concours en provenance de France compétences, qui s'élèverait à 1,6 milliard d'euros. La Cour des comptes a contesté la régularité de ce fonds de concours, dont l'État fixe unilatéralement le montant et qui correspond aux fonds qui étaient auparavant gérés par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels. Là encore, il semble exagéré de présenter ce fonds de concours comme relevant d'un effort exceptionnel, dans la mesure où il est prévu par la loi.

En outre, il convient de noter que l'État prélève 1,6 milliard d'euros sur les ressources de France compétences tout en lui attribuant, au titre du plan de relance, une subvention de 750 millions d'euros pour pallier l'insuffisance de ces ressources. Cela permet de gonfler de manière quelque peu artificielle à la fois le plan d'investissement dans les compétences et le plan de relance, au détriment de la bonne information du Parlement.

Dans la continuité des années précédentes, le budget pour 2021 traduit un renforcement du soutien au secteur de l'insertion par l'activité économique. J'approuve cette orientation, qui est cohérente avec le pacte d'ambition du secteur de l'insertion par l'activité économique (IAE) et avec la proposition de loi que nous avons récemment votée. Là encore, on peut s'interroger sur le rattachement d'une partie des crédits supplémentaires au plan de relance.

Le Gouvernement persiste par ailleurs à vouloir faire décoller le dispositif des emplois francs. Il s'agit là d'un exemple type du mauvais usage des expérimentations. Ce dispositif a été créé sans étude d'impact par un amendement du Gouvernement au projet de loi de finances pour 2018. L'évaluation prévue n'a jamais été fournie au Parlement, peut-être parce que les résultats étaient inférieurs aux attentes en dépit d'un élargissement du champ géographique. Cela n'a pas empêché le Gouvernement de généraliser le dispositif depuis le 1er janvier 2020, cette fois par décret. Malgré des ambitions nettement revues à la baisse, les objectifs ne sont toujours pas atteints. Certes, dans la mesure où il ne décolle pas, le coût de ce dispositif n'est pas disproportionné. Pour autant, les crédits qui lui sont consacrés pourraient peut-être être affectés plus utilement ailleurs. Le fait que les emplois francs aient figuré dans le programme du candidat Emmanuel Macron ne me semble pas de nature à les exonérer d'une démarche d'évaluation rigoureuse...

Un mot enfin sur l'expérimentation « zéro chômeur de longue durée ». L'Assemblée nationale devrait prochainement adopter la proposition de loi visant à la prolonger, comme le Sénat l'a fait le 4 novembre dernier.

En 2020, cette expérimentation devait bénéficier de plus de 28 millions d'euros. Les crédits effectivement consommés devraient finalement être inférieurs de plus de 10 millions d'euros, le nombre de personnes embauchées étant inférieur à 800, au lieu des 1 750 espérés. Le budget pour 2021 était initialement fixé à 22 millions d'euros, avec un objectif abaissé à un peu plus de 1 500 emplois créés. Cet objectif traduit une révision à la baisse des ambitions mais semble toujours optimiste, puisqu'il suppose de doubler en un an, et alors que les nouveaux territoires ne seront habilités qu'au second semestre, les résultats enregistrés depuis 2016. L'Assemblée nationale a souhaité abonder ce budget en adoptant un amendement majorant de 6 millions d'euros les crédits du programme. Je crains que ce budget ne soit encore une fois surévalué.

Au-delà du budget de l'État, il me semble important d'aborder ceux de l'assurance chômage. En effet, la dégradation spectaculaire des comptes de l'Unedic, dont la dette devrait dépasser 65 milliards d'euros en 2020, est très largement due aux décisions de l'État en matière d'activité partielle. La question de la gestion de cette dette devra donc se poser et il ne serait pas anormal que l'État en prenne sa part.

Au bénéfice de ces observations, il me semble que nous pouvons donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Travail et emploi », tout en gardant à l'esprit qu'elle ne donne pas une image fidèle des crédits qui seront effectivement consacrés à la politique de l'emploi en 2021. La maîtrise budgétaire affichée par cette mission tranche avec les dépenses publiques massives portées par le plan de relance, et qu'il faudra un jour financer.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Merci pour ce rapport très franc.

M. Philippe Mouiller. - Il y a en effet des inquiétudes sur les CFA, notamment dans les territoires ruraux, sur les unités de formation les plus éloignés des villes principales. On constate également des problèmes dans les délais de paiement, qui génèrent de vraies problématiques de trésorerie. Bref, il y a des difficultés dans l'application de cette réforme. J'observe une augmentation des personnels de Pôle emploi, mais une diminution des crédits pour les rémunérer. Il est vrai que le contexte est particulier, et que beaucoup d'expérimentations sont lancées. La situation de l'AFPA soulève beaucoup de questions, qu'il s'agisse de son devenir, des évolutions financières ou de l'immobilier. En ce qui concerne l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés, nous sommes en pleine mutation, avec le rapprochement entre Cap emploi et Pôle emploi. Quelles sont vos premières conclusions ?

Mme Pascale Gruny. - Le manque de lisibilité résultant de l'inscription dans le plan de relance d'une partie des crédits qui devrait relever de la mission est un constat que l'on peut également faire s'agissant d'autres missions. Pendant le premier confinement, l'activité partielle a permis de passer une première vague et, ensuite, il y avait les congés. Les entreprises ont pu faire le dos rond, mais, avec ce deuxième confinement, nous pouvons nous attendre à une vague énorme qui requerra un accompagnement financier important. Or cet accompagnement n'est ni dans cette mission, ni dans le plan de relance. Il faudra mieux accompagner les personnes et les entreprises, en faisant de gros efforts de formation pour les chômeurs, dont le nombre va s'accroître. La dernière loi sur la formation me laisse sceptique. Les gros CFA vont bien s'en sortir, mais les plus petits auront du mal. Résultat : dans les territoires ruraux, nous aurons des difficultés pour former nos jeunes.

Le coût de l'activité partielle pour l'Unedic pose, en effet, question : c'est à l'État de le prendre en charge. Mais on a bien vu, avec les gilets jaunes, que c'est le budget de la sécurité sociale qui a été ponctionné... L'État essaie toujours de s'en sortir ! Dommage, car il est préférable d'avoir de la clarté dans les comptes, pour pouvoir identifier les problèmes.

En ce qui concerne l'emploi des seniors, l'enjeu est moins de donner des exonérations incitatives, car cela ne fonctionne pas, que de faire de la psychologie pour que les chefs d'entreprise changent de regard et arrêtent d'écarter les salariés, par des licenciements ou des ruptures conventionnelles, lors des dernières années de la carrière. Les organisations patronales demandent d'ailleurs la reprise des préretraites, avec la crise.

M. Olivier Henno. - France compétences est la pierre angulaire de la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Vous avez évoqué le prélèvement de l'État sur les ressources de cet organisme. Pouvez-vous nous en dire plus ? France compétences doit déjà financer la formation professionnelle et l'apprentissage, réguler le marché et améliorer la transparence. Quelles pourraient être les conséquences de ce prélèvement ? Je m'inquiète notamment pour l'accès à la formation professionnelle dans les entreprises de taille intermédiaire (ETI), et notamment les entreprises de 50 à 250 personnes.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Il faudra que notre commission fasse bientôt un bilan de cette loi. J'entends beaucoup de questions sur France compétences.

M. Daniel Chasseing. - Alors que le taux de chômage était de 7,1 % au deuxième trimestre, il est remonté à 9 % en raison de l'épidémie et va sans doute dépasser 10 % en 2021. On peut donc se réjouir que l'apprentissage ait augmenté de 16 % et se maintienne en 2020. La dette de l'Unedic atteint 65 milliards d'euros, ce qui est un montant très important. L'État a raison de chercher à développer au maximum l'emploi, notamment chez les jeunes. Il faut privilégier l'insertion par le travail, même dans ce cadre épidémique. Vous émettez des réserves sur les crédits du PIC et sur le plan de relance. La ministre nous a pourtant assuré que ces crédits allaient être mis en synergie. Vous dites que les aides aux moins de 26 ans peuvent être une aubaine pour les entreprises. Je pense que ces aides sont nécessaires. Il est bon, surtout, que les jeunes puissent avoir une formation dans l'entreprise.

Mme Corinne Féret. - Je partage un certain nombre d'analyses du rapport, et notamment toute la première partie. Ce budget comporte en fait une partie seulement des financements consacrés au travail et à l'emploi ; une grande partie figure dans le plan de relance. Il est regrettable que nous n'ayons pas une visibilité très claire de l'engagement du Gouvernement en soutien de l'emploi dans cette période difficile.

La situation de l'emploi est extrêmement préoccupante, surtout pour les jeunes, diplômés ou non, qui méritent un effort conséquent et un engagement très clair du Gouvernement - la ministre nous a annoncé des mesures nouvelles, et le Président de la République aussi, hier soir. Certains se retrouvent sans aucune activité et sans aucune rémunération.

Nous devrons être attentifs au financement de l'apprentissage, vu les craintes que nous avions lors du débat sur la loi relative à l'avenir professionnel. L'insuffisance du financement par France compétences pourra mettre en difficulté certaines formations dans certains territoires, ou lorsque les effectifs sont restreints.

Pôle emploi voit la subvention qui lui est versée par l'État baisser. Nous proposerons des amendements en séance pour abonder ses financements, car ce n'est pas le moment de diminuer ses moyens, alors que ses agents devront accompagner des publics en difficulté et en recherche d'emploi, ou en reconversion professionnelle.

Nous sommes défavorables à la réforme de l'assurance chômage telle qu'elle avait été engagée avant la crise, reportée et repoussée de trimestre en trimestre, mais visiblement pas remise en question sur le fond. Pour nous, il serait impensable de mener à terme cette réforme, qui ne visait qu'à faire des économies sur le dos des chômeurs.

Je m'associe à la quasi-totalité des propos de la rapporteur, mais pas à sa conclusion : sur les crédits de cette mission, nous nous abstiendrons.

Mme Cathy Apourceau-Poly. - Nous partageons complètement le rapport, qui traduit bien la situation dans laquelle nous sommes. Mais je n'arrive toujours pas à comprendre pourquoi, dans cette commission, l'on peut être aussi dur - nous pourrions signer le rapport - et, à la fin, émettre un avis favorable. Quand on tient des propos aussi durs, il faut aller jusqu'au bout, et avoir le courage de ses opinions !

Sur la réduction des moyens de Pôle emploi, je rejoins ce que vient de dire Mme Féret. Des centaines de milliers d'emplois vont être supprimés, et 800 000 l'ont déjà été. J'ai une pensée, notamment, pour les petits commerçants, pour les commerces de proximité. On parle souvent des grands groupes, comme Bridgestone qui, dans mon département, supprime 863 postes d'un seul coup - même si j'espère qu'il y aura un repreneur. Mais il faut penser à tous ces petits commerçants, toutes ces petites entreprises, toutes ces petites associations, qui vont perdre des milliers d'emplois. Dans cette situation, je ne comprends pas qu'on ne mette pas plus de monde à Pôle emploi pour accompagner tous ceux qui seront dans la détresse.

La pauvreté est en train d'exploser, partout. Les dernières enquêtes, notamment sur la pauvreté des jeunes, m'inquiètent beaucoup. Les jeunes qui pouvaient faire de petits boulots sont en train de tomber dans la pauvreté. Les chiffres officiels sont alarmants, tels que nous les fournissent les associations, comme le Secours catholique ou le Secours populaire, qui voient leur nombre de bénéficiaires augmenter. Le nombre de bénéficiaires du RSA est en train d'exploser. Comment les départements feront-ils pour suivre ?

Nous sommes évidemment contre la réforme de l'assurance chômage, car elle ne vise qu'à durcir les conditions pour les chômeurs et les chômeuses. On nous annonce que cette réforme provoquerait une baisse des indemnités chômage de 24 %, qui ferait passer des bénéficiaires d'un revenu mensuel de 902 euros à 689 euros. Comment vivre avec 689 euros par mois ? Une baisse de 24 % n'a pas le même effet quand on gagne 8 000 ou 9 000 euros par mois que quand on gagne 902 euros... Cette réforme du chômage va faire basculer des gens dans la pauvreté. Nous y sommes opposés depuis le début. Nous ne voterons pas les crédits de la mission.

Mme Brigitte Micouleau. - On voit bien que l'État fait le maximum pour les aides, même si, souvent, les entreprises ne rentrent pas dans les bonnes cases. Beaucoup d'entreprises doivent environ huit mois de congés payés à leurs salariés, sans aucune trésorerie. Comment feront-elles ? Le résultat sera une hausse du nombre de chômeurs, de jeunes chômeurs notamment, surtout dans la restauration. Il faudra prévoir leur formation.

Mme Jocelyne Guidez. - Aux Antilles, nous avons encore des employés qui servent l'essence à la pompe. Au lieu de distribuer de l'argent à droite et à gauche, pourquoi ne remet-on pas ces petits métiers à l'honneur ? Après tout, ils ont de la valeur, permettent à leurs titulaires de se lever le matin, d'avoir de la dignité, de se socialiser aussi : pour le moral, c'est tout de même mieux que de rester chez soi. Il n'y a pas de sot métier.

Mme Catherine Deroche, présidente. - C'est un métier qui nécessite de prendre grandes précautions : il y a beaucoup de cancers de la vessie chez les gens qui servaient de l'essence à la pompe. On a toute la journée le nez sur le réservoir, et les conséquences sur la santé ne sont pas négligeables. Je suppose tout de même qu'on peut l'exercer dans des conditions satisfaisantes, si l'on veille à la sécurité des personnes concernées.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur pour avis. - Vous m'interrogez sur la cohérence entre le rapport et sa conclusion. La commission ne se positionne pas sur le plan de relance, mais sur la mission « Travail et emploi », et sur sa trajectoire depuis 2017. Nous avons toujours donné un avis favorable à cette mission. Il n'y a donc aucune raison, puisque nous sommes sur des trajectoires similaires, qu'on donne un avis défavorable à une mission que nous avons toujours suivie. Surtout, comme l'a souligné M. Chasseing, un certain nombre de mesures visent à favoriser l'insertion professionnelle, ce qui va dans le bon sens pour aider ceux qui sont éloignés de l'emploi ou en difficulté à réintégrer un cursus professionnel et le circuit économique classique. Si on peut regretter qu'une partie des crédits de la politique de l'emploi soient retracés ailleurs et s'il nous faut être lucides sur la réalité des crédits demandés, je n'en suis pas moins favorable à leur adoption.

Quand nous avons examiné la loi sur l'avenir professionnel, M. Forissier avait dit qu'il ne s'agissait que de tuyauterie. L'essentiel des tuyaux de financement de la formation professionnelle et de l'apprentissage a en fait été rebranché vers France compétences, au détriment notamment des régions. J'ai à cette occasion eu l'occasion de dire que j'espérais que le Président de la République savait marcher sur l'eau, que tout allait bien fonctionner, qu'on s'y retrouverait. Eh bien finalement, nous ne nous y retrouvons pas ! France compétences est déficitaire et rencontre un certain nombre de difficultés, y compris en termes de fonctionnement. Ses effectifs atteignent 70 personnes, par l'addition de structures qui existaient préalablement. Le rapport de l'IGF a montré qu'il en faudrait davantage.

Malheureusement, l'article 56 propose de faire du niveau de prise en charge une variable d'ajustement financière, avec les conséquences que cela peut avoir pour les CFA.

Les ETI et une partie des PME ne bénéficient plus des fonds mutualisés, qui sont concentrés sur les entreprises de moins de 50 salariés. Les difficultés que ces entreprises rencontrent étaient prévisibles. Au terme d'un certain nombre de mois ou d'années de fonctionnement, nous devrons nous pencher sur cette nouvelle organisation, pour voir si on arrive finalement à une situation aussi merveilleuse que celle qu'on nous avait décrite. Cette compétence était portée par les régions, et celles-ci entretiennent toujours du personnel à cet effet, sans avoir ni la compétence ni les ressources qui vont avec.

Les effectifs de Pôle emploi ont connu de fortes variations ces dernières années. Le directeur de cet opérateur considère que les moyens qui lui sont attribués sont suffisants pour assurer la mission qui lui est attribuée, mais que la crise sanitaire va engendrer une augmentation des charges de travail. Le plan de relance prévoit 1 500 emplois supplémentaires pour assumer cette augmentation d'activité, dont au maximum 500 CDI, le reste étant constitué de CDD. Et il y a aussi 650 emplois supplémentaires pour l'AIJ. Les effectifs de Pôle emploi vont donc bien augmenter, même si cette augmentation est financée par le plan de relance.

La réorganisation des services déconcentrés de l'État conduit à réunir des directions dont les cultures sont parfois différentes, et ce n'est pas toujours simple, au niveau local. Reste à opérer la fusion des équipes, sur le terrain. Au total, les effectifs mettant en oeuvre les politiques de l'emploi baisseraient de 210 ETP.

L'AFPA a connu de grosses difficultés, dont nous avons eu à connaître. J'ai visité lundi le centre départemental de l'Isère. Malheureusement, l'AFPA est là depuis si longtemps qu'on ne la voit plus. Or elle fait travail de fond remarquable. Les orientations qui ont été définies par la Cour des comptes sont les bonnes, et elles ne sont d'ailleurs pas remises en cause sur le terrain : vente de bâtiments, suppressions de postes... On arrivera ainsi à consolider cette structure, dont nous avons besoin.

Le rapprochement entre les missions locales et Pôle emploi peut être pertinent dans certains territoires mais pas partout. Dans l'Isère, j'ai constaté un rapprochement entre les missions locales et l'AFPA. De tels maillages peuvent avoir un sens à l'échelle d'un territoire, qui permettent de mutualiser des locaux, des moyens, de rationaliser les dépenses... En ce qui concerne Cap emploi et Pôle emploi, il est trop tôt pour se prononcer.

Nous n'avons pas eu à voter la réforme de l'assurance chômage, qui a été prévue par un décret suite à l'échec des négociations entre les partenaires sociaux.

Parallèlement, le Gouvernement a décidé de faire passer la participation de l'Unedic au financement de Pôle emploi de 10 % à 11 % de ses recettes de l'année n - 2. L'impact de la crise sanitaire et du recours massif à l'activité partielle sur les ressources de Pôle emploi n'en sera que plus massif mais ne sera perceptible qu'en 2022.

Le travail qui a été fait pour isoler la part de la dette de la Sécurité sociale qui résultait de la crise sanitaire et des décisions prises par l'État doit être mené au niveau de l'Unedic. À défaut, le financement de l'assurance chômage ne serait pas soutenable.

En ce qui concerne France compétences, le prélèvement effectué sur ses recettes est prévu par la loi et correspond au financement de la formation des demandeurs d'emploi. Son montant est néanmoins fixé par décret et l'État suggère à France compétences d'agir sur les niveaux de prise en charge des contrats d'apprentissage.

La multiplicité des dispositifs en faveur des jeunes permet de répondre à des situations diverses mais peut nuire à leur lisibilité. Les primes pour l'embauche de jeunes peuvent provoquer des effets d'aubaine lorsqu'elles ne sont pas assez ciblées. Elles peuvent néanmoins être pertinentes en période de crise. L'enjeu, vu la palette de mesures proposées, sera la capacité qu'auront les opérateurs de terrain à s'en saisir. Il y a de vraies difficultés de mise en adéquation entre l'offre et les aspirations des personnes. Dix sous-préfets au plan de relance seront déployés sur le territoire. J'espère qu'ils vont nous aider à y voir un peu plus clair, pour éviter une sous-consommation des crédits.

La possibilité de rétablir des métiers comme celui de pompiste ne dépend pas tant de l'action de l'État que du marché et des conditions de rentabilité. C'est vrai que nous avons perdu beaucoup d'emplois insuffisamment productifs mais qui permettaient à un certain nombre de personnes d'être debout. Ce rôle doit sans doute être rempli par les structures d'insertion par l'activité économique et je souligne que le PLF renforce les aides en faveur de ce secteur.

J'espère avoir répondu à toutes les questions et vous avoir convaincus de donner un avis favorable à cette mission « Travail et emploi ».

Mme Catherine Deroche, présidente. - En séance publique, il faudra réussir à montrer en trois minutes quelles critiques vous formulez !

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Travail et emploi ».

Organisme extraparlementaire - Désignation d'une candidate

La commission propose au Sénat de désigner Mme Pascale Gruny pour siéger, en tant que titulaire, au conseil d'administration de l'Agence nationale d'amélioration des conditions de travail (Anact).

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 - Examen du rapport (nouvelle lecture)

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - L'Assemblée nationale a adopté la nuit dernière le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2021 en nouvelle lecture, que nous sommes invités à examiner dès ce matin.

Comme d'habitude, à ce stade de la navette, les délais d'examen sont donc particulièrement contraints et nous obligent à aller à l'essentiel. Je ne pourrai donc pas, lors de cette présentation, préciser ce qu'il est advenu de chacune des initiatives du Sénat en première lecture mais vous pourrez trouver cette information dans le tableau récapitulatif qui figurera à la fin du rapport écrit.

Tout d'abord, comme Olivier Dussopt l'avait dit au Sénat, le Gouvernement a déposé des amendements révisant les prévisions de solde pour la sécurité sociale en 2021.

La dégradation est très nette, de l'ordre de 8 milliards d'euros - qui s'ajoutent aux 27,9 milliards d'euros déjà enregistrés - par rapport à ce que nous avons voté en première lecture. Il s'agit de prendre en compte les conséquences sur les recettes de la dégradation des hypothèses macro-économiques consécutive à la mise en oeuvre du second confinement. La prévision de croissance du PIB pour 2021 ne serait que de 6 %, contre 8 % auparavant ; de même, la croissance de la masse salariale privée est désormais évaluée à 4,8 %, en retrait de deux points par rapport à la prévision initiale.

Au bout du compte, le déficit des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) s'établirait à 34,9 milliards d'euros en 2021, pour 552,4 milliards d'euros de dépenses ; sur le périmètre du régime général et du FSV, le déficit s'élèverait à 35,8 milliards d'euros pour 443,7 milliards d'euros de dépenses. Malgré la reprise attendue, ces chiffres se situeraient donc bien au-delà du précédent record de déficit en date de 2010, de 28 milliards d'euros pour le régime général et le FSV. C'est dire si la pente sera difficile à remonter.

Par ailleurs, les députés ont conservé quelques-unes de nos initiatives à l'occasion de la nouvelle lecture. Je pense, par exemple, à la mise en place de la branche autonomie, où ont été conservées les précisions apportées au rôle de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) en matière de soutien à l'habitat inclusif, ou aux conséquences qu'emporte la création d'une nouvelle branche pour la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, quoique dans une rédaction un peu remaniée par le Gouvernement. Surtout, l'Assemblée nationale a retenu le principe d'une conférence des financeurs du soutien à l'autonomie chargée de formuler des recommandations sur le financement des mesures nouvelles ; les députés ont toutefois aligné son périmètre sur celui du conseil de la CNSA.

Je pense aussi à plusieurs dispositifs anti-fraude introduits au Sénat, comme l'annulation automatique des numéros d'inscription au répertoire (NIR) obtenus de manière frauduleuse, à l'initiative de Mme Goulet ; l'extension à cinq ans de la prescription des indus frauduleux de la sécurité sociale, à l'initiative de la commission ; l'instauration d'une dérogation au délai maximal de sept jours pour le paiement par l'assurance maladie de professionnels de santé convaincus de fraude à des fins de contrôle, à l'initiative de la commission ; ou encore, le déconventionnement d'office en cas de récidive en matière de fraude par un professionnel de santé, toujours à l'initiative de la commission.

Mais l'Assemblée nationale a surtout supprimé un grand nombre d'apports du Sénat, comme la compensation à la sécurité sociale de l'ensemble des pertes de recettes de ces deux dernières années qui n'avaient pas été compensées en application des principes définis dans le rapport dit « Charpy-Dubertret » sur la rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale ; la révision pour 2020 de la compensation de l'État au titre de la prise en charge de l'Agence nationale de santé publique (ANSP), dont le budget, pour mémoire, est passé en un an de 150 millions d'euros à 4,8 milliards d'euros ; le refus par le Sénat de la prise en charge par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) du financement d'un tiers de la dette des hôpitaux - d'autant que ces remboursements semblent désormais conditionnés à de nouveaux investissements ; ou encore la mise en place de la conférence de financement des retraites assortie, en cas d'échec, de la mise en place progressive de mesures paramétriques.

En somme, le désaccord reste entier sur l'ensemble des sujets de fond, qui ont abouti à l'échec de la commission mixte paritaire. On a entendu des voix regrettant que nous n'ayons pas abouti, mais l'Assemblée nationale n'a pas fait beaucoup d'efforts pour rendre possible l'établissement d'un texte commun.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Comme souvent...

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Le Gouvernement doit aussi peser sur le choix des députés. Pour notre part, nous étions prêts à discuter mais les désaccords posent d'importants problèmes de principe.

Ainsi, comment imaginer revenir à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale si on la leste de charges qui ne sont pas les siennes, comme l'Agence nationale de santé publique (ANSP), ou les 13 milliards d'euros de dette hospitalière, si l'on multiplie les entorses à la loi Veil et si l'on se refuse à engager la concertation sur de nécessaires réformes ?

Et comment éteindre un jour la dette sociale si l'on commence à faire financer des charges de toute nature par la Cades ?

Dans ces conditions, je considère qu'il est préférable d'acter dès à présent la fin du dialogue utile entre les deux assemblées sur ce texte. C'est pourquoi je vous proposerai d'adopter une motion posant la question préalable.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Pour confirmer ce que dit le rapporteur général, nous avons bien vu lors de la commission mixte paritaire que, sur des questions de fond, le désaccord porte sur une somme comprise entre 10 et 20 milliards d'euros - il est vrai que, dans la période actuelle, cela paraît presque peu...

M. Daniel Chasseing. - On peut regretter l'échec de la commission mixte paritaire. L'Assemblée nationale a rejeté beaucoup de mesures adoptées par le Sénat, même si certaines propositions, en matière de la lutte contre la fraude, ou sur la conférence des financeurs pour l'autonomie, ont été acceptées. Je ne vois pas, cela dit, de financement pour l'autonomie en 2021, notamment pour les emplois dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad). La proposition de parler de l'avenir des retraites avec les partenaires sociaux n'a pas été acceptée. On peut dire que le moment était mal choisi pour augmenter l'âge de départ, mais on connaît les déficits, et il serait normal d'aborder le sujet avec les partenaires sociaux. La contribution des organismes complémentaires d'assurance maladie (OCAM) n'a pas été acceptée non plus. Le Sénat n'a pas accepté de participation de la Cades dans la prise en charge des 13 milliards d'investissements. Comme l'Objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) est très bas depuis 2012 - 2 % puis 1,5 %, contre une croissance réelle de 4 % - une partie des 13 milliards d'euros aurait dû être prise en charge par le budget des hôpitaux, selon un pourcentage à débattre. On peut dire de même pour Santé publique France. Le travail de conciliation aurait pu être réalisé, pour plus d'unité nationale dans cette période difficile pour le secteur hospitalier, pour les Ehpad, pour notre pays. Nous nous abstiendrons sur la motion.

M. René-Paul Savary. - Effectivement, rien n'a changé dans ce PLFSS, puisqu'on maintiendra les non-compensations de pertes de recettes de la sécurité sociale sur les années à venir, et que la « conférence de financement » sur l'autonomie risque de se réduire à une réunion spéciale du conseil d'administration de la CNSA que l'on baptisera ainsi, alors qu'il faudrait un large débat. Certaines de nos propositions correspondaient aux besoins du terrain, comme la pérennisation des exemptions de cotisations pour les emplois précaires saisonniers (dispositif TO-DE) mais n'ont pas été retenues en nouvelle lecture. Nous aurions pu être suivis : franchement, les députés auraient pu faire un effort pour accepter quelques modifications... Mais non, comme tous les ans, ce sont toujours les mêmes déceptions !

Mme Catherine Deroche, présidente. - C'est vrai que la pérennisation du dispositif TO-DE était une bonne mesure, au lieu de les prolonger tous les deux ans...

M. Alain Milon. - Le rapporteur général dit que le poids du Gouvernement l'emporte sur les décisions de la majorité à l'Assemblée nationale depuis plusieurs années. Mais il faudrait peut-être plus encore souligner le poids de l'administration. Qui détermine l'Ondam, par exemple ? Certainement pas le Parlement, puisque celui-ci n'a pas le droit de modifier la proposition du Gouvernement. Mais celle-ci vient en réalité de l'administration de Bercy, et les ministres eux-mêmes suivent souvent leur administration.

Il faut aussi s'interroger, comme l'a fait René-Paul Savary, sur l'organisation de la santé dans notre pays. Le monde de la sécurité sociale est rempli de sigles : l'Ondam, la DGS, la DGOS, la DGSS, Santé publique France, la HAS, la CNAM, l'ACOSS, la Cades... Qui y comprend encore quelque chose, à part les personnels et ceux qui sont directement au contact direct de ces institutions ? Je suis d'accord avec le rapporteur général, il ne faut pas voter ce PLFSS, élaboré par les administrations et organismes que j'ai cités. Les responsables politiques, au Parlement comme au Gouvernement, devraient reprendre le pouvoir qui leur revient sans le laisser exercer dans les faits par l'administration ou les organismes et agences qui en émanent.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Votre propos peut s'appliquer à beaucoup de ministères... Vous pourriez le réitérer en séance publique.

Mme Laurence Cohen. - Nous approuvons cette question préalable, ce qui ne sera pas pour vous étonner, puisque nous en avions déposé une nous-mêmes en première lecture. Les désaccords que nous avons avec la majorité sénatoriale sont connus. Au fond, nous avons le sentiment qu'aucun enseignement n'est tiré de la crise de la pandémie.

Oui, des milliards d'euros ont été dégagés, mais on voit bien que l'Ondam pour 2021, hors covid et hors Ségur, reste minimaliste. Cela conduit nécessairement à la politique de santé que nous dénonçons tous et toutes. Il faut tirer les conséquences de ce que nous disons sur les bancs de cet hémicycle, et de ce qu'on voit dans nos territoires : un système de santé à genoux, et qui tient le coup par le dévouement des personnels à l'hôpital, bien sûr, mais aussi l'engagement de la médecine de ville qui, pendant la pandémie, a été conduite à être l'arme au pied, sans pouvoir toujours se déployer comme il aurait fallu.

Ce PLFSS ne répond en rien à tous les problèmes que nous avons dénoncés et que nous constatons. Au contraire, presque - le comble étant tout de même l'instauration d'une conditionnalité à l'installation de centres de santé. Quelle méconnaissance de ce qui se passe dans les communes, dans les territoires ! C'est tout sauf intelligent.

Nous votons contre ce PLFSS et contre bon nombre de mesures que vous avez introduites et qui n'étaient pas de nature à améliorer les choses. Nous allons donc nous retrouver sur cette question préalable, mais pas pour les mêmes raisons ! Au bout d'un moment, le dialogue ne sert plus à grand-chose...

M. Olivier Henno. - Voilà trois ans que je suis sénateur. Au début, avec tous ces acronymes, je me disais avec humilité que je n'arriverais jamais à comprendre cette tuyauterie. Avec le temps, on y arrive, mais la transparence vis-à-vis du citoyen n'est pas optimale.

Je me félicite que la conférence de financement ait été acceptée dans le domaine de l'autonomie, et je regrette qu'elle ne l'ait pas été sur la question des retraites. Il ne s'agit de rien moins que du paritarisme et, au fond, c'est une question essentielle. C'est le rôle du Sénat de défendre le paritarisme. Je regrette à mon tour que des dispositifs d'exonérations de cotisations que nous avions votés, qui avaient une portée à la fois symbolique et incitative, n'aient pas été retenus, alors que leurs conséquences budgétaires n'étaient pas si lourdes.

En revanche, je ne suis pas d'accord avec l'idée que les leçons de la crise n'ont pas été tirées. Notre rôle n'est pas de nous enfermer dans la dialectique des moyens. Ceux-ci sont là - ce qui génère un déficit préoccupant. Ce qui m'inquiète est plutôt que la question ait été posée de telle manière qu'on mette les moyens avant d'avoir eu une réflexion sur la structure même de notre système de santé, sur son organisation, et sur le poids excessif de la technostructure. Notre rôle de parlementaire est de ne pas nous enfermer dans cette dialectique des moyens, mais d'essayer d'avoir une vision sur l'organisation la plus pertinente pour améliorer notre système de santé.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Je rejoins sur beaucoup de points à vos remarques. Nous avons des regrets sur la conférence de financement des retraites, sur les 13 milliards de dette hospitalière transférés à la Cades, de nature essentiellement immobilier. Le Gouvernement refuse de l'entendre...

Mme Laurence Cohen. - Il le sait pourtant très bien !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - ... mais c'est bien l'État qui est propriétaire des hôpitaux.

Par ailleurs, je rejoins Alain Milon pour dire qu'il faut absolument transformer l'administration de la santé. Plus il y a d'organismes, de sigles et d'acronymes improbables, moins le citoyen et nous-mêmes nous y retrouvons. Olivier Henno l'a dit, beaucoup de moyens ont été mis. Mais le vrai problème, ce sont les structures. Des hauts fonctionnaires passent au cours de leur carrière d'administrations en organismes ou en cabinets ministériels. Cela peut aboutir à des phénomènes de cooptation ou de protection mutuelle, auxquels les ministres ne s'opposent pas. Difficile dans ces conditions d'engager le dialogue confiant entre les parlementaires et la haute administration qui serait pourtant nécessaire pour avancer sur de bonnes bases... On ne pouvait pas, dans le cadre du PLFSS, tirer toutes les leçons de la pandémie en matière d'organisation de la santé, mais j'espère bien qu'on va les tirer à l'issue de la commission d'enquête que préside Alain Milon.

Un mot enfin sur le dispositif d'exonération dit TO-DE : il n'était pas très compliqué pérenniser le dispositif. Certes, il coûte quelque 127 millions d'euros selon le montant des crédits inscrits à ce titre au sein du programme 149 de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », mais il est nécessaire à l'équilibre économique des filières concernées. Nous verrons ce que nous pourrons faire l'an prochain.

EXAMEN DE LA MOTION TENDANT À OPPOSER LA QUESTION PRÉALABLE

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - La motion reprend les arguments que j'ai développés dans mon propos introductif.

La commission adopte la motion n° 1 tendant à opposer la question préalable.

La réunion est close à 11 h 45.