Jeudi 2 décembre 2021
- Présidence de M. Arnaud Bazin, président -
La réunion est ouverte à 10 h 30.
Audition de M. Thierry Lambert, délégué interministériel à la transformation publique
M. Arnaud Bazin, président. - Nous commençons les auditions de notre commission d'enquête sur le recours aux cabinets de conseil en accueillant M. Thierry Lambert, délégué interministériel à la transformation publique.
Je le remercie de sa présence aujourd'hui.
Créée en 2017, la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) a pris la suite du secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP). Elle a pour objectif d'accompagner les projets de modernisation de l'administration, à l'exception des projets informatiques, qui relèvent d'une autre direction interministérielle.
Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible de sanctions pénales, qui peuvent aller, selon les circonstances, de trois à sept ans d'emprisonnement et de 45 000 à 100 000 euros d'amende.
Je vous invite, monsieur le délégué interministériel, à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité. Levez la main droite et dites : « Je le jure. »
Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Thierry Lambert prête serment.
M. Thierry Lambert, délégué interministériel à la transformation publique. - La DITP assure quatre missions.
La première est le pilotage de la mise en oeuvre des réformes suivantes : d'une part, les décisions prises par le Gouvernement au sein du comité interministériel de la transformation publique (CITP), dont je suis le secrétaire et dont l'objectif est de promouvoir une action publique plus proche, plus simple et plus efficace et de coordonner l'action des ministères pour atteindre cet objectif ; d'autre part, les réformes prioritaires du Gouvernement. Ce dernier pilotage, qui a fait l'objet d'une circulaire du Premier ministre en novembre 2020, vise à s'assurer que les réformes soient très concrètement perceptibles par les Français dans leur territoire et dans leur vie quotidienne.
La deuxième mission de la DITP est l'amélioration de la qualité de service et de l'expérience des usagers. La direction coordonne les actions qui visent à améliorer les standards de qualité de service et les engagements de service public, lesquels sont formalisés dans la charte « Marianne », devenue la charte « Services publics + ».
Cette charte est adossée à une plateforme qui permet aux Français de connaître les résultats de chaque service public dans leur territoire - la mise à disposition de l'information au plus près des usagers et du terrain revêt pour nous une grande importance - et aux usagers de donner leur avis sur les services publics, afin d'encourager ceux-ci à évoluer dans le bon sens ou de leur proposer des pistes d'amélioration. Cette plateforme, ouverte le 28 janvier 2021 par Mme Amélie de Montchalin, ministre de la transformation et de la fonction publiques, monte actuellement en puissance.
La troisième mission de la DITP, plus connue, est de promouvoir la modernisation et l'innovation publiques, en partenariat avec les directions interministérielles compétentes, et de travailler sur l'adaptation de l'organisation des administrations de l'État aux niveaux central et déconcentré : promouvoir l'innovation managériale et les nouvelles méthodes de travail, la simplification pour les agents, comme nous le faisons pour les usagers dans le cadre de la deuxième mission. Cette symétrie des attentions entre les agents et les usagers est extrêmement importante.
La quatrième mission consiste à promouvoir de nouvelles méthodes pour faire évoluer le logiciel de l'action publique en étant davantage à l'écoute des agents et des usagers, et en associant davantage les parties prenantes à l'élaboration des politiques publiques. Nous animons ainsi un réseau de laboratoires d'innovation publique au niveau territorial, dans chaque région, ce qui nous permet d'être en contact très étroit avec les territoires.
Ces quatre missions de pilotage, d'animation et de programmation occupent à peu près la moitié des agents de la DITP. L'autre moitié est orientée vers l'appui aux administrations publiques, pour les aider dans leurs projets de transformation. Nous avons à cette fin plusieurs compétences dans les domaines du design, des sciences comportementales, de la facilitation et de la participation citoyenne. Parmi ces personnels, une équipe d'une vingtaine d'agents sont des consultants internes spécialisés dans l'organisation, la transformation et la conduite de projets, qui interviennent également auprès des ministères. Ces ressources représentent une vaste palette de compétences, et deux tiers de nos agents sont des agents publics sous contrat.
Lorsque les ministères se tournent vers nous, ils ont auparavant regardé ce que pouvaient leur apporter leurs inspections générales et leurs conseils généraux, qui sont le recours naturel des administrations publiques lorsqu'il s'agit de dégager des ressources en interne pour des projets ou lorsqu'un avis indépendant est recherché.
Néanmoins, la DITP a une première valeur ajoutée particulière : nos consultants internes sont recrutés dans des cabinets de conseil. Il s'agit donc de profils expérimentés, ayant cinq à huit d'expérience pour les chefs de projet, et de huit à quinze ans pour les directeurs de projet, qui sont familiers des techniques du conseil, de la direction de projet et du secteur public. Nous les recrutons, aussi, parce qu'ils ont un sens particulier du service public, et le plus grand nombre d'entre eux poursuivent leur carrière dans ce secteur. En ce sens, nous sommes un vivier.
La DITP a une deuxième valeur ajoutée particulière : nous avons une posture de partenaire exigeant et une méthode de travail très coopérative. Nous coconstruisons avec les administrations, tout en veillant au respect des orientations données par le Gouvernement en matière de transformation. Notre posture, originale, ne s'apparente ni à celle d'une inspection générale indépendante et distanciée ni à celle d'un prestataire externe, puisque nous ne facturons pas et n'avons pas d'objectifs commerciaux. Nous ne vendons pas du temps et n'essayons pas de faire durer les missions plus que nécessaire.
Par ailleurs, nos travaux ne visent pas à la remise de rapports ; c'est le résultat qui compte : l'administration que l'on est venu épauler a-t-elle réussi à faire aboutir le projet qu'elle souhaitait entreprendre ?
Je prendrai l'exemple des centres ressources autisme, qui sont engagés dans une démarche nationale d'optimisation et ont eu besoin de l'aide de la DITP ; grâce à ce travail, ils ont pu diminuer de cent jours les délais d'instruction et, surtout, réaliser 42 % de diagnostics en plus. Ils ont d'ailleurs appelé ce programme d'amélioration du service « mission DITP ». Cette mission a été une réussite, car, à la fin, une équipe était formée, capable de prendre le relais et de poursuivre la transformation.
Pour réaliser nos missions, nous utilisons des capacités externes. Nous avons plusieurs marchés publics en fonction des compétences que nous recherchons pour atteindre nos résultats. Notre objectif est d'augmenter la force de frappe. Dans un projet de transformation, le temps est extrêmement important, notamment le temps d'écoute passé avec les agents d'exécution de terrain. Il faut aussi appréhender les situations complexes que ceux-ci rencontrent. Pour augmenter nos capacités d'écoute et de production, nous avons recours à des prestataires externes, que nous utilisons aussi pour apporter une compétence qui nous manque, notamment pour déployer la solution que nous construisons avec les administrations de manière très concrète et opérationnelle.
À chaque fois que nous intervenons avec des prestataires externes, nous fonctionnons en équipe intégrée, comme c'est le cas dans le marché que nous utilisons. Le pilotage de la mission et le contact avec les administrations sont donc toujours assurés par la DITP ; nous ne déléguons jamais un travail à un tiers.
Par ailleurs, lorsque nous intervenons, nous demandons toujours que soit mobilisée une équipe de l'administration, avec laquelle nous travaillons en coconstruction, montons en compétences et intégrons les savoir-faire et les outils développés, afin que cette équipe puisse piloter les interventions elle-même. Ce modèle fonctionne bien et le recours à des consultants extérieurs est envisagé à chaque fois au cas par cas, en fonction des besoins, de manière très pragmatique. Encore une fois, nous ne déléguons jamais nos missions à des conseils externes.
Héritiers du SGMAP, nous avons une longue expérience du recours aux cabinets de conseil. Nous avons reçu mandat de la direction des achats de l'État (DAE), au début du présent quinquennat et à la suite du rapport de la Cour de comptes qui appelait à des rationalisations, de construire un marché interministériel d'assistance à la conception et à la mise en oeuvre de projets de transformation de l'action publique.
Ce mandat, qui a été notifié en juin 2018, est parfois appelé, à tort, le « marché DITP ». En effet, ce marché que la direction a passé pour le compte de tous les ministères, à l'exception de celui des armées, n'est pas centralisé à la DITP : chaque ministère demeure entièrement responsable de son utilisation, sans qu'il y ait de contrôle a priori ou a posteriori de la direction. Celle-ci n'exerce aujourd'hui aucun rôle de pilotage, de suivi ou d'évaluation du recours aux consultants par les ministères.
Si l'accord-cadre facilite l'accès à des prestations, du fait qu'elles ont été normalisées, rationalisées, avec une optimisation des prix, des modes d'intervention et des méthodes, la DITP n'a aucun mandat pour encourager les administrations à recourir à des prestations externes. Nous parvenons néanmoins au terme des quatre ans prévus pour cet accord-cadre. À la suite d'une demande du CITP, nous avons commencé à réfléchir à un plan des achats de l'État, donc à la façon de mieux maîtriser nos politiques de consommation en vue d'assurer un plus grand contrôle des dépenses de conseil ; dans ce cadre, la DITP pourrait avoir un rôle renforcé de conseil aux acheteurs, voire de « tour de contrôle ». Ces évolutions ont été proposées, mais ne sont pas encore arbitrées.
Vous m'avez invité à intervenir sur la question des règles de déontologie, qui sont pour nous très strictes. Ainsi, les personnels que nous recrutons et qui travaillaient auparavant dans un cabinet de conseil ne sont pas autorisés à prendre des décisions relatives audit cabinet. Par ailleurs, des personnes qui auraient pris des décisions au bénéfice d'un cabinet de conseil ne peuvent pas, pendant une période de trois ans, travailler pour ce cabinet. Des procédures internes sont prévues à cet égard et un déontologue travaille au sein de la délégation.
Je vous citerai un exemple personnel. J'ai un fils, étudiant à l'École nationale des ponts et chaussées, qui a réalisé un stage chez McKinsey, à l'issue duquel ce cabinet lui a proposé un contrat à durée indéterminée (CDI) à compter de septembre 2022. Je me suis donc immédiatement déporté : je n'ai plus de contact avec ce cabinet, et c'est mon adjoint qui prendra part à l'analyse de la négociation et des décisions le concernant. Je tenais à apporter ces précisions afin de donner à votre commission une image complète de la situation.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Je vous remercie, monsieur Lambert, pour vos propos liminaires.
Vous êtes la première personne auditionnée par notre commission d'enquête. Nous avons choisi de créer celle-ci pour obtenir des éléments d'information précis sur ce sujet très encadré. Mais je tiens à préciser d'emblée, comme je l'ai dit à nos collègues, qu'il ne s'agit pas d'un tribunal : nous ne sommes pas des procureurs. Nous cherchons à comprendre les mécanismes et les rouages expliquant l'augmentation du recours aux cabinets de conseil privés. Comme la presse s'en est fait l'écho, les sommes engagées par les pouvoirs publics à cette fin sont considérables, sans pour autant que les résultats obtenus soient toujours positifs.
D'autres sujets me tiennent à coeur : le rôle et la place des services publics et des fonctionnaires dans notre pays, de même que le respect de notre souveraineté nationale. Nous aurons l'occasion de revenir sur ce dernier point.
Vous avez dit, dans votre propos liminaire, que vous recrutiez des personnels qui travaillaient auparavant dans des cabinets de conseil et qui ont, au sein de la DITP, le statut d'agents publics sous contrat. Avant de procéder à ces recrutements, vérifiez-vous que les services de l'État ne seraient pas en mesure d'assurer les missions auxquelles on destine ces personnels ?
M. Thierry Lambert. - Pour répondre à votre première question, lorsque nous procédons à des recrutements, nous publions des fiches de poste en précisant les compétences que nous souhaitons ; nous recrutons donc les personnes en fonction de leurs compétences. Dès lors qu'un fonctionnaire d'État ou territorial ayant ces compétences présente sa candidature, nous le recrutons.
Ainsi, l'une de nos directrices de projet, qui travaillait auparavant dans l'administration fiscale, vient de faire un travail remarquable sur le dispositif MaPrimeAdapt'. L'accès à la DITP n'est donc pas réservé aux contractuels venant du secteur du conseil.
Il m'est difficile de répondre à votre deuxième question. Nous sommes une toute petite équipe au regard des besoins, immenses, de l'État, et nous n'avons pas de trop de moyens pour répondre aux demandes qui nous sont adressées par les administrations. Par conséquent, nous n'avons pas d'idée a priori sur les besoins des administrations en termes de ressources ; nous sommes simplement à leur disposition quand elles en ont besoin.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Pour préciser ma question, avant de recruter des personnels issus de cabinets de conseil, qui deviennent des agents publics sous contrat au sein de la DITP, vous assurez-vous que ces profils de postes n'existent pas déjà dans l'administration ?
M. Thierry Lambert. - Nous n'examinons pas dans le détail les organigrammes des administrations ; nous répondons à une demande. Nous ne faisons pas d'analyse a priori sur l'existence de tels profils dans l'administration.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Comment vous assurez-vous de l'absence de conflit d'intérêts lors de l'intervention d'un cabinet de conseil pour le compte de l'État ?
M. Thierry Lambert. - Sur les conflits d'intérêts, notre analyse est extrêmement rigoureuse. Nous n'acceptons aucun déjeuner avec un cabinet de conseil, nous sommes très attentifs lorsque nous passons des commandes ou analysons des offres, pour que jamais une personne chargée d'un dossier ne soit en situation de conflit lors de la passation du marché. Nous pourrons transmettre à la commission tous les éléments et grilles d'analyse qui en attestent.
Lors des missions menées par la DITP, les cabinets de conseil sont rarement en contact direct avec l'administration : c'est la délégation qui pilote. On ne voit donc pas apparaître de conflits d'intérêts. Si tel devait être le cas, nous serions très vigilants.
M. Arnaud Bazin, président. - Vous nous avez confirmé que vous disposiez d'une charte de déontologie et qu'un déontologue répondait aux questions des agents lors de leur formation. Cela relève de la déontologie interne.
Les intervenants extérieurs que sont les cabinets de conseil, évoqués par Mme la rapporteure, sont-ils soumis à des obligations déontologiques ? Je m'interroge aussi sur le devenir des données publiques qu'ils peuvent recueillir, lesquelles ont une valeur et pourraient être revendues.
Je prendrai un exemple de conflit d'intérêts : le recours en matière de santé, pour définir des éléments d'amélioration de la politique gouvernementale, à un cabinet de conseil qui travaille pour un grand groupe pharmaceutique. Dans une telle situation, procédez-vous à des vérifications et quels seraient les engagements dudit cabinet de conseil en termes de déontologie sur ces sujets délicats ?
M. Thierry Lambert. - Cette question est clairement établie dans les appels d'offres, et ce sont des cahiers des charges qui s'appliquent.
À chaque fois qu'un conflit d'intérêts est connu, c'est au cabinet de conseil de faire une déclaration d'intérêts ; sinon, il serait en faute. Dans cette situation, dans la mesure où nous avons des lots multi-attributaires, le déclarant « passe son tour ». Nous n'avons pas de pouvoir d'investigation pour vérifier ce que fait un consultant à l'étranger, par exemple.
Tout ce qui concerne les données est spécifié dans l'appel d'offres, lequel est appliqué rigoureusement.
Les questions de déontologie se posent aussi dans les organisations privées ; quand on fait appel à un cabinet de conseil, on veut du benchmark, de la connaissance sur le marché, laquelle s'acquiert en travaillant pour plusieurs personnes ; voilà ce que l'on recherche au travers d'un parangonnage. Dans le même temps, on n'a pas envie que la personne qui nous donne un conseil transmette la même information à nos concurrents...
Pour ma part, je n'ai pas rencontré de situation de conflit d'intérêts à l'occasion de nos missions - notamment celle que vous avez évoquée, monsieur le président. Encore une fois, c'est au cabinet de conseil de faire cette déclaration d'intérêts.
Mme Christine Lavarde. - Le recours à des contractuels venant de cabinets de conseil n'est-il pas lié au fait que l'État ne sait pas rémunérer correctement des compétences particulières ? Quelles sont les conditions salariales appliquées à ces agents contractuels ?
M. Thierry Lambert. - La loi de 2019 de transformation de la fonction publique permet de recourir plus facilement à des contractuels. Lorsque l'on cherche des compétences pointues, les secrétariats généraux et les directions des ressources des ministères sont désormais capables d'apprécier, au regard de l'expertise des personnes recrutées, le niveau de rémunération qu'il convient d'offrir. Pour les métiers du numérique, un travail a ainsi été fait pour construire des grilles de rémunération compétitives. Et, lorsque nous recrutons, nous essayons de faire des propositions permettant d'attirer des personnes disposant d'une telle expertise. Aujourd'hui, cette souplesse existe et elle est mise en oeuvre.
Mme Christine Lavarde. - Vous venez de répondre sur les agents contractuels recrutés hors de la fonction publique. Pour ce qui concerne les agents de la fonction publique, sur quelle grille salariale les recrutez-vous ? Leur offrez-vous les mêmes opportunités ?
M. Thierry Lambert. - Les agents titulaires sont soumis aux règles de leur statut. La carrière d'un titulaire s'apprécie sur le long terme, tandis que les agents contractuels ont des contrats à durée déterminée ; les situations sont donc un peu différentes.
M. Franck Montaugé. - Le sujet auquel s'intéresse la commission d'enquête a-t-il été quantifié, étudié et documenté pour mettre en évidence ses évolutions sur une période significative ? Quelles sont l'ampleur et la dynamique de cette façon de travailler ?
Vous est-il possible de fournir à la commission d'enquête la charte de déontologie que vous appliquez ?
Au-delà des options politiques et de la vision du rôle de l'État qui en résulte, ces recrutements externes ne sont-ils pas le reflet d'une faiblesse en matière de formation des fonctionnaires d'État ou des contractuels de la fonction publique qui assument des missions de longue durée ?
Quelle est votre approche de cette facilité que représente, selon moi, le déport, lequel n'est pas forcément adapté aux situations rencontrées, y compris parfois au niveau local et pas seulement aux niveaux supérieurs de l'État ? Cette disposition ne mériterait-elle pas d'être reconsidérée et retravaillée au plan législatif pour aboutir à des garanties supérieures à celles qui existent aujourd'hui ?
M. Thierry Lambert. - La DITP n'assure pas le suivi des dépenses de conseil et n'a pas accès aux outils pour le faire. Nous n'avons pas une vision de l'évolution de ces dépenses sur le plan général.
Pour ce qui concerne nos propres dépenses, après une hausse très forte du recours au conseil à l'époque de la direction générale de la modernisation de l'État (DGME), on observe depuis 2014 une stabilisation, voire une décrue au cours du présent quinquennat. La DITP n'a donc pas davantage recours aux cabinets de conseil. En revanche, effectivement, on voit bien qu'il y a un recours au conseil qui a lieu à l'extérieur, soit en utilisant le marché interministériel soit d'autres, mais je ne sais pas le quantifier. La direction du budget le pourra peut-être.
M. Arnaud Bazin, président. - Quel est l'ordre de grandeur pour ce qui concerne la DITP ? À votre connaissance, existe-t-il une liste des prestations de conseil commandées par l'État, un endroit où l'on peut trouver une consolidation des commandes ?
M. Thierry Lambert. - À ma connaissance, il n'y a pas de consolidation.
Du temps de la DGME, la dépense était d'environ 222 millions d'euros entre 2007 et 2012, c'est-à-dire à peu près 37 millions d'euros par an en moyenne. À l'époque du SGMAP, de 2013 à 2017, la dépense était de 76 millions d'euros, soit une baisse importante et une moyenne de 15,2 millions d'euros. Depuis la création de la DITP en 2018, la dépense totale s'élève à 46 millions d'euros, soit une moyenne annuelle de 11,6 millions d'euros. Encore une fois, lorsque la DITP intervient, il s'agit de dépenses pour les ministères. On intervient pour d'autres.
M. Arnaud Bazin, président. - À ce stade, nous retenons de vos réponses que vous ne disposez pas de consolidation de l'ensemble des prestations de conseil passées pour le compte de l'État à l'intérieur du marché que vous avez évoqué, et que vous n'avez pas connaissance de listes permettant d'estimer la commande globale sur la période.
M. Thierry Lambert. - Nous disposons de l'estimation pour l'accord-cadre de conseil interministériel et pouvons vous transmettre les documents y afférents. Depuis le début de ce marché, 208 millions d'euros ont été dépensés.
M. Arnaud Bazin, président. - Cela correspond-il aux chiffres donnés par Mme Olivia Grégoire, secrétaire d'État chargée de l'économie sociale et solidaire ?
M. Thierry Lambert. - Non. Elle parle d'une étude faite en son temps par la direction du budget, qui correspond à une partie de la nomenclature Chorus. Il vaudrait donc mieux poser la question à cette direction. Ce sont leurs chiffres, pas ceux de notre marché.
M. Arnaud Bazin, président. - On arrive à un ordre de grandeur de 206 millions d'euros avec les chiffres de Mme Grégoire et vous venez d'évoquer 208 millions. Mais ce sont deux choses différentes...
M. Thierry Lambert. - Notre accord-cadre comprend trois lots : stratégie-organisation-évaluation ; transformation ; excellence opérationnelle et performance, pour mieux travailler avec les agents, mieux allouer le temps et améliorer les process, ce que l'on appelle aussi la « réingénierie des process ».
Ces trois lots, qui sont au niveau interministériel, donnent lieu aujourd'hui à une dépense de 208 millions d'euros.
M. Arnaud Bazin, président. - Pourrez-vous nous communiquer le nombre de marchés subséquents de cet accord-cadre ?
M. Thierry Lambert. - Il n'y a pas de marché subséquent, mais des bons de commande. Nous vous communiquerons toutes les données correspondantes.
La deuxième question portait sur la formation. Elle est extrêmement importante. On ne fait pas assez d'efforts, dans l'administration en général, sur la formation. La formation initiale bénéficie de certains moyens, mais la formation continue, assez peu. À la DITP, nous considérons que cet axe est important, raison pour laquelle nous avions créé le campus de la transformation. Notre objectif est de transférer les connaissances et savoir-faire vers les ministères et les administrations.
J'ai évoqué notre travail sur l'autisme : nous avons formé une équipe à cette fin. De même, pour les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), si l'on peut aujourd'hui avoir des droits à vie et si les délais d'accès à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) sont considérablement améliorés, c'est aussi parce qu'un travail de fond a été fait avec 21 MDPH, en associant toutes les parties prenantes, les conseils départementaux, les agents, les usagers, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), pour trouver des solutions et construire ensemble des équipes qui savent conduire cette amélioration de la qualité pour les usagers.
Nous avons comme projet de renforcer l'année prochaine les crédits que nous allouons à la formation des agents. Plus généralement, et c'est un point auquel notre ministre est extrêmement attachée, la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) est en train de développer la plateforme Mentor, qui met à disposition, en ligne, un certain nombre de formations. Nous sommes en tête de pont sur les questions de transformation, sur la direction de projets, sur le lean management sur l'utilisation des sciences comportementales, sur la relation à l'usager.
Un des grands axes de la réforme de la haute fonction publique, qui n'est pas sous pilotage de la DITP, est d'attacher davantage d'importance à la formation continue. Les modules communs de formation initiale des hauts fonctionnaires s'attachent aussi à intégrer des points qui sont aujourd'hui sous-représentés dans les formations, notamment le management et la direction de projet.
Dans le cadre de la haute fonction publique, la ministre nous a demandé de faire des ateliers dans les territoires pour avoir des retours des agents sur la formation qu'ils recevaient et à quel point ils se sentaient équipés pour relever leurs défis. Ces besoins seront pris en compte par la ministre et la DGAFP, et nous y apporterons notre part sur l'innovation, la direction de projet et le lean management.
Troisième point, le déport. Cette règle est importante du fait de sa transparence. Je vous l'ai dit dès mon propos introductif, même si, en fait, le conflit est théorique puisque mon fils sera recruté en septembre 2022, et il n'acceptera peut-être même pas l'offre qui lui est faite, pour qu'il n'y ait pas de risque que l'on dise qu'il a eu cet emploi en contrepartie d'un marché que je pourrais accorder à McKinsey. J'ai annoncé à mes équipes, à la secrétaire générale du Gouvernement, à la ministre et au cabinet que je cessais de m'occuper de McKinsey : pas de contacts commerciaux, pas de travail sur les bons de commande, pas d'évaluation et pas d'implication dans les lots où McKinsey se porterait candidat. C'est la transparence et la fermeté sur les principes qui comptent.
Est-ce suffisant ? Je n'ai pas d'avis personnel sur la question. Aujourd'hui, en tout cas, dans mon périmètre de responsabilité, les choses sont extrêmement claires.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Pensez-vous qu'il faudrait modifier les règles du déport ?
M. Franck Montaugé. - La question ne vous visait pas personnellement.
M. Thierry Lambert. - Je ne peux répondre que sur ce que je connais.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Le choix de vous déporter peut aussi vous mettre en difficulté dans la responsabilité qui est la vôtre. Pensez-vous que, sur le fond, il faudrait repenser le déport ?
M. Thierry Lambert. - Je n'ai pas suffisamment réfléchi au sujet.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Sur la question de la formation, pensez-vous sincèrement qu'aujourd'hui l'expertise des cabinets privés est meilleure que celle des agents publics de l'État ?
M. Thierry Lambert. - « Meilleure » n'est peut-être pas le bon mot.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Plus efficace alors ?
M. Thierry Lambert. - Non, car ce ne sont pas des blocs.
Nous avons travaillé sur les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) ; avec le plan de relance, elles ont beaucoup de travail, et il s'agit d'une mission très régalienne. On nous a demandé de les aider à revoir leurs processus pour absorber une plus grande charge. On ne connaît pas le travail d'une DRAC...
Nous apportons une méthode, une technique, une capacité de travail. Ce que nous faisons, c'est en quelque sorte de la maïeutique de performance. Les DRAC connaissent leur métier, les usagers, leur terrain d'action ; elles n'ont pas besoin que l'on vienne leur donner des leçons. En revanche, elles ont besoin qu'on leur apporte une capacité de travail, de l'écoute, l'expérience d'autres process et qu'on les aide à construire elles-mêmes des solutions.
Nous ne sommes pas des donneurs de leçons, nous ne connaissons pas mieux les sujets que les personnes que nous venons aider. On les aide à ne pas s'enliser, parce que, concrètement, les services font leur travail au quotidien pour répondre aux besoins des Français. Il n'est pas illégitime que, à un moment où l'on veut changer les choses, des personnes viennent vous aider à le faire.
M. Arnaud Bazin, président. - Mme la rapporteure souhaite savoir, me semble-t-il, quel est l'apport de votre direction interministérielle par rapport à des cabinets privés.
M. Thierry Lambert. - La plupart des compétences que nous avons en interne sont très comparables à celles des cabinets de conseil : je ne dirais pas qu'ils sont meilleurs que nous. Nous sommes très attentifs à notre recrutement, et nous avons des agents extrêmement engagés. Notre apport, c'est la force de frappe.
Pour le travail sur les MDPH, nous avons commencé sans consultants ; ces derniers nous ont simplement aidés à faire des consultations en ligne. Un rapport parlementaire, auquel nous avons apporté notre soutien, a formulé 113 propositions pour simplifier la vie des personnes handicapées. Ensuite, nous sommes allés sur le terrain, dans 16 MDPH. Ces maisons ne sont pas toutes pareilles : il était important de passer du temps avec les agents pour comprendre les différences. Nous avons bénéficié du renfort de consultants externes : avec nos deux équivalents temps plein (ETP), cela aurait été difficile... Cette force de frappe nous aide à produire plus vite. Lors de la phase d'opérationnalisation avec la CNSA et les MDPH, nous avons réduit la voilure.
Le recours aux consultants n'est pas toujours justifié par le fait que nous ne savons pas faire : ils servent à renforcer ponctuellement nos moyens.
M. Arnaud Bazin, président. - Il faut dire que votre équipe est extrêmement réduite.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Se pose la question du manque de moyens humains !
M. Thierry Lambert. - Dans le cadre du plan achats de l'État, nous avons fait une proposition qui me semble, à ce stade, bien reçue : transformer une partie des crédits d'achat de prestations en internalisation d'ETP. Cela représenterait pour nous une économie : une personne qui travaille pour nous coûte moins cher, notamment parce qu'il n'y a pas de TVA...
M. Arnaud Bazin, président. - La TVA, c'est une affaire de vases communicants !
M. Thierry Lambert. - Absolument. Néanmoins, cela joue pour le décaissement du ministère.
Pour recruter ces compétences, il convient d'être suffisamment attractif, et capable de recruter rapidement. Les CDD ne sont pas très attractifs, il faut pouvoir proposer un plan de carrière. C'est d'ailleurs ce qui se passe : trois agents de la DITP - un titulaire et deux contractuels - sont partis travailler à la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal).
Il n'est pas si facile de recruter des talents. Nous devons leur proposer un poste d'une attractivité équivalente à ce qu'ils pourraient avoir dans le privé.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Cela rejoint la question de Mme Lavarde sur la grille salariale.
M. Thierry Lambert. - En début de carrière, la grille salariale ne pose pas vraiment problème ; la question est plutôt celle des perspectives à moyen terme. La ministre a bien intégré cette question. La fonction publique comprend maintenant de nombreux contractuels, à qui il faut proposer aussi une carrière.
M. Arnaud Bazin, président. - Un sujet d'importance n'a pas été encore abordé : celui des prestations gratuites, dites « pro bono ».
La DITP en a-t-elle bénéficié ? De manière plus générale, qu'en pensez-vous ? Ne posent-elles pas un problème déontologique, avec le risque que des contreparties soient demandées à l'administration ? Je pense à McKinsey, qui a offert des prestations gratuites en 2018 lors de l'organisation du sommet Tech for Good, mais on pourrait citer bien d'autres exemples. Sur les réseaux sociaux, on dit : « quand c'est gratuit, c'est vous le produit. » Se pose donc la question des données : sont-elles, à votre connaissance, potentiellement monnayables et monnayées ?
M. Thierry Lambert. - À ma connaissance, en tout cas depuis mon entrée en fonctions, nous n'avons pas eu de pro bono.
En revanche, pendant la crise sanitaire, les cabinets de conseil ont connu une chute d'activité, avec des agents disponibles. La plupart d'entre eux ont cherché comment ils pouvaient apporter leur aide, et ont donné du temps gratuitement aux administrations, ce qui me paraît plutôt positif.
D'une manière générale, il faut que le pro bono soit extrêmement transparent. Dans le nouvel accord-cadre, nous voulons organiser ce cadre de transparence : tout ce qui est fait en pro bono doit être déclaré. La décision d'interdire aux cabinets de conseil de faire don de leur temps à des organismes publics n'a pas été prise, mais la question de la transparence et du souci d'éviter tout conflit dans le choix postérieur du recours à un consultant, notamment d'avoir la possibilité de refuser un droit de suite sur une prestation pro bono, nous paraît extrêmement importante. Cela sera prévu plus explicitement dans le prochain accord-cadre.
M. Mickaël Vallet. - Vous avez partiellement répondu à la question que je souhaitais vous poser, mais je voudrais vous donner l'occasion de préciser les choses.
Dans votre propos liminaire, vous avez dit que c'était le résultat qui comptait, et pas simplement la remise de rapports, que vous ne vendiez pas du temps et que vous n'aviez pas intérêt à faire durer les missions.
Vous nous apprenez ce matin qu'il pourrait y avoir une tendance, de la part des cabinets de conseil extérieurs, à faire durer la mission ou à rendre des rapports qui peuvent être, selon certains articles de presse, des « copier-coller ». Nous connaissons aussi cela dans les collectivités territoriales !
Vous avez déclaré que votre service mettait à la disposition des ministères 20 agents consultants internes, auxquels il faut ajouter les inspections générales et les conseils généraux. Vous avez indiqué qu'il n'y avait pas de document, à votre connaissance, listant le montant des prestations de conseil. Néanmoins, pour ce qui est de l'État, on sait que ce montant est au minimum de plusieurs milliards d'euros. La différence entre les 20 agents et ce montant ne rend-elle pas évidente la nécessité de multiplier par cinq, dix ou cent le nombre d'agents que vous avez à votre disposition pour intervenir, sans faire durer les missions et en recherchant l'efficacité, et non la simple remise d'un rapport ? La marge de manoeuvre n'est-elle pas énorme ?
M. Thierry Lambert. - Merci de me donner l'occasion de préciser ma réponse. Je ne dis pas que j'ai des preuves que certains cabinets de conseil font durer leurs missions. En revanche, je peux vous dire qu'à la DITP, notamment avec mon adjoint, qui connaît bien ces sujets, nous sommes des acheteurs professionnels de conseil. Nous savons lorsqu'un devis est un peu « chargé ». On ne peut pas reprocher à des organisations commerciales, qui doivent réaliser un profit, d'essayer de maximiser leurs marges : il est donc très important d'être capable de « challenger » les devis et les factures. Nous ne sommes pas certains que toutes les organisations publiques soient capables de le faire. C'est pour cela que, dans le cadre de ce plan achats, la DITP augmente son rôle de conseil aux acheteurs, afin d'être plus disponible pour aider les ministères à acheter leurs propres prestations. Nous avons demandé des moyens supplémentaires à cette fin.
Nous ne facturons pas notre temps : pour nous, la vraie mesure, c'est l'impact final et le retour sur investissement. Pour les DRAC, nous avons réussi à dégager 13 % de temps en revoyant les process avec les agents, qui sont très enthousiastes d'avoir trouvé les solutions avec notre aide. Le coût de cette mission est remboursé en deux mois et demi ! L'aide ponctuelle et l'ajout de ressources peuvent aider à débloquer l'énergie que l'on trouve dans les services de l'État.
Nous avons proposé d'augmenter nos effectifs pour avoir une plus grande capacité de réponse aux demandes qui nous sont adressées. Nous ne sommes pas seuls : il y a les inspections générales et, dans le secteur de la santé, une agence qui donne aussi des conseils internes. Certains ministères ont une petite cellule de conseil.
Avec nos crédits, et si nous parvenons à recruter les compétences nécessaires, nous pensons pouvoir augmenter un peu la part interne, et faire un peu moins d'achats externes. J'insiste sur la nécessité d'être capable de recruter ces talents qui font la différence dans les missions.
M. Arnaud Bazin, président. - Quel est le montant prévisionnel du prochain accord-cadre ?
M. Thierry Lambert. - Pour l'instant, nous ne l'avons pas fixé. Nous sommes en train de travailler sur la question.
M. Arnaud Bazin, président. - Quelle échéance vous êtes-vous fixée pour le lancement du marché ?
M. Thierry Lambert. - Le printemps 2022.
M. Laurent Burgoa. - Vous faites appel de temps en temps à des cabinets de conseil : recevez-vous beaucoup de candidatures ? Les mêmes cabinets sont-ils souvent candidats ?
M. Thierry Lambert. - Nous avons des lots multi-attributaires : nous avons donc beaucoup de cabinets de conseil qui se présentent. Nous pourrons bien entendu communiquer toutes les pièces à la commission d'enquête. Effectivement, on trouve parmi eux les grands noms du conseil, qui ont les capacités d'apporter l'expertise et qui ont la surface pour répondre à nos missions. Mais nous avons aussi la volonté d'aider les petites boîtes de conseil à entrer sur le marché. Un de nos lots comprend la société Inop's, qui fédère des offres de cabinets plus petits afin de leur permettre d'avoir accès à nos marchés. C'est un point sur lequel nous avons également travaillé dans le nouvel accord-cadre.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Quel est votre rôle précis dans le recours aux consultants dans le contexte de la crise sanitaire, et comment cela s'articule-t-il avec l'accord-cadre interministériel ?
Les missions que vous aviez confiées à des cabinets ont-elles toutes abouti à des résultats positifs ? On connaît quelques missions qui ont été des échecs...
Enfin, une question me tient à coeur, celle de notre souveraineté. Confier des missions à ces cabinets de conseil n'entraîne-t-il pas des difficultés en termes de souveraineté ? Comment procédez-vous pour maîtriser les informations confidentielles qui sont de facto divulguées à des consultants, par exemple par le ministère de la défense ?
M. Thierry Lambert. - Je répondrai rapidement à la dernière question : le ministère de la défense est en dehors de notre champ d'action.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Mais vous n'êtes pas indifférent à la question de la souveraineté !
M. Thierry Lambert. - Nous la prenons en compte dans la question des données, dans les documents auxquels les consultants peuvent avoir accès pour le besoin de leurs missions et qu'ils doivent restituer. Toute une procédure a été mise en place dans le cadre général des prestations intellectuelles. Il faut dire que la DITP travaille sur des questions de qualité de service. Nous ne sommes pas tous les jours confrontés à ce genre de problèmes.
J'en viens à la crise sanitaire. Pendant le premier confinement, comme tous les services de l'État, nous avons essayé d'aider autant que possible la première ligne. Tous ceux qui pouvaient se rendre disponibles, qui n'étaient pas malades, qui n'avaient pas à s'occuper de leurs enfants, ont donné de leur temps sans compter pour répondre aux grands besoins des administrations de première ligne.
Nous l'avons fait avec nos propres ressources : quatre consultants ont été affectés à la plateforme Covidom. Un grand cardiologue prend la direction médicale de cette plateforme de télésurveillance médicale des malades du covid qui n'existait pas avant la crise, avec une start-up qui apporte une solution numérique, l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP), les médecins généralistes, les urgences... Et nous inventons un nouveau système de télésurveillance pour éviter l'engorgement des urgences, rassurer les malades du covid à Paris. Nous avons créé la plus grande plateforme de télésurveillance médicale.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Cela ne marche pas très bien !
M. Thierry Lambert. - Je l'ai utilisée : elle marchait très bien !
Notre mission a été d'aider des professeurs de médecine, des sociologues, des urgentistes à structurer et à industrialiser le dispositif. Nous apportons des techniques pour trouver les bonnes solutions.
Sur certaines missions, nous avons eu besoin de quelques apports techniques : nous avons eu recours à des consultants sur des questions de modélisation quand nous sommes allés aider la cellule qui s'occupait des tests au ministère de la santé. Nous avons également mis nos ressources à la disposition de la direction générale des entreprises, qui travaillait sur l'approvisionnement en masques pour la partie non médicale. Nous avons aussi mis à disposition des crédits de la région Île-de-France pour travailler sur le reconfinement. En tout, nous avons dépensé un peu plus d'un million d'euros de conseil pour accompagner sur ces missions ou pour les mettre à disposition des administrations qui en avaient besoin de manière urgente.
Quant aux ministères, ils sont passés par les marchés.
M. Arnaud Bazin, président. - Par l'accord-cadre interministériel ?
M. Thierry Lambert. - Certains sont passés par l'accord-cadre, mais ils auraient pu s'en affranchir au vu de l'urgence.
Nous n'intervenons pas sur ces renforts, très utiles pour beaucoup d'administrations dont les équipes étaient fatiguées et très sollicitées et qui ont permis d'apporter une force de frappe et de l'expertise pour faire face à la crise.
Nous faisons toujours une évaluation des missions. Nous fonctionnons en équipe intégrée : quand cela ne va pas, on le sait très vite ! L'échec d'une mission est un peu le nôtre aussi. Dans les services de l'État, certains projets ne sont finalement pas choisis, notamment parce qu'un changement d'orientation est intervenu. Tout n'aboutit pas comme on l'espérait, mais nous sommes satisfaits dans l'essentiel des cas. C'est pour nous une grande satisfaction de voir les résultats très concrets sur l'amélioration de la qualité de service aux usagers ou sur les conditions de travail des agents. À chaque mission, des évaluations très concrètes sont réalisées, avec une grille d'analyse qui permet de valider le service fait. Si le consultant n'a pas fait le travail attendu ou ne le rend pas à temps, des pénalités sont prévues. Honnêtement, la plupart du temps, les problèmes sont détectés très en amont, et nous sommes capables de les régler en cours de mission.
M. Arnaud Bazin, président. - Avez-vous des exemples d'échec ?
M. Thierry Lambert. - Nous avons travaillé sur une réforme de la DGCS, et la crise est arrivée. Les décisions que nous avions proposées n'ont pas été prises. Cela arrive donc, mais c'est aussi le cas avec les missions d'inspection.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Sauf, qu'en l'espèce, cela peut coûter cher !
M. Thierry Lambert. - Le coût de l'administration qui ne produit pas ce qui est attendu d'elle pose aussi question.
M. Arnaud Bazin, président. - Nous n'avons pas abordé la question des prestations d'accompagnement informatique, qui pourraient représenter des montants importants. En 2018, un rapport du rapporteur général de la commission des finances, qui faisait suite à des travaux de la Cour des comptes, a été assez critique sur la question.
Quels sont vos rapports avec la direction interministérielle du numérique (Dinum) pour choisir les modalités de mise en oeuvre des grands projets informatiques de l'État ? On parle là de dizaines ou de centaines de millions d'euros. Ces sujets sont extrêmement sensibles.
M. Thierry Lambert. - Nous avons de très bons rapports avec la Dinum : nous sommes dans les mêmes locaux et rapportons à la même ministre. C'est aussi le sens du ministère de la transformation publique de mettre ensemble la stratégie de transformation, le numérique et les ressources humaines. Nous avons donc des conditions de travail extrêmement privilégiées.
Nous ne sommes pas, en l'occurrence, l'acheteur interministériel des prestations que vous évoquez.
M. Arnaud Bazin, président. - Est-ce le rôle de la Dinum ?
M. Thierry Lambert. - La Dinum a un rôle très important de suivi des grands projets informatiques.
M. Arnaud Bazin, président. - Chaque ministère achète-t-il ses propres prestations informatiques ?
M. Thierry Lambert. - Non, c'est la direction des achats de l'État (DAE) qui le fait.
La Dinum porte une grande attention à la revue des projets et à la prévention des risques. Des procédures permettent d'apporter du conseil, mais également de faire du contrôle sur les très grands projets. On observe une diminution des problèmes observés.
Nous intervenons au travers du Fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP) en matière de financement de grands projets de transformation, avec la Dinum dès qu'il s'agit de système d'information, afin de recueillir son avis sur l'état de préparation du projet, la composition de l'équipe, l'architecture qui est choisie, sa conformité à la stratégie « Cloud au centre », etc.
M. Arnaud Bazin, président. - En quelque sorte, vous les utilisez comme cabinet de conseil !
M. Thierry Lambert. - Oui, c'est du conseil interne. La Dinum apporte des conseils aux ministères pour les aider à développer des projets informatiques sous contrôle, de bonne qualité et conformes aux prescriptions interministérielles, telles que la stratégie « Cloud au centre » et la souveraineté.
M. Arnaud Bazin, président. - Avez-vous été associé au projet de logiciel Scribe du ministère l'intérieur, qui semble avoir été un échec, avec Capgemini ?
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Dernière question : vous est-il déjà arrivé de refuser à des ministères le recours à des prestations de cabinets extérieurs ?
M. Thierry Lambert. - Non, car nous ne contrôlons pas le recours aux cabinets extérieurs par les ministères.
Nous avons refusé des missions à des ministères parce qu'elles n'étaient pas prioritaires par rapport à ce qui nous était demandé. Quand on sélectionne une mission avec notre équipe, c'est d'abord parce qu'il s'agit d'une demande de haut niveau émanant du ministre ou de son directeur de cabinet. Une fois le portage garanti, le projet est aussi choisi en fonction de son impact et de son alignement sur nos priorités, qui sont le programme de transformation publique et des objectifs prioritaires de politique publique.
M. Franck Montaugé. - Je me permets d'évoquer le Pôle d'expertise de la régulation numérique (PEReN), composé de grands spécialistes informatiques chargés de discuter avec les industriels des questions de fonctionnement des plateformes.
C'est un exemple intéressant d'internalisation de compétences de très haut niveau dont l'État a besoin pour piloter ses politiques et être efficace, dans un monde économique très innovant. Le secrétaire d'État chargé de la transition numérique avait évoqué ce pôle lors des travaux de la commission d'enquête sur la souveraineté numérique.
M. Thierry Lambert. - Nous sommes très heureux de pouvoir internaliser des compétences pour bien faire nos missions.
M. Arnaud Bazin, président. - Il est probable que nous vous demandions la transmission de documents écrits à la suite de l'audition, en application du droit de communication renforcé de la commission d'enquête.
Nous vous remercions de votre diligence.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
Audition de M. Frédéric Pierru, chargé de recherche au CNRS
M. Arnaud Bazin, président. - Mes chers collègues, dans la suite des auditions du jour, nous accueillons M. Frédéric Pierru, sociologue, chargé de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et spécialiste du secteur de la santé.
Monsieur Pierru, je vous remercie de votre présence.
Vous avez consacré de nombreux travaux au système de santé français et à ce que vous appelez le « tournant managérial des politiques publiques de santé ». Vous décrivez comment les réformes successives du système de santé ont ouvert la voie à une intervention croissante du secteur privé, notamment aux cabinets de conseil chargés d'introduire des principes de gestion managériale dans l'hôpital. Nous allons donc vous entendre sur ce point.
Conformément à la procédure applicable aux procédures d'enquête, je vais maintenant vous demander de prêter serment. Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible de sanctions pénales, qui peuvent aller, selon les circonstances, de 3 à 7 ans d'emprisonnement et de 45 000 à 100 000 euros d'amende.
Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Frédéric Pierru prête serment.
M. Arnaud Bazin, président. - Je vous donne la parole pour une intervention liminaire, avant les questions de Mme la rapporteure, puis de nos collègues.
M. Frédéric Pierru, sociologue, chargé de recherche au CNRS. - Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie de votre invitation. Je suis ravi qu'un chercheur soit invité à faire part de ses résultats et de ses conclusions, ce qui est trop rare.
Deux remarques préliminaires me permettront de cadrer mon propos.
La première, c'est que je ne suis pas venu aux consultants ; ce sont eux qui se sont imposés à moi au cours de mes enquêtes sur les réformes hospitalières des années 2000. Je ne voulais pas travailler sur eux, mais, en travaillant sur la fabrique des politiques publiques hospitalières, en enquêtant dans les services, j'ai trouvé, sur mes terrains, ces acteurs de plus en plus omniprésents.
Il en fut de même pour mon collègue du CNRS Nicolas Belorgey, qui a d'ailleurs écrit un livre sur le sujet, L'Hôpital sous pression, où il relate comment il a réussi à se faire embaucher par un cabinet de conseil pour un « chantier de réduction du temps d'attente aux urgences ». Autrement dit, pour ceux qui s'intéressaient à l'hôpital, les consultants étaient devenus des acteurs incontournables.
Ma seconde remarque préliminaire concerne les propos du ministre des solidarités et de la santé, Olivier Véran. Interpellé lors d'une séance de questions au Gouvernement, il a dit que les gouvernements, y compris ceux de gauche, ont toujours eu recours à des cabinets de conseil, car, selon lui, « on a du talent dans le privé ».
De tels propos méritent d'être amendés car ils naturalisent la présence des cabinets de conseil dans l'État en faisant l'impasse sur les sauts qualitatifs et quantitatifs qui se sont opérés depuis les années 2000. Si le phénomène a toujours existé, il a, jusqu'à la fin des années 1990, été marginal.
La réforme de l'État puisait en effet dans les ressources de ce dernier jusqu'à la fin des années 1990 et au début des années 2000, comme mon collègue de Sciences Po Paris Philippe Bezès l'a montré dans son maître ouvrage, Réinventer l'État.
Des cabinets de conseil sont toujours intervenus dans l'action publique et dans l'État, mais pas à l'échelle que nous connaissons, et avec des acteurs différents. Il y a donc eu un changement, une rupture, au cours des années 2000.
Le politiste canadien Denis Saint-Martin, qui a mené une approche comparative internationale sur le sujet, estimait encore, au début des années 2000, que la France se montrait relativement imperméable à la colonisation des États par les grandes firmes du conseil, en raison de l'obstacle représenté par les grands corps de l'État.
Pour Denis Saint-Martin, il ne pouvait y avoir, en France, de « consultocratie » à l'image de celle que l'on observe dans les pays anglo-saxons. Cette expression a été forgée par d'éminents politistes britanniques, notamment Christopher Hood, pour désigner l'irruption croissante, à partir des années 1980, de grands cabinets de conseil dans les États des pays anglo-saxons. Ces derniers sont très poreux aux intérêts privés et ne possèdent pas de grands corps ; les revolving doors y fonctionnent à plein régime.
Denis Saint-Martin a eu raison jusqu'au début des années 2000. Mais, à partir de ces années, on a assisté à un alignement de la France sur les pratiques que l'on trouve dans les pays anglo-saxons, notamment en ce qui concerne l'appel fait aux grands cabinets de conseil.
Depuis les années 2000, le recours aux consultants est devenu un quasi-réflexe chez les décideurs politiques et administratifs. Comme toujours, la demande crée l'offre, qui entretient à son tour la demande. Les grandes firmes du conseil ont créé des départements « services publics » peuplés de hauts fonctionnaires et d'ingénieurs d'État qu'elles débauchent. C'est la raison pour laquelle on assiste à cette accélération, l'affaiblissement de l'ethos de service public d'une partie des hauts fonctionnaires aidant. Nous reviendrons peut-être sur ce point.
Cette accélération doit aussi au « paradoxe du serpent », selon l'expression que l'on emploie dans l'administration : les préconisations des cabinets de conseil affaiblissent les ressources de la sphère publique, qui dépend de plus en plus d'eux. En quelque sorte, les cabinets de conseil organisent la dépendance à leur égard.
Outre le changement d'échelle, il y a aussi eu un changement de nature des acteurs. Les cabinets de conseil étaient souvent petits et spécialisés ; aujourd'hui, ce sont les multinationales du conseil qui interviennent à tous les stades de l'action publique, de l'élaboration des politiques à leur mise en oeuvre.
Concernant le domaine de la santé, une problématique spécifique est posée à partir du constat qu'en France, comme tous les historiens l'ont montré, l'État sanitaire est historiquement faible. En 1996, Aquilino Morelle parlait, à propos de la crise du sang contaminé, d'« État Gulliver ». En 1987, la Revue française d'administration publique avait intitulé l'un de ses numéros « La santé est-elle sous-administrée ? ».
Historiquement, l'administration de la santé est peu prestigieuse, peu attractive, faiblement dotée en moyens humains, matériels et d'expertise. Or c'est au moment où se construit cette administration, notamment sous la houlette de Didier Tabuteau, que le rabot budgétaire commence à passer. L'irruption des grands cabinets de conseil a percuté cet affaiblissement historique.
Dans le domaine de la santé, des cabinets de conseil étaient intervenus avant les années 2000. Mais il s'agissait majoritairement de petits cabinets, très spécialisés, créés par des acteurs hospitaliers sur des sujets techniques bien particuliers. Une date doit être retenue : en 1986, Jean de Kervasdoué, ancien directeur des hôpitaux au ministère de la santé, crée sa propre société de conseil, la Sanesco, notamment pour proposer aux hôpitaux des outils leur permettant d'analyser leur part de marché, en se servant du programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI). L'École des Mines avait aussi des quasi-consultants - on peut penser à Jean-Claude Moisdon ou à Dominique Tonneau -, qui travaillaient en lien avec la direction des hôpitaux.
Que constate-t-on au tournant des années 2000 ? Je reprendrais volontiers la phrase de Philippe Bezes : la réforme de l'État est passée « en mode industriel », d'abord avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), puis avec la révision générale des politiques publiques (RGPP), ainsi qu'avec les audits de modernisation lancés par Jean-François Copé. Des structures spécifiquement dédiées à l'organisation du travail ont alors été élaborées avec les cabinets de conseil, la direction générale de la modernisation de l'État (DGME), le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), puis aujourd'hui la direction interministérielle de la transformation publique (DITP).
La LOLF appelait évidemment les grands cabinets de conseil, puisqu'elle est gourmande en indicateurs de performance, dont les multinationales américaines du conseil ont fait l'une de leurs spécialités.
Pour revenir au domaine de la santé, la tarification à l'activité (T2A) et les plans de retour à l'équilibre financier, avec un objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) de plus en plus contraint, ont représenté des opportunités pour les cabinets de conseil. La création de la mission nationale d'expertise et d'audit hospitaliers (MEAH), puis de l'agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP) en 2009 ont fait travailler des cabinets de conseil sur la rationalisation des achats des établissements publics, la réduction du temps de passage aux urgences, l'optimisation des blocs opératoires, les services de biologie, l'élaboration des projets d'établissement, les systèmes informatiques ou la mise en place de tableaux de bord, soit sur tout un panel de services proposés par les multinationales du conseil.
Lorsque je m'intéressais à la fabrication de la loi « Hôpital, patients, santé, territoires » (HPST), j'ai appris que le brillant haut fonctionnaire responsable de la création des agences régionales de santé (ARS) au sein du cabinet de Roselyne Bachelot, alors ministre de la santé, était immédiatement parti chez McKinsey une fois son travail effectué.
Puis, lors de la mise en place du groupe chargé de préfigurer les ARS, j'ai constaté que celui-ci comportait davantage de consultants de Capgemini que de hauts fonctionnaires. Ces derniers dénonçaient d'ailleurs l'omniprésence des consultants, sans nier leur apport méthodologique dans la conduite de projet, mais en disant que les ressources attribuées aux membres des cabinets de conseil auraient pu être allouées à de hauts fonctionnaires tout aussi compétents, qui connaissaient, eux, le secteur de la santé. L'un des reproches faits aux membres des cabinets de conseil est qu'ils ne connaissaient rien aux cultures et aux identités professionnelles, aux corps de l'administration de la santé.
La mise en place des ARS a aussi été organisée par Capgemini. Cette omniprésence des cabinets de conseil a beaucoup heurté et irrité les entités fusionnées et les fonctionnaires de terrain. La loi HPST comporte aussi l'idée que l'audit des comptes hospitaliers doit être fait par des cabinets de conseil. Cette loi est donc emblématique de l'irruption massive des multinationales du conseil dans la fabrique des politiques hospitalières.
Je n'ai pas les moyens de mener une étude exhaustive sur l'intervention des cabinets de conseil dans l'ensemble des établissements, mais j'ai réalisé un sondage auprès de médecins ayant eu affaire à des cabinets de conseil pour la réorganisation de leurs établissements.
Un grand chef de service du CHU de Tours m'a fait part de son expérience : il s'agissait de construire un nouvel hôpital, avec, pour contrepartie, la suppression de 250 lits. La direction a engagé Capgemini pour mener ce projet. Chaque consultant était payé 1 000 euros par jour - il s'agit souvent de consultants juniors, placés sous l'autorité d'un senior regardant les choses d'assez loin. Ces consultants se sont entretenus des heures durant avec les chefs de service, avec des diagrammes comparant les services à ceux des autres régions, portant le message qu'ils travaillaient mal, n'allaient pas assez vite et gardaient les malades trop longtemps. Dans sa présentation finale, Capgemini a fait l'éloge de l'hôpital de flux, sans stocks, de l'« hôpital aéroport ». La commission médicale d'établissement (CME) a alors voté à l'unanimité l'éviction pure et simple de Capgemini.
J'aurais pu prendre d'autres exemples : celui des hôpitaux civils de Lyon, qui ont dépensé 2 millions d'euros en audits entre 2015 et 2017 au profit de McKinsey, KPMG et Capgemini ; celui du centre hospitalier d'Aulnay, qui a commandé un service de coaching à Ylios pour 100 000 euros. On retrouve des pratiques similaires à l'hôpital de Versailles ou au CHU de Grenoble.
Je veux vous faire part d'une anecdote plus personnelle : vers 2016, j'ai accepté la proposition faite par Martin Hirsch et la direction de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) de participer à un groupe de travail comportant des médecins, des économistes, des gestionnaires et des sociologues pour réfléchir à la façon de mieux organiser le temps à l'hôpital. Rémi Salomon, aujourd'hui président de la CME de l'AP-HP, m'a appris que Martin Hirsch avait mandaté un consultant sur ce sujet, et que son rapport était déjà prêt avant que le groupe de travail n'ait commencé à se réunir. C'est dire combien la technostructure ne peut plus travailler aujourd'hui sans avoir recours à des consultants !
J'en viens à la crise pandémique. Il est compliqué de parler des cabinets sans étude empirique, même si le cas de McKinsey a défrayé la chronique. Un livre d'Henri Bergeron et de son équipe, intitulé Covid-19, une crise organisationnelle, montre comment la gestion de crise de la pandémie s'est traduite par la création et l'empilement de nouvelles structures qui court-circuitent les instances et les autorités légitimes, comme le Haut Conseil de la santé publique. Le recours automatique aux consultants relève de la même logique : avoir à sa main des gens qui ne contesteront pas les décisions, qui vont parler le même langage managérial, pour contourner des instances existantes.
Cela renvoie, à mon avis, à des transformations profondes du monde des décideurs politiques et administratifs, qui n'ont plus confiance dans les compétences de leurs troupes, qui par ailleurs s'étiolent. La technostructure préfère s'appuyer sur des homologues, passés dans le privé. La députée Les Républicains Véronique Louwagie a attiré l'attention sur certains chiffres pendant cette crise : vingt-huit commandes auprès des cabinets de conseil en dix mois, soit plus d'une commande toutes les deux semaines ; 11,35 millions d'euros de dépenses, soit plus de 1 million d'euros par mois, ou 50 000 euros de conseil par jour ouvré.
Certes, quand on rapporte ce montant au coût global de la crise, cela représente une goutte d'eau, mais cela témoigne à mon sens d'un défaut d'organisation et d'une perte de savoir-faire. Là est le problème : l'intervention systématique des consultants fait perdre des compétences, ce qui rend encore plus nécessaire l'intervention des cabinets de conseil.
Voici un autre exemple : la Haute Autorité de santé (HAS) est constamment débordée - je le sais pour être membre de sa commission d'évaluation économique et de santé publique (CEESP). Une grande économiste de la santé, Brigitte Dormont, a voulu structurer une offre d'universitaires pour aider la HAS à mener à bien sa tâche d'évaluation médico-économique et à traiter les dossiers qui s'empilent. Mais, pour l'instant, plutôt que de structurer une expertise interne à l'État, on préfère recourir à des cabinets de conseil, comme si l'on préférait externaliser. Pourtant, dans le monde de la recherche, beaucoup de gens sont disponibles, peuvent travailler et formuler une offre interne de conseil.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - M. Lambert, que nous avons auditionné avant vous, a évoqué l'apport des sciences comportementales dans le conseil aux administrations publiques. Avez-vous connaissance de cet aspect de l'activité de conseil ? Des sociologues y contribuent-ils ? De manière plus générale, avez-vous vu évoluer le contenu des prestations de conseil ?
Vous avez parlé à plusieurs reprises de l'affaiblissement de l'administration dans le domaine de la santé. Pourtant, dans ce domaine, des cadres sont formés par l'École des hautes études en santé publique (EHESP). Leur formation n'est-elle pas à la hauteur ? Ses étudiants seraient-ils attirés par les cabinets de conseil ? Ces cabinets interviennent-ils d'ailleurs dans ces formations ?
M. Frédéric Pierru. - À l'EHESP, dont je précise qu'il s'agit de mon institution de rattachement, il y a une forme d'affinité d'habitus, pour reprendre le langage des sciences sociales, qui fait que la formation managériale délivrée construit un terrain commun avec les consultants. Mais de nombreux directeurs ont un discours critique, et regrettent le recours aux consultants, notamment parce que ces derniers ne rendent souvent des comptes qu'aux chefs d'établissement, ce qui leur réserve les décisions stratégiques, alors que les directeurs adjoints se sentent en quelque sorte relégués dans l'opérationnel.
L'EHESP est de plus en plus une école managériale, surtout depuis que l'Assurance maladie la finance, je crois, à hauteur de 70 %. La culture managériale est d'ailleurs très valorisée par Laurent Chambaud, son directeur. En ce qui concerne le management, la conduite de projet, la réalisation de tableaux de bord, les directeurs d'hôpital ont largement acquis, dans leur formation, les compétences pour faire ce que font les consultants. Certains sont d'ailleurs réticents, car ils trouvent que l'esprit de service public passe sous la toise de la nouvelle gestion publique.
Concernant l'évolution des missions des cabinets de conseil, on vante aujourd'hui beaucoup la polyvalence des grandes firmes du conseil. Ces firmes n'ont cessé d'élargir l'éventail de leurs missions, qu'il s'agisse de l'optimisation d'un bloc opératoire ou d'un service de radiologie, de l'élaboration et de la conduite d'un projet d'établissement, de la mise en place d'un système informatique ou d'un tableau de bord.
Ces grands cabinets de conseil suivent une stratégie d'élargissement de l'ensemble de leurs missions, et proposent des packages de compétences. Jean-Marie Bertrand, qui dirigeait le groupe chargé de la création des ARS en 2009, me disait avoir choisi Capgemini, car ils avaient le package de compétences pour mener à bien une telle mission.
Mme Éliane Assassi. rapporteure. - Quel est le profil des gens qui travaillent dans un cabinet comme Capgemini ?
M. Frédéric Pierru. - Ce qui est remarquable avec les cabinets de conseil, c'est qu'ils se fabriquent une légitimité composite en s'efforçant d'enrôler des professionnels. Par exemple, s'il faut rationaliser un bloc opératoire, un chirurgien, un cadre de santé, un infirmier sont embauchés. La légitimité d'un consultant pour intervenir dans un milieu qui ne lui est pas favorable consiste à fabriquer des équipes composites en agrégeant des professionnels.
Les consultants sont vantés pour le regard extérieur qu'ils apportent ; mais dans le même temps, ils sont contraints de recourir à des acteurs professionnels de santé pour pouvoir faire accepter leurs préconisations.
Il y a sûrement un marché des sociologues qui travaillent avec des cabinets de conseil, mais je ne les fréquente pas... Les consultants sont surtout des ingénieurs. Lorsqu'il s'est fait embaucher comme consultant, Nicolas Belorgey, à qui j'ai fait référence dans mon propos liminaire, ne s'est pas présenté comme sociologue. La sociologie, c'est mal vu, c'est assez critique...
M. Mickaël Vallet. - Vous avez évoqué le cas particulier d'un conseiller chargé de l'élaboration de la loi HPST, venant de McKinsey et y étant retourné une fois son travail effectué. Cet exemple a été mentionné dans un article de L'Obs de juin 2021. Ma question est en réalité surtout adressée à la commission : comment une telle chose est-elle possible, d'un point de vue juridique ?
Vous avez brièvement évoqué la question des agences. D'un côté, l'État s'organise de plus en plus en agences, peut-être depuis l'époque que vous avez identifiée ; de l'autre, le recours aux cabinets de conseil est généralisé, au moins dans le domaine de la santé. Exagère-t-on en disant qu'il s'agit d'une logique générale, des deux faces d'une même médaille ?
M. Frédéric Pierru. - D'une façon générale, qu'il s'agisse des ARS ou de Santé publique France (SPF), les agences ont la particularité, en France, d'être issues de fusions. J'ai dit que l'administration territoriale de la santé était très pauvre en moyens matériels, humains et d'expertise. Les ARS ont servi à réduire encore les effectifs. Dans certaines d'entre elles, on m'a dit que, pour compenser le manque de moyens humains et d'expertise, on faisait appel à des consultants. On voit donc bien le lien entre les deux éléments : c'est la faiblesse structurelle des agences, qui a d'ailleurs bien été perçue lors de la crise du covid, qui explique qu'on ait recours aux cabinets de conseil.
L'ancien directeur de Santé Publique France, François Bourdillon, m'a confié que 20 % d'équivalents temps plein ont été perdus dans la fusion de l'Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (Eprus), de l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (Inpes) et de l'Institut national de veille sanitaire (InVS). Je ne dispose pas de vos moyens d'enquête, mais je sais que des commandes ont été adressées par SPF à des cabinets de conseil, pour des montants que l'on ne connaît pas. C'est toujours la même logique : un État sanitaire déjà peu vaillant, auquel on impose des réductions d'effectifs qui le rendent encore plus dépendant des cabinets de conseil.
Le conseiller de Mme Bachelot parti chez McKinsey l'a fait très peu de temps après la fin de son travail sur la loi HPST, comme il me l'a lui-même confié en entretien.
M. Arnaud Bazin, président. - Je voudrais rebondir sur la faiblesse de l'administration sanitaire, que vous avez évoquée dans votre propos liminaire. Avec 34 % de personnel administratif dans les hôpitaux français, contre environ 20 % en Allemagne, on parle souvent d'une administration pléthorique dans l'hôpital. Dès lors, comment s'explique cette carence de compétences dont vous parlez ?
M. Frédéric Pierru. - J'ai déjà entendu citer ce chiffre, qui me semble sujet à caution. Au cours de mes investigations sociologiques sur l'administration de la santé, dans les hôpitaux comme dans les ARS, ce sont les bureaucraties de contrôle que j'ai vues se multiplier, plutôt que les fonctionnaires opérationnels. C'est particulièrement net dans les ARS. Les délégations départementales et territoriales ont été déshabillées, alors qu'elles constituent l'échelon de proximité des ARS. On les a vidées de leurs rôles et de leurs missions, en rapatriant tout ce qu'on pouvait aux sièges des ARS. Certes, un mouvement inverse a récemment eu lieu, avec un « repeuplement » des délégations territoriales, mais il ne compense pas le premier mouvement.
Là encore, il faut préciser de quels fonctionnaires et de quelle bureaucratie on parle. Dans les délégations territoriales, ceux qui sont chargés de faire de l'animation n'ont pas d'argent, pas de personnel. C'est une véritable misère, avec une vraie souffrance au travail, renforcée par l'inflation de cette bureaucratie de contrôle dont on peut questionner tant l'efficacité que le coût.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Vous avez dénoncé la « mission impossible » confiée aux ARS, pour reprendre le titre de l'un de vos articles, paru en avril 2020. Olivier Véran a annoncé le 21 juillet 2020 que les excès de la loi HPST devaient être corrigés. Pouvez-vous vous projeter sur une telle réorientation ? Quel rôle concret les cabinets de conseil seraient-ils susceptibles de jouer, avec quelles prestations, quelles implantations, quels instruments ?
Vous défendez l'idée que les cabinets sont aujourd'hui davantage impliqués dans l'élaboration de stratégies, et non plus seulement dans leur mise en oeuvre. Il y aurait une accentuation de l'ingérence des cabinets de conseil dans les stratégies de santé.
M. Frédéric Pierru - Je ne sais pas quels excès sont visés par M. le ministre Véran, s'il parle de la gouvernance hospitalière, des ARS ou de l'organisation territoriale de l'administration de la santé.
Pour décrire le rôle des cabinets de conseil, je dirais qu'ils ont été les opérateurs d'une centralisation croissante de la gouvernance du système de santé, d'une forme d'autonomisation des décideurs.
Mme Éliane Assassi, rapporteure. - J'ai lu que des cabinets de conseil recrutaient les directeurs d'ARS sur la base d'un formulaire - une sorte de fiche de poste. En avez-vous entendu parler ?
M. Frédéric Pierru. - Non, mais cela ne m'étonne pas. Il y a de la part des cabinets de conseil une stratégie de débauchage des très hauts fonctionnaires de la santé, des grands médecins, etc. Les cabinets de conseil ont été les acteurs d'une forme d'autonomisation de la décision par rapport à la mise en oeuvre.
Si je devais corriger les excès de la loi HPST, j'inverserais la gouvernance pour réinvestir l'échelon territorial de proximité, en supprimant par ailleurs les strates bureaucratiques de contrôle pour « remédicaliser » la gouvernance des hôpitaux.
Le rôle des cabinets de conseil est de vendre des recettes tout terrain, quelle que soit la situation. Ils peuvent intervenir sur la santé comme sur tout autre secteur. Intellectuellement, c'est choquant. Les acteurs et les fonctionnaires de terrain le leur reprochent beaucoup : les consultants ne connaissent ni les cultures, ni les identités professionnelles, ni l'histoire du secteur, et viennent avec des propositions formelles.
M. Arnaud Bazin, président. - Nous avons vu se multiplier les interventions pro bono, c'est-à-dire gratuites, des cabinets de conseil, en particulier pendant la crise covid. Pourquoi ces interventions ont-elles eu lieu, et quels genres de problèmes cela pose-t-il ?
M. Frédéric Pierru. - Vous m'entraînez vers le procès d'intention... Pour l'image de marque de ces cabinets de conseil, il est un peu scandaleux d'avoir gagné de l'argent en conseillant les autorités sanitaires confrontées à la pandémie. Je vois plutôt ces interventions comme une volonté de préserver une image de marque, pour continuer ensuite les affaires.
Ce qui m'a étonné, c'est de voir un cabinet comme McKinsey, qui ne connaît rien à la vaccination, assister un ministre, alors que des spécialistes de la question sont disponibles à l'intérieur de l'État. L'administration de santé publique est capable d'élaborer logistiquement une campagne de vaccination, et on va chercher un consultant de McKinsey.
M. Arnaud Bazin, président. - Je vous remercie. Vos propos nous seront très utiles pour la suite de nos travaux.
La réunion est close à 12 h 40.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.