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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 18 janvier 2022

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 16 h 35.

Proposition de loi pour un accès plus juste, plus simple et plus transparent au marché de l'assurance emprunteur - Examen du rapport pour avis

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons cet après-midi le rapport pour avis de Jean-Baptiste Blanc sur la proposition de loi pour un accès plus juste, plus simple et plus transparent au marché de l'assurance emprunteur, dont l'examen au fond revient à la commission des affaires économiques.

M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur pour avis. - Cette proposition de loi a été déposée à l'Assemblée nationale par notre collègue Patricia Lemoine et adoptée le 25 novembre dernier.

L'assurance emprunteur est un marché important, qui représente 10,3 milliards d'euros par an, dont plus des deux tiers concernent l'assurance associée à un crédit immobilier. Le coût du crédit proprement dit ayant fortement baissé en raison de l'évolution des taux d'intérêt, le coût de l'assurance, qui a moins diminué, attire de plus en plus l'attention des emprunteurs. Il est donc nécessaire de leur permettre de faire jouer la concurrence entre les différentes assurances, sans être liés au contrat de groupe qui est généralement proposé par le prêteur lors de la souscription d'un crédit, notamment immobilier. Pour mémoire, le contrat de groupe est un contrat aux clauses standard, dont les conditions tarifaires varient moins selon le profil de l'emprunteur que les contrats dits « alternatifs » : ces derniers, qui peuvent être proposés aussi bien par les filiales des banques accordant le prêt que par des assureurs dits « externes », sont beaucoup plus adaptés aux caractéristiques propres de chaque emprunteur.

Le Parlement a été particulièrement actif au cours des dix dernières années sur ce sujet. En 2010, la loi portant réforme du crédit à la consommation, dite « loi Lagarde », a posé le principe du libre choix d'une assurance lors de la souscription du prêt. En 2014, la loi relative à la consommation, dite « loi Hamon », a permis de changer d'assurance à tout moment au cours des douze premiers mois du prêt. En 2017, ce que l'on appelle couramment l'« amendement Bourquin » a instauré, au-delà des douze premiers mois, la possibilité de résilier le contrat d'assurance emprunteur chaque année, à date fixe.

Ce dispositif est encore imparfait : la résiliation du contrat est parfois difficile parce que les prêteurs répondent aux demandes avec retard, ou n'expliquent pas suffisamment les raisons pour lesquelles ils refusent la substitution d'un autre contrat à celui d'origine.

C'est pourquoi la proposition de loi, dans les articles 2 à 5 du titre Ier, renforce l'information des emprunteurs ainsi que la motivation des refus de substitution d'assurance, tout en prévoyant des sanctions administratives en cas de non-respect de ces obligations. En outre, l'avenant au contrat de prêt devrait être émis dans un délai de dix jours seulement, ce qui est une exigence forte.

On ne peut qu'approuver ces dispositions, qui renforcent l'effectivité du droit au changement d'assurance emprunteur et qui permettront d'harmoniser les pratiques d'un réseau bancaire à un autre. Certaines d'entre elles nécessiteront des adaptations, qui relèvent surtout du droit de la consommation : le rapporteur au fond, M. Daniel Gremillet, avec qui j'ai travaillé en plein accord, fait des propositions utiles à ce sujet.

En tant que rapporteur pour avis de la commission des finances, c'est surtout sur l'article 1er que je concentrerai mes propositions. Cet article contient la mesure phare de la proposition de loi, en ce qu'il instaure la possibilité de résilier à tout moment le contrat d'assurance emprunteur.

Comme je l'ai dit précédemment, la résiliation est actuellement possible à tout moment pendant les douze premiers mois, et seulement à la date anniversaire par la suite. Nous devons donc nous demander quels sont l'objectif et la portée d'un principe de résiliation à tout moment.

La concurrence entre les entreprises est d'ores et déjà effective. Entre 2017 et 2019, le nombre des souscriptions a augmenté de 46,1 % pour les assureurs et grossistes non liés à une banque et de 6 % pour les intermédiaires d'assurance, alors qu'il diminuait de 12,8 % pour les banques et bancassureurs. L'objectif visé par l'intitulé de la proposition de loi, à savoir l'accès des entreprises au « marché de l'assurance emprunteur », paraît donc en partie satisfait.

Toutefois, il me semble que, au-delà de cet intitulé, l'accès de tel ou tel acteur au « marché » de l'assurance emprunteur n'est pas l'objectif le plus important. En effet, nous devons viser à ce que les emprunteurs eux-mêmes bénéficient des meilleurs prix tout en maintenant un haut niveau de garantie. Il s'agit de prendre en compte tous les emprunteurs, pas seulement ceux que les assureurs considèrent comme ayant un « bon profil ».

Or les travaux du Comité consultatif du secteur financier (CCSF) montrent que, au-delà de la part de marché des assureurs externes, il faut prendre en compte le développement de contrats alternatifs proposés par les groupes bancaires qui accordent le prêt. Ces contrats alternatifs, tous acteurs confondus, représentent 25,5 % de la production annuelle sur la période allant de 2017 à 2020.

Le CCSF, qui rassemble l'ensemble du secteur financier au-delà des intérêts de tel ou tel type d'acteurs, le dit clairement : grâce aux réformes intervenues depuis dix ans - souvent sous l'impulsion du Sénat -, l'assurance emprunteur est devenue un marché concurrentiel, au bénéfice du consommateur. Les coûts de l'assurance ont diminué depuis 2010 : de 33 % sur les contrats alternatifs et de 13 % à 26 % sur les contrats de groupe pour les classes d'âge inférieures à 50 ans. En ce qui concerne les plus de 55 ans, en revanche, on commence à constater une certaine hausse sur les contrats de groupe : ce signe, s'il se confirmait, devrait nous alerter.

Or, au risque de remettre en cause certaines idées reçues, un droit de résiliation « à tout moment » ne constituerait pas nécessairement un progrès pour l'ensemble des consommateurs.

En premier lieu, l'auteure de la proposition reprend des montants de gains impressionnants qui résulteraient du changement d'assurance emprunteur, soit entre 5 000 et 15 000 euros pour l'emprunteur. D'après les éléments que j'ai obtenus, ces chiffres sont probablement très exagérés : ils concernent certains profils peu risqués et supposent que le prêt est conservé jusqu'à son terme, alors que la plupart des prêts sont dénoués à la moitié de leur durée, voire avant, notamment lorsque l'emprunteur change de logement. Le gain réel moyen est probablement plutôt de l'ordre de 1 500 euros sur l'ensemble de la durée effective d'un prêt de 200 000 euros, pour de « bons profils », c'est-à-dire non-fumeurs et relativement jeunes. Pour les personnes plus âgées, surtout si elles ne sont pas cadres ou qu'elles fument, le contrat alternatif est généralement moins intéressant que le contrat de groupe.

D'ailleurs, ces gains ne sont pas augmentés par la proposition de loi, puisque la résiliation est d'ores et déjà possible tous les ans, avec les mêmes effets, même si certains obstacles existent, notamment dans la détermination de la date à laquelle on peut procéder à la résiliation - je reviendrai sur ce point dans un instant.

Au-delà de ces gains pour les personnes ayant un « bon profil », il faut souligner le risque que pourrait entraîner une généralisation des contrats alternatifs, qu'ils soient fournis par un assureur externe ou par le prêteur lui-même. Ce risque est celui de la démutualisation, c'est-à-dire que les prix étant adaptés très précisément à la situation de chacun, l'assurance emprunteur pourrait devenir beaucoup plus chère, voire inaccessible, à des personnes plus âgées ou moins favorisées. Comme je l'ai dit, ce mouvement de démutualisation semble avoir commencé pour les plus de 55 ans du fait de l'intensification de la concurrence depuis dix ans.

En outre, une possibilité de résiliation à tout moment aurait certainement comme effet pratique de multiplier les actions de démarchage. Pour l'instant, en effet, le démarcheur ne peut pas savoir à quelle date telle ou telle résiliation est possible, ce qui lui laisse moins de chances de tomber sur un client susceptible d'être « capté », pour reprendre le vocabulaire en usage.

On peut donc se demander si le jeu en vaut vraiment la chandelle.

La difficulté à résoudre, en réalité, est surtout celle de procédures trop complexes, et variables selon les réseaux bancaires. Pour faciliter pleinement l'exercice du droit de résiliation et pour mettre à égalité l'ensemble des emprunteurs, quelles que soient les pratiques du réseau bancaire auprès duquel ils ont souscrit leur crédit, il est essentiel de bien définir dans la loi la date à laquelle la résiliation peut avoir lieu.

Le CCSF a travaillé sur le sujet et proposé que ce soit la date anniversaire de la signature du prêt, bien connue de l'emprunteur, ou bien toute date figurant dans le contrat de prêt.

Le Sénat a déjà proposé d'inscrire cette date dans la loi, avec un nouvel amendement de notre collègue Martial Bourquin, lors de l'examen en février 2020 du projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique (ASAP). Ce dispositif a fait l'objet d'un accord entre les deux assemblées réunies en commission mixte paritaire. Il n'était alors pas entré en vigueur parce que le Conseil constitutionnel a considéré, à la fin de 2020, qu'il s'agissait d'un cavalier législatif. À l'époque, ce dispositif consensuel avait été soutenu par le Gouvernement, qui s'était même opposé à des amendements allant dans le sens du texte qui nous est proposé aujourd'hui. Je m'étonne donc de l'urgence à légiférer sur une disposition qui n'avait obtenu l'approbation ni du Parlement ni du Gouvernement il y a moins de deux ans.

Je crois qu'il est temps de reprendre ce dispositif, sur lequel nous pouvons trouver un consensus. Au moment où les Français ressentent, comme jamais auparavant, le besoin de trouver un logement conforme à leurs aspirations - les transactions atteignent un niveau record -, l'assurance doit rester disponible à un coût abordable pour l'ensemble des emprunteurs, et pas seulement pour les « bons profils ».

Je vous proposerai donc un amendement qui reprend, à l'article 1er, la définition de la date d'échéance déjà adoptée dans le projet de loi ASAP, ainsi qu'un amendement de conséquence qui modifie l'intitulé du titre Ier.

J'en viens désormais au titre II de la proposition de loi, qui comprend trois articles, dont deux demandes de rapport au Parlement. Le principal dispositif, prévu à l'article 7, traite des évolutions envisageables de la convention dite « Aeras » (s'assurer et emprunter avec un risque aggravé de santé). Comme vous le savez, celle-ci encadre les conditions tarifaires appliquées aux personnes présentant un risque de santé aggravé qui souhaitent souscrire un contrat d'assurance emprunteur. Signée par les professionnels de la banque et de l'assurance, l'État et les associations de malades et de consommateurs, cette convention repose sur deux dispositifs.

D'une part, le droit à l'oubli prévoit que l'assuré peut ne pas déclarer de pathologies cancéreuses au-delà d'un certain délai après la fin du protocole thérapeutique. D'autre part, la grille de référence Aeras définit les pathologies pour lesquelles, sous certaines conditions, aucune surprime ni exclusion de garantie ne peut être appliquée ; elle fixe aussi le plafond des surprimes applicables par les assureurs.

La convention Aeras est un dispositif précieux pour l'assurabilité des personnes souffrant de certaines pathologies. Toutefois, les auditions que j'ai menées ont aussi fait état de limites importantes, qui sont d'ailleurs pleinement partagées par les auteurs de la proposition de loi dans l'exposé des motifs.

Par exemple, s'agissant du droit à l'oubli, celui-ci est encore limité aux pathologies cancéreuses et ne concerne pas les maladies chroniques qui, une fois prises en charge, peuvent n'avoir aucune incidence sur l'espérance de vie.

Plus généralement, l'application de ces dispositifs est conditionnée aux données scientifiques disponibles permettant d'attester des progrès médicaux et thérapeutiques, donc de proportionner le coût de l'assurance emprunteur au plus juste pour l'assuré.

Alors que le coût de l'assurance emprunteur est un véritable enjeu de pouvoir d'achat, dans un contexte marqué par une hausse continue des prix de l'immobilier, il me semble urgent de proposer des dispositions ambitieuses pour permettre aux profils « plus risqués » d'accéder à la propriété. Sur ce point, l'article 7 de la proposition de loi ne me semble pas à la hauteur des enjeux, en ce qu'il se contente de prévoir la tenue de négociations entre les signataires de la convention sur l'élargissement du droit à l'oubli, la grille de référence, et l'augmentation du montant maximal du prêt pouvant être assuré aux termes de la convention Aeras. La loi aurait pu prévoir des dispositions plus concrètes pour régir l'accès à l'assurance emprunteur des personnes malades.

L'enjeu est donc de trouver un équilibre entre une tarification sur mesure de l'assurance emprunteur et la nécessaire mutualisation des risques et des coûts, pour permettre au plus grand nombre d'emprunteurs d'accéder à la propriété.

Cette problématique interroge le rôle du questionnaire médical, qui constitue un outil majeur dans la tarification du coût de l'assurance. En théorie, le questionnaire médical permet à l'assureur d'équilibrer son portefeuille de prêts assurés et de maîtriser le coût des sinistres. En pratique, il s'apparente à un révélateur de risques très perfectible. En effet, eu égard au manque de données médicales, ce questionnaire peut conduire à appliquer des surprimes sans lien avec le risque sur l'espérance de vie. Ainsi, pour un emprunteur porteur du VIH, la surprime appliquée à la garantie décès peut s'élever jusqu'à 100 %, alors que l'espérance de vie est désormais semblable à celle des personnes non porteuses.

En outre, même si l'essentiel des personnes présentant des risques aggravés de santé se voient proposer une offre assurantielle, celle-ci peut être assortie de surprimes et d'exclusions de garantie importantes. Cette situation est incompréhensible pour l'assuré qui s'acquitte d'une assurance très coûteuse, mais n'obtient qu'une protection minimaliste contre les aléas de la vie.

Au-delà des négociations prévues par le texte pour faire évoluer la convention Aeras, je vous propose, en accord avec le rapporteur au fond, la suppression du questionnaire et des examens médicaux, sous certaines conditions, pour la souscription d'un contrat d'assurance emprunteur garantissant un prêt immobilier. L'objectif est d'offrir des conditions d'indemnisation homogènes à une large palette d'assurés, en supprimant les différences de tarification fondées sur leur état de santé.

Certains m'opposeront que ce dispositif pourrait entraîner une hausse généralisée des primes, l'assureur étant alors privé d'un outil de connaissance du risque qu'il couvre. Toutefois, cet écueil doit être relativisé.

En effet, le marché de l'assurance emprunteur permet une large répartition des risques, grâce à un taux de couverture de 92 % et une part de personnes avec un risque de santé aggravé relativement stable depuis plusieurs années.

De plus, une plus grande mutualisation des risques ne signifie pas pour autant une homogénéisation des conditions tarifaires. Outre les risques de santé, le coût de l'assurance emprunteur varie également en fonction de l'âge, de la catégorie socioprofessionnelle, du caractère fumeur ou non de l'assuré, du montant du prêt, ou encore de la localisation du bien immobilier. Cette proposition ne se traduit pas par l'abandon du principe de tarification individuelle.

Enfin, le risque assumé par l'assureur est plus modéré qu'on pourrait l'imaginer. D'une part, cette prise de risque s'étale sur la durée effective du prêt, soit environ dix ans, et non sur la durée de remboursement initialement prévue. D'autre part, je propose d'assortir la suppression du questionnaire médical de deux conditions cumulatives pour contenir l'exposition des assureurs aux risques. La première est celle du plafonnement à 200 000 euros du prêt pouvant être assuré sans questionnaire médical, ce qui s'approche du montant moyen d'un crédit immobilier. La seconde est que l'échéance de remboursement du prêt doit intervenir avant le soixante-cinquième anniversaire de l'assuré, ce qui correspond à l'âge approximatif de la fin de la vie active. Cette limite d'âge permet a priori de cibler une population encore relativement jeune, présentant un risque aggravé de santé moindre.

Mes chers collègues, le principe cardinal que je vous propose de suivre est celui d'une forte solidarité entre les assurés, celui d'un droit à l'oubli enfin réel et immédiat et celui de la fin des discriminations selon l'état de santé. La mutualisation des risques est au coeur du fonctionnement de l'assurance, comme notre commission l'a souvent rappelé au cours des derniers mois, avec la crise sanitaire. En aucun cas il ne s'agit de pénaliser les « bons profils » pour l'accès à l'assurance emprunteur, car ce marché leur est déjà grand ouvert. Nous devons être au rendez-vous pour les profils les plus fragiles, d'autant plus que l'accès à la propriété conditionne nettement le niveau de vie à la retraite.

M. Daniel Gremillet, rapporteur de la commission des affaires économiques. - Je partage les réflexions que Jean-Baptiste Blanc vient de vous présenter. Nous avons travaillé ensemble et mené des auditions en commun de manière productive. Des amendements identiques seront présentés dans nos deux commissions.

L'assurance emprunteur est un sujet dont on discute depuis une décennie. L'amendement Bourquin, adopté en 2017, a ouvert la possibilité pour les emprunteurs de résilier leur contrat d'assurance. Le dispositif a fonctionné, puisque de nombreux clients ont renégocié leur contrat et que certaines banques qui proposent aussi une assurance emprunteur ont revu leurs tarifs à la baisse, à hauteur de 20 % à 40 % pour les plus jeunes de leurs clients et de 30 % pour les plus de 55 ans.

En revanche, les médias s'agitent inutilement lorsqu'ils évoquent des économies de l'ordre de 15 000 à 30 000 euros sur l'assurance emprunteur. La réalité est bien différente, puisque, selon les simulations réalisées par la direction générale du Trésor, pour un prêt de 190 000 euros, les économies seront de 130 euros par an ou 1 300 euros sur dix ans, en moyenne. La fourchette peut monter jusqu'à 5 000 euros pour des emprunts plus importants.

Comme l'a dit Jean-Baptiste Blanc, l'enjeu essentiel reste l'information des clients. Nous avons donc veillé à renforcer l'obligation d'une information annuelle et l'obligation de bien cadrer le délai dans lequel l'assuré peut renégocier, à risques identiques, son contrat d'assurance emprunteur.

Autre point essentiel, nous avons veillé à permettre une forme de solidarité ou de mutualisation de la gestion des risques. Nous avons entendu de nombreux acteurs. L'attente sociétale est immense, notamment parmi les jeunes qui peuvent également être touchés par des problèmes de santé. Il faut donc qu'ils puissent bénéficier d'une baisse des tarifs.

Nous avons aussi souhaité faire disparaître le questionnaire de santé pour les personnes âgées de moins de 45 ans qui souhaitent emprunter sur vingt ans. Le curseur a été fixé à 200 000 euros, ce qui s'approche du montant moyen d'un crédit immobilier, sans prendre en compte toutefois la situation très particulière des villes où la pression immobilière est importante, notamment à Paris. Là encore, il faudra ouvrir la possibilité d'accéder à l'emprunt sans questionnaire de santé. Nous continuons de travailler sur ce sujet d'ici à la séance publique.

Enfin, le droit à l'oubli doit aussi valoir pour les plus de 45 ans. La convention Aeras prévoit un délai de dix ans dans le cas d'un cancer, et cela fonctionne bien. Il faudrait exclure également du questionnaire médical certaines maladies chroniques, comme le diabète ou l'insuffisance rénale. Nous peaufinerons notre travail sur ce sujet avant l'examen du texte en séance.

Je tiens à remercier la commission des finances pour son accueil et son écoute.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je fais le pari que le travail que les deux rapporteurs ont mené de concert a permis de placer le véritable sujet au coeur de la proposition de loi, à savoir une nouvelle forme de mutualisation dans laquelle la solidarité entre les générations est organisée quels que soient l'âge et l'état de santé de l'emprunteur. Ce point est essentiel.

Je crois me souvenir que, lorsque l'idée de la résiliation infra-annuelle à tout moment avait déjà été poussée à l'occasion de l'examen de textes précédents, l'on avait déjà plutôt fait machine arrière vers la résiliation annuelle pour éviter de tomber dans des chausse-trappes qui auraient permis aux assureurs de bénéficier de quelques niches rentables tout en pénalisant certaines personnes pour des considérations de santé ou d'âge.

Avant l'examen du dernier projet de loi de finances, j'avais entendu l'association Séropotes, avec qui j'avais échangé et convenu qu'il faudrait prendre leur sujet à bras le corps même si leur proposition devait encore être travaillée. Le Sénat l'a tout de même adopté lors de l'examen de la première partie de la loi de finances pour 2022 et j'interprète ce vote comme l'adoption d' mesure de progrès qui constitue un appel de nos concitoyens.

Je m'inscris donc dans la démarche des rapporteurs. Nous marquerions ainsi notre volonté de réaliser un véritable progrès. En effet, dès lors qu'il n'y aura plus de questionnaire de santé, le droit à l'oubli s'appliquera de facto.

M. Pascal Savoldelli. - Je crois que nous pourrions trouver une position unanime sur l'amendement COM-37 du rapporteur pour avis, relatif à la suppression du questionnaire médical. En tout cas, je veux dire de manière générale que la question fondamentale est celle du coût du foncier. De ce point de vue, un seuil de 200 000 euros n'aura pas le même impact partout sur le territoire.

Je suis d'accord avec la position exprimée par les rapporteurs sur le droit à l'oubli. J'ajoute que la période me semble tout à fait favorable pour que le Sénat fasse bouger les choses sur ce sujet.

J'ai cependant une interrogation. Aujourd'hui, 56 % des demandes de résiliation n'aboutissent pas, et ce malgré les différentes évolutions législatives votées ces dernières années. Il faut croire que les banques, qui représentent encore plus de 80 % du marché, ont mis en place des dispositifs très efficaces... Comment lever les obstacles qui persistent ? Il faut quand même savoir que, sur 100 euros encaissés en assurance, 68 euros sont conservés par les assureurs dans le cas d'un crédit immobilier - 32 euros sont décaissés pour les sinistres -, 32 euros en cas d'assurance habitation et 21 euros pour l'automobile. Je précise que ces chiffres datent de 2018, donc d'avant l'épidémie de covid.

M. Vincent Capo-Canellas. - Il est évidemment très positif de renforcer le droit au changement d'assurance, mais cela concernera principalement le stock de contrats signés. Comment améliorer l'information au moment où les gens doivent s'assurer ? À ce moment-là, les gens pensent d'abord à l'obtention de leur prêt avant de songer à discuter de l'assurance. L'organisme qui accorde le prêt est donc dans une position privilégiée. On peut penser que, si la concurrence existe dès le départ, les gains seront plus importants. Comment avancer sur ce sujet ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Je suis d'accord avec la position exprimée par les rapporteurs sur le titre II de la proposition de loi et avec leur proposition de supprimer le questionnaire de santé. Il restera à travailler sur le seuil, mais il s'agit d'un premier pas intéressant.

En ce qui concerne le titre Ier, j'ai les mêmes chiffres que Pascal Savoldelli. Dans ces conditions, quelle est la véritable marge de progression ? Je comprends le danger de la démutualisation, mais il n'est pas certain que la mutualisation entraîne des tarifs plus homogènes. Comment aller plus loin ?

En cas d'accession à la propriété, le demandeur va discuter et se battre pour obtenir son prêt et pour en négocier le taux, mais se mobilisera peu sur le taux de l'assurance, car il est souvent pris par le temps. Il me semble qu'il faudrait améliorer la comparabilité des offres. Protéger les consommateurs ne passe-t-il pas par la capacité de leur fournir une comparaison entre plusieurs offres ?

M. Emmanuel Capus. - Il est assez effrayant de penser qu'il existe encore des discriminations sur la santé dans le domaine des assurances, alors que la loi interdit les discriminations dans de nombreux secteurs. C'est pourquoi la suppression du questionnaire de santé me semble aller dans le bon sens. Je rappelle d'ailleurs que le Sénat a déjà adopté une mesure du même ordre dans le cadre de l'examen d'un projet de loi de finances. Néanmoins, le seuil de 200 000 euros est certainement faible.

Je suis plus réservé sur l'autre point de ce texte. Il ne me semble pas pertinent de détricoter le texte voté par l'Assemblée nationale sur l'initiative de plusieurs députés et avec le soutien, cette fois, du Gouvernement. Encore aujourd'hui, les banques sont en position de force dans la négociation, ce qui explique qu'elles fournissent toujours la très grande majorité des contrats d'assurance et que 56 % des demandes de résiliation échouent. La possibilité de résilier son contrat à tout moment peut paraître excessive, mais n'est-ce pas le seul moyen de faire avancer les choses et d'imposer aux banques un véritable changement ? Les clients sont déjà contents d'obtenir un prêt, ils regardent rarement l'assurance qui va avec. En outre, il est rare que les clients connaissent les dates anniversaires des contrats. Le Sénat est traditionnellement attaché à la fois à la protection des plus faibles et à la libre concurrence ; il doit donc être attentif à ne pas dénaturer le texte qui lui est proposé.

M. Hervé Maurey. - Il est tout à fait positif d'améliorer l'information et la transparence, en particulier en ce qui concerne la date anniversaire des contrats. Il est également positif d'assouplir la règle du questionnaire de santé et de renforcer le droit à l'oubli. Il est particulièrement préoccupant que des gens n'aient pas la possibilité de s'assurer, simplement parce qu'ils ont été malades des années auparavant.

Par ailleurs, cela a été dit, il est tellement difficile d'obtenir un prêt que l'on ne fait guère attention à l'assurance. Je suis donc davantage réservé sur l'idée de revenir sur la possibilité de résilier un contrat à tout moment. D'abord, pour une raison politique : cela ne va pas dans le sens des consommateurs. Ensuite, pour une raison pratique : la relation entre l'assureur et le consommateur est très déséquilibrée. On nous dit que les gains ne seraient pas si importants, mais peu importe finalement : ils existent et la capacité de résilier offre un moyen de négociation. Je suis donc très réservé sur l'amendement COM-36 présenté par le rapporteur pour avis.

M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur pour avis. - Le coût du foncier est évidemment un sujet important et le seuil que nous proposons est une base de travail.

Il est vrai qu'aujourd'hui un grand nombre de demandes de résiliation échouent. Nous voulons justement corriger cette situation. Le compromis que nous avions trouvé au moment de l'examen du projet de loi ASAP, c'est-à-dire une résiliation annuelle, était intéressant, mais il faut aussi renforcer l'information et les sanctions. Daniel Gremillet proposera des amendements allant dans ce sens à la commission des affaires économiques.

En ce qui concerne la question de la date de résiliation, je rappelle qu'un assuré peut déjà résilier son contrat à tout moment durant les douze premiers mois.

Sylvie Vermeillet a évoqué l'importance de pouvoir comparer des offres. C'est l'objectif du taux annuel effectif global (TAEG), qui rassemble les différents frais à la charge de l'emprunteur. Il permet d'éclairer le choix du consommateur.

Le Sénat doit défendre les plus faibles et il serait injuste de retenir de nos propositions que nous ne voulons pas nous tourner vers la jeunesse. Nous souhaitons mettre un terme aux discriminations, ce qui me semble constituer un message fort. Nous disposons de peu d'éléments chiffrés sur les gains réalisés à la suite des résiliations ; le ministère est d'ailleurs assez gêné sur ce sujet précis, qui n'est pas bien documenté et pour lequel les gains constatés varient considérablement selon les hypothèses retenues. Il faut souligner, en outre, que le Gouvernement a, en deux ans, changé d'avis...

Je crois que nous devons nous poser la question de savoir dans quelle société nous voulons vivre, notamment en termes de mutualisation. La résiliation infra-annuelle favorise naturellement les courtiers. Je crois plus intéressant de partir des travaux du Sénat, censurés par le Conseil constitutionnel pour une raison de forme : il faut mieux informer les consommateurs, notamment sur la date anniversaire du contrat. Il n'y a pas de raison que cela ne fonctionne pas.

Le seuil de 200 000 euros que nous proposons à ce stade de nos débats couvrirait près de 80 % des contrats d'assurance emprunteur, tout en contenant les risques pour les assureurs, puisque les coûts des sinistres sont limités contractuellement. Mais, nous l'avons dit, ce chiffre pourra évoluer.

Pour conclure, je dirai que la résiliation à tout moment n'est pas l'outil le plus important pour éviter les manoeuvres dilatoires, puisque celles-ci existent, alors que les contrats peuvent être résiliés à tout moment durant les douze premiers mois.

M. Daniel Gremillet, rapporteur de la commission des affaires économiques. - Une partie des demandes échouent par le fait que les banques prennent divers prétextes pour refuser ou ne pas répondre. Nous voulons justement encadrer les pratiques pour éviter de telles manoeuvres. Cela repose notamment sur la bonne information du consommateur et sur les délais dont dispose l'assureur pour répondre.

Depuis quatre ans, l'expérience montre clairement que les personnes qui sont au courant des procédures - les initiés, si je puis dire - n'ont pas besoin du texte de l'Assemblée nationale, c'est-à-dire de pouvoir résilier à tout moment. En outre, on constate que les tarifs ont baissé. À ce stade, il faut rendre obligatoire l'information annuelle.

Il s'agit d'un sujet qui passionne beaucoup ; je salue d'autant plus la qualité du travail réalisé en commun avec Jean-Baptiste Blanc.

EXAMEN DES ARTICLES

Titre Ier

M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-35 de conséquence met en cohérence l'intitulé du titre Ier avec le contenu de l'article 1er, tel que modifié par l'amendement COM-36, que nous allons examiner ensuite.

L'amendement COM-35 est adopté.

Article 1er

M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-36 remplace le principe de la résiliation à tout moment, proposé par la présente proposition de loi, par une meilleure définition de la date à laquelle peut être mise en oeuvre la résiliation annuelle prévue par les textes existants.

L'amendement COM-36 est adopté.

Après l'article 7

M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-37 vise à supprimer, sous certaines conditions, les questionnaires et examens médicaux auxquels doivent se soumettre les emprunteurs, lorsqu'ils souscrivent une assurance emprunteur dans le cadre de leur prêt immobilier.

L'amendement COM-37 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'adoption de la proposition de loi sous réserve de l'adoption de ses amendements.

M. Claude Raynal, président. - Ces amendements seront donc présentés à la commission des affaires économiques, au nom de notre commission, pour l'élaboration de son texte.

Questions diverses

M. Claude Raynal, président. - Mercredi dernier, notre commission a adopté son programme de contrôle pour l'année 2022.

Je vous avais indiqué  que trois sujets d'enquêtes avaient été arrêtés avec la Cour des comptes pour une remise entre septembre 2022 et mars 2023 en application de l'article 58-2° de la LOLF, mais qu'un dernier sujet restait en discussion.

Au final, une quatrième enquête pourra être réalisée, à l'initiative des rapporteurs spéciaux de la mission « Agriculture » Vincent Segouin et Patrice Joly, sur le thème de l'installation des agriculteurs.

La commission adopte le programme de contrôle ainsi modifié.

La réunion est close à 17h25.

Mercredi 19 janvier 2022

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 10 h 35.

« Taux réduits : anticiper la transposition de la nouvelle directive TVA » - Audition de MM. Christophe Pourreau, directeur de la législation fiscale, et François Ecalle, président de l'association « Finances publiques et Économie » (FIPECO)

M. Claude Raynal, président. - Le 7 décembre dernier, le Conseil de l'Union européenne a voté la révision de la directive TVA, aboutissement de trois ans de négociations entre la Commission européenne et les États membres. Vous le savez, la version actuelle de la directive TVA, qui date de 2006, encadre étroitement les produits pouvant bénéficier de taux réduits. L'examen de chaque projet de loi de finances est l'occasion de rappeler que l'annexe III de cette directive liste limitativement les biens et services qui peuvent être imposés à un taux réduit.

Au-delà de sa brièveté qui limite grandement notre marge de manoeuvre, ce texte n'est désormais plus adapté à certains enjeux actuels, je pense notamment au numérique et à la transition écologique. Une révision de cette liste s'imposait donc.

L'objectif du nouveau texte est d'accorder une plus grande souplesse aux États membres dans la fixation des taux de TVA dont le taux normal devrait être supérieur à 15 %. Lors de la transposition, la France devra choisir les 24 catégories de biens et services qui pourront bénéficier de taux réduits et les 7 catégories qui pourront en outre être exonérées totalement de TVA.

Ce sera donc l'occasion de passer en revue les taux réduits existants. La question doit en effet être celle de l'efficience des taux réduits de TVA, en fonction des objectifs de politique publique. En particulier, quel est l'impact des différents taux réduits de TVA sur les ménages ? Les baisses du taux de TVA se répercutent-elles essentiellement sur les consommateurs ou sur les marges des entreprises ? La réponse à ces questions conditionnera les biens et services qui devront ou non continuer à bénéficier d'un taux réduit.

Par ailleurs, plusieurs catégories de produits seront dorénavant obligatoirement imposées au taux normal de TVA, en particulier, et c'est là une grande nouveauté, les biens et services susceptibles de porter atteinte à l'environnement. L'épineuse question sera celle de la définition de ces derniers ; la directive laisse cependant jusqu'à 2030 pour trancher sur ce sujet.

La directive révisée devrait être adoptée par le Parlement européen en mars prochain, qui n'a en ce domaine qu'un rôle consultatif. Nous aurons ensuite jusqu'à fin 2024 pour transposer le texte. C'est pourquoi notre commission a souhaité faire en amont de cette transposition un bilan de l'impact économique des taux réduits existants d'une part, et des modalités de transposition d'autre part.

Pour faire le point sur ces questions, j'ai le plaisir d'accueillir M. Christophe Pourreau, directeur de la législation fiscale et M. François Ecalle, président de l'association « finances publiques et économie » (Fipeco) qui a produit des éléments sur le sujet.

Je cède dans un premier temps la parole à M. Pourreau, afin qu'il nous présente les innovations de la nouvelle rédaction de la directive en matière de taux réduits de TVA et surtout les possibilités laissées aux États membres.

M. Christophe Pourreau, directeur de la législation fiscale. - Je vous remercie pour votre invitation, qui me permet de présenter les contours du compromis auquel sont parvenus les États membres du Conseil de l'Union européenne (UE) en décembre dernier, pendant la présidence slovène de l'UE. Nous pensions initialement que ce dossier ne pourrait être finalisé avant la présidence française. Les Slovènes étant parvenus à aboutir à ce compromis, cela nous permettra de consacrer la présidence française à d'autres sujets d'actualité en matière fiscale, notamment la proposition de directive correspondant au pilier 2 de l'accord intervenu dans le cadre de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), c'est-à-dire l'imposition minimale des grandes entreprises à l'échelle internationale.

Je vais rapidement revenir sur la proposition initiale de la Commission européenne. Celle-ci consistait à renverser la logique en matière de taux de TVA, en autorisant les États membres à appliquer des taux réduits, voire des taux super-réduits ou des taux à 0 %, à l'ensemble des livraisons de biens et prestations de services, à l'exception d'une liste limitative de biens contraires à la transition écologique, dangereux ou susceptibles de fraudes.

Ce changement de posture de la Commission faisait suite à un double constat. D'une part, celui des demandes récurrentes et un peu éparpillées des États membres tendant à allonger la liste des biens et services éligibles à des taux réduits de TVA, ce qui impliquait beaucoup de temps consacré à l'allongement ou à la révision de cette liste, nécessitant à chaque fois un accord à l'unanimité. Plus fondamentalement, le basculement progressif vers une logique d'imposition dans le pays de destination des biens ou de lieu des prestations de services, comme c'est le cas pour les prestations de services électroniques qui sont par exemple taxables dans le pays de consommation de ce service y compris s'il n'est pas assujetti à la TVA, faisait qu'un encadrement des taux de TVA n'était plus aussi nécessaire qu'auparavant. Le risque de distorsion de concurrence dans le marché intérieur lié à des différences de taux de TVA était en effet moindre.

Cette approche s'est néanmoins heurtée à l'hostilité de la majorité des États membres, qui considéraient pour certains que cela entrainait des risques budgétaires importants. En outre, ces marges de manoeuvre accrues étaient encadrées dans la proposition initiale par des conditions tenant au fait que les taux réduits de TVA devaient bénéficier aux consommateurs, ce qui est toujours difficile à prouver et par l'application d'une règle de clause de sauvegarde budgétaire, également difficile d'application.

La grande majorité des États membres a donc préféré s'en tenir à la logique précédente, c'est-à-dire à une liste limitative de catégories d'opérations éligibles à des taux réduits et travailler sur l'allongement de cette liste, plutôt que sur un changement de paradigme complet.

Les deux dernières années de négociations ont été consacrées à un allongement de la liste des catégories d'opérations éligibles à un taux réduit, sans cette extension ne soit excessive. La Commission européenne portait également une double préoccupation : premièrement que la révision de la liste soit conforme aux grands objectifs généraux de la Commission et de l'Union européenne, notamment en matière de transition écologique, et deuxièmement que cette révision de la liste, dont la dernière modification de cette ampleur datait de 1992, se fasse dans le respect du principe d'égalité entre les États membres et mette notamment un terme aux exceptions nationales négociées individuellement à titre de dérogation.

Un compromis a donc été trouvé dans le respect de ces contraintes en décembre dernier. Je vais présenter son contenu en trois points : d'une part l'extension des catégories susceptibles de bénéficier de taux réduits, d'autre part l'extension de la possibilité d'appliquer des taux super-réduits ou des taux à 0 % à certaines catégories d'opérations et enfin la suppression de la possibilité d'appliquer un taux réduit à certains produits considérés comme polluants.

Concernant l'extension de la possibilité d'appliquer des taux réduits ou super-réduits à de nouvelles catégories d'opérations, la proposition de directive procède à un allongement de la liste des opérations éligibles, sans que cet allongement ne soit si important par rapport aux attentes ou aux craintes initiales de certains États membres. La principale extension concerne les équipements et appareils médicaux, alors qu'aujourd'hui ceux-ci ne sont éligibles à un taux réduit que lorsqu'ils sont exclusivement dédiés aux personnes en situation de handicap. La directive prévoit également d'autres extensions plus ciblées, notamment dans une logique de neutralité économique et de développement des technologies numériques. On étend par exemple à la location de certains biens la possibilité d'appliquer un taux réduit lorsque la vente de ces biens était déjà éligible à un taux réduit, notamment la location d'équipements médicaux ou la location de logements, au même titre que la vente de logements ou la vente d'équipements médicaux l'étaient auparavant. Autre extension suivant un objectif de neutralité économique, la possibilité d'appliquer un taux réduit sur les ventes d'oeuvres d'art, alors qu'aujourd'hui seules sont éligibles au taux réduit l'importation d'oeuvres d'art ou la vente d'une oeuvre d'art par son auteur lui-même, ce qui aura par ailleurs un impact sur le régime de taxation sur la marge qui s'applique actuellement aux oeuvres d'art. En outre, toujours dans une logique de neutralité économique, l'accès en streaming à des services culturels, sportifs et ludiques sera également éligible au taux réduit.

La proposition de directive procède enfin à des extensions plus ciblées, qui font suite à des demandes nationales. C'est le cas de la possibilité d'appliquer un taux réduit aux opérations concernant le secteur équin, qui fait suite notamment à une demande de la France. Vous vous souvenez sans doute que la France appliquait un taux réduit à un certain nombre d'opérations concernant les chevaux, qui avait été remis en cause par la Commission européenne, qui avait engagé une procédure d'infraction contre la France. Cela avait conduit le législateur à supprimer l'application de ce taux réduit lors du précédent quinquennat, au grand dam des opérateurs ou des amateurs de sports équestres.

Les autres extensions que j'ai citées concernent les panneaux solaires, la réparation de vélos ou d'appareils électroménagers, les vêtements et sièges de voiture pour enfants, l'aide juridictionnelle, la construction et la rénovation de bâtiments publics, le sauvetage en mer, etc. Ces extensions ciblées répondent à des préoccupations d'ordre social ou environnemental.

Au total, la future annexe III comportera 33 catégories d'opérations éligibles au taux réduit, sachant que les États membres peuvent, au sein de chacune de ces catégories, n'appliquer un taux réduit qu'à une fraction des items concernés.

Le compromis prévoit que chaque État pourra appliquer un taux réduit à des opérations dans seulement 24 de ces 33 catégories. Ce choix limitatif a pour finalité de préserver les ressources des États membres.

Dans la mesure où notre pays applique d'ores et déjà un taux réduit à des items qui relèvent de 21 catégories, seules 3 catégories supplémentaires nous seront ouvertes. Je rappelle cependant que pour la plupart de ces 21 catégories, le taux réduit ne s'applique pas à l'intégralité des opérations. Il sera donc possible d'étendre le bénéfice du taux réduit au sein de ces 21 catégories. Nous pourrons également étendre le taux réduit à des opérations qui relèvent de trois nouvelles catégories ou encore supprimer le taux réduit pour une des catégories existantes, pour l'appliquer à une nouvelle catégorie d'opérations. In fine, cependant, l'extension du champ des opérations éligibles à un taux réduit est relativement limitée.

J'en viens à mon deuxième point, à savoir l'extension de la possibilité d'appliquer des taux super-réduits, voire des taux à 0 % à des catégories d'opérations. Il s'agit vraisemblablement de l'aspect le plus important du compromis.

Aujourd'hui, la situation est très complexe, puisque chaque État membre a la possibilité d'appliquer pour des raisons historiques un taux super-réduit - par exemple, 2,1 % en France - à des catégories d'opérations, qui date d'avant 1992 et tient aux résultats des négociations d'adhésion pour chaque État, sans qu'il y ait d'égalité de traitement entre les vingt-sept États membres.

L'accord politique prévoit la possibilité d'appliquer des taux super-réduits ou des taux à 0 % à l'ensemble des catégories qui seront éligibles à un taux réduit, en distinguant deux cas de figure parmi les 33 catégories d'opérations éligibles à un taux réduit.

En premier lieu, 7 catégories prioritaires ont été définies, pour lesquelles les États membres pourront, de manière pérenne et sans contrainte de délais, appliquer un taux super-réduit ou un taux à 0 %. Il s'agit des catégories suivantes : les biens alimentaires, la fourniture d'eau, les produits pharmaceutiques, les outils et appareils médicaux, le transport de passagers, les livres et journaux et les panneaux solaires installés sur les bâtiments publics et les locaux d'habitation. Il s'agit donc essentiellement de biens de première nécessité.

Pour les 26 autres catégories, l'accord prévoit une possibilité de « dégel temporaire ». En pratique, dans les 18 mois suivant l'adoption de la directive, les États membres pourront faire le choix d'appliquer un taux super-réduit ou une exonération en s'alignant sur les dispositions dérogatoires - les « clauses de gel » - dont bénéficient les autres États membres. Par exemple, si l'Irlande dispose de la faculté d'appliquer un taux zéro aux vêtements pour enfants, les autres États membres pourront, dans les 18 mois suivant l'adoption de la directive, faire le choix d'appliquer un taux super-réduit ou un taux zéro à cet item.

Il s'agit là d'un compromis entre la préservation des ressources des États membres et le souci de la Commission et du Conseil de garantir une égalité de traitement entre les 27 États de l'Union européenne. Les États pourront ainsi appliquer un taux réduit à 7 items parmi les 33 catégories, en distinguant ces deux cas de figure.

Je précise que ces 7 items s'ajoutent aux 24 items pour lesquels il est possible d'appliquer un taux réduit : chaque pays pourra appliquer un taux réduit à 24 catégories d'opérations et un taux super-réduit ou un taux zéro à 7 autres opérations, soit un total de 31 sur les 33 catégories d'opérations listées. Il est également possible, au sein d'une même catégorie, d'appliquer un taux réduit à certaines opérations et un taux super-réduit à d'autres, dans le respect du principe de neutralité économique.

La France applique d'ores et déjà un taux super réduit ou un taux zéro à 7 catégories d'opérations, comme la vente de médicaments remboursables, la presse ou le transport international de passagers. Par conséquent, si le législateur souhaite appliquer un taux réduit à de nouvelles catégories d'opérations, cette extension se fera nécessairement au détriment de l'existant.

J'en viens à mon troisième et dernier point, la suppression de la possibilité d'appliquer un taux réduit à certains produits polluants à échéance 2030 ou 2032. À compter de 2030, il faudra supprimer les taux réduits sur le gaz naturel, hormis le bio gaz avancé et le bois de chauffage hors déchets et assimilés, puis à compter de 2032, sur les pesticides et les fertilisants chimiques.

Pour conclure, l'extension du taux réduit à de nouvelles catégories d'opérations reste relativement contenue au terme de cette négociation. L'aspect principal me semble être l'attention portée à une plus grande égalité de traitement entre États membres, qui se traduit par une faculté sensiblement accrue d'appliquer des taux super-réduits ou des taux zéro aux opérations qui sont d'ores et déjà éligibles à un taux réduit.

M. Claude Raynal, président. - Merci d'avoir pris le temps de nous présenter ce sujet très technique. Je m'interroge sur la clause de dégel, pendant les dix-huit mois suivant l'adoption de la directive : combien de sujets pourront être traités pendant ce laps de temps, et avec quelles conséquences pour notre pays ? Vous nous répondrez après l'intervention de François Ecalle, qui va nous faire part de son analyse économique s'agissant des taux réduits de TVA.

M. François Ecalle, président de l'association « finances publiques et économie ». - Je ne vais pas vous livrer une analyse juridique, le directeur de la législation fiscale étant le mieux placé pour nous préciser ce que cette directive autorise. Je me place donc d'un point de vue économique, et souhaite pour commencer distinguer trois fonctions principales des finances publiques : la fonction de régulation macroéconomique, la fonction de redistribution des revenus, et la fonction d'allocation des ressources dans l'économie qui justifie soit l'existence de services publics soit la correction des externalités par la taxation ou la subvention.

S'agissant de la fonction de régulation macroéconomique, mon message est très simple. Je ne pense pas qu'il y ait de marge dans les années à venir pour réduire les prélèvements obligatoires, qu'il s'agisse de la TVA ou de n'importe quel autre impôt. La France aujourd'hui peut se financer grâce aux interventions de la Banque centrale européenne, mais nous ne pouvons pas considérer que ces interventions sont illimitées, à la fois dans le temps et en volume. Par conséquent, il nous faudra à terme reprendre le contrôle de la dette publique. Je ne remets pas en cause le « quoiqu'il en coûte » pour sortir de la crise de ces deux dernières années, mais il faudra à terme stabiliser la dette publique.

Dans une note sur les finances publiques françaises que j'ai écrite et qui a été publiée la semaine dernière par l'Institut Montaigne, je montre qu'avec des hypothèses raisonnables de croissance de l'activité, et à législation inchangée - c'est-à-dire avec des prélèvements obligatoires qui n'évoluent pas -, il faut faire un effort d'économie sur les dépenses qui n'a encore jamais été fait pour parvenir à simplement stabiliser la dette publique à 115 % du PIB. C'est irréaliste, j'en conviens, mais ce le sera encore davantage si nous baissons les impôts - qu'il s'agisse de la TVA ou d'un autre prélèvement obligatoire. Cette situation n'interdit pas de redéployer des prélèvements obligatoires, dont les taux de TVA, à niveau de recettes constant. Je pense toutefois qu'une évolution des taux de TVA conduisant à une baisse des prélèvements obligatoires n'est pas souhaitable.

Pour les économistes, la deuxième fonction des finances publiques consiste à redistribuer les revenus. Je pense que la TVA est pour cela un mauvais instrument. Depuis longtemps, on applique des taux réduits, par exemple sur les produits de première nécessité, pour redistribuer le pouvoir d'achat au profit des ménages les moins aisés. En réalité, il est impossible de cibler des taux de TVA sur des produits qui sont seulement consommés par des ménages modestes. Les ménages riches consomment également des produits de première nécessité ! Les efforts de ciblage en faveur des ménages modestes devraient s'appuyer sur des mécanismes particulièrement complexes ; la TVA sur le chocolat en est une parfaite illustration. Je ne pense pas que l'on puisse généraliser ce genre de dispositif, car c'est trop compliqué.

L'autre raison pour laquelle je considère que les taux réduits sont un mauvais instrument de redistribution est que, si vous baissez la TVA sur les produits quels qu'ils soient, vous n'êtes jamais totalement sûrs que cela bénéficiera au consommateur. La baisse a un effet sur les prix hors-taxes : une partie des baisses de TVA sera répercutée par une hausse des prix hors-taxes et sera donc prélevée sous forme de hausse ou de baisse des marges. Donc, comme le montrait le Conseil des prélèvements obligatoires dans son dernier rapport sur la TVA, l'impact des taux réduits de TVA sur la redistribution des revenus est aujourd'hui quasiment nul.

Le bon instrument de redistribution des revenus est, selon moi, la combinaison de prestations sociales, sous conditions de revenus, et de l'impôt progressif sur le revenu. Avec cela, vous avez de la redistribution. Ce n'est donc pas la peine d'inventer un nouvel instrument de redistribution comme celui des taux réduits de TVA, puisque les taux réduits de TVA ne sont pas ciblés sur les revenus.

Troisième fonction des outils des finances publiques : la correction des externalités. Les économistes parlent d'externalités lorsque le comportement d'un agent a des effets positifs ou négatifs sur les autres agents, et dont celui-ci ne tient pas compte. Il est parfaitement justifié économiquement de corriger ce comportement en subventionnant ou en taxant l'achat d'un bien ou d'un service. Le sujet est donc de savoir s'il faut taxer ou subventionner - plutôt par la législation fiscale ou par les aides budgétaires.

L'instrument déjà utilisé pour corriger les externalités pour un certain nombre de produits sont les accises. Il existe des accises sur les carburants, les produits énergétiques, le tabac, l'alcool, etc. Elles sont justifiées pour taxer les consommations qui ont des externalités négatives. L'avantage des accises sur des taux de TVA est qu'elles sont assises sur une consommation en volume, ce qui en fait un meilleur instrument contre les externalités négatives.

Ici, le projet de directive TVA fonctionne en sens inverse. L'idée est de subventionner ou de réduire les taux de TVA sur des produits qui ont des externalités positives (ex. : panneaux solaires, vélos). La question est donc de savoir s'il faut mieux jouer sur les taux réduits de TVA ou sur les aides budgétaires. L'avantage des aides budgétaires est qu'elles sont fixées en euros, tandis que la TVA est fixée sur des prix hors-taxes, ce qui affecte directement les valeurs plutôt que directement les volumes. Si on applique un taux réduit de TVA sur les vélos, on va accorder une aide au prix hors-taxe de ces vélos. Pour un achat, l'aide sera d'autant plus importante que le vélo est cher. Je préfère pour ma part donner cinquante euros par vélo, que le vélo soit un vélo de luxe ou un vélo de base, plutôt que de créer un taux réduit de TVA sur les vélos qui donnerait l'accès à une aide supérieure lors de l'achat d'un vélo de luxe. Je pense que les aides budgétaires sont plus efficaces que les taux réduits de TVA, dès lors que l'objectif est d'augmenter le nombre de vélos vendus.

Par ailleurs, je pense aussi que les aides budgétaires sont plus simples à gérer que les taux de TVA. Je ne crois pas que la direction générale des finances publiques (DGFiP) soit la mieux placée pour dire que tel ou tel type de vélo a des avantages particuliers et doit être particulièrement aidé. Le ministère de la transition écologique peut sans doute le faire avec ses propres critères, mais la DGFiP ne peut raisonner qu'en catégories extrêmement larges. Avec ce mécanisme, on aboutit également à une législation beaucoup trop complexe. On ne peut donc appliquer les taux réduits de TVA que sur les vélos, catégorie par ailleurs peut-être déjà trop fine. Donc, du point de vue de la gestion publique, je pense que les aides budgétaires sont à privilégier.

Une dernière question concerne l'impact sur les prix. Une évolution des taux de TVA ou des aides pourra de toute façon être répercutée sur les prix. Il y aura de toute façon des effets d'aubaine. Des gens achèteront des panneaux solaires, avec une aide ou un taux réduit de TVA, alors qu'ils auraient de toute façon acheté des panneaux solaires, même sans aide. La question est de savoir si malgré ces effets d'aubaine pour certaines personnes, d'autres décident d'acheter un panneau solaire grâce à une incitation économique alors qu'ils ne l'auraient pas acheté autrement. C'est à ce moment-là qu'il y a une réelle efficacité de l'aide, que ce soit via une incitation budgétaire ou via un taux réduit de TVA. La question fondamentale est ensuite de savoir si le supplément de consommation vaut le coût budgétaire de la mesure. C'est tout le sujet de l'évaluation des mesures budgétaires, des mesures fiscales, et plus généralement des mesures de politique économique. La réponse à cette question ne peut être qu'une réponse donnée au cas par cas, produit par produit, consommation par consommation. Peut-on dire que lorsque l'on réduit le taux de TVA sur un produit, cela aura un impact suffisant sur la consommation pour justifier le fait que l'on va perdre X millions d'euros de TVA ?

Je ne peux en conclusion qu'appeler à plus d'évaluation, qui sont trop peu nombreuses et ne sont pas toujours conclusives.

M. Claude Raynal, président. - Merci. Il reste encore une donnée à connaître dans ce débat. Combien coûtent ces taux réduits ?

M. François Ecalle. - Les taux réduits de TVA, pour beaucoup d'entre eux, sont des dépenses fiscales. Ils sont considérés comme ne relevant pas de la norme fiscale. Cependant, tous les taux réduits de TVA ne sont pas des dépenses fiscales. C'est par exemple le cas du taux réduit sur les produits alimentaires, qui est le taux réduit le plus important.

De mémoire, le montant total des dépenses fiscales officielles, qui se trouve dans le rapport sur les voies et moyens annexé au projet de loi de finances, doit être environ de 17 milliards d'euros. Mais il ne prend pas en compte tous les taux réduits. D'après des calculs qui datent de deux à trois ans, on doit arriver à un montant de 50 milliards d'euros pour l'ensemble des taux réduits.

M. Christophe Pourreau. - Le tome 2 des voies et moyens contient effectivement la liste des dépenses fiscales. Cette notion est toujours subjective puisqu'elle désigne des écarts par rapport à la norme de droit commun. Le choix qui a été fait en ce qui concerne les taux réduits de TVA a été de considérer comme des dépenses fiscales les taux réduits de TVA dont la vocation est à la fois de corriger les externalités et d'inciter à l'achat de tels biens ou de tels services. Les taux réduits qui ont plutôt une vocation sociale n'ont pas été considérés comme tels. Typiquement, le taux réduit sur les dépenses alimentaires n'a pas été retenu comme une dépense fiscale puisque ce taux n'incite pas les gens à acheter plus de biens alimentaires mais leur permet de réduire le coût d'achat de ces biens. C'est la même chose pour les taux réduits sur l'électricité ou les autres opérations de ce type.

En revanche, seront considérés comme des taux réduits de TVA les taux sur la restauration. On chercherait alors à inciter les gens à aller au restaurant. Autre exemple, un taux réduit sur la rénovation des logements serait un outil incitatif pour encourager la rénovation des logements et lutter contre le travail dissimulé.

Je suis donc d'accord avec les chiffres présentés par M. Ecalle, bien que je n'ai moi-même pas les chiffres exacts en tête. Typiquement, l'application d'un taux de TVA de 5,5 % sur les produits alimentaires coûte environ 22,5 milliards d'euros au budget de l'État. Le chiffre de 50 milliards d'euros paraît donc assez cohérent.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Merci pour vos contributions. Ce sujet peut devenir assez explosif et intervient dans un temps de dépenses incontrôlées. J'ai pour ma part souvent parlé d'une « valse des milliards ». Nous-mêmes au Sénat avons de nombreuses discussions sur les taux réduits de TVA lors des débats budgétaires.

Monsieur Ecalle, je ne peux donc que m'inscrire dans votre propos. Comment peut-on imaginer raisonnablement continuer dans cette voie, avec ce niveau de déficit budgétaire, alors que les comparaisons de résultats économiques ne sont pas à l'avantage de la France ?

Ce qui m'amène à faire une autre observation. Nous devons avoir une égalité de traitement entre États membres. Quelle Europe souhaitons-nous ? Une Europe faite de convergences, mais en faisant également de la territorialisation ?

Avec la crise sanitaire en France, on a ajusté les aides au point qu'elles deviennent illisibles. Je crains que le débat sur les taux réduits ne conduise aux mêmes difficultés.

De même, la crise a transformé notre perception des choses, les réalités comptables et budgétaires ne sont plus regardées, comprises et admises de la même manière dans notre société.

Ceci me conduit à poser une première question : avons-nous des évaluations claires qui donnent des résultats assez probants sur l'efficacité des taux réduits de TVA ?

La directive révisée précise que les États membres seront tenus de veiller à ce que les taux réduits soient avantageux pour les consommateurs finaux et que la fixation de ces taux poursuive un objectif d'intérêt général. Il faudra donc aussi évaluer les taux réduits actuellement en place. Est-ce que ce travail est en cours ? Si oui, quels sont vos premiers résultats ?

Enfin, sur les biens et services susceptibles de porter atteinte à l'environnement, ils ne pourront plus bénéficier de taux réduits après 2030. Vous avez évoqué les grands secteurs concernés. Comment prévoyez-vous cette sortie progressive des taux réduits ? On a vu les conséquences d'un renforcement brutal de la taxe carbone il y a quelques années, qui a finalement porté un coup fatal à toute évolution de cette fiscalité.

Il faut préparer les consciences et les acteurs pour rendre ces mesures écologiques acceptables. À quels éléments de méthode pensez-vous pour préparer cette évolution des taux réduits de TVA ?

M. Claude Raynal, président. - Sur le sujet, évoqué à l'instant par le rapporteur général, de l'impact des mesures de taux réduits de TVA sur le prix payé par le consommateur final, constate-t-on que plus le secteur concerné est monopolistique ou oligopolistique, plus cette incidence sera faible et à l'inverse que plus le secteur est concurrentiel, plus cette incidence sera forte ?

M. François Ecalle. - Je ne prétends pas connaître tous les travaux existants sur les taux réduits de TVA. J'ai néanmoins à l'esprit des évaluations sur deux mesures de taux réduits importantes et relativement récentes : sur les travaux d'entretien du logement et sur la restauration. La France s'était battue pour appliquer ces taux réduits. Dans l'ensemble, ces mesures ne sont pas très efficaces et en effet, la baisse du taux de la TVA s'est, dans les faits, traduite par une hausse des prix hors taxe. Cet effet n'est pas entièrement négatif en soi puisque l'accroissement des marges qui en résulte pour les acteurs du bâtiment et de la restauration favorise l'investissement, à plus forte raison en France où nous connaissons des problèmes de marges pour les entreprises. En revanche, les effets sur l'emploi ont été très limités eu égard au coût budgétaire de ces mesures, par comparaison aux allègements de cotisations sociales sur les bas salaires, qui sont à cet égard bien plus efficaces. Ces évaluations avaient notamment été reprises par le conseil des prélèvements obligatoires en 2015.

Plus généralement, toute évolution de la législation fiscale se confronte à la question de ce que les économistes appellent l'incidence fiscale. En effet, celui qui supporte effectivement l'impôt n'est pas toujours celui qui en est juridiquement redevable, car chaque agent économique a plus ou moins la possibilité de répercuter l'impact d'une hausse ou d'une baisse d'impôt sur d'autres agents : clients, salariés, fournisseurs, actionnaires, etc. Le sujet est donc extrêmement complexe. Cette incidence dépend beaucoup du pouvoir de marché des entreprises concernées, et du caractère plus ou moins concurrentiel du secteur. Une entreprise en situation de monopole ou d'oligopole aura beaucoup plus de facilité à récupérer à son profit une partie de la baisse de la TVA.

M. Christophe Pourreau. - Je n'ai rien à ajouter à ce qu'a dit M. Ecalle sur la question de l'évaluation de l'efficacité économique des taux réduits de TVA. Il s'agit d'un sujet complexe qui a régulièrement donné lieu à des travaux d'évaluation, comme en témoigne le rapport relativement récent du conseil des prélèvements obligatoires publié en 2015. Les études économiques ou les travaux d'inspection se sont effectivement concentrés sur les mesures de taux réduits les plus coûteuses pour les finances publiques, soit celles appliquées dans le secteur de la restauration et des travaux d'entretien du logement.

Par ailleurs il est vrai que je n'ai pas le souvenir d'opérations pour lesquelles le législateur a souhaité appliquer un taux réduit de TVA et qui seraient revenues au taux normal par la suite.

La condition que vous évoquez selon laquelle l'application d'un taux réduit doit se faire au bénéfice des consommateurs et poursuivre un objectif d'intérêt général figure parmi les considérants de la nouvelle directive. Il s'agit d'un principe général plutôt que d'un réel principe juridique à l'aune duquel la Commission européenne pourrait effectivement accepter ou refuser l'application d'un taux réduit à une catégorie d'opérations éligible.

Le projet initial de la Commission était de soumettre l'application d'un taux réduit à la réalisation d'un test démontrant que la mesure se ferait bien au bénéfice des consommateurs. Cette idée apparaissait néanmoins peu opératoire et se heurtait au risque d'appréciations trop subjectives, et a donc été abandonnée. On est donc demeuré sur la logique actuelle : dans le champ des opérations éligibles listées dans l'annexe III de la directive, il est présumé que l'application d'un taux réduit se ferait au bénéfice du consommateur final et poursuivrait un objectif d'intérêt général. Les États membres pourront donc appliquer directement une telle mesure.

S'agissant des produits polluants, l'échéance fixée est encore assez lointaine : 2030 ou 2032. Les secteurs concernés sont bien identifiés. Il s'agit par exemple du taux réduit sur les bois de chauffage et sur les abonnements aux fournitures de gaz naturel. En France, la situation est un peu particulière puisqu'on applique des taux de TVA différents sur la part abonnement et sur la part consommation des livraisons de gaz naturel et d'électricité.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Sur le bois de chauffage, vous allez avoir du mal à faire comprendre aux Français la logique poursuivie. Il s'agit en effet d'une énergie décarbonée, qui n'est pas nocive si elle est utilisée à bon escient et dans des installations conformes aux normes de traitement des pollutions...

M. Christophe Pourreau. - Il me semble qu'une distinction est faite dans la directive selon qu'il soit plus ou moins performant ou qu'il soit ou non le produit de déchets ou assimilés. Cela renvoie aux discussions en cours au Conseil sur la proposition de directive relative à la taxation des produits énergétiques. Ce texte prévoit les principes généraux d'imposition aux accises des différentes catégories de produits. Il prévoit en particulier une harmonisation accrue des tarifs d'imposition et une hiérarchisation de ces tarifs en fonction de la performance environnementale de ces produits. La question du traitement du bois de chauffage y est notamment abordée.

Mme Sophie Taillé-Polian. - Ma première question s'adresse à M. Pourreau. Je ne comprends vraiment pas que, d'un côté, la taxonomie européenne puisse considérer le gaz comme un outil de transition et permettre ainsi des investissements et que, de l'autre côté, on autorise une augmentation de la fiscalité des ménages sur la consommation de gaz alors qu'ils se trouvent déjà en grande difficulté dans le contexte actuel d'augmentation des prix de l'énergie. Nous sommes dans un moment de grande confusion... Je m'interroge sur la position qui a pu être celle de la France sur ce sujet.

Ma seconde question s'adresse à M. Ecalle. Bien que vous sembliez douter de l'intérêt des mesures de taux réduits de TVA dans de nombreux domaines, une utilisation vertueuse de ces taux réduits ne vous semble pas possible pour aider à structurer certaines filières que l'on souhaite promouvoir comme celle du bio ou de la réparation ? Cela permettrait de baisser les prix des entreprises de ces filières par rapport à ceux de leurs concurrents proposant des produits similaires mais moins vertueux.

M. Michel Canévet. - M. Ecalle a évoqué dans son propos liminaire un certain nombre de considérations qui mériteraient un débat plus large, concernant la nécessité de maîtriser la dépense publique ainsi que l'impact des baisses de fiscalité. On peut par exemple observer à ce sujet que la diminution du taux de l'impôt sur les sociétés n'a pas réduit le produit perçu par l'État, qui a même eu tendance à s'accroître. Baisser les taux peut donc avoir un impact positif sur les recettes.

Par ailleurs, il convient de se montrer vigilant sur les conséquences sur le commerce extérieur d'un certain nombre de dispositions fiscales. Si l'on baisse la TVA sur certains produits, je pense par exemple aux panneaux photovoltaïques, ne risque-t-on pas d'accroître notre déficit commercial, qui est déjà conséquent ?

Comme le rapporteur général, je m'inquiète également d'une éventuelle augmentation de la TVA sur le bois de chauffage, ce qui pénaliserait les territoires ruraux et risquerait je crois de provoquer certaines réactions.

Vincent Delahaye, qui a dû nous quitter, aurait par ailleurs souhaité évoquer la question d'une suppression de la TVA sur l'électricité et sur l'eau, qui sont des produits de première nécessité. Il est vrai que les factures d'électricité sont difficilement compréhensibles : l'abonnement est soumis à un taux de TVA de 5,5 %, la consommation à un taux de TVA de 20 %, la taxe sur la consommation finale d'électricité est à 20 %, la contribution au service public de l'électricité est à 20 %, la contribution tarifaire d'acheminement est à 5,5 %. Comment s'expliquent ces disparités ? Est-il logique d'appliquer la TVA sur ces autres redevances et taxes ? Supprimer la TVA sur l'électricité ne donnerait-il pas l'occasion de clarifier les choses, et éventuellement de flécher les autres contributions vers des budgets spécifiques dédiés à la transition énergétique ?

Enfin, sur la rénovation des logements, il me semble qu'il y a d'abord eu un taux de TVA au taux normal, abaissé à 5,5 % puis remonté à 10 %. Là encore, n'est-il pas souhaitable d'appliquer un taux de TVA qui soit le plus bas possible de façon à encourager la mise aux normes, la rénovation énergétique et acoustique du parc de bâtiments, ainsi que l'accès au logement dans notre pays. La baisse des coûts sur un poste aussi important pourrait être un levier pertinent.

M. Marc Laménie. - La TVA est une des principales recettes du budget de l'État, mais suscite aussi beaucoup d'interrogations. J'irai dans la continuité de Michel Canévet en posant la question en termes de lisibilité. Quand on regarde les factures d'eau potable et assainissement ou les factures d'électricité ou de gaz, il faut décliner l'application des taux avec notamment les taxes locales, celles des agences de l'eau, etc... Se pose donc la question de la simplification. J'aurais également deux interrogations concernant les collectivités territoriales. Il existe depuis de nombreuses années un fonds de compensation de la TVA qui permet aux collectivités territoriales de récupérer une partie de la TVA, notamment pour leurs dépenses d'investissement et maintenant pour quelques dépenses de fonctionnement. Je voudrais donc quelques précisions sur l'impact de ce FCTVA. Une autre question : sujet particulièrement brûlant actuellement, celui du prix des carburants. Quel est votre point de vue concernant une baisse éventuelle du taux de TVA sur les carburants ?

M. Jérôme Bascher. - Admettons que nous gardions 21 ou 22 catégories de taux de TVA réduits, combien représente toutes choses égales par ailleurs une extension des taux réduits ? Par exemple, la TVA réduite sur le matériel médical profite uniquement aux personnes handicapées, qui elles-mêmes y auraient droit dans le cas où elles ne toucheraient pas une autre aide. Ainsi, nous avons l'impression qu'on a étendu le champ du taux réduit pour se faire plaisir et qu'en vérité, l'impact économique global est modeste. Disposons-nous d'une évaluation d'une fourchette de ce que pourrait coûter l'extension des taux ?

M. Claude Raynal, président. - Il faut avoir en tête le nombre d'amendements en loi de finances visant à baisser les taux de TVA pour lesquels nous ne disposons pas d'évaluation.

M. Charles Guené. - Ma question sera un peu provocatrice dans ce contexte car je partage l'avis de M. Ecalle selon lequel la baisse de TVA est peu efficace, parce qu'en général elle est absorbée par les acteurs économiques. Je partage également son avis sur le fait que nous disposons d'une relative faible marge de baisse des prélèvements obligatoires dans le contexte actuel. Je pense que la TVA a quand même un intérêt immense en ce qu'elle est neutre vis-à-vis de l'entreprise. Or, à l'heure actuelle, notre problème réside essentiellement dans la compétitivité de notre pays. Aussi, je pense qu'à chaque fois qu'on baissera la TVA, nous limiterons notre compétitivité et on financera, en fait, l'extérieur. La véritable question est de savoir quelles sont les marges d'augmentation de TVA que nous avons, en contrepartie de la baisse d'impôts nocifs à nos entreprises. Par ailleurs, nous devrions faire attention à une baisse de TVA, parce qu'il s'agit également d'une baisse d'une ressource pour les collectivités locales. Je pense que le sujet est plutôt de savoir si on ne devrait pas regarder nos marges de manoeuvre en matière d'augmentation de TVA, comme l'ont fait la plupart des pays qui, aujourd'hui, sont plutôt en bonne forme.

Mme Isabelle Briquet. - Je reviens tout d'abord sur le manque de lisibilité du coût réel des produits, qui risque de s'aggraver puisque, si j'ai bien compris, nous aurons la possibilité de nous aligner dans les 18 mois qui suivent l'adoption de la directive sur le taux réduit de TVA pratiqué par un autre pays membre : il me semble que ça ne va pas aider les consommateurs à y voir plus clair dans le coût réel des produits. De même, j'ai des interrogations sur les effets pervers éventuels des taux réduits, puisque si le but est qu'ils profitent aux consommateurs et aux plus modestes d'entre eux, on voit bien qu'on rate la cible sur certains aspects. Vous avez cité tout à l'heure les travaux d'amélioration de l'habitat. Cependant, au regard de l'impact sur les consommateurs, le bilan est difficile à établir, notamment pour les ménages les plus modestes. Concernant les prévisions d'augmentation du taux de TVA pour le gaz et le bois de chauffage, j'ai une grande inquiétude sur le fait que ces mesures apportent un peu plus de justice sociale.

M. Thierry Cozic. - Je voudrais savoir si l'État français envisage d'étendre ou de diminuer aujourd'hui la liste des produits soumis à des taux réduits de TVA qui peuvent rentrer dans le champ de cette directive ? Est ce qu'il est déjà envisagé de modifier les taux de TVA d'un certain nombre de produits ?

M. Jean-Marie Mizzon. - La TVA est un sujet complexe pour lequel il n'y a pas de vérité ou pour lequel chacun a sa propre vérité, tant il est vrai qu'on peut plaider à la hausse comme à la baisse. Je confesse n'avoir pas lu la directive, mais je voulais savoir si elle comportait des incitations en direction des États membres pour lutter contre la fraude à la TVA. J'ai lu dans un document que cette fraude à la TVA représentait quelques 100 milliards d'euros par an au niveau communautaire. Ce n'est pas une petite somme, et je crois qu'on devrait s'y intéresser si on veut conserver les recettes qui en sont issues. J'évoque ce sujet parce que lorsque nous avons examiné le projet de loi de finances pour 2022 nous avons constaté que l'administration qui payait le plus lourd tribut en termes de suppression d'emplois, était l'administration des finances avec quelques 1 500 emplois supprimés. J'avais regretté cette situation à l'époque et j'avais indiqué, que plutôt que de se séparer de ces personnes, il était préférable de constituer une task force pour lutter contre la fraude fiscale. C'est pourquoi je me demande si cette directive TVA prévoit des dispositions qui inciteraient les États à mettre en place des outils pour mieux lutter contre la fraude à la TVA.

M. Vincent Segouin. - Si on baisse la TVA, on va avoir une baisse de prélèvements sur la consommation, notamment dans l'optique de préserver le pouvoir d'achat. Cependant, pour équilibrer le budget, qui n'est déjà plus équilibré depuis 40 ans, pour ne pas continuer de faire appel à la dette, ce que l'on fait aujourd'hui de manière artificielle, on préconise donc, en contrepartie, d'augmenter les prélèvements sur la production et le travail, vous me corrigez si vous n'êtes pas d'accord, au risque de baisser encore la compétitivité et au risque d'avoir un déficit de la balance commerciale qui a atteint des niveaux dramatiques. Donc ma question est simple : est-ce qu'on continue dans cette voie-là : préserver le pouvoir d'achat au détriment du travail et de la production ? Concernant ma deuxième question, je reprends ce que mon collègue Charles Guené vient de dire : nos collectivités départementales et régionales touchent maintenant une part de la TVA. Si on réduit les taux de TVA, elles vont encore subir une baisse de leurs recettes sans rien pouvoir faire, sans rien pouvoir dire, alors qu'elles enregistrent des augmentations continues des dépenses sociales. Est-ce que vous pouvez nous confirmer ça ?

M. Claude Raynal, président. - Je voudrais dire que j'ai bien apprécié le début de l'intervention de François Ecalle consistant à dire « stop, ne touchons plus aux recettes ». Effectivement, cela me paraît être une question fondamentale. La suppression de la taxe d'habitation et la baisse des impôts de production font des ponctions de plusieurs dizaines de milliards d'euros, que l'on souhaite encore accroître alors qu'il ne faut pas réduire les recettes dans la période actuelle.

M. François Ecalle. - Une première question porte sur la restructuration de filières. Je ne vois pas d'obstacle à ce que des filières soient soutenues par un taux de TVA réduit si, au cas par cas, ces filières génèrent des externalités positives et que la baisse de la TVA est répercutée sur les prix du fait de la concurrence.

S'agissant du commerce extérieur, la TVA appliquée sur les produits de consommation est neutre en termes de compétitivité. Curieusement, la TVA a été très fortement harmonisée au niveau européen alors qu'elle n'entraîne pas de distorsions de concurrence. En fait la Commission européenne a longtemps voulu instaurer la TVA dans le pays d'origine, ce qui imposait l'application de taux minimums. Ce projet ayant été abandonné, on peut s'interroger sur l'utilité de l'harmonisation des réglementations de TVA. Une réduction généralisée des taux aurait un impact sur l'équilibre budgétaire, par la diminution des recettes, mais pas sur la compétitivité relative.

La TVA sur les accises n'a pas de justification claire, sauf pour des raisons budgétaires. Une suppression de cette TVA entraînerait toutefois un relèvement des accises et des réaffectations complexes de recettes.

Baisser globalement les taxes sur les carburants n'est pas une bonne idée, car on ne sait pas jusqu'où va aller le prix du pétrole, donc il serait risqué d'essayer de compenser les hausses de cette manière. D'ailleurs, si tous les pays consommateurs protégeaient leurs consommateurs des hausses de prix, cela inciterait les pays producteurs à continuer à relever ces mêmes prix.

Je ne crois pas que le projet de directive ait un effet sur la fraude à la TVA.

Enfin, si on diminue la TVA ou les autres prélèvements sur la consommation, il faudra en effet augmenter les autres prélèvements. Ce n'est pas de la TVA et des impôts sur la consommation que provient le niveau élevé du taux des prélèvements obligatoires en France par rapport à d'autres pays européens, mais des prélèvements sur le travail et le capital. Dans un monde idéal, j'assurerais la fonction de redistribution des revenus en jouant sur les prestations sociales sous condition de revenu et sur une hausse de l'impôt progressif sur le revenu, mais il serait préférable que la TVA ait un taux le plus unique possible : son objectif est d'alimenter les caisses de l'État et de financer les services publics.

M. Christophe Pourreau. - La TVA repose sur un principe général de neutralité, ce qui interdit en principe d'appliquer un taux différent à des produits ou des services substituables. Il serait donc difficile, par exemple, d'appliquer des taux différents à des produits recyclés et à des produits non recyclés, d'autant qu'il est difficile de distinguer précisément ces deux types de produits. C'est pourquoi la directive permet plutôt d'appliquer des taux réduits à des services de réparation.

L'assiette de la TVA est le prix total, taxes comprises, pour des raisons de neutralité et de simplicité. Sortir telle ou telle accise serait complexe et nécessiterait de trouver des recettes complémentaires.

Traditionnellement, les niveaux des taux de TVA étaient plutôt plus élevés en France que dans la moyenne européenne, du fait d'un taux normal relativement élevé. Toutefois, à la suite de la dernière crise financière, beaucoup de pays ont relevé ce taux et notre taux de 20 % est désormais dans la moyenne basse de l'Union européenne. En outre notre taux réduit de 5,5 % est très bas, de sorte que, au total, le rapport du produit de la TVA au PIB en France est inférieur à la moyenne. Je rappelle que le taux normal pourrait être porté à 25 % selon la directive et que l'application du taux réduit est une possibilité et pas une obligation. L'écart entre le taux normal et le taux réduit est important en France, d'où la création d'un taux réduit de 10 %.

Les principaux enjeux budgétaires liés au projet de directive ne tiennent pas à l'extension du champ des opérations bénéficiant d'un taux réduit : nous estimons par exemple que le passage à 5,5 % du taux, actuellement de 20 %, applicable aux équipements médicaux représenterait un enjeu de 850 millions d'euros. L'impact serait plus important pour les marges de manoeuvre concernant l'application d'un taux super-réduit, voire d'un taux zéro, pour des catégories éligibles d'ores et déjà à un taux réduit, par exemple si on passait de 5,5 % à 0 % le taux de TVA applicable aux biens alimentaires, ce qui deviendra possible.

Le Gouvernement n'a pas encore affiché de projet sur la modification des taux de TVA.

Le projet de directive ne porte pas sur la fraude à la TVA. Suite à la loi anti-fraude adoptée en 2018, des équipes ont été constituées pour se consacrer spécifiquement à ce sujet. La faiblesse principale du système de la TVA est le mécanisme d'exonération des livraisons de biens intra-communautaires, avec les mécanismes de « carrousel ». La France plaide pour l'instauration d'un régime définitif de TVA. Je signale le projet de généralisation de la facturation électronique et du reporting sur les transactions entre assujettis, qui a fait l'objet d'une ordonnance : cet outil assurera un suivi instantané et exhaustif des opérations taxables à la TVA afin de lutter contre les schémas de fraude.

S'agissant du gaz, la situation est particulière puisqu'on applique des taux différents sur la part consommation et sur la part abonnement, ce qui pose des questions d'ordre juridique : la CJUE a rappelé récemment que des opérations constituant un tout indissociable sur le plan économique ne pouvaient pas faire l'objet de taux de TVA différents. La part abonnement est toutefois très réduite par rapport à la part consommation. Les dispositions votées en loi de finances, à savoir la réduction des taxes sur l'électricité, d'une part, et la faculté donnée au Gouvernement de réduire la taxe sur le gaz naturel si son prix augmente, d'autre part, portent sur des montants bien plus élevés que l'effet du taux réduit de TVA sur la part abonnement.

M. Claude Raynal, président. - Ce débat viendra devant nous au moment de l'application de la directive. Je vous remercie.

La réunion est close à 12 h 15.