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COMPTES RENDUS DES COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES


COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Mardi 2 novembre 2021

- Présidence de Mme Yaël Braun-Pivet, présidente -

La réunion est ouverte à 13 h 30.

Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire s'est réunie à l'Assemblée nationale mardi 2 novembre 2021.

Elle procède tout d'abord à la désignation de son bureau, constitué de Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente, de M. François-Noël Buffet, sénateur, président, de M. Jean-Pierre Pont, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale, et de M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

Mme Yaël Braun-Pivet députée, présidente. - Le projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 13 octobre, adopté par celle-ci le 20 octobre puis par le Sénat le 28 octobre.

Composé au départ de six articles, il en comptait onze au terme de son examen par l'Assemblée nationale et vingt-cinq à l'issue de son examen par le Sénat qui en a supprimé un. Aucun article n'a été adopté dans les mêmes termes.

M. Philippe Bas, rapporteur pour le Sénat. - La réunion de travail que j'ai eue avec le rapporteur Jean-Pierre Pont s'est malheureusement soldée par un échec, alors même que nous avons une relation excellente. Celui-ci m'a indiqué que le Gouvernement ne souhaitait pas que le Parlement délibère éventuellement à nouveau des moyens d'action contre l'épidémie de covid-19 d'ici au 28 février prochain. Le Gouvernement a beau être absent de nos commissions mixtes paritaires (CMP), son ombre plane toujours sur nos travaux...

Cette position du Gouvernement constitue pour nous une source de très vive préoccupation. Dans un domaine aussi important que les libertés individuelles, il n'est pas acceptable que la représentation nationale tout entière soit tenue à l'écart des pouvoirs exercés par l'exécutif pour restreindre ces mêmes libertés. Sans faire de procès à ce gouvernement en particulier, nous, sénatrices et sénateurs, estimons que la défense des droits de la représentation nationale, c'est la défense des droits de nos concitoyens. Si nous n'assumons pas cette responsabilité, sous quelque gouvernement que ce soit, alors nous faisons nous-mêmes courir un danger à notre démocratie. D'autant que, compte tenu de la date retenue par le pouvoir exécutif, que l'Assemblée nationale a acceptée, nous ne savons pas qui exercera les pouvoirs que nous nous apprêtons à voter à partir du mois de mai prochain. C'est une responsabilité trop lourde, du point de vue des sénatrices et des sénateurs, que d'accepter de donner des pouvoirs à des autorités dont nous ne connaissons ni le nom ni les convictions.

Notre inquiétude est donc très vive car, sans sursaut de la part de l'Assemblée nationale, va se produire, après l'échec annoncé de cette CMP, quelque chose de tout à fait singulier dans la République : des pouvoirs de restriction majeurs de nos libertés, tant publiques qu'individuelles, vont être mis entre les mains d'un exécutif susceptible de changer au mois de mai prochain. Qui sera alors Président de la République, Premier ministre ou ministre de la santé ? La représentation nationale peut-elle se permettre de donner à l'aveugle des pouvoirs à un gouvernement qu'elle ne connaît pas ? Notre réponse est non : ce serait une entorse au principe de l'équilibre des pouvoirs et aux droits de la représentation nationale.

Nous considérons, par ailleurs, que le passe sanitaire doit être mis en voie d'extinction. Je fais d'ailleurs le pari que le Gouvernement fera par décret ce qu'il se refuse à faire par la loi, dès qu'il le pourra.

Nous considérons également complètement à contretemps de donner aux chefs d'établissements scolaires la possibilité de connaître le statut vaccinal et virologique des élèves. Si cette règle était transposée aux entreprises, l'employeur pourrait connaître celui de ses employés pour leur demander de rester chez eux en cas de contagion. On perd tout sens commun ! On ne réduit pas à ce point les exigences fondamentales du secret médical au motif de l'efficacité de la lutte contre le virus alors que celui-ci évolue plus favorablement qu'il y a quelques mois, même si c'est de manière encore instable.

M. Jean-Pierre Pont, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Les CMP qui se succèdent sur les projets de loi relatifs à la gestion de la crise sanitaire sont à l'image de l'épidémie qui nous éprouve depuis près d'un an et demi : il y a des moments qui sont moins heureux que d'autres. Forts de la relation de confiance qui nous unit désormais, nous nous sommes parlé en toute franchise, avec le rapporteur pour le Sénat, pour convenir que les deux textes soumis à notre commission semblent difficilement conciliables.

Je soulèverai ici trois raisons principales.

Tout d'abord, le Sénat a souhaité un changement radical de régime de gestion de la crise sanitaire en introduisant un double dispositif amoindri et en prévoyant une sortie définitive de l'état d'urgence sanitaire et du régime de la loi du 31 mai 2021. Le maintien de ces deux derniers régimes, qui ont fait leurs preuves, apparaît pourtant comme indispensable pour assurer la stabilité et la prévisibilité des outils de lutte contre l'épidémie, tout en préservant leur adaptabilité et leur réactivité. L'offensive, cet été, de la quatrième vague sur les deux fronts de la métropole et de l'outre-mer, a montré leur complémentarité et leur utilité. Nous avons fini par trouver la bonne formule juridique, efficace tout en étant proportionnée : il serait dangereux de nous en priver.

Ensuite, le Sénat a souhaité fixer le terme des mesures sanitaires au 28 février 2022. Cette date ne paraît pas opportune, car la persistance de l'épidémie à cette échéance ne fait aucun doute - il suffit de regarder les derniers chiffres, en France et dans le monde.

Le Gouvernement a démontré, notamment cet été, qu'il usait des différents outils avec pragmatisme et proportionnalité. Donner un peu de visibilité dans la gestion de la crise sanitaire n'empêchera pas le Parlement d'exercer ses missions de contrôle et d'évaluation, ainsi qu'il le fait depuis dix-huit mois. D'ailleurs, en première lecture, l'Assemblée a souhaité renforcer les modalités d'information du Parlement pendant la période qui va s'ouvrir.

Enfin, la territorialisation du passe sanitaire reviendrait à nous priver, au niveau national, d'un outil efficace qui permet non seulement de lutter contre la diffusion du virus, mais aussi de garantir le maintien des activités économiques et sociales. Nous savons très bien que le virus ne s'arrête pas aux frontières et qu'il ne respecte malheureusement pas les lois que nous votons. Avec cette mesure, le passe sanitaire risquerait de devenir inefficace, alors que son bilan doit, au contraire, nous inciter à le préserver, quitte, bien sûr, à en adapter et encadrer les modalités de mise en oeuvre en fonction de l'évolution de la situation sanitaire.

Face à la persistance de l'épidémie, dont nul ne connaît la date à laquelle elle s'éteindra, l'heure est à la vigilance, à la stabilité de nos outils juridiques de gestion de la crise sanitaire et à la confiance dans l'action des autorités sanitaires.

Compte tenu de la multiplicité des points de blocage et de leur importance, nous avons convenu avec mon collègue Philippe Bas que les conditions n'étaient pas réunies pour entamer un travail de convergence sur les deux textes adoptés par nos assemblées.

M. Philippe Gosselin, député. - Certes, nous devons être vigilants, car le virus n'est pas définitivement hors du champ national ; certes, il faut des pouvoirs pour le Gouvernement. Mais s'il fallait les lui donner jusqu'à ce qu'on connaisse la date à laquelle l'épidémie va prendre fin, on devrait même aller au-delà du 31 juillet 2022 et lui donner un blanc-seing pour toute la seizième législature, puisque vous enjambez déjà la quinzième. 

Manque de proportionnalité, absence de contrôle démocratique à mi-parcours, renoncement du Parlement à exercer ses droits, rupture de l'équilibre des pouvoirs sans précédent sous la Ve République, ce ne sont plus quelques clés que nous perdons, c'est l'ensemble du trousseau. Nous allons vraiment trop loin !

La date du 28 février 2022 était une voie médiane permettant un contrôle avant que nous ne nous séparions, même s'il est toujours possible de fixer un ordre du jour après, puisque nos mandats ne s'achèveront qu'au mois de juin. C'est là un point non négociable, alors que, sur la territorialisation, nous aurions pu trouver quelques points d'équilibre.

Comme si cette abdication du Parlement ne suffisait pas, avec la territorialisation, on tend un peu malhonnêtement la main aux élus locaux en leur disant que l'on a besoin d'eux tout en refusant en réalité de regarder au plus près des territoires. C'est une vision jacobine en face de laquelle nous défendons une approche plutôt girondine.

La question du passe se pose également avec acuité. Nous n'allons pas vivre en permanence avec un passeport du quotidien pour davantage d'activités que celles qui avaient été évoquées, y compris celles que le Gouvernement s'était engagé au mois de mai à ne jamais soumettre à une telle contrainte. La présidente de la commission des lois avait d'ailleurs fait voter un amendement en ce sens.

S'ajoute à cela la rupture du secret médical, qui n'est pas la moindre des brèches.

Pour toutes ces raisons, et cela ne me réjouit pas, l'échec de la CMP était annoncé. Nous continuerons à défendre la représentation nationale ainsi que le rôle et la place du Parlement comme législateur mais aussi comme organe de contrôle. Dans une démocratie, ce n'est pas un gadget à utilisation variable.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie, sénatrice. - On s'interroge parfois sur l'utilité des prises de parole en réunion de CMP, voire des réunions elles-mêmes, tant tout semble avoir été examiné et tranché en amont. Mais je crois que notre travail, ici, peut être utile.

Comment peut-on, quand on est parlementaire, voter le dessaisissement du Parlement sur une aussi longue période? Comment peut-on, quand on arrive à la fin de son mandat, considérer qu'il faut renoncer à débattre, notamment en février ? Je ne vois qu'une interprétation : le Président de la République redoute un débat parlementaire en pleine campagne présidentielle - ce qui est préoccupant - et les députés de la majorité le traduisent dans leur vote. Mais ce n'est pas rendre service au chef de l'État, dont l'obstination à refuser le débat est emblématique de sa vision de l'exercice du pouvoir.

Je continue de plaider pour que, nonobstant l'absence de proposition d'accord, nous votions sur l'article 1er A - chacun pourra ainsi exprimer sa position sur la date du 28 février 2022.

Au Sénat, la majorité et l'opposition ont réussi à travailler ensemble - preuve qu'il est possible de dépasser les clivages sur un tel sujet - et à dégager une solution, quasi unanimement partagée : le passe sanitaire ne serait exigé que dans les départements où moins de 80 % de la population est vaccinée et dans lesquels le taux d'incidence de la covid-19 est élevé. Cela sera de nature à rassurer ceux qui s'inquiètent de l'impossibilité de restaurer le passe sanitaire en cas de nouvelle flambée de la maladie.

Cela pointe surtout une contradiction dans le discours de l'exécutif. Lorsqu'il a été décidé de ne pas instaurer l'obligation vaccinale - que les sénateurs socialistes appelaient de leurs voeux - mais de rendre obligatoire la présentation d'un passe sanitaire pour inciter à la vaccination, les membres du Gouvernement expliquaient que cette mesure n'aurait qu'un temps. Nous voilà arrivés à son terme, puisque 50 millions de Français sont désormais vaccinés. C'est la parole du pouvoir exécutif qui est ici en cause.

Je continue de penser que nous pouvons travailler au sein de cette CMP et que rien ne permet de dire qu'il est impossible que le Parlement se réunisse au mois de février : il serait opportun, si Madame la présidente en est d'accord, que la CMP se prononce sur l'article 1er A.

M. Sébastien Jumel, député. - Depuis Alexis de Tocqueville, nous savons à quel point l'équilibre des pouvoirs dépend de notre capacité à défendre la démocratie et les fondements de notre République. Or cette législature a été l'occasion d'abîmer, chaque jour un peu plus, l'équilibre des pouvoirs. Je me réjouis que, dans ce contexte difficile, la Haute Assemblée, avec plus d'efficacité que l'Assemblée nationale, ait joué son rôle de contre-pouvoir.

Le refus de prendre en compte la territorialisation, une démarche pourtant pragmatique, est la négation de ce à quoi nous sommes pourtant attachés et qui est inscrit dans notre Constitution : la libre administration des collectivités locales et l'impérieuse nécessité de prendre en compte les spécificités des territoires pour légiférer. À la veille de l'examen du projet de loi « 3DS », c'est une contradiction de plus à surmonter.

Je fais miens les propos du rapporteur Philippe Bas. Refuser que le Parlement s'exprime en février sur l'opportunité de prolonger des mesures exorbitantes du droit commun - dont le Conseil scientifique lui-même doute de l'efficacité -, enjamber les élections présidentielle et législatives, contraindre le Parlement à signer un chèque en blanc et à se dessaisir de ses pouvoirs de contrôle, est injustifiable et, sous certains aspects, inconstitutionnel.

Enfin, donner, sans avoir consulté les corps intermédiaires, aux directeurs d'établissement scolaire la possibilité d'accéder au statut virologique et vaccinal des élèves est une atteinte sans nom au secret médical, lequel participe pourtant de la construction d'un rapport de confiance entre les citoyens et la puissance publique.

L'échec de cette CMP, souhaité par le groupe de la gauche démocrate et républicaine, pourrait rouvrir les débats dans nos assemblées et permettre que la raison l'emporte. Le mandat représentatif, en cela qu'il n'est pas contraint, est un élément consubstantiel à la vie démocratique : j'invite mes collègues à exercer leur liberté de vote, y compris au sein de cette CMP.

M. Arnaud de Belenet, sénateur. - Le groupe Union centriste réunit des membres de la majorité sénatoriale, donc de l'opposition nationale, mais aussi de la majorité nationale ; c'est pourtant à la quasi-unanimité - à l'image du Sénat, d'ailleurs - qu'il a pris position sur deux principes : le nécessaire contrôle parlementaire et le secret médical.

Nous sommes un certain nombre à juger utile de réinterroger la mesure donnant aux directeurs d'établissement scolaire l'accès au statut vaccinal et virologique des élèves : il semble que l'Assemblée nationale, qui avait autrefois rejeté des amendements tendant à l'instaurer, ait pu l'adopter par un concours de circonstances ou par mégarde.

Une autre interrogation, souvent soulevée au sein du groupe, a trait à l'utilité du passe sanitaire, au-delà de l'incitation à la vaccination. De manière tout à fait pratique, la nécessité d'une troisième dose plaide pour une clause de revoyure.

M. Philippe Vigier, député. - Avec Sébastien Jumel et son plaidoyer brillant, ceux qui avaient l'idée de liquider le Sénat seront désormais convaincus de l'intérêt de la Chambre Haute ! Philippe Bas, pour qui j'ai beaucoup de respect, ne me contredira pas : lors de la dernière CMP, nous avons eu des moments difficiles mais nous avons consenti des efforts de part et d'autre ; le groupe Mouvement démocrate et démocrates apparentés a fait en sorte de trouver un terrain d'entente et l'échéance avait été fixée au 15 novembre 2021.

Nous verrons bien qui sera élu Président de la République le 24 avril prochain. Il pourra utiliser ou non la boîte à outils offerte par ce texte mais nous serons, quoi qu'il arrive, et jusqu'au 17 juin, à vos côtés, chers collègues du Sénat, pour contrôler, chaque fois qu'il sera nécessaire, l'action du Gouvernement.

Il ne vous aura pas échappé que nous avons obtenu du Gouvernement - j'ai plaidé avec force pour cela - qu'un débat soit organisé le 15 février.

M. Sébastien Jumel, député. - Oui, mais sans vote !

M. Philippe Vigier, député. - Nous en sommes au début du chemin. Mais face à des situations aussi exceptionnelles, cela nous honore d'essayer de trouver des solutions qui conviennent à chacun.

Beaucoup se sont indignés de l'accès des chefs d'établissement au statut vaccinal et virologique, une atteinte grave au secret médical selon eux. Un peu de mesure ! Nous ne posons pas toujours le même oeil avisé sur les carnets de santé, requis à l'entrée à l'école, les signalements de cas contact par le maire dans les communes ou les documents exigés pour les contrats d'assurance et collectés par d'autres personnes que des médecins ...

Je regrette que nous n'ayons pu trouver une solution consensuelle. Peut-être y aboutirons-nous lors de la nouvelle lecture ? J'avoue avoir été surpris de constater que les sénateurs, dans leur grande sagesse, avaient maintenu le dispositif du passeport sanitaire applicable aux déplacements à destination ou en provenance de la Corse ou des outre-mer jusqu'au 31 juillet 2022. J'y vois une contradiction avec leur attachement à la date du 28 février 2022, mais sans doute aurais-je dû percevoir une subtilité dans la rédaction ou dans le vote de cet amendement.

Mme Lamia El Araaje, députée.  - À quoi sert le Parlement ? Quel est notre rôle, quelle est notre responsabilité en tant que parlementaires ? En acceptant de nous dessaisir de nos prérogatives, nous créons un précédent. Au moment de construire la loi, nous devrions prendre de la hauteur et envisager l'avenir. Notre système démocratique connaît une crise de confiance sans précédent, dont témoignent à la fois le taux de participation aux élections, le caractère nauséabond du débat politique et les menaces sidérantes que nous recevons par courriel. N'ajoutons pas à la défiance, ne donnons pas une raison de plus à nos concitoyens de ne plus croire en nous : ce serait extrêmement grave.

Même si je suis en désaccord avec nombre de mes collègues ici présents, on voit se dessiner un consensus des oppositions : quel que soit notre parti politique ou notre parcours, nous sommes nombreux à penser que ce qui est en train de se passer n'est pas acceptable et représente un danger. Je trouverais incroyable - et je pèse mes mots - que la majorité fasse fi de nos interrogations, au profit d'un projet que j'ai du mal à comprendre.

Sur le fond, alors que la couverture vaccinale est plutôt bonne, le taux d'incidence semble remonter. Plutôt que de débattre du calendrier, mieux vaudrait réfléchir à la bonne manière de réagir - et ce n'est certainement pas de se dessaisir.

En matière de pratique de nos activités et d'exercice de nos libertés, l'urgence ne justifie pas tout. Chacun reconnaît que cette pandémie a été d'une violence inouïe et qu'elle a pris tout le monde par surprise. Mais, après deux ans, il est temps d'en finir et d'en sortir. Elle ne peut plus être un prétexte pour nous faire céder sur nos libertés et sur notre rôle dans notre démocratie. Vous finissez par entretenir une dérive dangereuse. Avec le précédent que vous avez créé, que va-t-il se passer avec un autre président au pouvoir, voire un autre régime ?

Enfin, la possibilité donnée aux chefs d'établissement de connaître le statut vaccinal et virologique des élèves est tout à fait représentative de la manière dont la majorité a géré cette crise. Le principe du secret médical a été remis en cause par un amendement déposé au dernier moment et examiné en séance publique à minuit et demi. Monsieur Vigier, si l'obligation vaccinale justifie le contrôle des carnets de santé, nous ne sommes pas du tout dans ce cas de figure et vous êtes bien placé pour le savoir.

M. Sacha Houlié, député. - Tout le monde constate le désaccord total et prévisible entre les deux chambres.

Je suis toujours surpris par la propension qu'ont les parlementaires à se dévaloriser. Alors que le Parlement a débattu et voté onze fois en deux ans sur les modalités d'application de l'état d'urgence, alors qu'il a été consulté à plusieurs reprises sur le fondement de l'article 50-1 de la Constitution, je trouve surprenant que certains se plaignent de ne pas pouvoir s'exprimer.

Je le dis d'autant plus librement que j'ai rédigé, avec Philippe Gosselin, un rapport d'information sur le régime juridique de l'état d'urgence et que j'ai déposé plusieurs amendements qui allaient parfois contre la position du Gouvernement, par exemple sur les dates, les jauges ou les conditions de mise en oeuvre de certains outils. Le Parlement a fait son travail critique et a parfois été entendu : la rémunération des médecins au mérite, dont nous contestions le principe, n'a jamais été mise en oeuvre. Nous avons obtenu des avancées grâce au débat parlementaire.

On entend parfois que le Parlement ne pourrait plus s'exprimer jusqu'aux élections : c'est totalement faux. J'avais proposé qu'un débat ait lieu sur le fondement de l'article 50-1, mais cela posait un problème juridique. On a finalement posé le principe d'un débat au mois de février 2022 : ce grand rendez-vous aura donc bien lieu.

Nous avons toutefois estimé que certains rendez-vous étaient d'un niveau supérieur. Je veux parler des rendez-vous électoraux. Nous l'avons décidé pour le second tour des élections municipales, ainsi que pour les élections départementales et régionales. Nous avons tout mis en oeuvre, dans les différents textes d'urgence que nous avons adoptés, pour que les élections se déroulent dans les meilleures conditions possibles, malgré la crise sanitaire. C'est aussi l'enjeu du débat d'aujourd'hui : il faut pouvoir enjamber les élections et faire en sorte qu'elles se passent le mieux possible.

S'agissant du passe sanitaire, vous avez vous-même corrigé une fake news, monsieur Bas. On entend souvent qu'il serait imposé jusqu'au 31 juillet 2022, ce qui est faux. Ce que prévoit le projet de loi, c'est de pouvoir y recourir jusqu'à cette date, si la situation l'impose. Espérons qu'il soit effectivement en voie d'extinction.

S'agissant de la vaccination des mineurs, je crois que nous avons été infiniment plus courageux cet été. En trouvant un accord entre les propositions de Laurence Rossignol et les miennes, nous avons permis que les jeunes de 12 à 16 ans puissent se faire vacciner avec l'accord d'un seul de leurs parents et ceux de 16 à 18 ans sans aucun accord. Quand on sait les conséquences sociales que peuvent avoir les fermetures de classes et d'écoles, il semble utile de connaître l'état vaccinal des enfants. Le contrôle du carnet de santé s'applique déjà pour les vaccins obligatoires. Puisque votre groupe était favorable à la vaccination obligatoire, je ne vois pas ce qui vous gêne là-dedans, Madame de La Gontrie.

Cessons de dire que nous sommes inutiles : tous nos travaux témoignent du contraire.

M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - Rendre la vaccination obligatoire ne revient pas à mettre tous nos concitoyens sous la surveillance de leur voisin. De même, il y a une différence entre débattre et voter une loi habilitant le Gouvernement à agir !

Quand on voit ce qui se passe en Europe de l'Est, on ne peut pas dire que l'épidémie est derrière nous. Et, dans ce contexte, il me semble irresponsable de considérer que l'on peut habiliter le Gouvernement à prendre des décisions pendant neuf mois, sans clause de revoyure et sans débat. Si on considère que le Parlement sert à quelque chose, alors il doit contribuer au choix des outils les plus adaptés pour faire face à la crise.

Chers collègues de la majorité présidentielle, sachez qu'à partir du mois d'avril, nous aurons un gouvernement qui n'aura pas demandé la confiance de l'Assemblée nationale. Il apparaîtrait problématique de lui donner une telle habilitation. Que vous vouliez organiser les élections législatives dans ce cadre-là me semble particulièrement préoccupant.

M. Martin Lévrier, sénateur. - Même au Sénat, il n'y a pas une unanimité parfaite, contrairement à ce que j'ai pu entendre. Le Parlement français s'est réuni onze fois en moins de deux ans. C'est le parlement d'Europe qui s'est réuni le plus souvent. Je suis donc toujours étonné quand certains collègues prétendent qu'il a été muselé.

Nous ne sommes pas encore sortis de cette pandémie, qui repart dans le monde entier depuis quelques jours. Tous les outils sont bons pour y faire face, notamment le passe sanitaire, qui est un succès. C'est grâce au Sénat et à l'Assemblée nationale qu'il a été introduit dans de bonnes conditions : il nous arrive de faire du très bon travail en CMP. Continuons ce travail et donnons du temps et de la stabilité à notre système médical. On n'a pas évoqué les personnels médicaux aujourd'hui : ils sont épuisés et ce qu'ils nous demandent, c'est la plus grande stabilité possible.

Monsieur Bas, je n'ai pas bien compris votre argumentation au sujet de l'élection présidentielle. Vous dites que l'on va donner tous les pouvoirs au nouveau président ou à la nouvelle présidente, en choisissant d'aller jusqu'en juillet. Mais si nous nous réunissions en février, il se passerait exactement la même chose. Dans un cas comme dans l'autre, il ne s'agit pas de donner les pleins pouvoirs à un gouvernement, il s'agit de lui permettre d'utiliser les outils qui doivent nous aider à sortir de cette pandémie en ayant le moins de morts possible.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, présidente. - Nous sommes sortis de l'état d'urgence sanitaire au mois de juin, mais son cadre juridique subsiste et il prévoit l'intervention du Parlement un mois après son déclenchement.

J'ai bien noté que certains d'entre vous demandaient le vote sur des articles du projet de loi. Toutefois, la CMP est chargée d'aboutir à un accord susceptible d'être voté dans nos deux assemblées. Or les orateurs des groupes majoritaires de l'Assemblée nationale, c'est à dire des groupes La République en marche et Mouvement démocrate et démocrates apparentés ont été très clairs dans leurs prises de parole : ils n'accepteront pas un tel accord. Dès lors, un éventuel accord en CMP ne serait pas susceptible d'être adopté à l'Assemblée nationale par une majorité de députés. En application d'une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel à cet égard, il ne m'est pas possible de mettre aux voix l'une ou l'autre des dispositions de ce texte de loi, puisque cet accord ne serait pas susceptible d'être adopté par la majorité des membres de l'Assemblée nationale.

La CMP ne pouvant pas aboutir, j'en constate l'échec. Je vous remercie.

La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à l'adoption d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions de vigilance sanitaire.

La réunion est close à 14 h 15.

Jeudi 4 novembre 2021

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 13 h 40.

Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à réformer l'adoption

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, la commission mixte paritaires chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à réformer l'adoption s'est réunie au Sénat le jeudi 4 novembre 2021.

Elle procède tout d'abord à la désignation de son bureau, constitué de M. François-Noël Buffet, sénateur, président, de Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente, de Mme Muriel Jourda, sénateur, rapporteur pour le Sénat, et de Mme Monique Limon, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale.

La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

Mme Monique Limon, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Cette proposition de loi comporte de réelles avancées, en particulier l'ouverture de l'adoption à tous les couples, la revalorisation de l'adoption simple et l'extension des cas d'adoption plénière. Cette réforme attendue est le fruit d'un important travail réalisé avec notre collègue sénatrice Corinne Imbert, avec laquelle nous avons rédigé, à la demande du Premier ministre Édouard Philippe, un rapport sur l'éthique de l'adoption, dont de nombreuses propositions ont inspiré ce texte.

Néanmoins, il subsiste de nombreux désaccords entre nos deux assemblées, par exemple sur le consentement exprès de l'adopté simple à l'adjonction du nom de l'adoptant ou encore sur le rôle des organismes autorisés et habilités pour l'adoption. Cela étant, avec Muriel Jourda, rapporteur de ce texte au Sénat, nous avons avancé sur de nombreux points et avons eu des échanges très riches qui pourraient nous permettre de parvenir à un texte équilibré, dans l'intérêt des enfants.

Notre majorité et le Gouvernement avaient pris des engagements très fermes pour apporter une solution aux difficultés rencontrées par des familles à la suite du recours d'un couple de femmes à une procréation médicalement assistée (PMA) à l'étranger. C'est le « fameux » article 9 bis, au sujet duquel nous avons du mal à parvenir à une solution. Il s'agit de permettre à ces enfants de se construire une identité, entourés de deux parents, même si ces derniers ne s'entendent plus. Nous avons imaginé une solution de compromis portant notamment sur la durée du dispositif, solution qui recueillera, je l'espère, votre assentiment.

Mme Muriel Jourda, rapporteur pour le Sénat. - Je crains fort que nous ne parvenions pas à une solution de compromis... Et je le déplore, spécialement pour notre collègue Monique Limon, auteure et rapporteure de cette proposition de loi. Si nous nous en étions tenus à la déclinaison législative de son rapport au Gouvernement, nous serions sans doute parvenus à un accord entre nos deux assemblées, même si n'était pas évident au départ. Chacun partageait les objectifs sous-tendus par ce rapport, au premier rang desquels celui de donner une famille à un enfant dans le cadre d'une adoption. D'autres dispositifs, qui ont fait l'objet de débats nourris entre nous, ont été adoptés ; je veux parler de l'élargissement de la possibilité d'adopter aux couples pacsés et aux couples de concubins, tout en maintenant l'âge de 28 ans et la durée de vie commune de deux ans ; l'écart d'âge maximal de 50 ans entre adoptant et adopté ; l'impossibilité d'adopter en ligne directe entre frères et soeurs, sauf motif grave ; la possibilité pour le juge de pallier l'incapacité d'un majeur protégé ou d'un mineur de plus de 13 ans à exprimer son consentement ; nous étions également prêtes à nous mettre d'accord sur de nouvelles possibilités d'adoption plénière après l'âge de 15 ans.

D'autres mesures étaient nécessaires et faisaient consensus : la formation des membres du conseil de famille ; la préparation des familles qui veulent adopter ; la possibilité pour les conseils départementaux d'avoir recours à des associations pour trouver des familles aux enfants ayant des besoins spécifiques ; le bilan d'adoptabilité ; l'évaluation des enfants non plus jusqu'à 2 ans, mais jusqu'à 3 ans. Il s'agissait de généraliser certaines pratiques déjà en vigueur dans certains départements.

Nous avons voulu renvoyer certaines mesures, que nous approuvons, au projet de loi relatif à la protection des enfants : créer un fichier national des agréments et confier à l'Agence française de l'adoption un rôle de coordination avec les départements.

Dès lors que ce texte est devenu un véhicule législatif pour d'autres dispositions, cela a posé quelques difficultés. Il aurait été préférable que le Gouvernement présentât un projet de loi, ce qui nous aurait permis de bénéficier d'une étude d'impact sur les nombreuses mesures qu'il a souhaité insérer dans ce texte. Pour certaines d'entre elles, qui étaient majeures, nous ne disposons d'aucune documentation : une étude d'impact aurait été nécessaire pour savoir si l'on peut se passer du consentement des parents pour l'adoption d'un enfant qu'ils remettent à l'aide sociale à l'enfance (ASE) ou bien mettre fin au double agrément des organismes autorisés pour l'adoption, car nous ignorons la finalité de telles mesures, de surcroît contestées par toutes les personnes que nous avons auditionnées. Ces initiatives ont parasité notre façon de travailler.

Autre difficulté : ce texte a servi d'aboutissement à la loi relative à la bioéthique - je pense particulièrement au fameux article 9 bis, sur lequel nous ne parviendrons pas à nous accorder. Quand deux femmes ont recouru à une PMA à l'étranger, à l'époque où celle-ci n'était pas ouverte aux couples de femmes en France, et qu'elles sont, par définition, en désaccord, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, que le Sénat refuse, revient à se passer du consentement de la mère biologique. Puisqu'il s'agit d'imposer une filiation, on pourrait parler d'une adoption forcée. Il ne me paraît pas possible de passer outre l'un des principes fondamentaux de l'adoption - le consentement du parent biologique à l'adoption de son enfant. Le chiffre de 200 cas a été avancé. Mais, sur quelles bases, puisque, par définition, on ne peut dénombrer les litiges en cours ? Et je doute fort que les greffes des affaires familiales puissent produire un chiffre.

Il existe par ailleurs d'autres points de blocage. Aussi, il me semble difficile que cette commission mixte paritaire soit conclusive, ce que je déplore, car ce texte contient des avancées importantes. Cependant, ce n'est qu'un début. En réalité, l'adoption évoluera surtout par les pratiques et un changement de culture. Il importe déjà que soit appliquée par les conseils départementaux la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant, qui ne l'est pas pour des motifs notamment financiers. Le travail sur les conditions d'agrément notamment n'est pas terminé.

Mme Coralie Dubost, députée. - Je salue le travail des deux rapporteures.

Madame Jourda, j'entends ce que vous dites au sujet de l'article 9 bis. On peut certes déplorer que le Gouvernement n'ait pas déposé de projet de loi. Toujours est-il que l'engagement en faveur de l'adoption d'enfants issus d'une PMA avait été pris avant l'examen de la loi Bioéthique et, dans le cas de couples séparés, avant l'examen de cette proposition de loi. Ce n'était donc pas une surprise. Nous avons d'ailleurs tiré les enseignements de l'examen par le Sénat de ladite loi, aux termes de laquelle la femme qui accouche doit être considérée comme la mère, la partenaire devant alors en passer par une adoption. Nous avions estimé que cette solution était probablement la plus pertinente et permettait à nos deux assemblées de parvenir à un accord. De fait, il est plutôt juste que cela se fasse dans le cadre d'une adoption, sous le contrôle du juge pour veiller précisément à l'intérêt de l'enfant - nous sommes tous d'accord pour considérer que le principe directeur qui prévaut dans une adoption, c'est l'intérêt de l'enfant, garanti par le juge.

Je ne m'en cache pas, j'avais une vision beaucoup plus ambitieuse pour ces enfants-là et j'avais proposé des dispositifs ne faisant pas appel au juge et ne passant pas par l'adoption. Mais pour nous permettre de parvenir à une solution qui soit la plus juste possible pour régler ces situations complexes et extrêmement défavorables aux enfants concernés, j'y ai renoncé. De fait, si la mère qui a accouché disparaît, l'enfant se retrouve dépourvu de toute filiation, alors qu'il a une maman en France. C'est terrible ! Il est donc dommage, alors que ce texte, vous l'avez dit, est un grand texte de progrès pour les enfants et sur lequel nous pouvons largement nous rejoindre, d'en faire un point de blocage.

Mme Laurence Harribey, sénatrice. - Comme l'a dit Muriel Jourda, nous estimons, avec mon groupe, que ce texte aurait dû faire l'objet d'un projet de loi, ce qui nous aurait permis de travailler de manière plus efficace et plus éclairée. Et nous aurions dû examiner un tel texte après l'examen du projet de loi relatif à la protection des enfants.

Le problème, ce n'est pas l'absence d'effet de surprise ; c'est la cohérence des textes entre eux. Nous sommes tous d'accord sur les intentions, mais seul un travail législatif permet d'éclairer le juge.

Il nous semble en effet que l'article 9 bis, comme l'a dit Muriel Jourda, aurait dû être examiné dans le cadre de la loi Bioéthique, au moyen d'une disposition de droit transitoire. Nous regrettons sincèrement que la commission mixte paritaire échoue sur un article, car c'est préjudiciable à l'intérêt de l'enfant. Même si c'est une première étape, il est dommage qu'elle n'aboutisse pas. Mais, je le rappelle, il y avait vraiment un problème de positionnement de ce texte.

Si ce dispositif entrait en vigueur, le tribunal pourrait passer outre le refus considéré comme abusif du consentement de la mère biologique. La jurisprudence prend en compte l'intérêt de l'enfant en évitant de le placer au centre des conflits entre adultes ; dans les faits, le juge prononce alors très rarement l'adoption.

M. Xavier Breton, député. - Je partage les interrogations de mes collègues sur la méthode qui a été utilisée. Le rapport de Monique Limon et Corinne Imbert suggère des améliorations concrètes. Dans la mesure où il s'agit d'une proposition de loi, nous ne disposons pas de l'avis du Conseil d'État ni d'une étude d'impact, mais le texte s'inspire de cette logique d'amélioration des processus existants. D'autres dispositions sont venues se greffer qui correspondent à d'autres commandes politiques et juridiques. Nous avons pu exprimer notre désaccord sur un certain nombre de points au cours des débats en commission et en séance. L'examen du texte au Sénat n'a pas permis de résoudre ces difficultés.

Quant aux organismes autorisés pour l'adoption (OAA), ils ont fait l'objet d'une mesure brutale lors de l'examen du texte par l'Assemblée nationale sans qu'on comprenne bien la nécessité de changer leur régime juridique. Aucune étude d'impact n'a été réalisée et l'on constate une méconnaissance profonde de leur action.

M. Xavier Iacovelli, sénateur. - Je salue le travail des deux rapporteures. Personne n'est dupe quant à l'issue négative de cette commission mixte paritaire, du moins au Sénat. Je le regrette, car le texte comportait des avancées. J'y vois un acte manqué du Sénat qui laisse l'Assemblée nationale avoir le dernier mot. J'aurais préféré qu'il puisse voter ce texte. La question de la filiation est au coeur de l'article 9 bis qui pose problème - cela a aussi été le cas dans le texte relatif à la bioéthique - et elle justifie le refus du rapporteur du Sénat de trouver un compromis.

Certains couples de femmes ont construit comme projet commun le fait d'avoir un enfant, en allant faire une PMA à l'étranger. Donner une filiation au deuxième parent - en l'occurrence, une femme - était une manière de faire aboutir dans la loi ce genre de projet. Cela ne me choquait pas que l'on puisse reconnaître ce type de filiation dans un texte sur l'adoption. Comme l'a souligné la députée Coralie Dubost, si la mère biologique qui a porté l'enfant décède, celui-ci n'aura plus de filiation directe et se retrouvera orphelin.

Je regrette que la commission mixte paritaire ne puisse trouver d'issue conclusive. Je le répète, c'est un acte manqué.

Mme Camille Galliard-Minier, députée. - J'ai soutenu en 2003 une thèse qui portait sur l'adoption. Comme Muriel Jourda l'a dit, l'article 9 bis implique de prononcer une adoption judiciaire qui ne correspond pas du tout à la conception de l'adoption telle que nous souhaitons la conserver, c'est-à-dire en la soumettant au consentement des parents ou bien en la faisant intervenir lorsque ceux-ci ont délaissé l'enfant.

L'article 348-6 du code civil permet de passer outre en cas de refus abusif, mais il est bien prévu dans la loi qu'il faut que les parents se soient désintéressés de l'enfant au risque d'en compromettre la santé ou la moralité. Nous ne pouvons donc pas y trouver la solution pour la situation que nous avons évoquée. Celle-ci concerne les enfants dont la loi Bioéthique prévoit qu'ils seront mis à l'écart uniquement en raison de la séparation de la mère biologique et de la mère d'intention. Il nous apparaît fondamental que ces enfants ne soient pas dépourvus d'un double lien de filiation, alors que ce lien pourrait exister. Toute dérogation nécessite que l'on pose des conditions strictes. En l'occurrence, la durée du dispositif transitoire serait limitée à deux ans, à compter de la promulgation de la loi, ce qui permettrait au juge de prononcer l'adoption en fonction de l'intérêt de l'enfant et de vérifier que la mère d'intention a bien participé au projet de conception, s'est impliquée pendant la grossesse et a accompagné les premiers temps de l'enfant. L'enfant pourrait ainsi bénéficier d'un lien de filiation avec toutes les conséquences afférentes en matière de droit de visite et d'hébergement en cas de séparation, ainsi qu'en matière de partage de l'autorité parentale et de vocation successorale en cas de décès de l'un des deux parents.

L'adoption par la mère d'intention pourrait aussi intervenir lorsque l'enfant atteint ses dix-huit ans. La question s'est déjà posée pour l'adoption par les beaux-parents. Cependant, que se passera-t-il si un événement intervenait dans l'intervalle ? Sans filiation, il n'y a ni droit de visite, hormis dérogatoire, ni autorité parentale partagée, ni vocation successorale en cas de décès.

Cet article, parfaitement dérogatoire au droit commun, vise à ne pas laisser des enfants de côté, uniquement en raison de la mésentente entre leurs parents. La situation est un peu la même que pour les enfants naturels ou adultérins.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente. - Les explications de mes collègues me semblent convaincantes. Nous serions en capacité d'aboutir à un accord s'il n'y avait un blocage sur l'article 9 bis qui vise à faire prévaloir un principe d'égalité pour les enfants et les parents. Nous avons pris en compte les préventions du Sénat dans la proposition de compromis que nous vous avons fait parvenir. Elle encadre strictement le régime dérogatoire en le plaçant sous le contrôle du juge. Aucun mécanisme ne s'impose, mais le magistrat prend sa décision au cas par cas, à l'issue d'une procédure contradictoire, en fonction de la situation familiale et de l'intérêt de l'enfant.

Je souhaite que l'on ouvre cette possibilité au nom du principe d'égalité dont doivent bénéficier les enfants qui se retrouveraient sinon dans une situation discriminante. Cela vaut aussi pour les parents.

Il revient au législateur d'envisager toutes les situations familiales possibles pour leur trouver des solutions. En l'occurrence, 200 familles sont concernées. C'est peu, mais nous devons en tenir compte. L'article 9 bis permet au magistrat d'apprécier la diversité des situations familiales sans imposer d'adoption forcée. La proposition de rédaction issue de nos travaux mérite d'être examinée, dans un esprit de convergence.

M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Des points de convergence existent sur la majeure partie du texte. Un blocage subsiste à l'article 9 bis. Je ne peux que constater que nous ne pouvons parvenir à un accord. La commission mixte paritaire ne peut donc pas aboutir. Une nouvelle lecture aura donc lieu dans chaque chambre.

La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à l'adoption d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à réformer l'adoption.

La réunion est close à 14 h 15.