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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'EDUCATION ET DE LA COMMUNICATION


Mardi 15 décembre 2020

- Présidence de M. Laurent Lafon, président -

La réunion est ouverte à 17 heures.

Désignation d'un rapporteur

M. Laurent Lafon, président. - Nous avons le plaisir d'accueillir notre collègue Béatrice Gosselin, sénatrice de la Manche, qui rejoint notre commission aujourd'hui.

Par ailleurs, nous devons désigner un rapporteur pour le projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour assurer la conformité du droit interne aux principes du code mondial antidopage et renforcer l'efficacité de la lutte contre le dopage. Je vous propose de confier la conduite de nos travaux sur ce texte à notre collègue Elsa Schalck.

La commission désigne Mme Elsa Schalck rapporteure sur le projet de loi n° 198 (2020-2021) habilitant le Gouvernement à prendre les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour assurer la conformité du droit interne aux principes du code mondial antidopage et renforcer l'efficacité de la lutte contre le dopage.

Audition de M. Roch-Olivier Maistre, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)

M. Laurent Lafon, président. - Monsieur Maistre, nous sommes heureux de vous accueillir pour entendre le bilan d'activité du régulateur de l'audiovisuel, conformément à l'article 18 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Votre rapport annuel a été adopté en juin dernier, mais, compte tenu du renouvellement du Sénat, il n'a pas été possible de programmer cette audition plus tôt.

Notre échange d'aujourd'hui aura néanmoins l'avantage d'intervenir à l'issue d'une année qui aura été tout à fait inattendue pour le secteur des médias, à deux titres : la crise sanitaire a eu un impact sérieux sur le secteur des médias - réduction des recettes publicitaires et alourdissement des charges - et l'examen du projet de loi de réforme de l'audiovisuel, qui devait être adopté au printemps dernier, a été reporté sine die.

Le secteur des médias se retrouve donc dans une situation paradoxale : alors que son rôle pendant le premier confinement, en matière d'information, d'éducation et de divertissement, a été salué, il est durablement affaibli, avec un cadre réglementaire non réformé, un périmètre rétréci - la disparition programmée de France 4 - et des plates-formes américaines en fort développement, qui continuent d'engranger des millions d'abonnés.

Ainsi, au-delà du bilan de l'action du CSA, nous souhaiterions connaître votre appréciation sur l'évolution de l'environnement médiatique. La crise ne rend-elle pas encore plus indispensable l'évolution de la réglementation, afin de rétablir l'équité entre les médias historiques et les nouvelles plates-formes ? N'est-il pas devenu encore plus urgent de lutter contre le piratage, qui semble ne pas avoir connu de pause pendant la crise sanitaire ?

Pour ce qui concerne l'audiovisuel public, le CSA et le Parlement devraient être prochainement amenés à émettre un avis sur de nouveaux contrats d'objectifs et de moyens, portant sur la période 2020-2022. Or, outre que l'année 2020 sera déjà terminée quand nous examinerons ces contrats, plusieurs dirigeants de l'audiovisuel public nous ont indiqué que ceux-ci se limiteraient à accompagner l'exécution de la trajectoire budgétaire, sans dessiner de cap stratégique pour l'audiovisuel public. Ma dernière question sera donc simple : faut-il se résoudre à un quinquennat blanc pour l'audiovisuel public, compte tenu du report de la réforme de la contribution à l'audiovisuel public, du renoncement à la remise à plat de sa gouvernance et de l'absence de véritable réflexion sur ses missions et son avenir ?

Avant de vous laisser la parole, monsieur le président, je vous informe que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo retransmise en direct sur le site internet du Sénat.

M. Roch-Olivier Maistre, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel. - Je vous remercie de votre invitation, nous sommes toujours très heureux de nous exprimer devant votre commission, avec laquelle nous entretenons une relation importante, tant votre expertise est reconnue en matière d'audiovisuel.

L'année 2020 a en effet été marquée par l'incertitude pour l'ensemble des acteurs du secteur, qu'il s'agisse de la diffusion, notamment des chaînes locales de radio et de télévision, ou de la création. C'est certain, l'ensemble du secteur sera durement touché par la crise, à court et à moyen termes.

Depuis mars dernier, le CSA s'est attaché à assurer la continuité de ses missions, en dépit du choc du confinement, grâce à l'engagement de son collège et de son personnel, que je tiens à saluer ici. Notre activité n'a pas diminué durant la crise ; des chantiers majeurs ont même pu franchir des étapes importantes. Je pense notamment au renouvellement de l'autorisation hertzienne de Canal Plus - un dossier attendu par toute la filière de la production, notamment cinématographique - ou encore à la mise en application de la directive 2018/1808 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 modifiant la directive 2010/13/UE visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels, compte tenu de l'évolution des réalités du marché, dite « directive Services de médias audiovisuels » (SMA), après sa transposition au travers de la loi du 3 décembre 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière, dite « DDADUE ».

Cela dit, d'autres évolutions, notamment de nature législative, nous paraissent indispensables, au regard des évolutions du paysage audiovisuel, car, quarante ans après la loi de 1986, ce cadre doit poursuivre son évolution afin de faire face aux changements majeurs auxquels ce secteur est confronté. Je pense en particulier à la nécessaire fusion entre la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi) et le CSA, au sein d'une nouvelle autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom). J'y reviendrai.

Conformément à l'article 18 de la loi de 1986 que vous avez citée, nous vous présentons aujourd'hui notre rapport annuel ; je ne rentrerai pas dans les détails, mais vous trouverez beaucoup d'informations dans ce document, qui est très riche.

Je vous indiquais, voilà environ un an, que le CSA, désormais trentagénaire, abordait une phase de transformations ; celles-ci se sont concrétisées tout au long de 2019.

Nous avons d'abord assisté à des transformations accélérées, sous l'effet de la transition numérique, du paysage audiovisuel, que le CSA a accompagnées. Cela s'est traduit pour nous, en 2019, par l'émission d'avis sur les projets des opérateurs. Je pense par exemple à notre avis sur l'important projet Salto, porté par TF1, M6 et France Télévisions, mais également aux très nombreuses conventions conclues ou renouvelées avec les acteurs de l'audiovisuel ; rien que pour la télévision, nous en avons signé vingt en 2019.

Nous avons également clarifié le cadre régissant les relations entre les éditeurs et les distributeurs. On se souvient des tensions qui s'étaient fait jour entre TF1 et certains distributeurs ; elles avaient même conduit à des coupures de signal. Nous avons réglé le différend entre le groupe Altice et le distributeur Free, et, hier, TF1 a annoncé le renouvellement, sans heurts, de son accord avec Orange. On peut donc penser que le marché arrive à maturité sur ces sujets.

Nous avons par ailleurs modernisé la diffusion hertzienne. La radiodiffusion numérique s'est développée, avec le déploiement du système DAB+ ; nous avons sélectionné les radios qui occuperont les deux multiplexes nationaux. Nous espérons pouvoir démarrer, cette année, les émissions sur ces multiplexes.

De la même façon, nous avons engagé une consultation sur les évolutions et la modernisation de la télévision numérique terrestre (TNT), seul moyen d'accès à la télévision pour 22 % de nos concitoyens. Il faut assurer la modernisation de cette plate-forme, afin d'améliorer le dialogue avec les chaînes et la qualité de l'image.

Au-delà de la transformation du paysage, nous avons assisté, en 2019, à la transformation de notre régulation, afin d'adapter celle-ci à ce nouvel environnement.

Cela est passé par la transposition de la directive SMA, qui va faire entrer dans notre champ de régulation les grandes plates-formes de vidéo par abonnement - Apple, Disney Plus, Amazon Prime ou encore Netflix - ; c'est une extension significative de notre domaine d'intervention. En outre, une nouvelle forme de régulation, amenée à concerner de nouveaux opérateurs dans la sphère numérique - les plates-formes de contenus et les réseaux sociaux -, est entrée en phase opérationnelle en 2019, avec la mise en oeuvre de la loi du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information. Sur ce fondement, nous avons publié, avant les élections européennes, une série de recommandations à destination des opérateurs et nous avons dressé le premier bilan des actions entreprises ou non par les plates-formes pour mettre en oeuvre les obligations de moyens qui pèsent sur elles.

J'en viens à nos missions relatives aux opérateurs audiovisuels ; l'année 2019 a été une année riche pour le suivi du pluralisme politique, les élections européennes ayant donné lieu à de multiples listes ; d'où un travail délicat de détermination des temps de parole. En outre, nous avons connu le deuxième référendum néocalédonien, dont la campagne médiatique a été organisée par le CSA dans de bonnes conditions. Enfin, nous avons assuré la surveillance des responsabilités sociétales des médias audiovisuels : l'égalité hommes-femmes, que nous suivons de très près - nous publions un baromètre annuel à ce sujet -, l'accompagnement de la campagne contre les violences faites aux femmes, la meilleure représentation des personnes handicapées sur les antennes, au travers notamment d'une charte signée en décembre, et la discussion d'une charte alimentaire signée début 2020.

Par ailleurs, 2019 a été une année de transformation de notre institution, qui se veut en phase avec les mutations que j'ai évoquées. Le collège a été renouvelé début 2019 - il le sera à nouveau, pour un tiers, début 2021 -, nous avons resserré les groupes de travail thématiques, avec un groupe par conseiller. Les directions du Conseil ont accueilli de nouvelles compétences, dans un cadre budgétaire qui reste contraint. Nous avons renforcé nos liens avec les autres régulateurs ; j'y attache beaucoup d'importance, car, face à des acteurs très puissants, l'« inter-régulation » est essentielle. C'est passé par une nouvelle collaboration avec la Hadopi et avec l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep).

En 2020, ces transformations se sont poursuivies. Malgré le report du projet de loi sur l'audiovisuel, plusieurs chantiers de modernisation de notre régulation ont été engagés, certains étant très attendus en raison des asymétries concurrentielles entre les acteurs historiques et les nouveaux.

Le principal chantier est la transposition de la directive SMA, toujours en examen devant le Conseil d'État. C'est un texte majeur pour notre paysage audiovisuel et de création, car il permet d'intégrer les grandes plates-formes internationales de vidéo à la demande, qui ciblent la France sans y être installées, dans le système de financement de la production. Les paramètres de cette contribution seront fixés par décret. Ensuite, il reviendra au CSA de conclure des conventions avec les opérateurs concernés ; le dispositif devrait être opérationnel à la fin du premier semestre de 2021. Cette évolution s'accompagnera de la révision de la chronologie des médias, car on ne peut pas demander à ces acteurs de contribuer significativement à ce financement tout en leur imposant une chronologie des médias qui leur soit défavorable.

Cette directive prévoit en outre le renforcement de la protection du jeune public sur les plates-formes de partage de vidéo et l'offre de 30 % d'oeuvres européennes dans leur catalogue. La directive impliquera donc le renforcement des coopérations entre les régulateurs européens ; le CSA est membre du réseau des régulateurs européens, le European Regulators Group for Audiovisual Media Services (ERGA). Nous avons ainsi conduit, avec notre homologue irlandais, un travail pour préparer un nouveau cadre de coopération et une règle du jeu commune, afin que la mise en oeuvre de la directive se fasse de la façon la plus homogène et efficace possible. L'ERGA a adopté ce cadre le 3 décembre dernier, qui s'appliquera lorsque le texte présenté aujourd'hui par la Commission européenne - le Digital Services Act (DSA), le nouveau régime de responsabilité des grandes plates-formes systémiques sur internet - sera définitivement adopté.

Cette nouvelle régulation des plates-formes de contenus et des réseaux sociaux, qui fait l'objet d'attentes fortes du Parlement et des opinions publiques, représente une part significative de notre activité. Le régulateur continue sa mue, ce n'est plus le CSA de papa ; il épouse son époque, celle du numérique. Je pense notamment à la loi contre la manipulation de l'information, aux démarches visant à lutter contre la haine en ligne - la loi du 24 juin 2020 visant à lutter contre les contenus haineux sur internet a instauré un observatoire de la haine en ligne, placé auprès du CSA - et au projet de loi confortant les principes républicains, qui pourrait confier au CSA de nouvelles missions en la matière.

À cela s'ajoutent plusieurs textes : la loi du 19 octobre 2020 visant à encadrer l'exploitation commerciale de l'image d'enfants de moins de seize ans sur les plates-formes en ligne - la loi « sur les enfants youtubeurs » -, que nous allons mettre en application ; la loi du 30 juillet 2020 visant à protéger les victimes de violences conjugales, qui nous confie de nouvelles compétences en matière de protection de l'enfant par rapport aux sites pornographiques en ligne ; le projet de loi consécutif à la Convention citoyenne pour le climat, qui pourrait nous attribuer de nouvelles missions en matière de publicité.

La constitution de L'Arcom, par le rapprochement du CSA et de la Hadopi, fournirait le cadre institutionnel adapté à la mise en oeuvre de ces nouvelles régulations. Ainsi, dès le 13 janvier 2020, le président de la Hadopi et moi-même avons signé une convention de préfiguration, qui a donné lieu à des travaux tout au long de l'année 2020, mais, je tiens à le dire, l'incertitude qui plane sur cette fusion et sur son calendrier complique la planification des travaux et la communication à destination du personnel. C'est très déstabilisant pour les deux institutions ; le CSA compte 300 personnes ; il faut pouvoir leur tenir un discours clair sur nos perspectives.

Les constats ayant présidé à la création de l'Arcom restent d'actualité. Cela fait sens d'avoir un régulateur renforcé, avec des moyens confortés, allant de l'audiovisuel à la préservation des droits d'auteur, en passant par la lutte contre le piratage. La Hadopi a communiqué sur la flambée du piratage ces derniers mois. Il y a une forte attente de tous les acteurs sur le projet de loi.

La constitution d'un régulateur intégré, avec une taille critique suffisante, est nécessaire face aux grands opérateurs internationaux. Cela fera d'autant plus sens que le DSA verra le jour... Le CSA est prêt pour jouer un rôle actif dans sa mise en oeuvre en France.

D'autres chantiers de modernisation de la législation méritent d'être envisagés. Cette année ont été revus les décrets portant modification du régime de publicité télévisée et libéralisant la publicité pour le secteur du cinéma. Nous réfléchissons aussi à la publicité segmentée, qui permet de l'adapter au destinataire, sur le modèle de ce que font les GAFAM (Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft). La transposition de la directive a donné de l'oxygène à la filière. Nous menons des travaux également sur le piratage, sur la refonte de la réglementation, ancienne, sur les concentrations : certains mouvements de consolidation sont en cours dans les secteurs de la production et des médias. Nous travaillerons sur la simplification du régime des mentions légales en radio, ou sur celle de la régulation pour être plus rapides et plus efficaces. Nous voulons réfléchir à la modernisation de la TNT, gratuite sur l'ensemble du territoire et disponible pour plus d'un Français sur cinq. Nous voulons engager ce chantier avant les Jeux olympiques de 2024 pour proposer une offre en ultra haute définition. Bref, nous ne sommes pas encore arrivés au bout du chemin ! Ces deux années ont été extrêmement remplies ; l'année prochaine le sera tout autant.

M. Jean-Raymond Hugonet. - C'est un plaisir de vous recevoir, d'autant que votre présence ici jalonne mon parcours sénatorial : lors de ma première audition en octobre 2017, vous présentiez votre rapport pour rassembler le secteur de la musique, qui m'est cher, et j'avais le plaisir de rapporter cette proposition de loi. Puis est venue la loi sur les enfants youtubeurs, et désormais j'ai l'honneur de reprendre les travaux de Jean-Pierre Leleux sur l'audiovisuel.

Il semblerait que les autorités européennes aient retoqué, il y a quelques jours, le crédit d'impôt production créé en juillet dernier afin d'aider le secteur des médias audiovisuels dans le contexte de la crise sanitaire, au motif qu'il constituait une aide d'État. Confirmez-vous cette décision qui pourrait priver les chaînes d'une enveloppe d'une centaine de millions d'euros fléchée sur les programmes ? Vous aviez fait des propositions au printemps dernier pour soutenir le secteur des médias. Ce soutien est-il toujours nécessaire selon vous, compte tenu du second confinement, et quelle pourrait en être la forme, compte tenu des contraintes rencontrées ?

L'arrêt prochain de la diffusion de la chaîne Téléfoot plonge l'économie du football dans une crise profonde et devrait avoir des effets importants sur le paysage des chaînes de sport. De nombreuses voix avaient mis en garde contre l'équation économique de la chaîne Téléfoot. Le CSA a été amené à accorder un conventionnement à cette chaîne. L'équilibre financier de la chaîne a-t-il fait l'objet d'un examen à cette occasion ? Des réserves ont-elles été émises par le régulateur dans le cadre de cette procédure ? Faut-il renforcer le rôle du CSA concernant l'évaluation du modèle économique des chaînes qui demandent un conventionnement ?

Le CSA a lancé une consultation sur la numérotation des chaînes de la TNT, en raison de l'arrêt de la diffusion de France Ô effectif depuis le mois d'août et de l'arrêt programmé de France 4 en août prochain. Le Conseil a évoqué plusieurs scenarii dont certains pourraient avoir pour conséquence des modifications de numérotation pour des chaînes existantes. Le CSA dispose-t-il d'une compétence pleine et entière pour procéder à ces aménagements substantiels ? Ou bien la mise en oeuvre de certains scenarii nécessitera-t-elle une modification législative ?

M. Roch-Olivier Maistre. - Le soutien à la filière des médias audiovisuels nous a beaucoup occupés durant le premier confinement. Nous avons voulu être à l'écoute de la situation, afin de bâtir avec les acteurs des mesures adaptées pour surmonter la crise et construire la relance. Au printemps, j'avais adressé au Premier ministre un courrier à ce sujet.

De nombreuses mesures du plan de relance ont bénéficié au secteur, comme la transposition de la directive SMA, qui a permis de faire entrer de l'argent frais, le décret publicité et cinéma, et l'abondement exceptionnel sur l'audiovisuel public. Nous avons beaucoup insisté sur le soutien exceptionnel aux médias locaux - nous avons donné un avis favorable au projet de décret répartissant 30 millions d'euros d'aides.

La Commission européenne n'a pas encore rendu de décision définitive sur le crédit d'impôt production. Elle dialogue toujours avec les services de l'État. Nous avons mis en place un baromètre sur les effets de la crise. La situation est contrastée dans le paysage médiatique : il y a eu un surcroît d'audiences pour la télévision et la vidéo à la demande avec plus d'une heure supplémentaire par jour durant le premier confinement, un peu moins durant le second confinement. À l'inverse, le marché publicitaire a résisté un peu mieux durant le second confinement, mais il reste à la baisse. Les manques à gagner du second trimestre ne seront pas compensés.

La radio accumule des difficultés, parfois anciennes. Il y a une tension sur les audiences, et surtout sur les recettes. Les médias locaux sont en difficulté, notamment les télévisions locales, et certains projets ont été abandonnés. Les recettes publicitaires des radios diminuent à l'heure où elles doivent se moderniser, en raison du déploiement du DAB +, la radio numérique terrestre. Elles auront ainsi à assumer une double diffusion, hertzienne sur la bande FM, et numérique. L'intervention des pouvoirs publics sera importante.

Dans son avis, le CSA prône une prolongation des aides aux radios en 2021. Le crédit d'impôt production est d'autant plus important que la contribution à la production est assise sur le chiffre d'affaires, qui va se contracter. Il y a un donc un risque d'effet boule de neige.

Nous avons suivi avec attention, dès le début, le dossier Mediapro - Téléfoot. C'est un sujet préoccupant, que connaît très bien David Assouline. L'explosion des droits sportifs a des conséquences en cascade très importantes. Elle a conduit à évincer les chaînes en clair et a fait exploser le piratage, comme l'a montré la Hadopi.

Le CSA n'intervient pas dans l'attribution des droits, qui relève des instances sportives. Nous ne sommes intervenus que lorsque Mediapro a fait une demande de conventionnement de nouveaux services. Téléfoot a fait l'objet d'un examen. Elle ne diffuse pas sur les réseaux hertziens mais sur les réseaux câble et satellite. L'intervention du CSA est donc limitée : elle impose quelques obligations sur la déontologie des programmes, les règles concernant la publicité, le respect du droit des marques... La procédure est bien plus lourde pour les services hertziens - consultation publique, étude d'impacts, analyse économique détaillée prévues par la loi - mais dans ce cas, la procédure est bien plus allégée.

Lors de leur audition, j'ai dit à Mediapro que leur objectif d'abonnés avec abonnement à 25 euros me semblait hors de portée...

Pour la numérotation des chaînes, nous avons lancé une consultation publique pour recueillir l'avis des parties prenantes. Autant sur France Ô, le Gouvernement a annoncé l'abandon de la fréquence, autant le sort de France 4 est incertain. Le service devrait être interrompu le 20 août 2021, mais le retrait de la fréquence n'est pas confirmé.

Nous avons peu d'indications sur le cadre juridique applicable. Une jurisprudence du Conseil d'État nous donne quelques critères d'appréciation, évoquant la bonne gestion du spectre, l'intérêt du public, et des critères économiques généraux comme le principe d'égalité entre les titulaires d'autorisations et le respect de la concurrence...

Pour chambouler la numérotation, et par exemple avoir un bloc thématique de chaînes d'informations sur les plateformes de TNT, il faudrait que l'assise législative soit plus solide. L'intention du CSA n'est pas de tout bouleverser : nous attendons le résultat de la consultation en cours avant de statuer.

M. Michel Laugier. - Merci de vos propos clairs et objectifs. On parle beaucoup du fiasco annoncé de Mediapro, des diffuseurs, de la Ligue de football, mais on oublie souvent les abonnés. Le CSA peut-il les défendre ?

En dehors d'Agnès Buzyn et Sibeth Ndiaye, la parole des experts femmes était très limitée dans les médias durant la crise sanitaire. Comment leur donner une place équivalente à leurs homologues masculins sur le long terme ?

Le 1er avril, LCI diffusait un échange entre un chef de service d'un hôpital parisien et un chercheur de l'Inserm qui s'interrogeaient sur l'opportunité de réaliser des essais cliniques en Afrique pour vérifier l'efficacité du vaccin BCG contre le coronavirus. Le CSA a estimé que l'antenne était « insuffisamment maîtrisée » pour ces « propos abrupts et contestables », et mis fermement en garde LCI.

Mais entendre tous les jours, par des politiques et des experts, que les personnes âgées ou en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) seront vaccinées en premier par un vaccin n'ayant pas suivi toutes les étapes normales de mise au point et d'analyse des effets secondaires n'est-il pas un propos abrupt et contestable ? Ne pensez-vous pas que ce qui est contestable doit être sanctionné, que cela concerne l'Afrique ou l'Europe ?

M. David Assouline. - Merci de vos propos sur des sujets de plus en plus essentiels. Lors de mon rapport sur la précédente loi relative à l'audiovisuel, j'avais souhaité étendre la régulation aux réseaux sociaux. Ce que regardent les Français passe indifféremment sur l'hertzien ou le numérique, et il est impossible de réguler efficacement si l'on ne régule que la télévision ! Le CSA a besoin de moyens importants pour cela.

Nous réfléchissons aux modifications législatives ou réglementaires de vos missions. Je vous avais interpellé, car je trouve dingue que sur une chaîne de la TNT, une personne condamnée pour racisme - ce n'est pas une opinion de ma part, mais un délit condamné par la justice - puisse continuer à s'exprimer. Éric Zemmour a récidivé, et la chaîne ne peut plus dire qu'elle ne savait pas auparavant ce qu'il allait dire, puisque l'émission a été enregistrée 30 minutes avant sa diffusion, et qu'elle a découpé les propos racistes pour en faire son accroche sur les réseaux sociaux et faire le buzz. C'est donc un choix éditorial assumé. Le CSA devrait avoir les moyens d'agir.

J'ai regardé la convention liant le CSA à CNews : l'article 2-3-2 « Vie publique » indique que « l'éditeur veille dans son programme à ne pas inciter à des pratiques ou comportements dangereux, délinquants ou inciviques ; à respecter les différentes sensibilités politiques, culturelles, religieuses du public ; à ne pas encourager des comportements discriminatoires en raison de la race ou de l'origine, du sexe, de l'orientation sexuelle, de la religion ou de la nationalité ; à promouvoir les valeurs d'intégration et de solidarité qui sont celles de la République et à lutter contre les discriminations. » Quels sont vos moyens pour faire respecter cette convention, en dehors d'une amende ; la suspension de l'émission ? Quand la chaîne remet en cause la convention de façon répétée et assumée, pouvez-vous dénoncer la convention ? Si ce n'est pas le cas, nous devons légiférer sur le sujet. Il ne s'agit pas d'une question de liberté de la presse ou d'expression, ni de censure, mais de délit.

J'attire votre attention sur une situation incongrue : il y a un an, on nous a demandé de légiférer pour prolonger sans débat le mandat des membres de la Hadopi, sous prétexte qu'un projet de loi acterait la fusion avec le CSA dans les six mois. Certes, cela pouvait se concevoir en pratique, mais préjuger qu'une loi va être votée est une façon bizarre de respecter le Parlement... Or un an après, la loi n'est toujours pas là, et les membres de la Hadopi ont été prolongés sans aucun débat parlementaire. Quelle sera la nature de la collaboration et de la fusion ? Cela me semble justifié pour réguler internet. J'ai déposé un amendement pour aider les radios associatives, et l'avais gagé pour 3 millions d'euros sur la Hadopi, tout en espérant la levée du gage. Le président de la Hadopi m'a critiqué, mais depuis 2011, la Hadopi n'a rapporté que 85 000 euros d'amendes, pour un coût de fonctionnement de 82 millions d'euros ! Voilà ma réponse...

Il faut que vous ayez beaucoup de moyens pour réguler, mais pour aboutir à des résultats réels. La régulation sur les réseaux sociaux et sur le numérique est devenue fondamentale.

M. Pierre Ouzoulias. - Le règlement européen sur les services numériques - dit DSA en langue régionale - défendu ardemment par M. Breton, et en cours d'élaboration, prévoit des tiers de confiance et un rôle accru pour les régulateurs nationaux. Je trouve très bien que vous souhaitiez que le CSA soit pleinement impliqué dans cette régulation. Quel rôle voyez-vous pour lui dans la future architecture ?

Votre travail sur les algorithmes des plateformes pour privilégier certains contenus était très intéressant. Mais les plateformes ne respectaient pas la loi, car elles ne vous ont pas envoyé leurs algorithmes ; vous les avez déduits des conséquences sur les images proposées... Espérez-vous obtenir enfin des outils et des moyens, notamment législatifs, pour aller plus loin dans la régulation des plateformes ?

Mme Laure Darcos. - Je suis d'accord avec M. Assouline sur la Hadopi. Nous avons entendu M. Denis Rapone il y a quelques semaines, et celui-ci s'inquiétait beaucoup pour son personnel, puisque les emplois ont été reconduits pour un an, mais sans tenir compte de la perspective, à court terme, de la loi sur l'audiovisuel. C'est un vrai problème. Les nominations au CSA doivent avoir lieu en début d'année prochaine. Avec cette loi sur l'audiovisuel, la fusion devrait entraîner celle des nominations. Où en est-on ? Y a-t-il toujours un siège pour le Sénat, un pour l'Assemblée, et un pour le Gouvernement ?

Sur la directive en effet SMA et la responsabilité des hébergeurs, avez-vous aussi votre mot à dire, en particulier sur le fait que les hébergeurs puissent y mettre des productions sous droits ?

Lorsque j'étais rapporteure sur la loi recherche, plusieurs de nos collègues ont déposé un amendement, très intéressant, sur l'intégrité scientifique. Ils demandaient pourquoi le CSA ne se saisissait pas lorsqu'on voyait des complotistes ou des orateurs excessivement péremptoires s'exprimer sur des sujets scientifiques. Nous n'avions pas adopté ces amendements, car cela ne figure pas dans vos attributions. Avez-vous tout de même eu un droit de regard, depuis le début de la crise, sur certaines chaînes, qui ont invité des orateurs qui pouvaient faire peur, ou en tout cas émettre des affirmations quelque peu aléatoires ?

M. Thomas Dossus. - Ces derniers mois, avec la crise, nous avons observé une certaine dérive des chaînes d'information qui se sont transformées en chaîne de débats, où chaque opinion valait un fait, et où les faits étaient présentés comme des opinions. Certaines prises de parole se sont avérées désastreuses pour la santé publique, et le sont encore. Au-delà de certains errements du Gouvernement, le contexte médiatique, sur certaines chaînes d'information, a transformé la parole de scientifiques en opinions et abouti à la diffusion d'opinions extrêmement dangereuses. Les émissions de débat qui remplissent désormais quasiment toute l'antenne correspondent-elles toujours à la convention signée par ces chaînes avec le CSA pour obtenir leurs créneaux ? Comment le CSA peut-il faire revenir un peu de raison sur ces chaînes d'information ?

Le bilan de la Hadopi a été fait par David Assouline. C'est assez restreint : fixez-vous de nouveaux objectifs à l'Arcom ? Assortis de quels indicateurs ? La riposte graduée, en plusieurs étapes, fait que peu d'amendes sont infligées, en fait - l'objectif étant de ne pas en arriver là. Dans le football, le développement d'une offre inadéquate stimule le streaming illégal. Inversement, le développement d'une offre légale pléthorique de cinéma ou de séries a fait drastiquement diminuer le piratage. La Hadopi a-t-elle encore un sens, ou une place, surtout pour lutter contre le streaming illégal, notamment sportif ? De nouveaux moyens de collaboration avec les fournisseurs d'accès internet (FAI) vont-ils être mis en place, et lesquels ?

En ce qui concerne la pluralité politique des prises de parole, notamment sur les chaînes d'information, un site a récemment répertorié des pratiques de multidiffusion d'interviews pour rattraper du retard en la matière. Il s'agissait de rediffuser la nuit des interviews de personnalités de gauche ou écologistes pour rattraper le déficit en prise de parole en journée. Ces pratiques sont-elles acceptables ? Y a-t-il une action pour rééquilibrer les prises de parole et la diversité politique sur ces chaînes ?

M. Julien Bargeton. - Le mois dernier, 50 chaînes locales et 170 radios indépendantes ont proposé que soit créée une autorité publique de régulation de la publicité et un contrat médias-climat sous l'égide du CSA. Cela impliquerait des engagements sur les contenus éditoriaux et publicitaires destinés à sensibiliser sur la transition écologique. Il s'agirait d'accompagner les annonceurs pour favoriser la présence de messages respectueux de l'environnement, avec des conditions tarifaires plus favorables. Comment le CSA accueille-t-il ces propositions ? Pouvez-vous nous en dire plus sur la convention climat relative à la publicité, qui devrait notamment accentuer les messages favorables à la transition énergétique et écologique ?

Vous avez évoqué l'éducation à l'image. En novembre, vous avez mis à disposition des enseignants et des élèves de l'académie de Créteil des modules. Il est important de lutter contre les fake news. Avez-vous déjà des retours sur cette expérimentation ? Quels engagements supplémentaires le CSA peut-il prendre ?

Mme Catherine Morin-Desailly. - Vous avez bien dressé le tableau de la situation en cette fin d'année, suite à la crise de la covid et à l'arrêt brutal du processus législatif de préparation de la réforme de l'audiovisuel. Cette réforme comprenait plusieurs chantiers. La régulation, d'abord, avec l'Arcom - et l'explosion du piratage montre qu'il s'agit d'une urgence absolue, vu le manque à gagner pour la création française. La fragilisation des modèles économiques de nos entreprises, publiques comme privées, est inquiétante. Vous avez évoqué les télévisions locales : ne s'agit-il pas d'une priorité ? Il y a aussi les questions de gouvernance et de réglementation... En somme, quels sont pour vous les chantiers prioritaires ?

Je souhaite évoquer aussi la régulation au niveau européen. Hasard du calendrier, c'est aujourd'hui que doivent être présentés le DSA et le DMA. Ces deux textes vont couvrir l'ensemble des problématiques liées aux plateformes : les questions de fiscalité - donc de manque à gagner - de concurrence, et le traitement des contenus, avec toutes les problématiques d'infox, de propos haineux et de radicalisation sur l'Internet. Vous nous avez parlé de l'ERGA. Dans le cadre de ce réseau, qui paraît très efficace, comment avancez-vous, en prenant appui sur les différentes législations européennes qui ont été tentées pour lutter contre la diffusion des fausses informations et la manipulation ? Au fond, l'exemple français n'est pas très brillant. Nous avons voté deux lois visant à lutter contre la manipulation de l'information. La première n'a pas démontré une grande efficacité, comme nous l'avions annoncé, et la seconde a été copieusement invalidée par le Conseil constitutionnel... Du coup, comment le CSA peut-il agir sur la question des réseaux sociaux ? Avez-vous avancé sur des propositions qu'on pourrait retrouver dans les deux textes que j'ai évoqués ? Pensez-vous qu'on pourra s'attaquer, finalement, au statut manquant de ces plateformes ?

Sur la protection de l'enfance, nous avons initié une loi visant à lutter contre la surexposition des enfants de moins de trois ans aux écrans. Continuez-vous vos campagnes d'information ? Comment convaincre le Gouvernement de passer le cap et de légiférer vraiment sur ce sujet ?

Mme Annick Billon. - Petite séquence publicitaire auprès du président du CSA : la délégation aux droits des femmes a mené un travail très important sur la place des femmes dans l'audiovisuel, conduit par Marta de Cidrac et Dominique Vérien, et qui a abouti à un rapport intitulé « Femmes et médias audiovisuels : il suffira d'une crise ». Depuis cinq ans, un bilan est fait tous les ans sur la place des femmes dans l'audiovisuel et dans les médias. Les chiffres sont clairement en hausse puisque, pour la première fois depuis 2016, on voit plus 40 % de femmes à l'antenne, et plus de 38 % de femmes expertes, soit 8 % de mieux par rapport à 2016. Mais lorsqu'on affine l'analyse de ces statistiques, on s'aperçoit que les femmes peuvent être à l'antenne, mais que leur temps de parole, ou d'expression, est nettement limité par rapport aux hommes - avec de grosses différences entre le service public et le secteur privé. Les femmes sont également sous-représentées dans un certain type de programmes, et de nombreux stéréotypes sexistes demeurent. Avez-vous véritablement les moyens de lutter contre ces stéréotypes ? Marta de Cidrac et Dominique Vérien avaient formulé des propositions, comme la révision des critères lors de l'analyse et du bilan annuel. Avoir 40 % de femmes à l'antenne, c'est bien, mais encore faut-il leur donner la parole ! Est-il envisagé de revoir ces critères ? Peut-on se fixer des objectifs à la hausse ? Elles proposaient aussi de créer un annuaire des expertes. Pendant le confinement, on a vu des émissions où il n'y avait que des hommes sur les plateaux d'experts.

M. Roch-Olivier Maistre. - Nous publions tous les ans un baromètre sur la place des femmes dans les médias. Ce rendez-vous annuel nous permet de voir des évolutions d'une année sur l'autre et de mettre en tension la relation du régulateur avec les acteurs. Cette année, nous avons présenté le baromètre de la diversité, plus large que le baromètre sur la place des femmes dans les médias, en septembre dernier, en présence de trois ministres : Mesdames Bachelot, Cluzel et Moreno. Nos interlocuteurs ont bien compris que c'était la volonté du régulateur, mais pas seulement : il y a des inégalités de situation que la société ne supporte plus. Sur la place des femmes dans la société de façon générale, et dans les médias en particulier, les choses doivent bouger. Elles bougent, Dieu soit loué, et vous avez cité quelques chiffres. Dans les médias, on n'est plus très loin de la parité. Reste le problème de la place des expertes. Il faut souligner, tout de même, une particularité dans la sociologie du corps médical : les professeurs de médecine sont très majoritairement des hommes ! Du coup, les médias ont parfois eu du mal à trouver des expertes pendant le confinement. Il n'en reste pas moins qu'il faut progresser sur ces sujets.

Le CSA y est déterminé, et je me suis exprimé à plusieurs reprises sur ce point. Les responsables de l'audiovisuel sont, eux aussi, déterminés à faire des progrès. L'audiovisuel public est piloté par des femmes, et la présidente de France Télévisions a exprimé très clairement sa volonté, de même que la présidente de Radio France et celle de France Médias Monde. Leurs collègues masculins sont tout aussi conscients de l'attente particulière qui existe en la matière et de leur responsabilité de progresser vis-à-vis de la société. Vous avez évoqué le guide des expertes. Il a été réactivé, et nous avons contribué activement à l'enrichir en nombre d'entrées et en thématiques, en y incluant la diversité. Notre collège a la particularité d'être paritaire. Ses six membres sont très déterminés à progresser sur ce sujet.

Vous avez raison d'évoquer le temps de parole des femmes. Nous nous sommes associés à l'Institut national de l'audiovisuel, qui dispose d'outils d'intelligence artificielle permettant de balayer des quantités de programmes très importantes, sur une vaste profondeur historique - une dizaine d'années, sur l'ensemble des chaînes de la TNT - et d'identifier le temps de parole des femmes par rapport à celui des hommes. On observe ce décalage entre une présence accrue des femmes sur les plateaux et un temps de parole qui n'est pourtant pas paritaire. Cela s'explique par plusieurs phénomènes : une forme d'autocensure dans la parole, l'interruption des femmes sur les plateaux... Bref, il y a encore du chemin à parcourir sur ces questions.

Vous m'avez interrogé sur la place des abonnés. Le public, c'est ce qui guide le CSA, qui est une institution au service des Françaises et des Français. Nous sommes donc attentifs à la situation des abonnés, sous plusieurs angles. Nous souhaitons faire en sorte que la place du sport reste forte sur les chaînes en clair, afin que tous les Français puissent avoir accès aux grands événements sportifs. Un décret recense d'ailleurs ces derniers, qui doivent être présentés en clair. Une grande vigilance s'impose, à cause de l'inflation des droits sportifs et de l'émergence de nouveaux acteurs : au-delà du cas très particulier de Mediapro, les grandes plateformes de vidéo par abonnement sont présentes sur le marché des droits sportifs. Ainsi, Amazon Prime a récolté une partie des droits de Roland Garros pour les prochaines compétitions, et est présente en Allemagne. Nous avons besoin d'acteurs solides sur le territoire national, qui soient en situation de se porter eux-mêmes acquéreurs de ces droits, même si le CSA n'est pas partie prenante à ces négociations commerciales.

Effectivement, sur LCI, le 14 avril dernier, deux professeurs ont invité à tester les vaccins en Afrique, en des termes qui ont beaucoup choqué, puisque nous avons eu beaucoup de saisines. Nous avons rappelé à l'ordre cette chaîne. Nous allons réunir très prochainement l'ensemble des grandes chaînes de télévision, y compris les chaînes d'information permanente, et leurs rédactions, pour tirer des enseignements de cette année particulière que nous avons vécue. Nous avons devant nous la question de la campagne de vaccination... Nous avons consulté récemment le professeur Delfraissy pour bénéficier de son regard sur la façon dont les médias ont pu couvrir cette pandémie, et nous avons auprès de nous un comité scientifique. Comme à chaque fois qu'il y a une grande situation de crise, nous allons donc organiser un dialogue avec l'ensemble des rédactions. C'est très important pour la bonne information des Français - les médias sont tenus de donner une information honnête, avec des points de vue équilibrés - et pour le niveau de confiance dans le pays. Chaque fois qu'un éditeur manquera à ses obligations, le CSA utilisera les outils qui sont à sa disposition pour le rappeler aux obligations législatives, réglementaires et conventionnelles qui lui incombent.

La question de M. Assouline comporte deux aspects. Je viens d'évoquer le cas d'un manquement caractérisé d'un éditeur à ses obligations. Je le redis fortement devant votre commission : le CSA agit, avec les procédures qui sont les siennes. Nous avons conscience que ces procédures sont parfois lentes, mais n'oublions pas que nous sommes dans le champ des libertés publiques, ce qui impose de prendre des précautions particulières pour le respect du contradictoire, avec tout un cadre procédural qui est posé par la loi. La loi que nous mettons en oeuvre est fondamentalement une loi de liberté - comme l'indique son intitulé de loi relative à la liberté de communication. Nous sommes les garants de la liberté de communication, de la liberté éditoriale et de la liberté d'expression. Mais la loi, dans sa sagesse, a posé des limites à cette liberté. D'ailleurs, l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen rappelle que la liberté est le bien le plus précieux de l'humanité et que seule la loi peut lui apporter des limites.

Je ne peux pas entrer dans les cas particuliers que vous avez évoqués, parce que des procédures sont en cours, et que je suis tenu à un devoir de réserve à l'égard de ces dossiers, qui sont en instruction. Vous savez que nous sommes déjà intervenus, notamment sur le cas du 15 octobre 2019. Dès le mois suivant, nous avons mis en demeure cette chaîne, compte tenu d'un manquement que nous avons estimé caractérisé. C'est à ce moment-là que la chaîne a décidé de retransmettre cette émission en différé. Depuis, nous avons reçu d'autres saisines, et nous avons été amenés à intervenir.

Notre action est sans ambiguïté sur le sujet. Nous avons été amenés à saisir à plusieurs reprises le procureur de la République, ce qui était une première pour le CSA. Nous estimons que celui qui s'exprime engage sa responsabilité et, quand il y a violation d'un principe posé par la loi, il est normal qu'il en rende compte devant la justice - vous savez que des condamnations sont d'ores et déjà intervenues. Et le CSA engagera la responsabilité de l'éditeur chaque fois que ce sera nécessaire.

Vous avez aussi évoqué la question de la ligne éditoriale d'une chaîne. Le principe posé par la loi, et réaffirmé à plusieurs reprises dans la loi de 1986, notamment dans son premier article, est celui du respect du pluralisme des courants de pensée et d'opinion, et notamment du pluralisme politique. Il nous incombe, à la fois en période électorale et hors période électorale, de veiller au respect du pluralisme. C'est une mission dont nous nous acquittons avec énormément d'attention. J'écris tous les mois aux présidents des assemblées parlementaires et aux partis politiques, et nous leur communiquons les temps de parole que nous avons vérifiés. Ces chiffres sont publiés sur le site du CSA, et nous sommes très attentifs au bon équilibre. Hors période électorale, on apprécie ce pluralisme sur une période trimestrielle, pour permettre aux chaînes qui font peu d'émissions politiques de rééquilibrer les interventions sur une période relativement longue ; en période électorale, on exerce un contrôle encore plus vigilant, puisqu'on applique le principe de l'équité entre les différents candidats, ou les différentes listes - le principe étant celui de l'égalité pour le scrutin présidentiel. Ce contrôle fonctionne bien, parce que les rédactions savent très bien quelles sont les règles en vigueur, et entretiennent un dialogue très fluide avec nous.

Un nouveau format d'émissions s'est développé sur toute une série de chaînes, et notamment sur les chaînes d'information en continu. Ce sont les émissions de débat sur l'actualité, pas nécessairement politique, souvent confiées à des éditorialistes, dont beaucoup sont aussi des journalistes professionnels. Dans le cadre légal qui est le nôtre, nous n'allons pas comptabiliser le temps de parole des journalistes, ou les classer selon des lignes politiques... En revanche, nous sommes en droit de rappeler à ces chaînes qu'elles doivent assurer une pluralité de points de vue et le respect du pluralisme.

Sur les sujets prêtant à controverse - typiquement, le conflit israélo-palestinien -, nous veillons systématiquement à ce que la rédaction fasse une présentation équilibrée du sujet ; nous sommes attentifs à la diversité des points de vue exprimés.

Il y a une gradation des sanctions, adaptée à la nature des manquements. Cela commence par une mise en garde ; ensuite, la procédure de sanction passe obligatoirement, de par la loi, par une mise en demeure et, après un deuxième manquement de même nature, nous pouvons prononcer une sanction, laquelle est, le plus souvent, financière, dans la limite de 3 % - 4 % en cas de récidive - du chiffre d'affaires de l'entreprise. Les sanctions peuvent également consister en l'interruption du programme et peuvent aller jusqu'au retrait de l'autorisation et à la résiliation de la convention, mais c'est très rare ; cela a été utilisé une fois, par mon prédécesseur, et la sanction a été annulée par le Conseil d'État. Nous y recourons donc avec la plus grande prudence.

Cela dit, Dieu soit loué, la liberté d'expression est extrêmement protégée dans notre pays, par le droit français, par la jurisprudence nationale et par la Cour européenne des droits de l'homme, dont la jurisprudence précise que cette protection s'applique jusques et y compris aux propos qui peuvent choquer.

M. David Assouline. - Cela n'autorise pas à être raciste.

M. Roch-Olivier Maistre. - Je ne dis pas cela, mais la liberté d'expression est très protégée et il nous est arrivé de sanctionner les comportements que vous citiez et de voir notre sanction annulée par le Conseil d'État. Nous sommes donc sur une ligne de crête, mais, je le répète, nous interviendrons après tout manquement caractérisé.

Quant à la fusion avec la Hadopi, cette réforme n'a de sens que pour porter une politique publique nouvelle et efficace. Il ne s'agit pas de rationalisation administrative ; ce qui importe, ce seront les dispositions légales permettant d'adapter le dispositif de lutte contre le piratage. Il y a dix ans, un dispositif luttant contre le piratage peer to peer a été bâti ; aujourd'hui, nous visons autre chose, le streaming, et il faut pouvoir s'attaquer non à l'usager mais aux sites eux-mêmes, notamment en matière sportive. Ces mesures vont dans le bon sens et il est temps de les adopter, s'il plaît au Parlement de le faire.

Il est dans le sens de l'histoire de constituer un grand régulateur, couvrant l'ensemble de la chaîne de la création et disposant des outils aux meilleurs standards pour assurer une régulation efficace de l'univers numérique.

Monsieur le sénateur Ouzoulias, vous m'avez interrogé sur le DSA ; c'est l'occasion d'inventer un modèle de régulation propre au continent, qui soit respectueux de nos valeurs, notamment de la liberté d'expression, et apte à protéger les publics. Les opinions publiques ne supportent plus les excès des très grands acteurs, tant en Europe qu'aux États-Unis ou encore en Nouvelle-Zélande, où la tragédie de Christchurch, filmée et diffusée en direct, pendant dix-sept minutes, sur Facebook, a beaucoup choqué. Ce que nous n'acceptons pas sur les médias traditionnels, depuis très longtemps, nous ne l'acceptons pas davantage sur les réseaux sociaux.

Il faut donc bouger et, pour cela, le bon échelon d'intervention est européen : il faut avoir une norme homogène plutôt qu'une floraison de législations nationales et nous avons face à nous des interlocuteurs extrêmement puissants ; le fait d'agir à l'échelon de l'Union crée un rapport de force plus efficace.

Par ailleurs, on ne peut pas réguler ces acteurs comme les médias traditionnels, comme des chaînes de télévision qui manqueraient à leurs obligations ; avec les acteurs systémiques du numérique, qui brassent des milliards d'informations en instantané, cela n'est pas possible. Il faut inventer un autre type de régulation ; le DSA impose des obligations de moyens à ces acteurs pour lutter contre les fausses informations, pour éliminer les contenus haineux et pour protéger les jeunes, tout en instaurant un mécanisme de régulation permettant de vérifier que ces acteurs mettent en oeuvre leurs obligations. Il y aura en outre un audit annuel, réalisé par un organe indépendant qui vérifiera que les actions à conduire sont bien menées et qui infligera, le cas échéant, des amendes. Il y aura un double niveau de régulation : les autorités désignées dans chaque pays - le CSA sera à la disposition de l'État français pour agir en la matière - et le « board » réunissant ces acteurs nationaux afin de coordonner leurs actions.

Le DSA représente un moment important, car il est l'occasion de concevoir un nouveau modèle, qui ne soit ni un modèle de régulation à la chinoise ni un modèle libéral, à l'américaine.

Madame la sénatrice Darcos, vous m'avez interrogé sur les nominations du collège du CSA. Nous nous renouvelons par tiers tous les deux ans. Nous allons perdre en 2021 deux membres éminents : Nicolas Curien et Nathalie Sonnac. Un nouveau membre sera désigné par le président du Sénat et un autre par le président de l'Assemblée nationale.

Sur la question de l'intégrité scientifique, j'ai répondu en précisant l'action que nous mènerons en la matière.

Sur le droit d'auteur, le projet de rapprochement avec l'Hadopi au sein de l'Arcom nous permettra d'agir plus efficacement et sur toute la chaîne.

Monsieur le sénateur Dossus, je pense avoir répondu à certaines de vos questions. Je ne répéterai pas ce que j'ai dit sur le pluralisme, mais le respect du pluralisme politique est une mission importante ; j'ai découvert dans la presse la pratique que vous avez évoquée. Nous allons l'étudier ; la gestion du pluralisme ne peut se satisfaire d'un tel procédé. Le pluralisme ne prend tout son sens que si l'on applique la règle dans un esprit d'équité.

Sur le piratage, vous avez raison d'évoquer l'offre légale. Il y a un exemple intéressant en la matière, c'est la musique, qui permet d'avoir une offre quasi universelle à un prix raisonnable, ce qui se traduit par une diminution du piratage. C'est plus difficile pour le cinéma, qui fonctionne sur le principe de l'exclusivité des plates-formes. Ainsi, aucune plate-forme ne propose d'offre cinématographique universelle. Quand on est passionné par le cinéma et que l'on veut avoir une offre élargie, il faut cumuler les abonnements, ce qui se heurte à la limite du portefeuille des spectateurs. Ainsi, on observe qu'une proportion importante d'abonnés à des plates-formes de vidéo recourt au piratage pour ne pas cumuler les abonnements.

Monsieur Bargeton, vous m'avez parlé de la régulation de la publicité. Je faisais allusion à l'un des chapitres du rapport de la Convention citoyenne. C'est une préoccupation forte pour les acteurs de l'audiovisuel, qui dépendent des recettes publicitaires et qui vivent une période difficile. Ils craignent une amputation de leurs ressources et une interdiction pure et simple de certaines publicités. Il semble que le Gouvernement s'oriente vers un dispositif de droit souple, au travers d'engagements volontaires de ces acteurs, sous l'égide du CSA. Cela permettrait de tendre vers des publicités plus vertueuses et protectrices de l'environnement.

C'est un chantier qui devrait s'ouvrir très vite, puisqu'il faudra arriver à conclure les engagements dans le courant du mois de janvier 2021.

Sur l'éducation à l'image, dans le contexte actuel, j'ai deux convictions. D'abord, la régulation des grands acteurs systémiques de l'internet est un élément central si l'on veut lutter contre la désinformation et les contenus haineux. Et, si je suis heureux de voir que l'Union européenne est désormais engagée dans cette voie, je crois que l'éducation aux médias est un élément très important. Les plus jeunes, par leur téléphone portable, leur tablette, ici ou là, ont accès à des images ou à des sites qui véhiculent beaucoup de fausses informations, si ce n'est des thèses complotistes. Il importe donc qu'ils fassent très tôt l'apprentissage de l'esprit critique, pour acquérir le recul nécessaire par rapport à ces informations, et savoir se demander d'où elles viennent, quelle est la source interrogée, etc. Nous avons signé il y a peu une convention avec le ministre de l'éducation nationale pour développer notre partenariat. Nous avons mis à la disposition du corps enseignant des modules d'éducation à l'image, notamment dans l'académie de Créteil, et nous entendons poursuivre dans cette voie, avec peut-être de nouvelles initiatives dès 2021.

Mme Morin-Desailly m'a interrogé sur la régulation européenne. L'ERGA rassemble les régulateurs des pays membres de l'Union européenne. C'est une instance très efficace, au sein de laquelle une relation de grande confiance s'est nouée entre les acteurs, et qui jouit d'une telle crédibilité qu'elle s'est imposée comme le conseiller principal auprès de la Commission européenne sur l'ensemble des sujets qui la concernent. Nous avons beaucoup contribué à la directive SMA, avec de nombreux échanges, y compris avec le commissaire Breton, qui ont abouti au DSA. Les progrès qui se dessinent en matière de régulation européenne sont dus au travail collectif de ces régulateurs, actuellement sous la présidence de mon collègue allemand.

Sur la protection de l'enfance, nos campagnes continuent, et nous poursuivrons dans cette voie, parce que c'est un chantier important. J'ai fait allusion à l'amendement qui a été déposé sur la loi sur les violences faites aux femmes, et relatif à la protection des jeunes vis-à-vis des sites pornographiques. Vous avez peut-être vu dans la presse que j'ai été tout récemment saisi par trois associations de protection de l'enfance sur une dizaine de sites. Nous sommes en train d'instruire le dossier, et nous utiliserons bien sûr les compétences qui nous sont données par ce nouveau texte, qui permet de mettre en demeure des sites qui ne déploieraient pas de dispositifs permettant de vérifier effectivement que la personne qui se connecte est majeure ; à défaut d'une réponse satisfaisante à cette mise en demeure, nous avons la possibilité de saisir le président du tribunal judiciaire, pour qu'il intervienne sur les FAI. Toutefois, il ne faut pas se cacher que ce texte sera compliqué à mettre en oeuvre, parce que ces sites ne vont pas toujours chercher leur accusé de réception au bureau de poste d'à côté... En d'autres termes, il faudra aller les chercher !

M. Jean-Raymond Hugonet. - Excusez mon insistance, mais je souhaite revenir sur la première question que je vous ai posée tout à l'heure, sur l'Europe. Dans le cas où les autorités européennes retoquaient le dispositif de crédit d'impôt pour les acteurs de l'audiovisuel, quelle issue envisagez-vous ?

M. Roch-Olivier Maistre. - Si vous le permettez, je vous répondrai par écrit.

M. Laurent Lafon, président. - Merci, monsieur le président.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 55.

Mercredi 16 décembre 2020

- Présidence de M. Laurent Lafon, président -

La réunion est ouverte à 9 h 32.

Désignation d'un rapporteur

M. Laurent Lafon, président. - Avant d'aborder le rapport de la mission d'information sur les restitutions des oeuvres d'art, je vous propose de procéder en premier lieu à la désignation de notre rapporteur sur la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale visant à définir et protéger le patrimoine sensoriel des campagnes françaises.

Sauf opposition de votre part, notre collègue Pierre-Antoine Levi sera le rapporteur du texte qui devrait être inscrit à l'ordre du jour de la séance publique le 21 janvier prochain.

La commission désigne M. Pierre-Antoine Levi rapporteur sur la proposition de loi n° 286 (2020-2021), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à définir et protéger le patrimoine sensoriel des campagnes françaises.

Désignation de sénateurs appelés à siéger au sein d'organismes extraparlementaires

M. Laurent Lafon, président. - Il appartient également à notre commission de procéder à la désignation des représentants du Sénat au sein d'un certain nombre d'organismes extérieurs au Parlement dont les mandats sont arrivés à expiration à l'occasion du dernier renouvellement sénatorial.

Si le nombre des désignations relevant directement de la commission a considérablement diminué, le Président Larcher nous invite néanmoins aujourd'hui à désigner un représentant du Sénat au sein de quatre d'entre eux. Il s'agit :

- du conseil d'évaluation de l'école ;

- de la commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle ;

- du conseil supérieur des programmes ;

- et du conseil d'orientation stratégique de l'Institut français.

Ces nominations doivent respecter le principe de parité selon les modalités définies par un accord conclu entre le Président du Sénat et celui de l'Assemblée nationale ainsi que le principe du pluralisme des sensibilités politiques.

Après consultation des différents groupes politiques, je vous propose de désigner :

- Mme Marie-Pierre Monier comme membre du conseil d'évaluation de l'école ;

- Mme Alexandra Borchio Fontimp comme membre de la commission de modernisation de la diffusion audiovisuelle ;

- Mme Annick Billon au conseil supérieur des programmes ;

- et de reconduire Mme Catherine Morin-Desailly au sein du conseil d'orientation stratégique de l'Institut français.

Si ces propositions ne soulèvent aucune opposition, je considère qu'elles sont adoptées.

Il en est ainsi décidé.

Désignation d'un rapporteur pour les contrats d'objectifs et de moyens des sociétés de l'audiovisuel public

M. Laurent Lafon, président. - Lors de nos récents débats budgétaires, la ministre de la culture nous a annoncé la transmission imminente de ces contrats d'objectifs et de moyens (COM) de l'audiovisuel public aux commissions chargées des affaires culturelles des deux assemblées.

Actuellement soumis aux conseils d'administration de France Télévisions, Radio France, France Médias Monde, Arte France et l'INA, ces contrats devraient nous être communiqués d'ici la fin de la semaine. Il nous appartiendra alors de faire connaître, en application de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, notre avis consultatif sur leur contenu dans les six semaines suivant cette transmission.

Ces contrats pourront ensuite être formellement signés entre l'État et les sociétés concernées.

Je vous propose, mes chers collègues, de confier dès aujourd'hui à notre rapporteur, Jean-Raymond Hugonet, le soin de préparer l'avis que nous sommes en droit de formuler sur les COM des sociétés de l'audiovisuel public.

En cette période de suspension des travaux parlementaires et du caractère contraint du calendrier, toutes les auditions organisées par notre rapporteur dans le cadre de ses travaux seront ouvertes à l'ensemble des membres de la commission. D'autre part, nous allons essayer d'auditionner l'ensemble des sociétés de l'audiovisuel public concernées le 12 janvier prochain au cours d'une table ronde consacrée au sujet.

Il en est ainsi décidé.

Restitutions des oeuvres d'art - Présentation du rapport d'information

M. Laurent Lafon, président. - L'ordre du jour de notre réunion appelle enfin la présentation, par nos collègues Pierre Ouzoulias et Max Brisson, des conclusions de la mission d'information, présidée par Catherine Morin-Desailly, consacrée à la restitution des biens culturels appartenant aux collections publiques. J'ai une pensée amicale pour Alain Schmitz qui était co-rapporteur de ce projet de loi jusqu'à l'achèvement de son mandat fin septembre, avant d'être remplacé par Max Brisson.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la mission d'information. - Nous poursuivons en effet sur le thème des restitutions, qui nous a déjà beaucoup occupés hier en séance avec l'examen en nouvelle lecture du projet de loi relatif à la restitution de biens culturels à la République du Bénin et à la République du Sénégal. Sur ma proposition, le bureau de notre commission avait acté, en novembre 2019, le principe de cette mission d'information pour dresser le bilan des dix dernières années en matière de restitution et se forger une doctrine dans la perspective de projets de loi à venir.

Le Sénat a toujours été très en pointe sur les questions de gestion éthique et de conception plus dynamique des collections. Dans le cadre de la loi sur les musées de 2002, les déclassements ont été rendus possibles sur sa proposition et encadrés par une commission scientifique chargée de les contrôler a priori. La loi de restitution de la « Vénus hottentote » est le fruit d'une proposition de notre ancien collègue Nicolas About. J'ai moi-même été à l'initiative de la proposition qui a débouché sur la loi de restitution des têtes maories. La Commission scientifique nationale des collections (CNSC) fut elle aussi instituée sur proposition du Sénat par la loi sur les têtes maories pour encadrer les déclassements de biens des collections et définir une doctrine générale en matière de déclassement et de cession. Malheureusement, j'ai déjà eu l'occasion de l'évoquer, elle a été supprimée par la loi ASAP il y a quelques semaines à l'initiative du Gouvernement pour satisfaire son objectif global de rationalisation du nombre de commissions, sans même que celui-ci se soit au préalable interrogé sur la responsabilité que portait l'administration dans ses difficultés de fonctionnement et sur les possibilités à sa disposition pour les corriger. Je crois pourtant qu'elle avait un vrai rôle à jouer pour faire progresser la réflexion : j'en veux pour preuve son bilan, qui est loin d'être négligeable sur la question des restes humains patrimonialisés, définis par l'ICOM comme des collections sensibles.

C'est pour ces raisons qu'il était, à mon sens, important que le Sénat puisse une nouvelle fois se positionner dans le débat actuel sur les restitutions, relancé par le discours du Président de la République en 2017 à Ouagadougou, et par le rapport Sarr-Savoy, dont les propositions, pour le moins radicales et parfois excessives, ont fait beaucoup de bruit tant elles remettent en cause notre droit du patrimoine. On sent bien qu'il existe aujourd'hui un réel besoin de clarification de la position française sur ce sujet car, en l'état, ce sont les propositions du rapport Sarr-Savoy qui servent de référence pour les pays africains demandeurs, à défaut de documents émanant des ministères ou de la CSNC sur le sujet, si cette dernière avait pu ou voulu y réfléchir.

Je suis convaincue que notre pays n'a plus d'autre choix que de s'emparer du sujet. Les demandes de restitution se multiplient. Notre pays est de plus en plus isolé au sein de l'Unesco sur ces questions. C'est un vrai enjeu éthique, auquel les opinions publiques sont elles aussi de plus en plus sensibles. Mais, il ne faut pas le faire n'importe comment. Il faut y réfléchir lucidement pour concilier le droit de chacun à avoir accès, dans son pays à son propre patrimoine et au patrimoine commun de l'humanité, sans obérer les capacités de nos propres musées à remplir leurs missions.

Vous savez que la crise sanitaire nous a conduit à décaler le calendrier de travail que nous nous étions initialement fixé, et c'est pour cette raison que nous ne vous présentons qu'aujourd'hui le rapport définitif de la mission d'information. Mais je crois que le moment est finalement plutôt opportun après les développements des derniers mois et l'examen hier, par notre assemblée, en nouvelle lecture, du projet de loi relatif à la restitution de biens culturels au Bénin et au Sénégal. Nous avons eu ainsi la possibilité d'approfondir le sujet depuis le rapport de mi-parcours que nous avions présenté en juillet.

Nous avons très largement consulté les parties prenantes au cours de l'année écoulée : le ministère de la culture, le ministère des affaires étrangères, notre ambassadrice auprès de l'Unesco, plusieurs ambassades de pays étrangers, différents musées en France et à l'étranger, mais aussi des spécialistes en histoire de l'art, en anthropologie ou en ethnologie, et des organisations internationales à savoir l'Unesco et l'ICOM.

Je voudrais citer les autres collègues du groupe de travail - Claudine Lepage, Marie-Pierre Monier, Sonia de La Provôté, Jean-Raymond Hugonet - avec lesquels nous avons toujours travaillé en bonne intelligence sur le sujet, mais aussi exprimer une pensée particulière pour notre ancien collègue Alain Schmitz qui s'est beaucoup investi sur cette mission, dont il était l'un des co-rapporteurs, jusqu'au terme de son mandat en septembre dernier. Je cède la parole à Pierre Ouzoulias et Max Brisson qui vous présenteront le diagnostic et les propositions.

M. Pierre Ouzoulias, co-rapporteur. - Nous avions effectivement avec Alain Schmitz une véritable communion dans notre approche, sans doute liée à nos fonctions professionnelles antérieures, qui ont rendu ce travail conjoint très agréable. Il maniait le marteau et moi la truelle. Je n'ai pas dit la faucille !

Aujourd'hui, les demandes de restitution ne concernent pas uniquement la France. Le retour des biens culturels est une revendication portée par de nombreux pays, dont des pays africains, sur la scène internationale, notamment des instances comme l'Unesco. Cette question pose des problèmes éthiques, diplomatiques, historiques et politiques dans un enchevêtrement complexe.

Un certain nombre de pays, notamment ceux de l'Europe du Nord, sont aujourd'hui pleinement investis dans une politique vis-à-vis de ces demandes de restitution qui ne prend pas nécessairement les mêmes formes que chez nous. Chaque pays a des traditions muséales différentes. Au Royaume-Uni, par exemple, c'est à chaque institution muséale de définir sa ligne de conduite par rapport aux demandes.

À l'échelon international, il y a peu d'outils juridiques pour traiter des demandes de restitution qui portent sur des biens culturels acquis de manière ancienne, par exemple pendant la période coloniale. Relativement récentes, les conventions internationales, même la convention d'Unidroit de 1995, un peu plus complète, ne peuvent pas leur être appliquées car elles n'ont pas de portée rétroactive. Il faut donc traiter les demandes en fonction de l'état du droit à l'époque des guerres coloniales. Cela n'empêche pas qu'il me paraîtrait utile de comprendre pourquoi le processus de ratification de la convention d'Unidroit n'est pas allé jusqu'à son terme et s'il ne serait pas utile de le reprendre.

En droit français, nous sommes les héritiers d'une tradition ancienne qui veut que les collections publiques soient inaliénables. Ce principe d'inaliénabilité des collections a été fermement réaffirmé au moment de la Révolution française à l'occasion de la constitution du patrimoine de la Nation. Il constitue un obstacle pour permettre de répondre de façon simple et automatique aux demandes de restitution. Il y en a eu quelques-unes, comme l'a rappelé Catherine Morin-Desailly, mais elles concernaient, en fin de compte, des domaines bien particuliers.

M. Max Brisson, co-rapporteur. - J'ai une pensée pour Alain Schmitz, dont j'ai pris la relève à mi-parcours de la mission. Catherine Morin-Desailly et Pierre Ouzoulias m'ont beaucoup aidé à m'immerger dans ce dossier qui met en jeu des questions complexes. Les demandes de restitution ébranlent un principe à la fois fondateur et fondamental de nos musées, celui de l'inaliénabilité, qui a été déterminant pour l'enrichissement des collections et la préservation de leur cohérence. Elles questionnent également la légitimité des musées à vocation universelle, conception autour de laquelle nos musées se sont construits.

Les restitutions soulèvent des enjeux multiples et souvent contradictoires. D'où la difficulté à fixer des critères permanents et à définir une doctrine. Les auditions ont clairement montré que la réflexion n'est pas encore très aboutie d'autant que, comme l'a souligné Catherine Morin-Desailly, l'exécutif n'a pas toujours fait preuve de la meilleure volonté sur le sujet.

Je prendrai un seul exemple pour illustrer les enjeux contradictoires et la complexité soulevés par les demandes de restitution en évoquant la nature des biens susceptibles de pouvoir être restitués. D'un point de vue sémantique, seuls les biens mal acquis devraient pouvoir faire l'objet d'une restitution au sens strict. Tous les biens qui constituent un symbole du patrimoine des pays demandeurs ne sont pas forcément des biens mal acquis. On peut d'ailleurs se demander comment apprécier le caractère illicite de l'acquisition ? Le seul contexte colonial suffit-il par exemple, comme le suggèrent Felwine Sarr et Bénédicte Savoy, pour fonder la légitimité d'une restitution, quelles qu'en aient été les modalités d'acquisition pendant cette période ? Ou faut-il se concentrer uniquement sur les cas dans lesquels il est avéré que l'acquisition s'est faite, soit par la violence, soit sous la contrainte ? Sur qui faire alors reposer la charge de la preuve du caractère illicite de l'acquisition ?

De même, les biens entrés dans les collections à la suite d'un don ou d'un legs peuvent-ils faire l'objet de restitution ? Comment dans ce cas gère-t-on la situation avec d'éventuels ayants droit qui se feraient connaitre postérieurement à la restitution ?

C'est pour cela que nous avons dit avec force que toute restitution doit être précédée d'une analyse scientifique au cas par cas des demandes, pour faire ressortir correctement l'origine, le parcours historique et les conditions d'entrée dans les collections des biens réclamés au regard de la motivation de la demande. C'est ce qui explique le regard critique que nous portons sur la méthode actuelle du Gouvernement. Nous la considérons inappropriée et dangereuse pour l'inaliénabilité des collections. Les décisions du Gouvernement ont été prises essentiellement sur la base de motifs diplomatiques, sans que la communauté scientifique ait pu faire entendre sa position sur l'opportunité et la pertinence de ces restitutions.

Or, l'intérêt des restitutions n'est pas simplement diplomatique. Les restitutions peuvent être bénéfiques sur le long terme pour le pays demandeur comme pour la France si l'on prend le temps de construire autour d'elles des partenariats scientifiques et culturels. C'est pour cela que nous regrettons aussi que le Gouvernement dévoie la procédure de dépôt. Le recours à cette procédure empêche tout débat scientifique. Il transforme le Parlement en chambre d'enregistrement. Il crée des précédents en matière de restitutions en dehors de tout consensus préalable. Sans compter qu'il prive les musées du temps nécessaire pour la recherche, l'étude, la numérisation ou la copie du bien qui est remis et qu'il restreint, comme je l'ai déjà dit, l'opportunité pour la communauté scientifique de développer des échanges avec leurs homologues étrangers à l'occasion des restitutions.

C'est pourquoi nous considérons qu'il faut mettre en place une autre méthode que celle aujourd'hui employée. Nous préconisons une méthode qui repose avant tout sur une démarche scientifique fondée sur une contextualisation historique. Il est souvent nécessaire d'en revenir à l'histoire. Comme les demandes de restitution sont souvent justifiées par des demandes mémorielles, nous estimons qu'une approche historique peut pacifier les débats. Cette démarche scientifique aurait pour vertu de faciliter la formation d'un consensus.

Nous formulons sept propositions dans ce domaine. La première, c'est la mise en place du Conseil national de réflexion sur la circulation et le retour des biens culturels extra-européens, que notre commission avait introduit dans le cadre du projet de loi relatif à la restitution des biens culturels à la République du Bénin et à la République du Sénégal. Il permettrait de garantir une continuité à la réflexion de notre pays en matière de restitution et une prise en compte des intérêts scientifiques et culturels attachés aux demandes de restitution. Je ne m'attarde pas davantage sur ce sujet sur lequel nous nous sommes tous exprimés, de manière quasi consensuelle, en séance hier.

Notre deuxième proposition, c'est de pouvoir associer des scientifiques des pays d'origine de certains biens de nos collections publiques à la mission d'inventaire de ces biens. Il pourrait s'agir d'un bon moyen pour leur permettre de se rendre compte de la réalité de la composition de la collection, des conditions et du soin apporté à leur conservation et des travaux de recherche auxquels ils donnent lieu. Cela donnerait du sens au dialogue des cultures.

Notre troisième proposition, c'est de faire de la recherche de provenance une véritable priorité politique. Il faudra des moyens humains et financiers pour permettre aux musées de remplir cette mission nouvelle.

Pour les aider à réaliser ce travail dans des délais raisonnables, nous suggérons qu'il soit proposé aux étudiants de l'Institut national du patrimoine et de l'École du Louvre d'y contribuer, ainsi qu'au monde universitaire et de la recherche. C'est notre quatrième proposition.

Notre cinquième proposition porte sur la formation des conservateurs aux enjeux et à la méthodologie en matière de recherche de provenance car il est évident qu'il s'agit d'une question appelée à monter en puissance. Il faut qu'elle soit abordée dans la formation initiale de base des futurs conservateurs de musées.

Au-delà de ces questions de recherche de provenance, nous nous sommes rendu compte que les restitutions posaient la question de la manière dont les pièces extra-occidentales sont valorisées dans nos musées et si elles étaient vraiment utilisées pour raconter une histoire, une mémoire et des valeurs. D'où notre sixième proposition, qui consiste à demander aux musées de contextualiser davantage les collections extra-occidentales en collaborant avec les pays dont les oeuvres sont originaires pour raconter leur histoire.

Notre septième proposition vise à ce qu'il soit conservé une trace des pièces restituées dans les musées français dans lesquels elles étaient conservées. Nous pensons que cette trace, qu'il s'agisse d'une numérisation, d'une copie ou autres pourrait constituer une base intéressante dans le parcours muséographique pour faire réfléchir le visiteur sur l'histoire passée et le sens de la démarche de restitution.

M. Pierre Ouzoulias, co-rapporteur. - Ce qui est en jeu derrière le débat actuel sur les restitutions, c'est aussi notre vision du musée - sa conception universaliste - dans un contexte où la France se retrouve de plus en plus isolée, pour ne pas dire solitaire, sur ces sujets à l'Unesco. C'est évidemment un point qui nous touche particulièrement en tant que sénateurs, puisque c'est dans la galerie Est du Sénat qu'a été organisée la première présentation au public d'oeuvres d'art. Le musée national, par opposition aux collections privées, est né au palais du Luxembourg à la fin du XVIIIe siècle.

Or, cette conception est aujourd'hui contestée par des courants de pensée qui considèrent que l'intelligibilité des oeuvres n'est possible que dans le contexte culturel et social qui les a vues naître. Si cette conception des choses devait être développée à l'extrême, avec les restitutions y afférentes, nous serions obligés d'aller en Chine pour voir des oeuvres chinoises, au Japon pour découvrir des oeuvres japonaises, en Afrique pour contempler des oeuvres africaines. Plus aucun lieu ne permettrait de saisir d'un seul regard l'intégralité des productions artistiques humaines. L'exemple exceptionnel du Louvre Abu Dhabi montre qu'il y a encore de la place pour des musées universels où seraient présentés l'ensemble des cultures du monde.

Nous croyons donc indispensable de réaffirmer notre attachement à la conception républicaine du musée universel, qui défend l'art comme une forme d'expression du génie humain dans ce qu'il a de plus essentiel, et non comme devant être rattaché à un seul type de culture.

Nous pensons aussi qu'il faudrait faire preuve de davantage d'ambition dans l'affirmation de la dimension universelle du musée en favorisant plus largement la circulation des collections. La façon la plus simple, c'est de les numériser pour les rendre plus accessibles et en diffuser largement la connaissance. Il serait bon que les ministères de tutelle de nos musées accélèrent le travail en ciblant par exemple en priorité les collections extra-occidentales. Un autre moyen de faire vivre cette dimension universelle, c'est de faire circuler les oeuvres, y compris les oeuvres d'art françaises comme y souscrit la ministre de la culture. Cette circulation a un coût. Les États africains, par exemple, n'ont pas forcément les moyens de prendre en charge les frais de transport, d'assurance et de présentation des oeuvres. La dernière exposition Picasso sur le continent africain remonte à 1973, à Dakar, à l'initiative de Léopold Sédar Senghor. Il est impératif de trouver des solutions pour favoriser la circulation.

Nous sommes convaincus que la France peut apporter une aide plus conséquente aux États qui souhaitent aujourd'hui enrichir leurs collections. C'est toute la question de la formation des conservateurs de ces pays, qui pourrait être assurée en France et sur place, par des échanges réguliers de personnels. Un stage de quelques semaines des élèves de l'Institut national du patrimoine à l'étranger, pas nécessairement dans un musée américain, pourrait leur être bénéfique pour découvrir d'autres formes de patrimonialisation.

Sur la base d'une demande de pays tiers, la France pourrait mettre à profit l'expérience réussie de l'agence France-muséums avec le Louvre Abu Dhabi pour faire en sorte qu'elle devienne véritablement la cheville ouvrière de notre ingénierie culturelle et patrimoniale à l'étranger. Elle concentre de nombreuses compétences. Son action pourrait être plus efficace qu'une action indépendante, et nécessairement partielle, de chacun de nos ministères. Je crois important que nous allions défendre cette idée auprès des différents ministères compétents.

En matière de lutte contre le trafic illicite de biens culturels, nous nous demandons si notre pays ne pourrait pas aller plus loin en ratifiant la convention d'Unidroit de 1995. Le processus s'était interrompu en 2002 après la première lecture à l'Assemblée nationale, avant même que le Sénat ne s'y penche. Il est vrai que cette convention impose au propriétaire d'un bien meuble de prouver qu'il a fait preuve de diligence lors de l'acquisition de l'oeuvre, contrairement au droit français qui présume la bonne foi du propriétaire, ce qui est parfois interprété comme un renversement de la charge de la preuve. Peut-être qu'une solution pourrait quand même être trouvée pour permettre sa ratification.

L'autre sujet qui nous a préoccupé, ce sont les zones d'ombre qui permettent à certains biens ayant fait l'objet d'un trafic illicite d'être vendus sur le marché de l'art. Nous savons que ce trafic contribue au financement du terrorisme et que ces pillages interviennent parce qu'il y a des acheteurs. Ne faudrait-il pas renforcer la régulation du marché de l'art, mettre en place un statut de l'expert, réaffirmer les obligations statutaires des conservateurs dont certains agissent parfois avec légèreté en acceptant de délivrer des certificats d'origine ? Il nous parait difficile, en tout cas, de réfléchir aux questions de restitution sans nous intéresser à la question du trafic illicite car les oeuvres mal acquises d'aujourd'hui sont les restitutions de demain.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la mission d'information. - Je me charge de vous présenter notre quinzième et dernière proposition, qui concerne la question des restes humains. Le législateur avait demandé à la CSNC, à l'occasion de la loi sur les têtes maories, d'engager un travail sur la restitution des restes humains. Les musées et les universités possèdent environ 150 000 pièces, de diverses natures (ossements, squelettes complets), dont 7 000 proviendraient de peuples étrangers. Certaines y sont conservées à titre de dépôts effectués par des personnes privés : elles leur appartiennent toujours. Mais, la majeure partie de celles qui appartiennent aux collections publiques les ont intégrées à la suite de dons et de legs. La dignité attachée au corps humain reste protégé par-delà la mort : par conséquent, ces collections ne peuvent être ni achetées, ni vendues, mais seulement acquises par libéralité. En découle le fait que ces pièces sont non seulement protégées par le principe d'inaliénabilité, mais que leur déclassement est également impossible, ce qui rend très difficile leur sortie des collections, à moins d'une intervention spécifique du législateur.

Le travail mené au sein de la CSNC a rapidement montré que la question des restes humains ne pouvait pas être traitée sous le seul angle de la restitution. Il y a aussi tout un enjeu autour de la manière dont ces pièces sont traitées et valorisées au sein des collections. C'est ce qui a conduit à la mise en place d'un groupe de travail pluridisciplinaire par le ministère de la culture et le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation - les deux ministères de tutelle des muséums d'histoire naturelle. Il était animé par le professeur Michel Van Praët, avec l'appui de Claire Chastanier, adjointe au sous-directeur des collections au service des musées de France au ministère de la culture.

Ce groupe a conduit un travail complet pour identifier des critères qui permettraient de justifier des restitutions ponctuelles. Premièrement, il a estimé que la demande devait porter sur des restes humains identifiés. C'était le cas des têtes maories, cela pourrait être celui des corps des opposants que nos armées ont pu ramener dans le cadre de prises de guerre. Deuxièmement, le groupe de travail a considéré que la demande devait émaner d'un État démocratiquement élu relayant le souhait d'une famille ou d'une communauté existante - c'était bien le cas pour les têtes maories. Troisièmement, il a jugé que la demande devait être justifiée à la fois au regard du principe de dignité humaine, ce qui fait référence aux conditions dans lesquelles les restes ont été collectés - dans le cas des têtes maories, l'existence d'actes barbares ayant entraîné la mort -, et du respect des cultures et croyances des autres peuples, ce qui renvoie à la finalité de la restitution. Enfin, il a jugé important que la restitution permette d'initier une réflexion commune avec le pays demandeur sur ce qu'elle représente. En revanche, il n'a pas jugé pertinent d'imposer comme critère la perte d'intérêt scientifique, dans la mesure où la communauté scientifique estime que les avancées techniques et conceptuelles pourront à tout moment redonner un intérêt à une pièce qui ne paraissait plus en avoir.

Comment restituer ces restes humains, dont le nombre serait, en fin de compte, assez circonscrit ? Compte tenu de cet accord autour des critères, nous pourrions envisager, de faire appel au juge pour faire sortir les restes humains concernés des collections publiques dans le cadre d'un recours visant à annuler leur acquisition. C'est ce que préconisait le groupe de travail. Ce serait beaucoup plus efficace que des lois de circonstances : imaginez que nous devions discuter 4 000 projets de loi s'il devait y avoir 4 000 pièces concernés ! Il faudrait évidemment que chaque pièce soit examinée au préalable, pour déterminer son origine, son parcours et sa compatibilité avec les différents critères. Le groupe de travail propose qu'une équipe composée de scientifiques français et de scientifiques de l'État demandeur s'en charge. Je crois que cette procédure pourrait constituer une immense avancée sur le chemin de la restitution d'une partie des restes humains.

Nous proposons donc de déposer, dès le mois de janvier, une proposition de loi visant à faciliter la restitution des restes humains revendiqués par des pays tiers, sur la base de la procédure judiciaire et des critères suggérés par le groupe de travail que je viens de vous exposer. Vous voyez, avec l'ensemble de ces propositions, que notre mission d'information formule des pistes très concrètes qui permettront d'assurer un véritable continuum à la réflexion dans les années à venir, contrairement à la procédure retenue par le Gouvernement aujourd'hui.

M. Laurent Lafon, président. - Par le hasard du calendrier, les conclusions de cette mission d'information sont présentées le lendemain de l'examen par le Sénat en nouvelle lecture du projet de loi relatif à la restitution de biens culturels au Bénin et au Sénégal. Je souhaite rappeler que notre vote d'hier ne traduit pas notre opposition à un retour des biens en question : nous avions voté les articles 1er et 2 en première lecture. Ce que nous contestons, c'est la méthode du Gouvernement pour procéder aux restitutions.

Je salue le travail de nos collègues qui dessine une méthode pour traiter de la question du retour des biens culturels et suggère différentes procédures pour répondre aux demandes de restitution. Vous l'avez indiqué, la question est complexe : elle comprend des dimensions historiques, diplomatiques ou encore scientifiques. Selon les situations, une logique peut primer sur une autre. La force de votre travail est d'avoir su mettre en balance l'ensemble de ces éléments.

M. Thomas Dossus. - Quel dommage que vous ne nous ayez pas présenté vos conclusions avant le débat en séance publique hier ! Si je me retrouve dans les propositions faites, je suis ressorti de la séance avec un sentiment de quiproquo.

Je m'étonne en revanche de votre dernière proposition qui me paraît peu cohérente avec les autres. Vous avez indiqué qu'il sera difficile de faire 4 000 textes pour répondre à 4 000 demandes de restitution de restes humains, ce qui vous conduit à proposer la rédaction d'une disposition législative pour faciliter la restitution des restes humains. Or, une démarche similaire pour l'ensemble des biens culturels serait une manière de répondre facilement et dans un délai conforme aux attentes et aux demandes de restitution pendantes portant sur 13 000 biens, en provenance notamment des pays concernés par le discours de Ouagadougou. Il manque un cadre qui pourrait encore faciliter la restitution des oeuvres d'art.

M. Pierre Ouzoulias, co-rapporteur. - Le débat que nous avons eu hier repose sur un principe : on demande à la représentation nationale de dire ce qui peut être incorporé dans les collections nationales et ce qui ne peut pas l'être. Autrefois, on considérait que les restes humains pouvaient entrer dans les collections. Aujourd'hui, nous estimons qu'il n'est plus possible de construire une muséographie autour des restes humains, par respect pour la dignité humaine - avec une limite chronologique toutefois car il serait absurde, par exemple, de rendre à l'Éthiopie les os de Lucy. Les critères présentés par Catherine Morin-Desailly sont fondés et permettent cette démarche.

Le constituant de 1789 a indiqué quels biens pouvaient être incorporés dans le patrimoine national. Aujourd'hui, nous proposons de définir ceux qui ne peuvent plus l'être. Nous proposons une position philosophique et politique fermes.

Une même démarche n'est pas envisageable pour les oeuvres et objets d'art. Vous vous souvenez qu'au moment même où nous discutions en séance publique du projet de loi, en première lecture, relatif à la restitution de biens culturels à la République du Benin et à la République du Sénégal, l'ornement du dais de la dernière reine malgache était en route pour Madagascar. Or, on sait aujourd'hui, grâce au travail très fouillé conduit par le musée de l'armée, que ce bien a été acquis par un Français à Madagascar, probablement lors d'une vente aux enchères légale. La maison royale avait mis en vente ce bien car elle estimait qu'il n'avait aucune valeur. Ce bien a été donné, quelques années plus tard, par l'acquéreur français au musée de l'armée. Il s'agit donc d'une donation et l'État est normalement obligé de respecter les conditions de donation. Les ayants droits pourraient attaquer l'État français pour non-respect de celles-ci dans le cas contraire. Cet exemple illustre l'impossibilité d'un traitement automatique pour la restitution des objets, à la différence des restes humains.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la mission d'information. - Au moment de la discussion du texte sur la restitution des têtes maories, notre commission s'est profondément penchée sur le sujet. Ce ne sont pas des biens culturels comme les autres, du fait de la primauté de la personne. Ils ne peuvent être ni vendus, ni être achetés, y compris après la mort.

Des restes humains ont participé à une meilleure connaissance de l'histoire des sociétés et de l'homme - je pense notamment aux pièces d'anatomie. Mais nous savons également que certaines pièces nous sont parvenues sous des formes indues - par des actes guerriers par exemple - et ne participent en rien aux études et recherches anthropologiques. Les critères que nous vous proposons sont l'aboutissement d'un travail de longue haleine.

Nous vous proposons de mettre en place un conseil national pour aboutir, qui sait, dans quelques années, à une doctrine similaire. En tout cas, la communauté scientifique n'a pas souhaité entreprendre ce travail jusqu'alors. Seuls les chercheurs du ministère de la recherche se sont saisis de cette question. Ils sont en avance sur leurs collègues du ministère de la culture. Cette commission pourrait faire des propositions sur la base d'un travail de recensement et de partage des réflexions sur ces questions très sensibles.

Mme Claudine Lepage. - Je suis heureuse d'avoir pu participer à certaines auditions de la mission d'information, qui m'ont donné l'opportunité d'approfondir ma réflexion. Le conseil national de réflexion proposé permettrait un travail de fond pour mieux connaître les origines des oeuvres de nos musées. Emmanuel Kasarhérou, président du musée du Quai Branly-Jacques Chirac, l'indiquait clairement lors de son audition devant notre commission en juillet dernier : « la question des restitutions a mis au premier plan celle des provenances, un questionnement prégnant dans notre siècle, mais qui ne l'était pas dans le précédent : la façon dont les objets sont passés de main en main n'intéressait guère, c'est désormais une préoccupation importante ».

Ce conseil pourrait être une aide pour le Gouvernement lorsqu'il souhaite restituer une oeuvre culturelle, et lui permettre de construire une coopération culturelle avec les pays qui demandent une restitution.

Les propositions 2, 3 et 4 me plaisent beaucoup. Elles permettant l'association des scientifiques des pays demandeurs, de travailler ensemble, de procéder à un échange des cultures. J'y vois la possibilité pour des étudiants étrangers issus des pays demandeurs de faire des stages, pour un partage, un échange autour de ces oeuvres.

Mme Céline Brulin. - J'apprécie à la fois la hauteur de vue de vos analyses sur un sujet qui le requiert, de par les questions autant mercantiles que philosophiques qu'il soulève, et en même temps les propositions concrètes et opérationnelles que vous formulez, de nature à permettre une amélioration de la situation dans un futur proche.

Pouvez-vous revenir sur les points de droit international que vous avez évoqués. Vous avez indiqué que la France n'a pas ratifié certaines conventions. Pouvez-vous nous en dire plus ? Celles-ci pourraient peut-être constituer une partie de la solution.

J'apprécie votre mise en valeur de la conception républicaine et universelle qu'a la France en matière de travail muséal et historique.

Vous l'avez dit, cela n'aurait pas de sens de rendre les os de Lucy à l'Éthiopie. En caricaturant, on pourrait souligner qu'au moment où les grottes de Lascaux ont été utilisées et peintes, la France n'existait pas encore. On ne peut pas raisonner uniquement à l'aune des États tels qu'ils sont constitués aujourd'hui.

Les partenariats culturels et scientifiques à construire peuvent être très féconds. Je vous trouve toutefois peut-être optimistes de considérer que la méthode scientifique va permettre de pacifier l'ensemble des situations. Depuis la crise de la covid, j'ai réalisé qu'il y avait autant de débats parmi les scientifiques que dans le monde politique. Il n'y a qu'à voir les échanges nourris autour des termes « retour » et « restitution » !

Enfin, il me semble important de réserver un sort à part aux restes humains.

M. Bernard Fialaire. - Il est intéressant de procéder à des recherches approfondies sur l'origine des biens. Toutefois, il ne faut pas confondre retour et restitution. Daesh a pillé des biens qui doivent être restitués. Cela n'a rien à voir avec la situation à des époques où les us et coutumes n'étaient pas les mêmes. Il ne doit plus y avoir d'ambiguïté entre la restitution de biens mal acquis et le retour de biens.

En outre, certains biens français se trouvent à l'étranger. Il y a toujours ce problème entre la valeur originelle d'un bien culturel et la valeur qu'il a pu prendre par la transmission de la culture de celui qui l'acquiert. Les biens culturels doivent-ils être exposés sur leurs lieux d'origine ?

Enfin, le seul obstacle à la circulation des biens culturels tient à la nécessité de leur bonne conservation. Les pays ou les musées qui font circuler leurs collections doivent avoir l'assurance de leur bonne conservation et mise en valeur.

M. Michel Laugier. - Je remercie les rapporteurs pour la qualité de leur travail, qui constitue la réflexion la plus aboutie à ce jour sur ce sujet. Je m'interroge sur deux points : tout d'abord avez-vous pu évaluer l'impact financier de vos propositions ? Ensuite, avez-vous pu réfléchir à une évolution du terme de « restes humains » ?

M. Pierre Ouzoulias, co-rapporteur. - Je vais apporter quelques éclaircissements sur l'aspect international. Il est important de souligner qu'actuellement les clauses de la charte portée par l'Unesco ne sont plus acceptées par de nombreux pays qui y siègent. La vision patrimoniale française n'est donc plus partagée et nous devons mener un travail de « réuniversalisation de l'universalisme ». Sur l'aspect financier, vous noterez que le Gouvernement n'a pas donné de détails sur le financement des dernières restitutions. La France se serait honorée à les prendre à sa charge.

M. Max Brisson, co-rapporteur. - Je voudrais formuler trois remarques. La première pour souligner à quel point je suis sensible à l'intervention de notre collègue Claudine Lepage qui nous apporte l'éclairage singulier des Français de l'étranger et nous rappelle la nécessité de construire un réel dialogue entre les cultures.

Ma deuxième remarque concerne l'universalisme des musées qu'il nous appartient de réinterroger et de préserver, non pas par conservatisme mais dans le cadre d'un réel dialogue.

Enfin, en ce qui concerne le débat avec les scientifiques que nous prônons, nous ne devons pas craindre l'échange ni les différences de points de vue. Les scientifiques nous apportent une garantie de rigueur intellectuelle primordiale pour éclairer notre réflexion. Je déplore donc l'attitude très fermée à ce sujet du ministère de la culture.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la mission d'information. - Je tiens à rappeler que la France est très volontaire sur la question du droit international et a été, par exemple, à l'initiative en mars 2017, de l'alliance internationale pour la protection du patrimoine dans les zones de conflit (Aliph). Cependant des difficultés existent avec des États qui n'ont pas encore ratifié les conventions internationales, ce que, par le dialogue, nous devons les inciter à faire. J'attire également votre attention sur la nécessité d'assister les pays dans la lutte contre le trafic illicite de biens patrimoniaux.

En conclusion, les propositions portées par notre mission se veulent concrètes et opérationnelles et nous entendons prolonger ce travail avec le dépôt dès le mois de janvier 2021 d'une proposition de loi relative à notre proposition n° 15.

Comme mes collègues, je déplore le manque d'engagement d'un ministère de la culture qui ne semble pas prendre assez sérieusement en compte cette question, à la différence, par exemple, du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.

La commission autorise la publication du rapport d'information.

La réunion est close à 11 heures.