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COMPTES RENDUS DE LA CE CABINETS DE CONSEIL


Mercredi 8 décembre 2021

- Présidence de M. Arnaud Bazin, président -

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Achat de prestations de conseil par l'État - Audition de MM. Michel Grévoul, directeur du service des achats de l'État, Stéphane Morin, adjoint au directeur du service des achats de l'État et directeur de projet du plan achat de l'État et Edward Jossa, président-directeur général de l'Union des groupements d'achats publics (UGAP)

M. Arnaud Bazin, président. - Nous poursuivons nos auditions avec une table ronde sur l'achat de prestations de conseil par l'État.

Nous accueillons Michel Grévoul, directeur des achats de l'État (DAE) depuis 2014 et son adjoint, Stéphane Morin, qui est également le directeur de projet du plan achat de l'État.

Votre audition doit nous permettre de mieux comprendre la manière avec laquelle l'État recourt aux prestations de conseil : existe-t-il une doctrine d'emploi ou une grille de tarifs ? Comment l'administration définit-elle ses besoins et évalue-t-elle les livrables des cabinets de conseil ?

Nous accueillons également Edward Jossa, président-directeur général de l'Union des groupements d'achats publics (UGAP). Nous souhaitons mieux connaître les prestations de conseil proposées dans votre catalogue, l'administration étant dispensée des procédures de la commande publique lorsqu'elle recourt à vos services.

Cette audition est ouverte au public et à la presse. Elle est retransmise en direct sur le site Internet du Sénat.

Comme pour toutes les personnes auditionnées, je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête est passible de sanctions pénales, qui peuvent aller, selon les circonstances, de 3 à 7 ans d'emprisonnement et de 45 000 à 100 000 euros d'amende.

Je vous invite, Messieurs, à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité. À tour de rôle, levez la main droite et dites : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Michel Grévoul, Stéphane Morin et Edward Jossa prêtent successivement serment.

M. Michel Grévoul, directeur des achats de l'État. - Je vais tout d'abord vous présenter le rôle de la direction des achats de l'État (DAE).

La DAE est une direction interministérielle qui a pour responsabilité, en vertu du décret du 3 mars 2016, de définir la politique d'achat pour l'État, les ministères et établissements publics de l'État, et d'en suivre l'application. Du fait de leur autonomie de gestion, les établissements publics ont la possibilité, et non l'obligation, d'adhérer aux marchés interministériels portés par la DAE, afin de bénéficier des conditions avantageuses.

En revanche, le périmètre d'action de la DAE ne couvre pas les achats de défense et de sécurité, ni les achats du secteur hospitalier - qui relèvent du programme Performance Hospitalière pour des Achats Responsables (PHARE) de la direction générale de l'offre de soins (DGOS) -, ni les achats de la sécurité sociale et de l'assurance maladie, ni les achats des bailleurs sociaux, ni enfin ceux des collectivités territoriales. Cette précision est importante dans la mesure où mon collègue Edward Jossa travaille, quant à lui, pour la sphère publique au sens large.

La DAE a un double rôle, à la fois stratégique et opérationnel. Le but est de définir des stratégies d'achat grâce à des acheteurs experts, qui interviennent dans une grande variété de secteurs : les fournitures générales, l'entretien des bâtiments, les travaux, l'énergie, les déplacements, l'informatique, les prestations intellectuelles dont le conseil... La DAE intervient aussi dans le portage de la procédure d'achat interministérielle, aux niveaux national et régional. Il y a des segments d'achat dont nous nous occupons complètement et d'autres qui sont délégués à des plateformes régionales sous l'autorité hiérarchique du préfet de région et sous notre autorité fonctionnelle afin de permettre aux PME d'accéder à nos marchés. Nous pouvons également déléguer le portage d'un marché interministériel à un ministère ou à l'UGAP. Pour tout ce qui ne fait pas l'objet d'un marché interministériel, les ministères peuvent lancer leurs marchés librement ou recourir à l'UGAP. D'une manière générale, l'idée est « d'interministérialiser » au maximum.

La DAE a également un rôle de conseil achat et d'appui aux services acheteurs de l'État, notamment sur les méthodologies d'achat et sur la professionnalisation et la formation des acheteurs. Nous disposons d'un pôle dédié aux achats responsables, qui anime un réseau de référents dans les ministères et dans les établissements publics. Nous avons aussi un pôle dont l'objectif est d'acheter des innovations. Nous mettons à disposition un outil unique, le Système d'information achat (SIA) de l'État, qui utilise le serveur Apache, à l'exception du ministère des armées qui dispose de son propre outil.

La DAE mesure les résultats sur plusieurs objectifs fixés par le Gouvernement : la facilitation de l'accès des PME à nos marchés, qui est d'ailleurs en progression, l'objectif écologique et social, qui consiste à intégrer un maximum de considérations environnementales et sociales en faveur des publics éloignés de l'emploi ou des personnes en situation de handicap, l'objectif d'économie et, enfin, de promotion d'achats innovants utiles à l'État.

Les besoins en nature et en volume sont définis par les ministères et les établissements publics, qui en informent la DAE dans le cadre de groupes de travail pilotés par des acheteurs experts. La DAE intègre les besoins dans des cahiers des charges qu'elle construit pour les consultations de marchés interministériels, en visant la plus large standardisation possible. Les ministères et les établissements publics sont responsables de leur politique de consommation et d'utilisation des marchés et du choix d'opportunité du recours, ou pas, à des conseils extérieurs plutôt qu'à des expertises internes ou à des inspections pour disposer d'un appui technique sur un projet particulier.

Cette répartition des rôles s'applique à l'ensemble des natures d'achats dans le périmètre de la DAE, parmi lesquels les prestations de conseil.

Lorsque la DAE considère qu'il faut mutualiser les achats au niveau interministériel, elle peut décider, soit de conduire elle-même la procédure d'achat, soit d'en confier la conduite à un ministère ou à un autre service interministériel, comme la direction de l'immobilier de l'État (DIE), la direction interministérielle du numérique (DINUM) ou encore la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), soit enfin à l'UGAP, notamment pour les marchés de véhicules. En pratique, la plupart des établissements publics de l'État viennent se greffer à nos marchés.

La DAE a une relation partenariale avec l'UGAP, qui est son plus gros fournisseur. Dès lors que l'on s'interroge sur la stratégie d'achat interministérielle, on s'interroge aussi sur le choix du meilleur vecteur pour porter cette stratégie, soit nous-même lorsque nous avons la compétence et le temps, soit en la déléguant à des plateformes régionales ou à l'UGAP. Ce dernier couvre la sphère publique et para-publique, dont les collectivités territoriales et le secteur hospitalier.

M. Edward Jossa, président-directeur général de l'UGAP. - L'intervention des cabinets de conseil dans l'activité des gouvernements n'est pas récente.

C'est un mode d'action traditionnel dans de nombreux pays anglo-saxons, qui s'est développé à l'époque du « new public management » dans les années 1970. Il a été promu par les organisations internationales, notamment par la Banque mondiale et le FMI. Le paroxysme a été atteint lors de la chute du mur de Berlin, où il y a eu une ruée sur les consultants de l'Europe de l'Est dans les gouvernements de l'époque. Ils ont d'ailleurs contribué à écrire l'histoire de cette région avec l'appui de la Commission européenne, notamment pour l'entrée de ces pays dans l'Union européenne.

La France a été un peu en décalage par rapport à ce mouvement, ce qui n'a pas été sans incidence sur la qualité des missions : à l'époque, les cabinets de conseil étaient plus nourris de l'expérience issue des pays en voie de développement que de notre propre pays.

En France, le développement du conseil est intimement lié à la transformation numérique et informatique des administrations dans les années 90, avec l'apparition de grands programmes informatiques publics dans un contexte où les directions informatiques des ministères étaient sous-dimensionnées. C'est par ce biais que nous avons vu arriver massivement la consultance, puis c'est dans le cadre d'audits de modernisation que les prestations de conseil se sont étendues.

Avec plus de 20 ans de recul, je pense qu'il y a beaucoup d'éléments qui contribuent à l'amélioration de la qualité des prestations de conseil dont bénéficient les administrations publiques : la spécialisation accrue, la montée en compétence et en maturité des administrations et la montée en puissance de la qualité dans le recrutement des cabinets de conseil.

L'UGAP a choisi de se lancer dans le conseil car c'est sa vocation de centrale d'achat généraliste, qui dispense les administrations soumises au code de la commande publique de passer elles-mêmes leurs propres procédures. Ce n'est pas spécifique à l'UGAP, mais c'est propre à toutes les centrales d'achat, y compris pour la DAE lorsqu'elle intervient pour le compte de personnes morales autres que l'État stricto sensu. C'est aussi vrai pour le secteur hospitalier ou les collectivités territoriales. Nous sommes un établissement public industriel et commercial (EPIC) et nous fonctionnons comme un grossiste : il y avait un besoin que nous avons cherché à combler.

En 2012, l'UGAP a lancé son premier marché de prestations intellectuelles informatiques. Après ce succès, nous nous sommes lancés en 2016 dans le conseil en organisation puis, en 2019, nous avons alloti ce marché en plusieurs branches : conseil en organisation, en immobilier, en stratégie et conseil financier.

Notre activité était de 26 millions d'euros dans le domaine des prestations intellectuelles en 2013, de 125 millions d'euros en 2015, de 207 millions d'euros en 2018 et de 253 millions d'euros en 2021.

L'intérêt de passer par l'UGAP est, comme pour toutes les centrales d'achat, un gain de procédure : passer un marché de conseil en direct prend six mois ; l'acheteur gagne du temps lorsqu'il achète une prestation sur étagère, à l'UGAP ou à une autre centrale d'achat.

Pour les élus, le sujet est sensible car il existe toujours un risque juridique, politique ou réputationnel lié au fait de gérer soi-même les procédures, notamment lorsque l'écosystème de proximité met la pression sur ces élus. C'est un élément de tranquillité pour les décideurs.

Les solutions mutualisées sont toujours plus intéressantes au niveau des prix. De même, les règles de la commande publique compliquent l'évolution des prestations : lorsqu'un besoin dépasse l'évaluation initiale, l'acheteur doit faire un avenant au marché, cette procédure étant très encadrée. C'est l'enfer. Pouvoir acheter une prestation externe au moyen d'une centrale d'achat, sans avoir à gérer toutes les autorisations d'engagement sur son propre budget, représente donc un élément de souplesse et de flexibilité.

Enfin, il n'y a aucune incompatibilité entre les prestations sur catalogue, d'une part, et l'ajustement de la prestation pour faire du sur-mesure, d'autre part.

D'autres éléments sont plus propres à l'UGAP : notre réussite s'explique aussi par l'accompagnement renforcé des entités qui font appel à nos services. Nous avons constitué une équipe de prestations intellectuelles composée de 10 chargés d'affaires, qui ont entre 10 et 15 ans d'expérience et qui sont principalement issus de sociétés de services informatiques ou d'entreprises de services du numérique (ESN).

Comme nous sommes un établissement public industriel et commercial (EPIC), tous nos agents sont de droit privé. Leur mission consiste à la fois dans l'accompagnement du réseau pour détecter les opportunités, la mise en relation du client avec un titulaire des prestations, la participation à la qualification des besoins, la vérification de la prestation en fonction de la nature et de la complexité de la demande, le bon déroulement des prestations, la tenue des réunions intermédiaires, le respect des règles de bonne fin de la mission, la bonne remise des livrables, la validation du service fait et, éventuellement, le rôle de médiateur en cas de litige. C'est extrêmement rare dans le domaine du conseil, même si cela peut arriver dans le domaine des prestations intellectuelles informatiques.

En 2020, le volume de notre activité s'élevait à 203 millions d'euros sur le conseil en système d'information et à 51 millions d'euros sur le conseil en stratégie, en organisation, en immobilier et en finances. 80 % de l'activité porte sur des prestations informatiques.

M. Arnaud Bazin, président. - Avant de redonner la parole à M. Grévoul pour compléter son propos liminaire, je souhaiterais que vous nous précisiez les notions de prestations informatiques et de conseil en informatique. Faites-vous la distinction entre l'investissement, comme pour l'achat d'un logiciel, et le conseil, qui est considéré comme une dépense de fonctionnement ?

M. Edward Jossa. - Dans les 203 millions de prestations informatiques, il y a des prestations de conseil en système d'information, la conception d'une réorganisation informatique, l'assistance à maîtrise d'ouvrage informatique, l'assistance à maîtrise d'oeuvre, les prestations de sécurité, l'assistance à la dématérialisation, l'intelligence de la donnée et l'informatique décisionnelle. Nous avons spécialisé nos marchés en fonction des besoins.

En ce qui concerne l'UGAP, nous avons une activité industrielle et commerciale. C'est du chiffre d'affaires de notre point de vue. Du côté du client, les dépenses peuvent entrer, en fonction de ses règles budgétaires, soit en section de fonctionnement, soit en section d'investissement.

M. Arnaud Bazin, président. - Vous pourrez nous détailler tous ces éléments dans vos observations écrites.

M. Michel Grévoul. - Je vais vous présenter les principaux marchés de conseil, dont certains sont portés par l'UGAP.

Il y a le conseil en organisation, stratégie et transformation publique, porté par la direction interministérielle de la transformation publique (DITP).

Le conseil en informatique constitue la majeure partie des commandes, avec un accord-cadre interministériel de prestations d'assistance à maîtrise d'oeuvre sur l'exploitation et l'intégration d'applications et de sites web et un accord-cadre de prestations à maîtrise d'ouvrage en cours de renouvellement. Nous avons aussi un accord-cadre de valorisation de la donnée, « data science », porté par le ministère de l'intérieur. Nous avons un accord-cadre de conseil d'assistance à maîtrise d'ouvrage et de tierce recette applicative (TRA), que nous portons. Nous avons aussi un accord-cadre relatif à la cotation des points de fonction dans les projets d'ingénierie informatique, délégué au ministère de l'Agriculture. Nous avons enfin un accord-cadre interministériel de conseil d'expertise et d'audit en sécurité des systèmes d'information. Ce sont nos principaux accords-cadres pour des prestations intellectuelles liées à l'informatique.

Les ministères qui utilisent nos accords-cadres peuvent y déroger de droit sur les projets soumis à l'article 3 du décret de la DINUM, à savoir les grands projets informatiques dont le coût est supérieur à 9 millions d'euros, avec un avis favorable de la DINUM.

Dans les autres catégories de conseil, nous trouvons le conseil juridique, le conseil en ressources humaines - porté par la DAE -, le conseil en immobilier pour l'optimisation des baux de l'État et le conseil en achat.

Pour le conseil en communication, l'accord-cadre est porté par le service d'information du Gouvernement (SIG), au bénéfice de l'ensemble des ministères.

Enfin, pour le conseil en formation, nous recourons largement à l'offre de l'Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE), qui dépend de Bercy. Cette offre est complétée par des marchés passés par les ministères.

Voici le panorama des marchés mis à disposition.

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Il est difficile de s'y retrouver dans tous ces méandres...

Je tiens à préciser d'emblée, comme je l'ai dit à plusieurs reprises, que nous ne sommes pas des procureurs. Nous cherchons à comprendre les mécanismes et les raisons expliquant le recours par les pouvoirs publics aux cabinets de conseil privés. Il s'agit, d'une part, de l'utilisation d'argent public et, d'autre part, du respect de notre souveraineté nationale.

J'aimerais connaître le nombre d'accords-cadres et de marchés passés par vos soins. Qu'est-ce que cela représente ? Pour quels montants ?

Le recours aux cabinets privés ne date pas de la chute du mur de Berlin. Il s'est accentué ces dernières années et la crise sanitaire a révélé au grand public ce phénomène. C'est aussi une des raisons de la demande de création de cette commission d'enquête.

Avez-vous été sollicités pour le recours par l'État à des cabinets de conseil pour faire face à la crise sanitaire ?

Dans le fichier disponible sur le site de la DAE portant sur la programmation 2021-2024 de commandes publiques, dans la catégorie « prestations intellectuelles et formation », nous apprenons que la direction générale de l'aviation civile (DGAC) a eu recours et va renouveler un marché pour « la prise de note en réunions » pour un montant compris entre 40 000 et 200 000 euros !

Le rôle de la DAE n'est-il pas de conseiller les services de l'État, en se fondant sur un cadre de référence permettant d'atteindre des objectifs d'efficacité et d'efficience des organisations et des moyens consacrés ? Quelle est votre appréciation de la stratégie mise en oeuvre dans ce marché de la DGAC ?

M. Michel Grévoul. - J'ai cité les accords-cadres, chaque ministère ayant la possibilité de passer des marchés subséquents en fonction des besoins ou des marchés à bons de commande lorsque les besoins sont moins importants.

En 2020, les chiffres sont disponibles dans le système du logiciel Chorus de la direction du budget concernant l'informatique et les télécoms, les systèmes d'information, le conseil qualité, le conseil d'urbanisation, les études sur les projets applicatifs et surtout l'expertise technique. Cela représente 457 millions d'euros. Pour les autres prestations intellectuelles et de formation, dont le conseil en stratégie, cela atteint 167 millions d'euros. Le montant total s'élève à 628 millions d'euros en 2020. 72 % de ce total est directement lié à l'informatique et aux télécoms. La DINUM est chargée de définir la stratégie de l'État en matière de numérique et la DAE applique cette stratégie. Il en est de même pour la communication avec le service d'information du Gouvernement (SIG).

Sur la décision de recourir à un cabinet de conseil pour des expertises, la DAE qui est une petite équipe de 80 personnes, ne porte pas d'appréciation sur l'opportunité ou pas de la décision d'un ministère d'utiliser une prestation de conseil ou de réaliser cela en interne, s'il en a la capacité.

Il y a une piste d'évolution intéressante : sur les achats, la DAE a mis en place un réseau social professionnel où tous les acheteurs de l'État peuvent échanger et partager leurs retours d'expérience. Nous souhaitons développer ces « task forces » ou groupes d'experts répartis dans différents ministères et sur différents sujets.

M. Sébastien Meurant. - Peut-on trouver un montant consolidé de tous les achats de conseil de l'État ? Y compris les directions régionales et les ministères ?

M. Michel Grévoul. - 628 millions d'euros.

M. Sébastien Meurant. - Comment référencez-vous vos prestataires ? Avez-vous des critères de référencement d'entreprises nationales en matière de cybersécurité et de traitement de la donnée, notamment pour les données de santé ?

M. Michel Grévoul. - J'associe mon collègue de l'UGAP à ma réponse car nous avons co-porté le marché du cloud du cercle 3 sur les données non sensibles, sachant que les données du cercle 1 sont classifiées sensibles.

Chaque ministère gère ses données de cercle 1 et les traitent lui-même. Nous n'intervenons pas dans les domaines qui touchent à la défense et à la sécurité. Seules des entreprises habilitées « secret défense » peuvent intervenir. Il n'y a pas de risque à ce niveau.

M. Arnaud Bazin, président. - Sur cette question de sécurité, la rapporteure vous a posé la question de souveraineté. Lorsque vous passez vos marchés, comment maîtrisez-vous les risques sur la divulgation d'informations confidentielles aux consultants ? Est-ce que vous le prenez en compte lors de la rédaction des pièces de marché ?

Sur un autre sujet, quel est le nombre de cabinets qui peuvent intervenir en matière de stratégie ? Au moins un ordre de grandeur...

M. Edward Jossa. - Nos marchés sont des appels d'offres soumis au code de la commande publique. Les entreprises sont toutes traitées de la même façon. Nous appliquons le droit communautaire : on ne peut pas discriminer les entreprises en fonction de leur nationalité lorsqu'elles font partie des pays membres de l'accord de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur les marchés publics. Les entreprises qui répondent aux appels d'offres sont dans leur grande majorité des sociétés françaises ou des filiales françaises de sociétés étrangères.

S'agissant de la protection des données, le règlement général sur la protection des données (RGPD) s'applique à nous même, sous le contrôle de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Nous avons un délégué à la protection des données et des contrôles croisés.

Dans les marchés de l'UGAP, il y a un certain nombre de règles destinées à sécuriser les prestations : nous avons un code de déontologie interne ; les prestataires doivent en prendre connaissance et le respecter. Nous avons des règles sur la non-embauche pour protéger les consultants - car il y a une certaine tendance chez les clients publics à débaucher les consultants -, des clauses d'impartialité et des clauses de propriété intellectuelle qui précisent que les travaux sont la propriété exclusive du bénéficiaire.

Cela ne veut pas dire pour autant que les sociétés de conseil ne capitalisent pas les données collectées. C'est normal d'une certaine manière. Les cabinets ont une capacité inégale à s'enrichir des travaux issus de leurs missions, ce qui augmente leur performance sur les missions suivantes. Dans l'exemple du secteur des études de marché, les cabinets de conseil disposent de bases de données considérables qu'ils utilisent en général à des fins commerciales. Mais, juridiquement, ils ne peuvent pas utiliser telles quelles les données qui sont la propriété des clients.

Enfin, toutes les dispositions sur les conflits d'intérêts reposent sur un dispositif déclaratif, de part et d'autre, chez nous comme chez les entités clientes.

M. Michel Grévoul. - Dans les marchés, nous mettons des clauses strictes sur le respect du RGPD. Nous demandons parfois des labélisation sur certains marchés, notamment la labélisation SecNumCloud, qui garantit la notion de souveraineté sur des marchés sensibles.

Nous inscrivons aussi des clauses liées aux conflits d'intérêts et à la déontologie pour les entreprises qui postulent. La DAE a une charte de déontologie que nous vous transmettrons. Nos acheteurs sont soumis à cette charte spécifique sur les achats mais aussi à la charte de déontologie du ministère des finances, auquel nous sommes rattachés. Nous sommes tous sensibilisés à ce sujet.

Sur la capitalisation des livrables, qui fait partie des techniques utilisées par les cabinets de conseil pour améliorer leurs offres, ils recyclent des travaux déjà effectués et font bénéficier à l'administration d'informations déjà collectées.

Nous ne pouvons pas éviter que les cabinets de conseil capitalisent sur des travaux déjà effectués. En revanche, la DITP pourrait avoir un service qui centralise tous les livrables qui appartiennent à l'État, sans données confidentielles et nous donner accès à cette banque de données. Mais c'est un énorme travail ! Il ne suffit pas de stocker des livrables dans un ordinateur. Il faut être capable d'extraire les données importantes.

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Avons-nous les ressources humaines pour le faire ?

M. Michel Grévoul. - Actuellement, pas du tout ! À ma connaissance, nous n'avons pas les ressources pour avoir cette cellule de traitement des données.

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Et dans l'absolu ?

M. Michel Grévoul. - Oui, dans l'absolu je ne vois pas ce qui l'interdirait. Ce serait une manière pour l'État de capitaliser sur les livrables reçus. Mais, j'insiste, il faut aussi être capable de traiter les informations.

Je me permets de compléter car vous m'avez posé une question sur la crise sanitaire. Je ne veux pas botter en touche mais la DAE n'a pas du tout été consultée par rapport au recours aux cabinets de conseil sur ce sujet. Cela relevait uniquement du ministère de la santé. Nous sommes simplement intervenus sur des achats de masques textiles.

M. Arnaud Bazin, président. - Et qu'en est-il de l'UGAP ? Est-elle intervenue pendant la crise sanitaire ?

M. Edward Jossa. - Comme je vous l'avais dit, nous avons du mal à identifier les missions propres à la crise sanitaire.

En 2020, la progression du secteur « conseil » de l'UGAP était de 8 %. Dans cet ensemble, il est difficile de savoir exactement ce qui est lié à la crise sanitaire ou pas. Nous avons tout de même identifié quelques missions qui semblent concerner les conséquences de cette crise. Je peux par exemple citer une expertise de conseil commandée par le ministère du travail sur le renforcement de la lutte contre la fraude dans le domaine de l'activité partielle, un sujet sur lequel il y a eu une vraie problématique. Une caisse de sécurité sociale et un ministère ont souhaité être accompagnés dans leurs plans de continuité d'activité, ce qui relève plutôt du conseil en organisation. Une mission a aussi été demandée sur le pilotage et l'amélioration du dispositif « tester-alerter-protéger ». Enfin, une mission commandée par le ministère du travail a consisté à repérer les publics qui ont pu être laissés de côté dans le contexte de la crise sanitaire.

M. Arnaud Bazin, président. - Pourriez-vous préciser le contenu de cette dernière mission ?

M. Edward Jossa. - Il s'agissait de mobiliser les publics « invisibles » du numérique.

M. Jérôme Bascher. - La direction des achats de l'État et l'UGAP disposent principalement d'accords-cadres. Les prestations sont proposées sur étagère : on vient les prendre mais qui évalue ensuite le service fait ? Vous organisez l'appel d'offres en vous appuyant sur des personnels spécialisés, très bien. Mais, après, qui fait l'évaluation, notamment dans les ministères ? Que se passe-t-il si le livrable ne convient pas ?

Dans mes fonctions antérieures, j'ai refusé de payer un très grand cabinet de conseil parce que le livrable était un « copier-coller » d'un rapport ministériel, rendu avec retard. Mais que se serait-il passé si personne n'avait regardé ? Si, par malheur, je n'avais pas lu ce rapport ?

Procédez-vous à un référencement des livrables ou ces derniers ne servent-ils qu'à enrichir les uns ou les autres ? Ce n'est peut-être pas forcément un learning by doing...

M. Edward Jossa. - Il y a deux sujets. Il y a le service fait stricto sensu et puis l'évaluation. Il existe une règle en comptabilité publique : on ne paie que sur la base d'un constat de service fait. Quand la mission se termine, il y a une réunion de terme puis, à la suite de cette réunion, un constat de service fait.

M. Jérôme Bascher. - L'UGAP est-elle associée à cette réunion de conclusion ?

M. Edward Jossa. - Non, pas pour le service fait, qui dépend uniquement de l'entité cliente. Mais nous participons à la réunion de clôture.

Nous faisons un questionnaire d'évaluation pour voir si le client est satisfait ou non. Nous avons un taux de réponse de 68 % sur ce questionnaire et le taux de satisfaction reste assez élevé : il est supérieur à 90 %.

M. Michel Grévoul. - Nous essayons de sensibiliser fortement les ministères au suivi des prestations des cabinets de conseil. C'est d'ailleurs valable pour les prestations intellectuelles comme pour tous les autres achats. Nous demandons par exemple aux acheteurs de faire des bilans partiels en cours d'exécution, de ne pas attendre le livrable final.

Ce pilotage du prestataire doit être réalisé au fil de l'eau : il ne faut pas attendre le livrable pour savoir si le travail est bien fait ou pas. Et, au moment du livrable, le service fait doit être lié à l'adéquation entre ce qui a été demandé et ce qui est fourni. La dimension de qualité des livrables est importante dans ce cadre-là.

Pour les prestations de conseil, que ce soit en informatique ou autre, chaque entité doit donner une grande importance à la gouvernance et au pilotage. Évidemment, vous nous dites : « vous faites un accord-cadre et puis les administrations se débrouillent ensuite ». Mais les ministères sont heureux que nous disposions d'un accord-cadre et que nous ayons sélectionné des prestataires. La définition précise de leurs besoins et le suivi de la prestation relèvent de leur responsabilité. Ils élaborent d'ailleurs les cahiers des charges des marchés subséquents et il est important qu'ils aient ce suivi.

M. Jérôme Bascher. - S'agissant de la procédure applicable, le ministère qui fait appel à la DAE ou à l'UGAP se dit : « je sécurise la méthode car je respecte le code de la commande publique ». Mais il y a une différence avec un ministère qui passerait son propre marché : vous constituez un « tuyau » sur le plan procédural mais vous n'êtes pas associés à l'évaluation des prestations.

Ai-je tort ? Je veux bien l'admettre mais je crains que non ! Je crains que celui qui passe sa commande, par exemple pour un système d'information, vous confie la passation du marché mais que son degré de satisfaction ne vous importe pas. Le livrable est rendu et vous ne savez pas si l'entreprise retenue donne satisfaction. Et que ferez-vous si elle ne donne pas satisfaction ? Allez-vous la sortir de votre référencement ?

M. Edward Jossa. - C'est pour cela que nous faisons des réunions de suivi.

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Mais que faites-vous de l'évaluation de la prestation ? Si elle est bonne ?

M. Edward Jossa. - Notre mission s'arrête là.

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Et si elle n'est pas bonne ?

M. Edward Jossa. - Si elle n'est pas bonne, nous en tirons les conséquences sur le prochain marché.

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Et pour quelles conséquences ?

M. Edward Jossa. - Je précise un point : à l'UGAP, l'équipe qui suit le marché sait globalement si la prestation s'est bien passée ou non.

Qu'en tirons-nous comme conséquence ? D'abord nous faisons des retours aux cabinets de conseil. Ce sont généralement de grands cabinets et nous ne travaillons qu'avec un seul titulaire par marché. Dans l'exemple du conseil en finances, c'est le cabinet Deloitte qui réalise les commandes de l'État, les collectivités territoriales et des hôpitaux.

Si nous avons des mauvais retours, nous avons des réunions stratégiques où l'on dit : « sur cette prestation là, ça ne s'est pas bien passé ». Comme les cabinets de conseil ont beaucoup d'activités avec nous, nous discutons de ces retours et nous demandons pourquoi le marché n'a pas fonctionné. Il y a donc un vrai suivi qualité.

L'équipe de l'UGAP qui passe les marchés ne les suit pas. C'est une autre équipe qui s'en charge. Nous avons une forme d'étanchéité entre ces deux séquences. Mais, quand nous passons le marché, l'équipe « prestations » participe à la notation de la qualité du service.

Nous essayons de nourrir l'offre de ces retours d'expérience, quitte à devoir préciser deux ou trois choses dans les cahiers des charges. Nous essayons d'améliorer la mise en concurrence pour « le coup d'après » car ces marchés s'étendent sur quatre années.

La principale question concerne l'administration qui a commandé le rapport au cabinet de conseil : comment l'exploite-t-elle ensuite ?

Je peux prendre l'exemple de l'UGAP : en tant que chef d'établissement, je fais assez régulièrement appel à nos marchés de conseil. Je peux donner quelques exemples car je peux parler en opportunité. Nous avons fait un audit de certification de nos comptes, pour répondre aux demandes de la Cour des comptes. Cela a abouti à une modification d'un certain nombre de provisions et nous en avons bien sûr tiré les conséquences.

Nous avons aussi fait appel à McKinsey, qui est notre titulaire pour le conseil en stratégie, conjointement avec Eurogroupe, car nous avions un enjeu de développement de la vente en ligne : je voulais savoir quels étaient les secteurs menacés par la concurrence des GAFA. Les cabinets nous ont fait une étude qui montrait très précisément les secteurs où l'UGAP risquait d'être en difficulté. Nous avons donc mis en place une stratégie spécifique pour continuer à être présents sur le marché.

Nous avons également fait appel à notre titulaire pour la stratégie immobilière de l'UGAP, qui est aujourd'hui un enjeu très complexe. Nous tirerons prochainement les conséquences de ses travaux.

M. Franck Montaugé. - M. Jossa a dit que passer par un tiers extérieur pouvait être facilitant pour un élu, notamment vis-à-vis de son écosystème.

Je souhaiterais vous demander, dans le cadre de la commission d'enquête qui est la nôtre, avec une libre expression de votre part si possible, quelle est la part de responsabilité qui procède de la volonté propre d'une collectivité territoriale et celle qui revient aux cabinets de conseil, en particulier pour les marchés d'assistance à maîtrise d'ouvrage ? Où se situe la frontière entre la volonté de l'élu et la proposition des cabinets ? Quelles propositions peuvent procéder d'une mode ou de concepts qui, à un moment donné, sont d'actualité et, le temps passant, le sont un peu moins ?

M. Edward Jossa. - Pardon mais je n'ai pas compris la question.

M. Franck Montaugé. - La question que je pose renvoie à la manière, pas forcément systématique, avec laquelle les cabinets de conseil imposent à un donneur d'ordre telle ou telle solution, parfois en tenant peu compte de son souhait et du contexte qui est le sien.

M. Arnaud Bazin, président. - Cher collègue, vous avez évoqué tout à l'heure la volonté de l'élu local. Or, notre commission d'enquête porte sur les relations entre l'État et les cabinets de conseil. Cela dit, votre question peut aussi concerner l'État.

M. Franck Montaugé. - Elle concerne l'État mais aussi les collectivités territoriales.

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Les collectivités territoriales ne font pas partie du périmètre de notre commission d'enquête.

M. Franck Montaugé. - Alors je retire la question. Mais M. Jossa n'a-t-il pas parlé d'élus dans son introduction ?

M. Arnaud Bazin, président. - À cette remarque près, nous examinons les commandes de l'État, non celles des collectivités territoriales. La question de notre collègue porte sur les interférences qui peuvent exister entre celui qui commande la prestation - quel est son degré de liberté ? - et les cabinets de conseil.

M. Edward Jossa. - D'une manière générale, personne n'est obligé de passer par l'UGAP. Ce qui n'est pas le cas dans d'autres pays, qui ont une vision plus volontariste des centrales d'achats.

En France, nous avons un nombre considérable de personnes soumises au droit de la commande publique, dont l'État. Il y a un principe de liberté : vous pouvez toujours lancer votre propre procédure, faire le choix d'une structure de mutualisation ou d'un groupement de commande. L'UGAP intervient dans le cadre qui lui est assigné par la direction des achats de l'État. Il existe également les centrales d'achats des collectivités territoriales et les centrales d'achat hospitalières.

La liberté de choix de l'acheteur public dépend de sa position. Le fait de passer par une structure mutualisée libère l'ordonnateur, qui ne porte pas lui-même la responsabilité du choix du prestataire.

M. Arnaud Bazin, président. - Quel est le rôle du prestataire retenu par l'UGAP pour le conseil en matière immobilière ? Cette prestation n'est-elle pas redondante avec le rôle de la direction de l'immobilier de l'État (DIE) ?

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Disposez-vous d'une grille indicative pour le coût horaire des prestations de conseil, afin de juger de leur caractère raisonnable ou non ?

M. Edward Jossa. - Sur la première question et l'articulation avec la direction de l'immobilier de l'État, l'UGAP est un établissement public industriel et commercial (EPIC) et passe des marchés sous sa responsabilité pour l'ensemble de ses clients : État, collectivités territoriales et hôpitaux. Nous montons les prestations puis chacun « tire » dessus en fonction des règles qui sont les siennes.

S'agissant de l'État, les ministères sont effectivement tenus de respecter les consignes de la DAE et de la DIE. Normalement, nous n'intervenons que si la DIE nous le demande. Ceci dit, notre offre est un peu plus large et un peu plus complète que celle de la DIE.

M. Arnaud Bazin, président. - Existe-t-il un filtre de la DIE ?

M. Edward Jossa. - Nous intervenons parfois à la demande de la DIE.

M. Arnaud Bazin, président. - Je reformule ma question : existe-t-il un filtre systématique de la DIE lorsque l'État commande une prestation de conseil en immobilier ?

M. Edward Jossa. - Pour les ministères.

M. Arnaud Bazin, président. - Et pas pour les agences ?

M. Edward Jossa. - Pour les établissements publics, il y a un peu plus de liberté et de marge de manoeuvre.

M. Jérôme Bascher. - J'essaie de comprendre. J'entends que l'UGAP n'a qu'un seul attributaire par lot, par exemple McKinsey.

Quelle est la procédure retenue par la DAE ? Avez-vous des cabinets « pré-référencés » ? Les cabinets en stratégie passent voir les directions de tous les ministères, voire tous les cabinets ministériels, pour leur dire : « vous n'auriez pas une mission à nous confier ? ». Cela vous échappe-t-il complètement ?

M. Michel Grévoul. - Nous n'avons pas les moyens de vérifier ce que font directement les cabinets ministériels avec les cabinets de conseil. Ce n'est pas notre métier et nous ne nous prononçons pas en opportunité.

Par contre, nous sommes là pour rappeler aux ministères qu'ils doivent utiliser l'accord-cadre interministériel lorsqu'il existe. Nous le rappelons aux ministères, aux secrétariats généraux des ministères et aux responsables de programme.

Nos accords-cadres interministériels référencent de nombreuses entreprises, pas uniquement les grands cabinets que vous citiez tout à l'heure. Nous avons de plus en plus de groupements d'entreprises qui répondent à nos marchés et qui peuvent inclure des PME de conseil.

Cependant, les ministères peuvent lancer leurs propres marchés lorsqu'ils ont des besoins très spécifiques, qui ne peuvent pas être couverts par un accord-cadre existant.

Nos accords-cadres présentent l'avantage de donner accès à des prestataires qui peuvent être mobilisés assez rapidement en fonction des besoins. Mais cela ne dispense absolument pas les ministères de s'interroger sur l'opportunité du recours à une prestation de conseil. Au minimum, il leur est demandé de s'assurer qu'ils ne disposent pas des compétences nécessaires en interne.

Concernant la grille tarifaire, la plupart des prestations de conseil sont rémunérées au forfait et aux résultats. On ne se lance pas dans un marchandage sur les tarifs : ce sont des bordereaux de prix avec des prestations forfaitaires. Chaque cabinet de conseil mobilise le nombre de consultants qu'il souhaite mais il est jugé sur ses résultats. Si nous connaissons les tarifs moyens des consultants en fonction de leur ancienneté, la plupart des prestations sont au forfait.

M. Edward Jossa. - Il faut absolument éviter les prix à la journée : c'est presque illégal, c'est du marchandage ! Pour l'UGAP, nous travaillons avec des unités d'oeuvre. Une unité d'oeuvre représente des compétences prédéfinies, un livrable et un délai. Nous avons des unités d'oeuvre dans chacun de nos marchés, qui sont classées entre « très simple », « simple », « moyen » et « complexe », en fonction de la difficulté du travail demandé.

Mme Éliane Assassi, rapporteure. - Quels sont les tarifs correspondants ?

M. Edward Jossa. - Si je prends l'exemple d'un projet en stratégie de restructuration, les tarifs sont de 1 864 euros hors taxe pour une unité d'oeuvre « très simple », 3 821 euros pour « simple », 11 984 euros pour « moyen » et 23 114 euros pour « complexe ». Ces prix résultent directement des réponses à nos appels d'offres. Les discussions avec les cabinets de conseil portent sur le degré de complexité des unités d'oeuvre. Nous vérifions la qualification de la difficulté de la prestation. Le nombre d'unités est également justifié. Si la mission se déroule dans de bonnes conditions, nous payons le forfait, sans compter les heures de travail effectives.

M. Jérôme Bascher. - Passez-vous par les services d'intelligence économique de l'État lorsque vous lancez vos marchés ? Face aux différentes influences, êtes-vous suffisamment protégés par la loi « Sapin II » de 2016 ?

M. Edward Jossa. - Cela dépend des secteurs. Pour la sécurité des systèmes d'information, le cahier des charges prévoit une certification de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI).

En tant qu'établissement public industriel et commercial (EPIC), l'UGAP est elle-même soumise aux règles applicables aux représentants d'intérêts.

Nous assumons d'avoir une mission commerciale, qui fait partie de notre statut. Notre activité commerciale ou celle de nos fournisseurs est d'ailleurs légitime, dès lors qu'elle respecte quelques règles de transparence et de déontologie.

M. Michel Grévoul. - À la direction des achats de l'État, nous fonctionnons également en unités d'oeuvre, avec différents degrés de prestations au sein de ces unités. Il s'agit du même système. Plusieurs types de consultants peuvent intervenir. Si vous le souhaitez, mon adjoint, qui est un ancien consultant, peut vous donner plus de détails sur la procédure applicable.

M. Arnaud Bazin, président. - Dans vos accords-cadres, disposez-vous, comme l'UGAP, d'un seul attributaire par lot ou, au contraire, de plusieurs attributaires, avec un système de « tourniquet » ?

M. Michel Grévoul. - La plupart de nos marchés sont multi-attributaires mais nous avons plusieurs systèmes d'attribution. Cela peut être le « tourniquet », comme vous le disiez : la procédure est prévue pour que toutes les entreprises référencées puissent travailler et nous regardons le chiffre d'affaires dégagé par chaque entreprise pour essayer d'équilibrer. Nous avons également des systèmes en « cascade ».

M. Edward Jossa. - À l'UGAP, nous disposons d'un titulaire de premier rang, qui a remporté le marché. S'il ne peut pas réaliser la mission, nous faisons appel au titulaire de substitution. Il s'agit d'un dispositif de multi-attribution à la défaillance.

Dans l'exemple du conseil en stratégie, nous avons un groupement formé par McKinsey et d'Eurogroupe, qui sont conjointement titulaires du marché. Nous tenons beaucoup à ce dispositif car nous souhaitons avoir un levier sur le titulaire et lui fixer des objectifs.

L'UGAP est coresponsable de la prestation : nous l'achetons puis nous la revendons à nos clients. Il y a une forme de responsabilité liée, qui est très forte. Nous devons disposer de leviers sur nos titulaires et sur nos partenaires.

M. Stéphane Morin, adjoint au directeur des achats de l'État et directeur de projet du plan achat de l'État. - Pour avoir travaillé 20 ou 25 ans dans le conseil avant de rejoindre la DAE il y a 6 ans, je vous confirme que la facturation en « jours-hommes » est révolue depuis longtemps.

Il peut rester quelques prestations au tarif horaire, notamment chez les avocats, mais dans les cabinets de conseil, que ce soit du conseil en stratégie, en organisation ou en systèmes d'information, il y a très longtemps que l'ensemble des prestations est forfaitisé par l'ensemble des clients, que ce soit dans le secteur public ou privé.

Ce qui intéresse le client, c'est un résultat, un audit, un diagnostic ou encore un benchmark extérieur. Aucune raison de facturer 100 jours ou 1 000 jours de consultants si le résultat n'est pas là. De fait, la DAE demande un résultat et, si le résultat n'est pas là, nous prononçons des réfactions et des pénalités de retard, ce qui est classique dans les marchés de l'État et ce que nous savons mettre en oeuvre.

Pour faire le parallèle avec le plan achat qui est en cours, nous avons une phase de conception d'un portefeuille d'achats menée au sein de l'État, qui comprend notamment des ateliers, des livrables, du benchmark extérieur ou encore la consultation des agents. C'est un prix forfaitaire unique.

Évidemment, on analyse les offres des candidats, on leur demande de nous donner une idée des équipes qu'ils prévoient de mobiliser. S'ils nous disent : « je fais tout cela avec un seul consultant », cela ne marche pas. S'ils nous disent : « je fais avec 100 consultants », cela ne marche pas non plus car la prestation est diluée. Nous avons de l'expérience en la matière.

Des acheteurs experts peuvent aider dans le dialogue avec les ministères prescripteurs pour estimer le bon dimensionnement du dispositif de conseil. Mais, au final, si les cabinets nous disent : « je mets 10 consultants » mais qu'ils en mobilisent en réalité 5 ou 15, la prestation est rémunérée au forfait. Nous ne regardons pas dans le détail le nombre de jours et nous n'avons pas de « tarif jour ».

À l'inverse, les cabinets de conseil pointent le nombre de jours : ils ont des fiches à remplir pour optimiser leur marge. Du coté des cabinets, on essaie de faire le plus avec le moins de jours possible. Les journées sont longues mais l'inspection du travail n'est pas là et cela marche comme ça.

M. Arnaud Bazin, président. - Quel est votre sentiment sur les prestations gratuites dites « pro bono » ? Plus particulièrement du côté de la direction des achats de l'État : ce type de prestations soulève-t-il des difficultés dans les rapports avec les cabinets de conseil ?

M. Michel Grévoul. - Je pense qu'il n'y a pas beaucoup de prestations pro bono. Elles ont pu exister, notamment au moment de la crise sanitaire, lorsque des cabinets de conseil ont proposé leur aide.

En matière déontologique, il est important de bien vérifier au moment du lancement du marché que le cabinet qui a fait une prestation pro bono ne bénéficie pas d'un avantage sur la ligne de départ par rapport à ses concurrents. Cette responsabilité relève de l'acheteur, dans cette capacité à faire abstraction. En théorie, une prestation pro bono doit être désintéressée.

Je crois que notre charte de déontologie confirme que l'acheteur doit faire abstraction de ce genre d'opérations : les marchés publics étant conclus à titre onéreux, l'analyse des offres doit être réalisée sans prendre en compte ces prestations pro bono.

M. Arnaud Bazin, président. - Nous vous remercions pour cette audition.

Nous vous demanderons probablement de nous transmettre certains documents pour nourrir notre rapport.

La réunion est close à 18 h 10.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.