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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 25 janvier 2022

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 17 h 35.

Projet de loi portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture - Examen du rapport pour avis

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons cet après-midi le rapport pour avis de Claude Nougein et Patrice Joly sur le projet de loi portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture.

Nous avons le plaisir d'accueillir Laurent Duplomb, rapporteur de la commission des affaires économiques, saisie au fond.

M. Patrice Joly, rapporteur pour avis. - La commission des finances a en effet souhaité se saisir pour avis de ce projet de loi, adopté le 12 janvier dernier par l'Assemblée nationale.

Ces dernières années ont été marquées par une augmentation de la fréquence et de l'intensité des événements climatiques, qui ont mis à l'épreuve l'agriculture française. Le dernier exemple récent est survenu en avril dernier, lorsqu'un épisode de gel tardif est intervenu après un début de printemps doux. Les pertes de récolte qui en ont découlé ont nécessité un plan de soutien de 1 milliard d'euros.

L'augmentation de ces aléas, liée à l'accélération du réchauffement climatique, se traduit par une hausse importante du coût des sinistres, qui a plus que doublé entre 2015 et 2020 par rapport à la période allant de 2010 à 2015.

Or les outils dont nous disposons actuellement en matière de gestion des risques climatiques ne paraissent plus adaptés ni aux besoins des exploitants ni à l'exposition croissante de l'agriculture française aux effets du réchauffement climatique. Le caractère inadapté de nos outils est aussi susceptible de décourager les nouvelles installations ainsi que les soutiens financiers des banques, car il est certain que les pertes de récolte présentent un coût psychologique et financier important pour nos exploitants.

Quels sont les outils dont nous disposons aujourd'hui en matière de gestion des risques climatiques ? Ces outils sont au nombre de trois : en premier lieu, l'assurance contre les pertes de récolte, dite « assurance multirisque climatique » ou « MRC », pour les cultures assurables ; en deuxième lieu, une assurance dite « monorisque », contre le risque de grêle et de tempête, avec parfois une garantie complémentaire en cas de gel ; enfin - c'est le plus connu - un système d'indemnisation des calamités agricoles reposant sur la solidarité nationale pour les cultures considérées comme non assurables.

La promotion de l'assurance MRC passe par un soutien public au paiement des cotisations d'assurance, qu'il est aujourd'hui question d'amplifier. Les produits d'assurance MRC sont subventionnés à hauteur de 65 % par le deuxième pilier de la politique agricole commune (PAC) pour le premier niveau de garantie, et interviennent lorsque les pertes sont supérieures à 30 % de la production annuelle historique. La subvention représente environ 153 millions d'euros en 2020.

Le régime d'indemnisation des calamités agricoles reposant sur la solidarité nationale permet une prise en charge allant jusqu'à 35 % des pertes, en cas d'événement climatique reconnu comme exceptionnel.

Or ces outils sont arrivés à bout de souffle. D'abord, l'assurance MRC reste peu diffusée et ne couvre qu'une faible part des risques de pertes de récolte. Les contrats MRC couvrent aujourd'hui 18 % seulement de la surface agricole totale en France, avec des différences sensibles d'une production à l'autre, allant de 34 % pour les grandes cultures à 1 % pour les prairies et 3 % pour l'arboriculture, par exemple. Malgré les soutiens publics, entre 2014 et 2020, la progression des surfaces couvertes en MRC n'a été que de 1,5 % en moyenne par année, ce qui s'explique par le niveau élevé des primes et par une articulation avec le régime d'indemnisation des calamités agricoles perfectible, notamment pour l'arboriculture et les prairies. En effet, pour ces deux dernières filières, considérées comme assurables, l'exploitant peut s'assurer avec un contrat MRC, mais, s'il ne s'assure pas, il peut continuer à bénéficier du régime d'indemnisation des calamités agricoles et parfois même d'une indemnisation plus intéressante dans ce cas au regard des franchises agricoles.

Le régime d'indemnisation des calamités agricoles présente également certaines limites. Son champ d'application a été progressivement réduit à mesure de l'augmentation de la couverture assurantielle : par exemple, la viticulture et les grandes cultures, assurables, ne sont plus couvertes par ce régime, et restent donc sans filet de sécurité en cas d'événement climatique majeur. Hors prairies, ce sont donc 96 % des surfaces agricoles qui sont exclues du bénéfice du régime des calamités agricoles, car considérées comme assurables.

La multiplication des aléas climatiques oblige donc aujourd'hui à repenser collectivement les dispositifs de soutien public aux mesures d'indemnisation, et plus largement les pratiques agricoles elles-mêmes, dans une logique de prévention et d'adaptation - adaptation des modalités de couverture des risques ainsi que des productions, de manière à lisser les évolutions, conformément à l'esprit du « Varenne agricole de l'eau et de l'adaptation au changement climatique ».

C'est dans ce contexte que le groupe de travail sur la gestion des risques climatiques en agriculture, constitué dans le cadre de ce « Varenne de l'eau », a remis ses propositions au ministre de l'agriculture et de l'alimentation le 27 juillet dernier. Le présent projet de loi en traduit les principales préconisations et procède à une refonte de la gouvernance de la gestion des risques en agriculture, que je vais vous présenter.

La réforme a plusieurs objectifs : généraliser la couverture en assurance MRC et mieux répartir la prise en charge des risques entre les acteurs. L'objectif est que, à l'horizon 2030, le taux de couverture par les contrats MRC soit de 60 % pour les surfaces en viticulture, grandes cultures et légumes d'industrie, et de 30 % en arboriculture, prairies et autres cultures, aujourd'hui peu assurées, ce qui est très ambitieux. Pour ce faire, un système à trois étages est proposé : les risques de faible intensité - en deçà de 20 % à 30 % de pertes selon les filières - demeureraient à la charge de l'exploitant agricole, qui s'auto-assurerait par des investissements en prévention ou équipements de protection ; les risques d'intensité moyenne, mutualisés entre les territoires et les filières, seraient absorbés par l'assurance MRC, dont le subventionnement public serait renforcé, au moins temporairement, afin d'en faciliter le déploiement à plus large échelle ; enfin, l'État prendrait en charge les « risques catastrophiques ».

Les articles 1er à 4 du projet de loi mettent en oeuvre ce système à trois étages. L'article 2 renforce le système de subvention des contrats MRC pour diminuer le coût global de la couverture assurantielle, via une assiette élargie : à compter de 2023, date d'entrée en vigueur de la prochaine PAC, le plafond maximal de subvention publique des contrats MRC passerait de 65 % à 70 % de la prime ou cotisation d'assurance, et le seuil de pertes à partir duquel les contrats sont éligibles à la subvention pourrait être abaissé de 30 % à 20 %. Cet article déclenche, en réalité, les possibilités offertes par le droit européen depuis le règlement Omnibus de 2017 et que la France n'avait pas encore traduites en droit national. Néanmoins, le relèvement du taux de subvention et l'abaissement de la franchise ne concerneraient que les filières qui en auront le plus besoin, comme le confirme l'étude d'impact du projet de loi. On ne peut être qu'en accord avec ces dispositions, qui renforceront l'attractivité de la couverture assurantielle pour certaines filières aujourd'hui peu assurées.

L'article 3 prévoit, quant à lui, que la troisième section du Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) indemnise les pertes de récolte ou de culture résultant d'aléas climatiques : le seuil d'intervention de l'État pour les pertes dites « catastrophiques » varierait selon le type de production et le type de contrat d'assurance, sans pouvoir être inférieur à 30 % de la moyenne de production annuelle de l'exploitant. Surtout, afin de renforcer une nouvelle fois le caractère incitatif de l'assurance MRC, un exploitant n'ayant pas souscrit une telle assurance ne pourrait bénéficier, de la part de l'État, que de 50 % au maximum de l'indemnisation qui serait perçue en moyenne pour les mêmes pertes et cultures assurées. Cette pénalisation peut interroger compte tenu du faible niveau d'assurance existant aujourd'hui pour un certain nombre de productions.

Au final, les indemnisations de l'État viendront en complément des indemnisations issues du contrat MRC, alors qu'aujourd'hui l'intervention publique ne pouvait avoir lieu que pour les cultures non assurables. Cette nouvelle complémentarité des deux dispositifs répond à l'insuffisante articulation actuelle entre l'assurance et le dispositif relatif aux calamités agricoles, qui, du reste, sont parfois en concurrence - les aides accordées au titre de ce dernier ont parfois pu être supérieures à la compensation des pertes garanties par les assurances.

Quid du coût de cette réforme ? L'étude d'impact du projet de loi indique que, avec ces nouvelles dispositions, les moyens alloués à la gestion des risques climatiques en agriculture doubleraient, pour passer de 300 à 600 millions d'euros par an dès l'année prochaine. Le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) consacrera 185 millions d'euros en moyenne par an aux subventions à l'assurance MRC, qui pourront être complétés par l'État, contre 150 millions d'euros aujourd'hui. Les agriculteurs contribueront davantage au financement du FNGRA, par un doublement - de 5,5 à 11 % - du taux de la contribution additionnelle qu'ils acquittent, soit un montant de 120 à 140 millions, contre 60 millions d'euros aujourd'hui, le reste devant être acquitté par l'État. Néanmoins, le projet de loi ne comporte aucune disposition fiscale ou budgétaire, les arbitrages sur le financement de la réforme étant renvoyés au prochain projet de loi de finances pour 2023, ce que l'on peut regretter, comme l'on peut regretter que ce texte d'habilitation ne fasse que fixer les principes et soit peu consistant sur les données financières, notamment sur ce qui concerne les taux.

Surtout, la détermination des quatre paramètres de la réforme, à savoir le taux de franchise et le taux de subvention pour la MRC par filière, le seuil d'intervention et le taux d'indemnisation par l'État par filière sont renvoyés à la voie réglementaire. Nos marges de manoeuvre sont faibles quant à la fixation de ces taux, assimilable à la création d'une charge publique au titre de l'article 40 de la Constitution.

Or il paraît évident que les paramètres, probablement très attractifs en 2023, seront rapidement ajustés à mesure de l'augmentation de la couverture assurantielle, afin de contenir le coût de la réforme dans l'enveloppe de 600 millions d'euros annoncée. C'est ce que préconise le député Frédéric Descrozaille dans le rapport du groupe de travail précité. Je prendrai un exemple : s'agissant du taux de subvention de la MRC, il pourrait être fixé à 70 % en 2023 pour toutes les filières, mais aurait vocation à diminuer pour les grandes cultures et la viticulture, au fur et à mesure de la hausse attendue du taux de pénétration de la MRC dans ces filières et de la baisse des primes ; il resterait plus élevé pour l'arboriculture et les prairies, pour lesquelles la couverture assurantielle est très faible.

Une telle variabilité des paramétrages d'une année à l'autre n'offre pas de visibilité suffisante aux exploitants agricoles s'agissant de leur régime d'indemnisation. De concert avec Claude Nougein, mais aussi avec le rapporteur au fond, Laurent Duplomb, avec qui j'ai travaillé en plein accord, je vous propose deux amendements visant à sécuriser le dispositif sur les cinq prochaines années.

L'amendement COM-97 élargit les missions de la nouvelle commission chargée de l'orientation et du développement des assurances garantissant les dommages causés aux récoltes, dite « Codar », créée au sein du Comité national de la gestion des risques en agriculture (CNGRA). La Codar formulerait chaque année des recommandations au Gouvernement sur les taux à retenir pour les paramètres, et ce pour les cinq années suivantes, de manière à offrir un peu de visibilité et de sécurité sur les perspectives financières. Les représentants des filières concernées pourraient aussi participer au Codar en fonction de l'ordre du jour, et être associés à la définition des taux.

L'amendement COM-98 précise les conditions de détermination des paramètres par la voie réglementaire. Il prévoit que le décret des ministres chargés de l'agriculture et des finances fixe les taux applicables pour les quatre paramètres pour une période de cinq ans, sur la base des recommandations du CNGRA, par filière. Des modifications annuelles dérogatoires de taux pourront toujours avoir lieu, même si cette faculté a vocation à être peu employée.

J'estime que l'on ne peut que partager l'idée selon laquelle des paramètres plus favorables doivent être consentis là où un soutien public accru est nécessaire, pour inciter à la couverture assurantielle ou limiter le coût des soutiens, mais je suis également convaincu qu'une visibilité reste indispensable pour garantir la pleine adhésion des exploitants à la réforme.

Pour ces raisons, et parce que le Parlement serait dessaisi d'une partie de ses compétences, je veux indiquer que le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain auquel j'appartiens s'abstiendra sur l'ensemble du texte.

M. Claude Nougein, rapporteur pour avis. - Je vais pour ma part aborder les articles du projet de loi qui traitent plus directement de la « mécanique » assurantielle, à savoir les articles 7 et 10.

L'article 7 du projet de loi constitue un élément central de la réforme de la gouvernance que vient de vous exposer Patrice Joly. En effet, il habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour mettre en place une structure de coopération entre les assureurs qui distribueront des contrats d'assurance multirisque climatique.

Pourquoi un tel rapprochement des assureurs est-il envisagé ? L'objectif de cette structure est de rendre le marché de l'assurance multirisque climatique plus attractif pour les assureurs, afin d'étendre la couverture assurantielle, tout en la rendant plus abordable pour les exploitants agricoles. En effet, ce groupement est justifié par le constat que la connaissance limitée du risque et la faible capacité des assureurs à le mutualiser nuisent à la rentabilité de ce marché, conduisant à une offre limitée pour les exploitants - actuellement, deux assureurs se partagent le marché. D'une part, la connaissance limitée du risque s'explique notamment par le manque de prévisibilité des aléas climatiques et le coût très variable des sinistres pour les différents types de cultures. D'autre part, la faible mutualisation des risques tient au nombre restreint d'assurés. L'absence de mutualisation possible est particulièrement préjudiciable en matière de risques agricoles, car les aléas climatiques sont des risques systémiques, c'est-à-dire qu'ils touchent beaucoup d'exploitants agricoles en même temps.

Dans cette perspective, le regroupement d'assureurs au sein d'une même structure présente deux avantages majeurs. Premièrement, il permet une meilleure connaissance du risque, puisque les assureurs peuvent partager leurs données relatives à la sinistralité, donc élaborer une tarification des contrats plus adaptée aux risques des exploitants. Deuxièmement, il permet aux assureurs de mutualiser leurs risques, ce qui réduit la contrainte du caractère systémique de ceux-ci. Le principe du groupement d'assureurs, couramment appelé « pool », n'est pas inédit pour la couverture de risques mal appréhendés par le marché. Par exemple, le groupement Gestion de l'assurance et de la réassurance des risques attentats et actes de terrorisme (Gareat) permet aux assureurs de mutualiser leurs risques contre ces derniers.

Cela étant, plusieurs schémas de gouvernance peuvent être envisagés, avec un degré plus ou moins fort de mutualisation des activités des assureurs. L'Autorité de la concurrence, que nous avons auditionnée avec beaucoup d'intérêt, a d'ailleurs été saisie pour avis par le Gouvernement sur trois dispositifs de coopération entre assureurs.

Le premier scénario est celui d'une coopération se limitant à un partage de données individuelles de sinistralité pour permettre une meilleure connaissance des risques. Il est évident que ces données devront être rendues anonymes et agrégées. Les auditions que nous avons menées ont laissé entendre que ces données pourraient être transmises à la Caisse centrale de réassurance (CCR), en tant que « tiers de confiance » qui les restituerait ensuite aux assureurs, sans que cette piste soit encore totalement arrêtée. Le partage des données pourrait aussi s'effectuer au sein du groupement.

Le deuxième scénario est celui d'un groupement permettant à la fois de partager les données de sinistralité et de mutualiser les risques, c'est-à-dire qu'une partie des risques assurés par un assureur est couverte par le groupement. Ce modèle est celui d'une « co-réassurance ». Dans ce dispositif, les assureurs y participant restent toutefois libres de fixer leurs propres primes commerciales.

Le troisième scénario est celui qui permet la coopération la plus aboutie entre les assureurs, selon le modèle de « co-assurance ». Outre la mutualisation des données et des risques, le groupement vient encadrer les relations entre les assureurs membres du groupement et leurs clients. Ce modèle pourrait donc se traduire par une harmonisation des caractéristiques des contrats commercialisés, des expertises, des modalités de collecte des primes et d'indemnisation.

Bien entendu, de fortes contraintes juridiques pèsent sur la constitution de ce groupement, quel que soit le schéma retenu. Outre la nécessaire protection des données personnelles des assurés, qui fera l'objet d'un amendement, ce groupement doit être conforme au droit de la concurrence français, mais également européen, pour ne pas être qualifié d'entente illicite. Le troisième scénario, celui d'une co-assurance, est celui sur lequel l'Autorité de la concurrence a d'ailleurs exprimé le plus de réserves.

Quelle est l'option privilégiée par le projet de loi ? A ce stade, nous n'en savons rien. En réalité, l'article 7 ne tranche pas la question, et prévoit une habilitation à légiférer par ordonnance suffisamment large pour couvrir tous les scénarios possibles. La forme juridique même du groupement n'est pas non plus arrêtée, même si un groupement d'intérêt économique (GIE) serait privilégié. Sur ce sujet, les discussions se poursuivent, et les auditions que nous avons menées ont témoigné du long chemin qu'il reste à parcourir avant de parvenir à définir une solution robuste. Le principe même d'un groupement d'assureurs ne fait pas l'unanimité. Il faut reconnaître que les nombreuses inconnues de cette équation peuvent alimenter la réticence de certains...

Toutefois, je regrette vivement que ce sujet crucial pour la mise en oeuvre de cette réforme soit traité par ordonnance, privant le Parlement d'un réel débat sur les caractéristiques de ce groupement. Certes, le sujet est technique, mais il procède aussi de choix politiques : quel degré de concurrence entre les assureurs faut-il instaurer sur ce marché ? Comment rendre celui-ci attractif pour permettre l'arrivée de nouveaux acteurs et étoffer l'offre pour les exploitants agricoles ? Il ne faut pas abuser des ordonnances. Seules l'urgence d'une crise ou la mise en oeuvre d'un programme de réformes très précis, après une élection présidentielle par exemple, justifient le recours à ces dernières. Je m'étonne d'ailleurs que le Gouvernement ne soit pas en capacité de proposer un texte plus abouti, eu égard aux travaux de réflexion conduits avant le dépôt du projet de loi. Voilà dix-huit mois que l'on en parle ! Je n'oserais penser qu'il y a un rapport entre l'urgence apparente et l'échéance électorale du mois d'avril...

Néanmoins, compte tenu de l'importance de ce dispositif pour la réussite de la réforme qui nous est proposée, et le principe d'un groupement me semblant justifié, je ne proposerai pas une suppression sèche de cet article - il faut penser à l'intérêt des agriculteurs. En accord avec le rapporteur au fond, Laurent Duplomb, je vous proposerai plusieurs amendements visant à resserrer le champ de l'habilitation à légiférer par ordonnance.

J'en viens désormais à l'article 10 du projet de loi. Celui-ci modifie l'application de la garantie tempête des contrats d'assurance pour les biens professionnels. Le principe d'extension obligatoire de la garantie incendie est maintenu, mais l'article prévoit que les indemnisations résultant de la garantie tempête sont attribuées en tenant compte de critères - franchise, coefficient de vétusté, plafond, etc. - qui peuvent être différents de la garantie incendie. L'objectif de cet article est de faire échec à une jurisprudence de la Cour de cassation, qui aligne les conditions d'indemnisation des risques tempête et incendie. Or la fréquence et la gravité de ces deux risques sont très différentes.

Je souscris à l'objectif de ce dispositif, même s'il convient de s'interroger sur le lien de cet article avec le reste du projet de loi. Certes, les agriculteurs sont particulièrement concernés par le risque tempête ; ils représentent d'ailleurs 12 % des cotisations versées au titre de cette garantie. Toutefois, la portée du dispositif est plus large, puisqu'il s'agit de l'assurance des biens professionnels.

M. Laurent Duplomb, rapporteur de la commission des affaires économiques. - Je veux tout d'abord féliciter Patrice Joly et Claude Nougein pour le travail qu'ils ont réalisé. Je n'ai pas grand-chose à ajouter sur les points de détail. J'apporterai simplement un peu d'eau à leur moulin.

Ce qui frappe à la lecture du projet de loi, c'est l'incertitude totale dans laquelle nous sommes : c'est comme si l'on nous demandait de traverser un tunnel dans le noir... Au-delà des mots, rien n'est fait pour apporter la confiance nécessaire à ce que les agriculteurs souscrivent au texte. Un sondage réalisé la semaine dernière par Terre-net le démontre : 53 % des agriculteurs considèrent que ce projet de loi ne fera qu'enrichir les assureurs. Il me semble donc que notre travail consiste, sur ce texte, à essayer de trouver tous les artifices pour contraindre le Gouvernement à nous fournir des éléments permettant d'apporter cette confiance.

Le projet de loi soulève plusieurs enjeux.

Le premier est le nerf de la guerre : il s'agit du montant annoncé de 600 millions d'euros pour mettre en oeuvre la réforme proposée. Je rappelle que le Président de la République avait annoncé un doublement de l'aide globale. Comme Patrice Joly l'a indiqué, celle-ci se compose aujourd'hui de 150 millions d'euros d'aides européennes, de 60 millions d'euros de participation des agriculteurs via la contribution additionnelle qu'ils acquittent et de 150 millions d'euros, en moyenne, d'aides de la part de l'État. Elle sera désormais constituée de 186 millions d'euros d'aides européennes au titre du plan stratégique national (PSN), de 140 millions d'euros de contribution additionnelle des agriculteurs - nous espérons que ce montant ne sera pas ramené à 120 millions d'euros, car, comme l'a expliqué Patrice Joly, seuls 60 des 70 millions d'euros étaient jusqu'à présent effectivement affectés au FNGRA, le reste étant reversé au budget général de l'État - et, par conséquent, d'une participation de l'État de 274 millions d'euros.

Je pense que, en n'annonçant pas les différents taux dans le projet de loi, le Gouvernement cherche une variable d'ajustement pour ne pas avoir à dépenser plus de 600 millions d'euros. Or, en agissant de la sorte, le Gouvernement ne rassure pas les agriculteurs, comme ils nous l'ont tous dit en audition. Lorsque l'on veut inciter les agriculteurs à adhérer à un système assurantiel, il convient de leur communiquer des éléments précis, pour les rassurer et pour qu'ils s'assurent avec confiance.

Les taux d'intervention de l'État pour les grandes cultures, la viticulture, l'arboriculture et les prairies ne sont pas connus, alors qu'ils sont extrêmement importants. Qui voudrait s'assurer sans connaître le taux de franchise, le pourcentage de subvention sur sa police d'assurance, le taux d'intervention de l'État ? Du reste, on est en train de faire disparaître le fonds des calamités, qui existe depuis 1964 et qui avait prouvé sa capacité à résister dans le temps, si ce n'est depuis 2010, avec l'élimination des différentes cultures assurables. Pas plus que nous ne connaissons les quatre taux, nous ne savons comment l'État interviendra en remplacement de ce fonds... Enfin, le taux d'indemnisation est aussi des plus importants : s'il s'élève à zéro, l'adhésion n'a absolument aucun sens.

Comme l'ont indiqué les rapporteurs pour avis, notre travail consistera donc, sur ce texte, à essayer d'apporter le plus d'éléments qui instaureront la confiance, en encadrant les choses. Tel est le sens de l'amendement qui vous a été présenté. Nous y avons travaillé ensemble pour contraindre le Gouvernement à privilégier, plutôt qu'une fluctuation chaque année, un « tunnel » qui garantisse une stabilité des taux sur cinq ans. De fait, si le nombre d'assurés augmente, conformément à l'objectif du projet de loi, la captation du taux de subvention des primes d'assurance sera plus importante, et le montant qui restera sur les 600 millions d'euros pour participer à l'indemnisation des dégâts et des calamités sera nécessairement plus faible.

Durant l'examen du texte, nous essaierons également de mettre en évidence le fait que le Gouvernement passe à côté d'un élément essentiel : l'évolution de la moyenne olympique, qui nous est imposée par l'Europe et par les accords mondiaux de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Un système assurantiel ne peut avoir de sens que si ce que l'on assure a une valeur. Or, si les aléas climatiques font baisser les rendements année après année, il arrivera un moment où la moyenne olympique ne garantira plus l'intérêt de s'assurer. Il nous faudra donc réfléchir à modifier cette évolution de la moyenne olympique. Nous avons déposé un amendement qui permettra à l'agriculteur de choisir entre faire ses calculs sur la base d'une moyenne olympique ou les faire sur la base d'une moyenne arithmétique et triennale.

Je partage tout ce qui a été dit par les deux rapporteurs pour avis de la commission des finances. Nous ferons tout en séance pour que ce texte puisse apporter beaucoup plus de confiance aux agriculteurs que ce que permettait la version de l'Assemblée nationale.

M. Claude Raynal, président. - Merci de vos mots élogieux pour les travaux de nos rapporteurs. J'ouvre maintenant le débat.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je remercie nos deux rapporteurs ainsi que le rapporteur de la commission des affaires économiques, même si je ne partage malheureusement pas le même optimisme. Un besoin de confiance s'exprime effectivement. Toutefois, la façon dont le texte soumis à notre examen est parvenu au Sénat ne crée pas nécessairement un climat favorable en la matière.

Or ce projet de loi vise à répondre à une préoccupation importante. Le régime des calamités agricoles a, certes, fait ses preuves, mais il a aussi montré ses limites.

Nous pouvons, en outre, nous interroger sur l'opportunité de l'arrivée de ce texte à cette période de l'année, si près d'une échéance électorale, d'autant qu'une réflexion engagée par le Gouvernement sur la possibilité de répondre, en lien avec le secteur assurantiel, aux épisodes épidémiques avait déjà été balayée d'un revers de main.

Ce projet de loi est présenté comme un grand pas en avant. Or le « flou » de l'article 7 doit interpeller le Parlement sur la place qui lui est réservée dans l'élaboration d'un dispositif de cette importance. Un texte législatif de cette envergure, porteur d'une grande réforme, ne doit pas être un miroir aux alouettes.

Je m'inscris dans la ligne de nos deux rapporteurs pour avis. Je regrette la manière de procéder que je viens de décrire, qui soulève de sérieuses interrogations. Nous essaierons néanmoins de faire au mieux.

M. Christian Bilhac. - Il semblerait que le niveau d'indemnisation des non-assurés ait été équivalent à celui des assurés après le gel du mois d'avril. Tant que cette situation perdurera, certains continueront à se demander s'il est utile de prendre une assurance.

Le quasi-monopole des compagnies d'assurance mérite par ailleurs d'être souligné.

Il faut tenir compte, en outre, de l'impact croissant des aléas climatiques sur les cultures, dû à la limitation des traitements et à l'essor de l'agriculture biologique. Le mildiou touche ainsi particulièrement les exploitations biologiques. Ce problème risque de s'aggraver.

Enfin, il faut effectivement revoir la base de calcul, le système actuel n'étant pas satisfaisant. Cependant, de nombreuses exploitations reposant sur un équilibre fragile, il conviendrait de réfléchir à une indemnisation minimale pour éviter qu'elles ne disparaissent - en passant, par exemple, de l'expertise du dégât à celle de la conduite de l'exploitation, pour éviter qu'il n'en résulte des négligences. De nombreux agriculteurs souhaiteraient, en effet, disposer de la garantie d'un revenu mensuel minimum.

M. Vincent Segouin. - La question de l'assurance agricole est abordée chaque année à l'occasion de l'examen du rapport spécial de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » du projet de loi de finances. Le nombre de jeunes agriculteurs diminue, notamment en raison des incertitudes liées à l'impact des aléas climatiques sur les récoltes et à sa prise en charge par les assurances.

Le texte a le mérite de redéfinir les rôles respectifs de l'État, des assureurs et des agriculteurs. Je m'inquiète néanmoins beaucoup de la coquille vide de l'article 7 et de l'absence de discussion qu'elle présuppose au sein du Parlement, tout devant se faire par ordonnances.

Ce point est particulièrement gênant, y compris du point de vue du budget de l'État. Le besoin en subventions risque, en effet, d'augmenter, car la fréquence du risque augmentera probablement.

Or ces éléments ont été complètement occultés dans le projet de loi, qui ne comporte, à ce sujet, aucune prévision de calcul. Nous ne connaissons pas le budget que l'État devra mobiliser pour couvrir les sinistres. Le Gouvernement n'en poursuit pas moins la gestion par ordonnances - dans laquelle le rôle du Parlement est réduit, comme toujours, au minimum -, ainsi que la politique du « quoi qu'il en coûte », du fait de son incapacité à établir des prévisions sérieuses.

M. Patrice Joly, rapporteur pour avis. - La question de l'assurance agricole est effectivement un sujet important. Nous devons y trouver des solutions en tenant compte des contraintes financières qui ont été rappelées.

Il existe, en la matière, un duopole. Cependant, dans l'ensemble, les indemnités versées représentent 110 % des cotisations perçues. Cette activité n'est donc pas rentable à l'heure actuelle, ce qui soulève d'ailleurs des difficultés pour l'avenir, car il n'est pas certain que les assurances continueront à proposer des offres. Il est d'ailleurs prévu dans le texte que les compagnies d'assurance devront faire des propositions sur l'ensemble des risques.

En élargissant la base éligible ainsi que le montant des indemnisations potentielles, l'enjeu est de trouver des équilibres économiques dans ce domaine - à travers notamment la constitution d'un « pool » d'assureurs.

En vue de l'examen du texte en séance, il serait bon de réunir des éléments sur le sujet des maladies touchant les cultures, évoqué par Christian Bilhac, qui n'a pas été abordé durant nos auditions car il ne figure pas dans le projet de loi.

La possibilité d'introduire une indemnisation garantissant un revenu minimum pour les exploitations fragiles, quel que soit le niveau de perte subie, pourrait par ailleurs être étudiée. Cela renvoie à l'articulation avec le revenu de solidarité active (RSA).

M. Claude Nougein, rapporteur pour avis. - Les compagnies d'assurance Groupama et Pacifica sont en situation d'oligopole. Le but de ce projet de loi est de faire entrer un maximum d'assureurs sur le marché de l'assurance agricole. Or l'appétence des assureurs pour ce domaine est faible. Selon France Assureurs, sur les trente prochaines années, le coût, pour les assureurs, des sinistres liés au changement climatique devrait représenter le double de celui représenté par les sinistres des trente dernières années.

Le texte comporte une obligation d'assurer pour les assureurs, mais pas d'obligation de s'assurer pour les assurés.

J'en viens au problème de la gestion par ordonnances. Le projet de loi initial prévoyait une prise d'ordonnances neuf mois après la promulgation de la loi. Ce délai a été ramené à six mois par l'Assemblée nationale. Ces délais sont un peu courts, car il faudra remplir la coquille vide que j'ai évoquée.

L'objectif était de faire entrer le texte en application au 1er janvier 2023. Je pense plutôt qu'il entrera en application au 1er janvier 2024. Nous devrons nous montrer aussi vigilants que possible sur ce point.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 5

M. Patrice Joly, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-97 vise à donner une certaine visibilité aux exploitants, en faisant en sorte que la nouvelle commission chargée de l'orientation et du développement des assurances garantissant les dommages causés aux récoltes, dite « Codar », puisse faire des recommandations sur les taux, pour une période de cinq ans.

L'amendement  COM-97 est adopté.

Après l'article 5

M. Patrice Joly, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-98 prévoit qu'un décret des ministres chargés de l'agriculture et des finances fixe les taux applicables pour les quatre paramètres pour une période de cinq ans, sur la base des recommandations du CNGRA, par filière. Des modifications annuelles dérogatoires de taux pourront toujours avoir lieu

L'amendement  COM-98 est adopté.

Article 7

M. Claude Nougein, rapporteur pour avis. - L'amendement  COM-99 précise que les données partagées par les assureurs sont anonymes.

L'amendement  COM-100 précise que les assureurs restent libres de définir leurs primes commerciales, pour assurer un degré de concurrence suffisant.

L'amendement  COM-101 supprime les mots « à exercer en commun certaines activités liées à ces produits » de l'article 7, compte tenu de l'imprécision de cette formule.

L'amendement  COM-102 précise que l'offre présentée aux exploitants faisant la demande de souscription d'un contrat multirisque climatique doit être fixée dans des conditions raisonnables.

L'amendement  COM-103 précise qu'il reviendra à l'ordonnance d'encadrer les procédures d'évaluation et d'indemnisation des sinistres, et non pas aux assureurs eux-mêmes.

Enfin, l'objet de l'amendement  COM-104 est de préciser la nature des missions confiées à la Caisse centrale de réassurance.

M. Laurent Duplomb, rapporteur de la commission des affaires économiques. - Les non-assurés ne bénéficieront plus d'une « indemnité calamités » à 100 % : ils n'en percevront plus que la moitié. Il en résultera une économie substantielle pour l'État.

Plus le système s'éloignera des réalités du terrain, plus les agriculteurs non assurés seront nombreux, et plus les agriculteurs assurés sortiront du système d'assurance faute de voir ce dernier évoluer.

Par ailleurs, une fois le nouveau dispositif en vigueur, une même question se posera à chaque réforme de la PAC : combien de fois faudra-t-il faire basculer des fonds du premier pilier de celle-ci dans le deuxième, pour assurer la cohérence des subventions relatives aux contrats d'assurance ? Une fois encore, les mesures de soutien économique du premier pilier, censées compenser les prix bas payés aux agriculteurs, seront remplacées par le deuxième pilier, qui se substituera ainsi au vrai rôle de solidarité de l'État.

Les amendements  COM-99, COM-100, COM-101, COM-102, COM-103 et COM-104 sont adoptés.

La commission émet un avis favorable à l'adoption du projet de loi sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

TABLEAU DES SORTS

Article 5

Auteur

Sort de l'amendement

M. JOLY

COM-97

Adopté

Article additionnel après l'article 5

M. JOLY

COM-98

Adopté

Article 7

Auteur

Sort de l'amendement

M. NOUGEIN

COM-99

Adopté

M. NOUGEIN

COM-100

Adopté

M. NOUGEIN

COM-101

Adopté

M. NOUGEIN

COM-102

Adopté

M. NOUGEIN

COM-103

Adopté

M. NOUGEIN

COM-104

Adopté

La réunion est close à 18 h 35.

Mercredi 26 janvier 2022

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Contrôle budgétaire - Contributions de la France au financement des organisations internationales - Communication

M. Claude Raynal, président. - Je laisse la parole aux rapporteurs spéciaux de la mission « Action extérieure de l'État » pour nous présenter les conclusions de leur contrôle sur les contributions de la France au financement des organisations internationales.

M. Rémi Féraud, rapporteur spécial. - Nous nous sommes intéressés aux contributions financières que verse la France au système multilatéral et plus particulièrement au système onusien. Nos ambitions étaient multiples.

Nous souhaitions obtenir une évaluation des dépenses en faveur du multilatéralisme puisque nous n'en disposons pas chaque année dans le cadre, par exemple, de l'examen des lois de finances.

Nous voulions comprendre comment nos contributions sont calculées et quels sont les facteurs de leur évolution dans le temps.

Nous souhaitions nous assurer que ces dépenses sont suivies et pilotées efficacement.

Et, enfin, nous voulions dresser un état de lieu de notre position financière et donc de notre influence au sein du système multilatéral, sujet sur lequel reviendra notamment Vincent Delahaye.

Nous avons sollicité très largement l'administration, que ce soit par le biais du ministère des affaires étrangères ou du ministère du budget afin d'obtenir plusieurs documents très utiles, notamment chiffrés. Nous les remercions pour le travail fourni et pour nos échanges. Nous avons par ailleurs, échangé avec une chercheuse de l'Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS), Madame Magali Chelpi-den Hamer, qui a réalisé un travail en lien avec notre sujet que vous pourrez trouver sur le site de l'IRIS.

Au cours de notre contrôle, un constat s'est imposé rapidement.

La dépense en faveur des institutions internationales est éparpillée entre de nombreux ministères, missions et programmes budgétaires. Cela ne concerne donc pas seulement le ministère des affaires étrangères.

Si chaque ministère sait combien il verse, aucun exercice de synthèse n'est fait au niveau interministériel. Cela fait que chaque année, l'État dans son ensemble n'a aucun outil pour savoir combien il verse au système multilatéral.

En conséquence, l'exercice de pilotage ne se fait qu'au niveau ministériel et pas au niveau de l'État dans son ensemble, ce qui nous semble être un problème. Nous avons, dans ce contexte, pris beaucoup de temps pour être en mesure d'évaluer le coût des contributions internationales de la France.

Pour le ministère des affaires étrangères, les contributions internationales s'élevaient à 2,2 milliards d'euros en 2021. Un tiers est porté par la mission Action extérieure de l'État au titre du financement du système onusien, c'est-à-dire des opérations de maintien de la paix, du budget des agences et du budget ordinaire. Deux tiers sont portés par la mission Aide publique au développement avec pour principaux bénéficiaires le Fonds européen de développement, l'Alliance du vaccin GAVI et le Haut-Commissariat aux réfugiés de l'ONU.

Sur le périmètre de l'État, l'évaluation a été plus compliquée. En effet, depuis la suppression d'un document de politique transversale consacrée à l'action extérieure de l'État en 2019, il n'y a plus d'exercice de synthèse. Pour nous fournir des réponses, il a fallu que la direction du budget lance une enquête à notre demande auprès des autres ministères pour construire un tableau de synthèse.

En clair, si le Président de la République, le Premier ministre mais aussi les parlementaires veulent, à un moment « T », savoir combien la France verse et à qui, l'information n'était en pratique pas disponible.

Au final, après un travail de recherche, nous avons évalué le montant des contributions internationales à 5,6 milliards d'euros en 2021 dont 56,5 % de contributions obligatoires.

Les trois principaux ministères concernés sont celui des affaires étrangères, de la recherche et de l'enseignement supérieur et enfin de l'économie.

Environ 210 organisations, programmes ou fonds perçoivent une contribution française, notamment l'Agence spatiale européenne, le Fonds européen de développement et l'Association internationale de développement de la Banque mondiale.

L'absence d'information agrégée nous semble être un véritable problème. Nous proposons donc de rétablir un document de politique transversale visant à présenter la synthèse des contributions versées chaque année ce qui permettra d'exercer un contrôle parlementaire plus simple et efficace.

Faute d'information agrégée, par ailleurs, le pilotage est défaillant. Il s'exerce au niveau du ministère des affaires étrangères qui a créé un comité de pilotage qui joue un rôle utile mais qui nous paraît perfectible. Au niveau interministériel, il existe un comité relatif à l'aide publique au développement. Pour autant, cela exclut un volume important de contributions qui interviennent dans d'autres domaines.

Nous proposons de renforcer les capacités de pilotage des contributions internationales sur trois volets principalement.

D'abord, en confiant au ministère des affaires étrangères la tâche de réaliser un référentiel de la performance des organisations internationales qui, aujourd'hui, n'existe pas.

Ensuite, en évaluant et en renforçant les moyens humains dédiés au suivi budgétaire des organisations internationales, ce qui mobilise aujourd'hui une vingtaine de personnes environ au ministère des affaires étrangères.

Enfin, en confiant à une structure interministérielle la mission d'assurer un suivi et un pilotage des contributions internationales en produisant des éléments d'analyse et des recommandations.

Enfin, nous avons détecté qu'il existait aujourd'hui un risque important lié à la question des taux de change et du risque de change. En effet, environ 12 % des contributions internationales sont versées en devises, en particulier en dollars.

Il en résulte des difficultés au moment de la construction du projet de loi de finances et de son exécution puisque les taux de change sont susceptibles d'évoluer et, ainsi, de générer un gain ou une perte au change. Le ministère des affaires étrangères nous a d'ailleurs indiqué que lorsqu'il y a un gain, celui-ci est « gelé » par le ministère du budget afin de faire face à d'éventuels aléas en gestion. Il considère que cette situation est asymétrique puisque lorsqu'il y a une perte, le ministère du budget pèserait pour qu'elle soit couverte par des redéploiements budgétaires plutôt que par des crédits nouveaux.

Pour limiter le risque de change, un mécanisme de couverture de change a été mis en oeuvre avec l'Agence France Trésor et systématiquement activé depuis 2017 mais ne l'a pas été en 2022.

Nous avons identifié deux difficultés.

D'abord, il n'existe pas de doctrine claire sur la pratique à suivre lorsque le taux de change de marché a dévié de façon importante par rapport au taux de budgétisation au moment du dépôt du projet de loi de finances. Faut-il modifier les crédits du PLF pour maintenir le pouvoir d'achat en devises ? Faut-il laisser au ministère le soin de faire des redéploiements au sein de son budget et d'assumer ses pertes ou ses gains ? Visiblement, ce serait la seconde solution qui prévaudrait aujourd'hui, non sans difficultés.

Ensuite, le ministère des affaires étrangères peut décider de recourir ou non au mécanisme de couverture au risque de s'exposer à une sérieuse perte au change, ce qui est le cas cette année. Il y a environ déjà 30 millions d'euros de perte et il est possible que montant s'accroisse encore si rien n'est fait.

Nous recommandons donc d'établir une doctrine s'agissant des décisions à prendre lorsque les taux de change ont évolué sensiblement entre la budgétisation et le dépôt du projet de loi de finances et de rendre systématique l'activation de la couverture de change afin d'éviter une prise de risque.

L'esprit du vote du budget n'est pas de se situer dans une logique de prise de risque face à l'évolution des taux de change mais bien que l'administration bénéficie des crédits votés pour financer les politiques publiques.

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - Nous nous sommes interrogés sur l'influence de la France au sein des organisations internationales au regard des financements qu'elle apporte.

Les contributions sont un levier d'influence majeur et dans certaines organisations il y a même un « ticket minimal » de financement à apporter pour participer aux organes décisionnels.

Le montant des contributions est également pris en compte pour répartir, entre chaque nationalité, le niveau des effectifs d'agents au sein des organisations internationales.

Dans ce contexte, la France est amenée parfois à soutenir certaines organisations afin de favoriser la nomination ou le maintien à des fonctions de direction de certains de nos compatriotes. On a pu le constater récemment dans le cas des financements accordés à l'ONU en faveur du maintien de la paix, dont les opérations sont dirigées par un français. En sens inverse, on a pu constater dans nos échanges avec l'administration et des experts que la faiblesse de nos contributions dans certaines organisations comme le Programme alimentaire mondial pouvait limiter notre influence.

Nous avons travaillé sur une quarantaine d'organisations du système onusien. Ce choix est justifié par la volonté de travailler sur un périmètre pleinement international, là où d'autres organisations à l'instar de l'Agence spatiale européenne ou de l'OTAN ont une dimension plus strictement européenne ou occidentale.

Au total, le montant des contributions étatiques perçues par les organisations internationales que nous avons examinées s'élève, en 2020, à 42,2 milliards de dollars. La part de la France s'élève à 1,1 milliard de dollars, soit 0,9 milliard d'euros.

Nous avons choisi le système onusien également parce qu'il fournit un volume important et exploitable d'informations financières, ce qui n'est pas le cas de beaucoup d'autres organisations.

Nous faisons d'ailleurs la recommandation que l'État se dote d'un outil de veille permettant de suivre, sur longue période et pour l'ensemble des organisations, l'évolution des contributions versées par l'ensemble des donateurs. L'absence d'un outil de cette nature au niveau de l'État constitue un vrai manque si l'on veut mettre en place une véritable stratégie de pilotage et de ciblage de nos contributions internationales.

On s'aperçoit, à l'issue de cette analyse, sans surprise, de la place prépondérante des États-Unis qui assurent plus du quart des financements au système onusien avec 11,6 milliards de dollars en 2020, loin devant l'Allemagne et la France.

Un second constat est l'importance des contributions volontaires dans le mode de financement des États. Elles sont majoritaires pour l'ensemble des principaux financeurs à l'exception notable de la Chine et de la France.

Or, la Chine voit augmenter très rapidement le montant de ses contributions obligatoires compte tenu de sa place croissante dans l'économie mondiale. Elle a donc moins besoin que nous de mobiliser les contributions volontaires pour accroître son poids dans le financement du système onusien.

Dans le classement des contributeurs au système onusien, nous occupions la septième place en 2020 mais cette position fluctue depuis 2013. On observe, surtout, une contraction du poids de la France dans l'ensemble des financements versés au système onusien. Nous représentions 3,7 % des contributions étatiques perçues par les organisations onusiennes en 2010, nous n'en représentions plus que 2,7 % en 2020. Cela résulte du recul de notre position au sein de l'économie mondiale, à comparer à la montée en puissance de la Chine et de certains pays émergents. On peut se consoler car nous ne sommes pas les seuls dans ce cas qui concerne l'essentiel du monde occidental, États-Unis compris.

Nous faisons le constat qu'en matière de contributions volontaires, la France a fait preuve d'attentisme au cours de la dernière décennie.

Nous étions mal placés au début des années 2010 puisque nous représentions 0,9 % de l'ensemble des contributions volontaires perçues par le système onusien en 2013. Nous sommes passés à 1,6 % en 2020 ce qui est positif et témoigne d'un effort. Pour autant cet effort, équivalent à une hausse d'environ 180 millions de dollars de nos contributions sur la période, se compare assez difficilement à celui concédé par nos partenaires. Ainsi, l'Allemagne a augmenté de 2,9 milliards de dollars le montant de ses contributions volontaires sur la même période.

En moyenne annuelle, nos contributions aux diverses organisations onusiennes ont évolué dans des proportions bien moins importantes que celles de l'Allemagne, de la Chine ou du Royaume-Uni.

La Chine augmente ses contributions, notamment obligatoires, mais cible également très bien ses contributions volontaires. Par exemple, elle a augmenté ses contributions volontaires à l'Union internationale des télécommunications (UIT) d'environ 60 % chaque année pendant sept ans. Cela lui offre une influence très importante au sein de cette organisation qui est l'une des enceintes de définition des standards internationaux en matière de télécommunication.

Le rapport contient un tableau qui croise, pour la France et plusieurs pays, l'évolution moyenne de nos contributions et de notre part dans les financements totaux perçus par plusieurs organisations onusiennes. On remarque que la France n'a pas adopté une position véritablement marquée en matière d'engagement ou de désengagement financiers comparativement à d'autres pays. En contrepartie nous n'avons pas non plus augmenté significativement notre poids dans le financement des organisations, c'est-à-dire notre influence. Nous sommes un peu le ventre mou de ce tableau.

Dans la compétition pour l'influence au sein des organisations internationales, la France a des atouts qu'il ne faut ni négliger ni surestimer.

Nous sommes membres du Conseil de Sécurité des Nations unies.

Nous bénéficions d'une forte présence de nos compatriotes dans les effectifs des agences onusiennes. Nous sommes, en effet, le deuxième pays après les États-Unis avec 4 364 Français employés par ces organisations. Cela ne devrait pas durer puisque les règles de recrutement tiennent compte du poids de chaque pays dans le financement du système onusien. Or, comme nous l'avons vu, notre poids se réduit. En outre, sur ce sujet, nous observons que si les Français sont nombreux parmi les effectifs, ils occupent moins souvent des postes à responsabilité.

Depuis 2021 au moins, le ministère des affaires étrangères défend une stratégie de renforcement des contributions volontaires. Entre 2020 et 2021, le montant de ces contributions a augmenté de près de 960 millions d'euros, alloués notamment au Fond vert pour le climat, à l'alliance pour le vaccin et l'Association internationale de développement de la banque mondiale.

Nous ne sommes pas, à ce stade, en mesure de dire comment cet effort financier se traduira en termes d'influence faute de disposer d'éléments de comparaison avec nos partenaires.

Le ministère souhaite donc renforcer nos contributions volontaires et il me semble que nous ne pouvons que partager cet objectif.

Il souhaite assurer un meilleur ciblage par rapport à nos priorités. Or, comme nous l'avons évoqué, nous n'avons pas l'impression que l'État dispose pour l'instant de tous les moyens permettant d'assurer un pilotage et un ciblage efficace.

On sent que des efforts ont été faits pour créer, par exemple, une équipe d'appui au niveau interministériel pour favoriser le placement de personnels. Nous considérons que c'est une initiative positive qui devra être complétée d'un travail rapide sur les facteurs d'attractivité de la France pour l'installation des organisations internationales.

Enfin, le ministère souhaite renforcer la coordination européenne.

Il faut savoir qu'en agrégeant les contributions des États membres de l'Union européenne, nous sommes le principal contributeur au système onusien, devant les États-Unis. Pour autant, il faut tenir compte du fait que nous nous situons, sur le plan financier, dans une position très asymétrique par rapport à l'Allemagne. Elle est le premier contributeur européen dans près de 28 organisations onusiennes contre 6 pour la France. L'Allemagne n'a donc pas le même intérêt que la France à coordonner au niveau européen les efforts financiers en faveur des organisations internationales. Nous avons donc intérêt, il nous semble, à diversifier le nombre de nos interlocuteurs européens.

M. Claude Raynal, président. - Vous avez évoqué les plus de 4 000 français employés par les organisations du système onusien, certains d'entre eux sont-ils des fonctionnaires français mis à disposition ? Disposez-vous de chiffres permettant d'évaluer la part relative de ces mises à disposition par rapport aux effectifs employés directement par les organisations ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - L'absence de pilotage interministériel de la dépense me paraît poser une vraie difficulté, surtout lorsqu'elle est rapportée au volume de crédits dédiés aux organisations internationales. Je pense qu'il est indispensable d'aller vers davantage de transparence pour permettre à l'État de mieux appréhender l'ampleur des efforts réalisés.

Je partage le constat des rapporteurs spéciaux selon lequel il faut que la France mène des initiatives au niveau européen pour contrer l'influence grandissante de certains pays émergents. Je suis également d'accord sur l'importance de consolider rapidement notre ambition européenne.

M. Rémi Féraud. - Pour répondre en partie à la préoccupation du rapporteur général, nous pensons qu'il est nécessaire de rétablir le document de politique transversale, supprimé en 2019, consacré à « l'action extérieure de l'État » et dont l'un des chapitres offrait une vision synthétique des contributions versées aux organisations internationales. Nous pensons que le rétablissement de ce document pourrait être tout aussi utile aux parlementaires qu'à l'exécutif lui-même, puisqu'il ne dispose pas d'une vision consolidée de ses contributions internationales.

M. Vincent Delahaye. - Pour répondre à l'interrogation de M. le Président, j'ajouterai que les plus de 4 000 fonctionnaires français travaillant au sein des organisations internationales sont très majoritairement employés directement par ces structures. Cependant, nous ne disposons pas de chiffres permettant d'apprécier la part des mises à disposition de fonctionnaires par la France.

M. Roger Karoutchi. - Pour ma part, je déplore l'absence de coordination entre les versements que nous faisons aux fonds européens d'aide au développement et l'action que nous menons, en propre, avec l'Agence française de développement. Cette absence de coordination est d'autant plus incompréhensible que ces deux actions sont placées sous la tutelle d'un même ministère. Il me semblerait plus logique de coordonner de façon plus claire les versements que nous effectuons de manière forfaitaire à destination des fonds européens avec les opérations que nous menons dans le cadre AFD.

Concernant l'influence de la France, il est incontestable que nous avons beaucoup de nationaux français qui participent aux organisations internationales. Mon expérience d'ambassadeur auprès de l'OCDE m'a néanmoins permis de constater que la France appuyait assez peu ses nationaux au sein des organisations internationales. Alors que les gouvernements des autres pays intervenaient pour que des postes stratégiques soient confiés à leurs ressortissants, le Gouvernement français se refusait généralement à mener une telle stratégie d'influence et renvoyait aux méthodes de sélection des organisations internationales.

Si la qualité des candidats français permet bien de décrocher quelques postes à responsabilité, les Français sont de moins en moins nombreux au sein de ces organisations, alors même que les candidats des autres États n'étaient pas toujours excellents, tant s'en faut. Le Quai d'Orsay en particulier se refuse à jouer ce rôle d'influence pour permettre aux Français d'avoir accès aux postes stratégiques.

M. Michel Canévet. - Le sujet des contributions aux organisations internationales est particulièrement important. J'abonderai dans le même sens que Roger Karoutchi : il est indispensable qu'il y ait de la cohérence entre les versements que nous effectuons au profit des organisations internationales et les actions que nous menons avec nos propres outils. Je pense que cette coordination doit impérativement être renforcée au niveau européen.

J'ai lu avec intérêt la recommandation numéro neuf du rapport, qui recommande une augmentation du niveau des contributions volontaires. Une telle recommandation mérite d'autant plus d'être soulignée qu'elle s'éloigne de la ligne de conduite habituelle de Vincent Delahaye. Pour autant, est-ce que l'influence ne se mesure qu'au montant des contributions ? N'existe-t-il pas d'autres moyens pour renforcer notre influence ?

Je souhaite enfin évoquer le train de vie d'un certain nombre d'organisations internationales. Je pense que celui-ci est parfois en contradiction avec l'objet même des missions qui leur sont confiées. Il y a tout de même une forme de contradiction à intervenir dans l'humanitaire et voyager en classe « Business », loger dans les plus grands hôtels et dîner aux meilleures tables. Je pense qu'il faudra se pencher sur ces questions. Les organisations doivent être exemplaires dans leur façon de fonctionner.

M. Hervé Maurey. - Je voudrais à mon tour remercier et féliciter les rapporteurs pour ce rapport très intéressant, mais tout de même un peu effrayant. Je trouve effectivement effrayant que l'État ne connaisse pas le montant des sommes qu'il consacre aux organisations internationales, surtout quand il s'agit de sommes importantes. Je trouve également effrayant que la part de la Chine dans les organisations internationales soit de plus en plus forte. Vincent Delahaye prenait l'exemple de l'organisation internationale des télécoms ; on peut aussi citer l'exemple de l'Organisation pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), dont le directeur est pour la première fois un Chinois, qui a battu une candidate française. Cela montre que quand on a des candidats, et même de bons candidats, ils peuvent être battus aujourd'hui par des Chinois, de par cette montée de leur influence. Je me demande - mais vous n'aurez peut-être pas d'explication - pourquoi cette synthèse, qui existait jusqu'en 2019, a été supprimée. Pourquoi, quand il y a des gains de change, le Quai d'Orsay n'en bénéficie-t-il pas alors qu'il ne bénéficie, si je puis dire, que des pertes ? Pourquoi, selon les années et sans doute selon le bon vouloir de ceux qui sont responsables de cette décision, ne prend-on pas toujours une couverture de change ? Enfin, et c'est peut-être la question la plus cruciale, comment renforce-t-on nos contributions volontaires, quand on connaît nos contraintes budgétaires globales ? Est-ce qu'on le fait à enveloppe constante en diminuant certaines contributions, mais lesquelles, ou va-t-on dans le sens - ce qui se fait beaucoup en ce moment, en cette période électorale - de prendre des mesures ou de faire des propositions qui creusent encore les déficits que nous combattons par ailleurs matin, midi et soir ?

M. Albéric de Montgolfier. - Je voudrais à nouveau remercier les deux rapporteurs, notamment de leur proposition visant à rétablir le document de politique transversale. Je crois que le constat est partagé que nous n'avons pas assez de vision transversale sur un montant de 5,6 milliards d'euros, et l'intérêt de ce contrôle est notamment d'avoir permis d'évaluer cette dépense. Ma question concerne l'UNESCO, dont le siège est à Paris. puisque les États-Unis s'étaient retirés, du temps du précédent président, et qu'un certain nombre de pays dont la France, me semble-t-il, avaient annoncé qu'ils augmenteraient leur contribution ou qu'ils compenseraient la perte de contribution américaine, est-ce que cela a été fait et est-ce que, avec la nouvelle administration, il y a eu un signal d'un éventuel retour ?

M. Emmanuel Capus. - Je partage l'analyse sur le fait qu'il y a un effort de pilotage interministériel et de synthèse à effectuer. Nous savons tous intuitivement qu'il y a un rééquilibrage au niveau international vers l'Asie, et que ce qui a été dit est donc tout à fait logique sur le fait que la part des contributions européennes, voire américaines, diminue substantiellement. Il a été beaucoup dit que la France contribuait moins à l'ensemble de ces organismes que l'Allemagne notamment. Je voudrais savoir - parce qu'il y a d'autres façons d'intervenir sur la scène internationale au service de la collectivité mondiale - si les participations en nature de la France, notamment de nos armées dans l'ensemble des opérations menées dans le monde, sont valorisées, évaluées. C'est en effet une contribution qui mérite d'être mise en avant, une contribution financière - mais l'actualité récente nous rappelle que c'est aussi une contribution par le prix du sang - de telle sorte qu'il me semble que si elle n'est pas évaluée, il faudrait trouver un moyen de la valoriser, parce que c'est un apport différent de celui de certains de nos partenaires.

M. Claude Raynal, président. - J'ai moi-même deux interrogations complémentaires. Comment pourrait-on mieux faire, sur le plan européen, pour avoir une influence plus grande en associant l'ensemble des pays européens ? C'est une question légitime, mais à mettre en parallèle avec notre positionnement sur le siège au niveau du conseil de sécurité. En effet, nous avons là une vision de conservation, si je puis dire, certainement pas de siège européanisé. Est-ce que nos partenaires nous demandent si notre approche européenne sur les contributions et sur l'influence, nous serions prêts à la partager aussi sur le conseil de sécurité ? Avez-vous un peu regardé ce sujet ?

D'autre part, sur la stratégie d'influence, j'ai une petite expérience car j'ai fait fonction de premier conseiller dans une ambassade et j'ai des souvenirs très précis sur les Français mis à la disposition d'une organisation internationale. Le fonctionnaire français mis à disposition d'une organisation internationale n'est plus français. il n'a de français que le partage de la langue, mais n'utilise pas sa position pour influencer au bénéfice de son pays, contrairement à d'autres, que je ne citerai pas par discrétion, qui sont beaucoup plus allants sur le sujet. Avez-vous également regardé ce point ?

M. Vincent Delahaye. - Roger Karoutchi nous ayant parlé de l'AFD, je renvoie la question sur Michel Canévet et Jean-Claude Requier, qui travaillent sur ce sujet-là en tant que rapporteurs des crédits de la mission Aide publique au développement. Sur la coordination de notre politique de développement avec celle des organisations internationales, je pense que c'est un domaine dans lequel nous avons des marges de progrès. Il me paraît comme à mon collègue Michel Canévet important de bien regarder le train de vie des organisations internationales ou des opérateurs, et notamment de l'AFD, de son siège et de ses rémunérations. Concernant la stratégie d'influence et le fait que nous ne soyons pas suffisamment proactifs sur les postes stratégiques, je rejoins un peu ce que vient de dire le président Raynal.

M. Roger Karoutchi. - En réalité, les fonctionnaires français qui sont employés dans les organismes internationaux à des postes clés savent très bien que le gouvernement, que les autorités françaises n'ont rien fait pour eux. Un Américain, lui, sait que l'État américain a usé de son influence pour qu'il soit là, il le doit aux États-Unis et il leur rend compte. Le fonctionnaire français, ou celui qui a été recruté par une organisation internationale, pense que la France n'a rien fait pour lui, que sa place est due à ses mérites et à partir de là, vous ne pouvez rien lui demander.

M. Vincent Delahaye. - Roger Karoutchi a donc répondu au président Raynal à ma place ! C'est une réalité et je pense qu'il y a aussi une tradition française qui fait que lorsqu'on est dans un organisme, on considère qu'on est international et qu'on est au service international avant d'être français. Dans d'autres pays, et pas uniquement aux États-Unis, ce raisonnement-là n'est pas forcément tenu. on rappelle en tout cas qu'il y a aussi une nécessité de faire en sorte que les intérêts du pays soient bien défendus. Il est vrai que c'est peut-être un changement à la fois de mentalité et de culture qu'il faudrait obtenir.

Sur l'augmentation des contributions volontaires, nous ne sommes pas rentrés dans le détail mais cela participe quand même de la stratégie d'ensemble, du pilotage et du ciblage. On a l'impression qu'aujourd'hui, cette stratégie est peu présente. Or, il faudrait peut-être diminuer nos contributions à certaines organisations dans lesquelles notre influence reste très limitée, voire nulle. En ciblant mieux, en faisant peut-être quelques impasses, nous pourrions, avec les moyens existants, renforcer nos contributions volontaires là où il le faut et là où c'est important pour nous en termes d'influence.

Je reviens sur l'influence, qui est quand même une faiblesse de la France. Au niveau européen, nous sommes très peu présents, nous avons peu d'influence par rapport à beaucoup d'autres pays, qui se débrouillent beaucoup mieux que nous. C'est sans doute culturel, on n'y attache pas assez d'importance, alors que cette influence est fondamentale et peut avoir beaucoup de conséquences sur nos choix.

Pour répondre à Emmanuel Capus quant à savoir si les participations en nature, c'est-à-dire par exemple par la mise à disposition de casques bleus, sont valorisées, ce n'est pas le cas. Les données concernent le seul vecteur financier. Il est vrai que les interventions militaires nous coûtent très cher et ne nous permettent pas forcément d'avoir beaucoup plus d'influence.

M. Rémi Féraud. - Concernant le risque de change, l'objectif du mécanisme de couverture n'est pas de réaliser un gain au change mais de permettre au ministère dépensier, ici le ministère des affaires étrangères, de se décharger du risque et de pouvoir raisonner avec des ressources en euros et un pouvoir d'achat en dollar qui soit figé. La décision d'activer le mécanisme lui revient et l'agence France Trésor n'intervient que dans la mise en oeuvre de la couverture de change, pas dans sa décision.

Il n'y a en réalité pas de doctrine absolue et cette année, nous sommes pour la première fois depuis cinq ans dans une absence de couverture de risque de change car, entre l'élaboration du budget au milieu de l'année 2021 et son vote en fin d'année, il y a déjà eu une perte de change de 30 millions et le ministère des affaires étrangères a préféré - pour des raisons qu'il assume et défend - ne rien faire pour le moment.

Je ne sais pas s'ils espèrent que la situation sur les marchés lui sera plus favorable au début de 2022, mais cela rentre plus probablement dans une forme de rapport de force avec Bercy. Il n'est pas logique que cela ne soit pas pris en compte. J'imagine que, pour le budget de l'État dans son ensemble, ces montants sont faibles, mais ils sont importants pour le ministère des affaires étrangères. Même si le risque en lui-même n'est pas énorme pour le ministère des affaires étrangères, cela change beaucoup de choses car la perte peut s'accroître - c'est même ce qui est en train de se passer aujourd'hui. C'est pour cette raison que nous pensons qu'il faut rendre systématique le principe de la couverture de change. En outre, en tant que parlementaires, nous ne votons pas un budget en espérant des gains sur le change, de même que nous voulons éviter les pertes.

Enfin, l'UNESCO est l'une des organisations internationales où la France a le plus exercé son volontarisme financier ces dernières années, justement pour compenser le retrait américain en augmentant les contributions volontaires de la France. Je crois que leur montant total en 2020 a atteint 8,5 millions d'euros, soit une multiplication par cinq depuis 2011. La France a donc bien réagi aux décisions de l'administration Trump, mais je ne sais pas quelles sont les décisions qu'a prises l'administration Biden sur le retour des États-Unis à l'UNESCO et leur participation financière.

M. Claude Raynal, président. - Merci, Messieurs les rapporteurs, pour cette communication.

La commission autorise la publication de la communication des rapporteurs spéciaux sous la forme d'un rapport d'information.

Plan de transformation numérique de la justice - Audition de M. Gilles Andréani, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes, et Mme Catherine Pignon, secrétaire générale du ministère de la justice, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes

M. Claude Raynal, président. - Nous procédons à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes réalisée à la demande de notre commission, en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), sur la transformation numérique du ministère de la justice.

Alors que chacun s'accorde sur la nécessité de réévaluer les moyens humains et financiers consacrés à notre système judiciaire, il nous est apparu important d'évaluer également ses efforts de modernisation, tant pour faciliter le travail des magistrats et des agents qu'au bénéfice de nos concitoyens qui demandent une justice plus accessible, plus rapide et plus efficace.

Nous avons donc estimé utile de faire un bilan du plan de transformation numérique qui avait été présenté en 2017 pour remédier aux graves difficultés du ministère en ce domaine, et d'évaluer la situation actuelle de la justice au regard des défis que posent le développement de l'utilisation des outils numériques et les nouvelles méthodes de travail liées à la pandémie de covid-19.

Nous avons le plaisir de recevoir une nouvelle fois M. Gilles Andréani, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes, qui nous présentera les principales conclusions de cette enquête.

Notre rapporteur spécial, Antoine Lefèvre, présentera les principaux enseignements qu'il en tire et posera les premières questions.

Puis, je laisserai Mme Catherine Pignon, secrétaire générale du ministère de la justice, nous éclairer sur le sujet et répondre aux observations de la Cour et du rapporteur spécial.

À l'issue des débats, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes.

Nous accueillons également pour cette audition deux de nos collègues de la commission des lois, Mme Agnès Canayer et Mme Dominique Vérien, rapporteurs pour avis sur les programmes budgétaires relatifs à la justice judiciaire et à l'accès au droit et à la justice.

M. Gilles Andréani, président de la quatrième chambre de la Cour des comptes. - C'est toujours un plaisir et un honneur d'être auditionné par la commission des finances du Sénat. La transformation numérique a été au centre des travaux de la Cour, en vue de dégager les différents leviers d'amélioration du service rendu à nos citoyens par les juridictions et les services relevant du ministère de la justice. La mise en oeuvre de cette transformation est à la portée du ministère et susceptible de produire des résultats visibles le plus rapidement possible.

Je dresserai tout d'abord l'état des lieux du ministère de la justice en matière de numérique au moment où nous avons commencé nos travaux, c'est-à-dire en 2017, au début du plan de transformation numérique (PTN). Il n'est pas exagéré de dire que, dans ce domaine, le ministère marquait un très fort retard et se trouvait même dans une situation critique. Il doit gérer des volumes importants d'informations, et produit de très nombreuses décisions dont certaines relèvent de formats se prêtant à la numérisation. L'activité des juridictions et du ministère de la justice, ainsi que la détention, justifient notamment un très fort investissement dans le numérique. Le retard était très grand par rapport aux autres administrations françaises ou institutions judiciaires. Les classements internationaux placent, au sein de l'Europe, le ministère français de la justice, de la vingtième à la vingt-deuxième place sur vingt-huit. Par ailleurs, la transformation numérique de la justice anglaise est présentée comme un modèle à suivre.

Parmi les points les plus saillants du retard du ministère figuraient : en matière pénale, l'application Cassiopée, lancée depuis le début des années 2000, qui est encore incomplète et dont les défaillances faisaient l'objet de nombreuses critiques ; en matière civile, l'application Portalis, conçue à la même époque et censée remplacer plusieurs applications obsolètes, qui tarde à être mise en service.

La fonction informatique du ministère est importante, puisque, en volume de projets, celui-ci occupait la troisième place derrière le ministère de l'économie et des finances et le ministère de l'intérieur. Néanmoins, le déficit des moyens était notable.

En outre, le ministère rencontre des difficultés pour maîtriser ses projets informatiques, en termes tant de coûts que de délais. Pour Cassiopée, la Cour relevait déjà en 2015 un certain nombre de défaillances ; depuis, le coût du projet a été quasiment multiplié par quatre - avec une modification de périmètre néanmoins -, passant de 4 millions à 21 millions d'euros. Pour l'application de gestion du casier judiciaire, Astréa, le coût a été multiplié par trois, passant de 19,7 millions à 59,6 millions d'euros. Enfin, pour Portalis, le coût a été multiplié par 2,7, passant de 28,5 millions à 77,5 millions d'euros.

Les délais, qui sont inséparables des coûts, sont un sujet de préoccupation. Cassiopée a enregistré au minimum quatre années de retard, et Astréa connaît un retard de presque dix ans.

En 2019, l'infrastructure informatique du ministère était vieillissante, qu'il s'agisse du réseau des télécoms ou de la conception du système, extrêmement décentralisé au niveau des juridictions elles-mêmes, de la diversité des commandes et des équipements. L'insuffisance caractérisée du parc d'ordinateurs portables au regard des effectifs a ainsi fait sentir ses effets lors du confinement : la très grande difficulté, voire la quasi-impossibilité du travail à distance pour les greffes civils, a occasionné une interruption sensible de l'activité des juridictions judiciaires pendant cette période.

Pour remédier à tout cela, le plan de transformation numérique venait à point nommé, car une mobilisation d'ampleur s'imposait. Le plan, présenté en 2018, prévoyait un montant de 530 millions d'euros, ainsi qu'une augmentation des effectifs numériques du ministère de 260 équivalents temps plein (ETP) sur la période 2018-2022. Le montant de 530 millions d'euros doit être ajouté au socle des dépenses tendancielles du ministère de la justice en matière numérique, soit presque un doublement espéré des crédits numériques du ministère pour cette période.

Ce plan significatif est décliné en trois axes.

L'axe 1, prioritaire dans l'esprit des concepteurs du plan, était la mise à niveau du socle technique du ministère, qu'il s'agisse des équipements et des infrastructures - les postes de travail, les réseaux, le câblage, etc. Il représente 30 % à 40 % des crédits.

L'axe 2, le développement des applicatifs du ministère, correspond aux grands projets et concerne tous les secteurs d'activité du ministère - judiciaire, pénitentiaire, protection de la jeunesse et gestion. Cet axe représente 60 % des crédits.

Enfin, l'axe 3, dont les ressources sont assez limitées, regroupe les actions relatives à la gouvernance et au soutien du changement auprès des utilisateurs.

Au regard du retard pris par le ministère et de la situation déficiente de son infrastructure, il est plus honnête, comme nous le faisons dans le rapport, de dire qu'il s'agit d'un plan de rattrapage plutôt que de véritable transformation. Cela n'ôte rien à sa légitimité. L'objectif majeur est bien de rattraper le retard pris dans les développements applicatifs, l'infrastructure et l'équipement de base du ministère.

Le plan de transformation numérique, par définition, était voué à réaliser moins qu'il ne promettait. Il suppose une intégration de l'approche utilisateur des procédures, de la modification des processus métiers, en même temps que le développement d'applicatifs et la mise à niveau des infrastructures. Cette articulation entre le métier et l'amélioration des performances numériques n'a pas pu donner son plein effet dès lors qu'il s'agissait principalement d'un plan de rattrapage.

Alors que les actions prévues portaient sur l'ensemble des métiers du ministère - activité judiciaire, pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse, activités de soutien et de gestion -, le PTN embrassait en réalité des projets de nature très différente. Certains concernaient des applications déjà en service comme Cassiopée, dont il s'agissait d'étendre le bénéfice aux cours d'appel et de développer les fonctionnalités. D'autres étaient déjà lancés et définis sans que les applications déjà développées soient encore en service ; c'est le cas de Portalis. D'autres projets étaient prévus sans être lancés comme le programme Numérique en détention (NED). Enfin, certains se trouvaient juste à l'état de projet à l'instar du programme Procédure pénale numérique (PPN).

Il s'agit donc plutôt d'une rationalisation, d'une mise en perspective d'un ensemble de projets extrêmement différents les uns des autres, que d'une mise à zéro et d'un plan entièrement original.

Les économies prévues, auxquelles sont généralement associés les plans de transformation numérique, étaient au départ relativement modestes : environ 400 équivalents temps plein (ETP) en matière d'emploi, et des économies de fonctionnement portant principalement sur les frais d'affranchissement.

Enfin, le PTN n'établissait pas de priorité particulière entre les très nombreux projets qu'il visait à accélérer ou à développer.

Dans ces conditions, la Cour s'est d'abord intéressée aux trois premières années de réalisation du plan - 2018, 2019 et 2020 -, puisque ses investigations se sont déroulées au milieu de l'année 2021. Certains éclairages portent sur 2021, mais ils recouvrent essentiellement le plan aux deux tiers de sa réalisation. Nous avons examiné les trois axes du plan, en sélectionnant six grands projets emblématiques qui correspondent aux besoins les plus pressants du ministère. Cela recouvre : pour les services judiciaires, les trois grands programmes essentiels que sont Portalis, Cassiopée et Procédure pénale numérique, qui est un programme commun avec le ministère de l'intérieur ; pour la protection judiciaire de la jeunesse, le projet Parcours, qui assure la gestion des mesures relatives aux mineurs ; pour l'administration pénitentiaire, le projet Numérique en détention, qui concerne l'administration pénitentiaire et la vie quotidienne des détenus, dont la gestion des parloirs ou de la cantine doit être numérisée ; enfin, pour la gestion administrative, le système d'information de gestion des ressources humaines du ministère (SIRH) Harmonie. Au total, 87 % des dépenses totales du plan ont pu être examinées par la Cour.

Notre équipe de contrôle, constituée de M. Christophe Colin de Verdière, M. Benoît Grandin, Mme Laurence Schapira, le général Francis Autran, et Mme Gwladys de Castries qui n'a pas pu être présente aussi, s'est beaucoup déplacée dans de nombreuses juridictions, des établissements pénitentiaires et des services déconcentrés, l'essentiel de l'enquête ayant été effectuée auprès des services du secrétariat général du ministère responsable de la transformation numérique ; je remercie Mme Pignon de leur accueil coopératif.

Les constats de la Cour, établis à partir des informations communiquées par le ministère, mettent en relief une sous-exécution quantitative du plan, un surcroît de crédits difficile à retracer sur le plan budgétaire. Selon nos calculs, nous sommes plus proches des 330 millions d'euros que des 530 millions annoncés. Cela est dû essentiellement au fait que la base tendancielle de calcul de ce surcroît a pu être réduite à la faveur des crédits supplémentaires constitutifs du plan. Comme cela se produit fréquemment quand des crédits supplémentaires annoncés dans le cadre d'un plan se superposent à des crédits d'exécution ordinaires, la mesure de la différence et du progrès est très délicate.

Le domaine de réalisation du plan le plus critique est le recrutement de personnels. En effet, à l'instar de toutes les administrations, le ministère souffre d'un déficit d'attractivité : adossé à un marché de l'expertise numérique extrêmement tendu, il a eu beaucoup de mal à réaliser en volume les 260 recrutements prévus, qui sont d'ailleurs quasiment impossibles à retracer en raison de la très forte rotation du personnel numérique du ministère.

Une certaine priorité implicite et naturelle a été accordée aux dépenses de l'axe 1, à la faveur notamment du confinement. Celui-ci a conduit à mettre l'accent sur le travail à distance, les équipements portables et la visioconférence, autant de capacités du ministère particulièrement insuffisantes.

En matière d'applications informatiques, vous trouverez dans le rapport des développements détaillés sur les six projets que nous avons plus particulièrement examinés. Pour dresser un bilan extrêmement synthétique, je dirai que trois projets connaissent certaines difficultés.

Le projet Cassiopée, extrêmement complexe et qui embrasse un grand nombre d'applications, continue à manifester des insuffisances au regard des besoins des utilisateurs. Portalis connaît des retards importants, et sa mise en place expérimentale au sein des conseils de prud'hommes a été sensiblement retardée.

Le projet mixte Procédure pénale numérique, qui évoluait sur une trajectoire plus satisfaisante, connaît néanmoins des problèmes qui sont principalement liés non au ministère de la justice, mais aux déboires du logiciel d'enquête Scribe. La Cour conduit d'ailleurs actuellement un travail en urgence sur ce dossier en raison des retards pour la réalisation complète de la chaîne pénale numérique, pourtant essentielle.

J'en viens à un facteur pénalisant pour Portalis que nous signalons dans le rapport. Les changements récurrents de procédures et les réformes affectent le déroulement normal des projets numériques. Nous l'avons déjà souligné dans une note de synthèse relative aux problèmes de gestion du ministère de la justice, trop de réformes peuvent contrarier les avancées. Or la clé du progrès pour le ministère de la justice se situe plutôt dans l'amélioration des capacités de gestion. Cela s'est vérifié pour les projets numériques - particulièrement Portalis - dont la situation s'est compliquée à cause de la priorité accordée, au niveau gouvernemental dans son ensemble, à la saisine directe des justiciables. Or l'évolution législative allait plutôt dans le sens de l'extension de l'obligation de représentation et du ministère d'avocat, notamment en matière civile.

Trois autres projets, Parcours, Numérique en détention et Harmonie, suivent des trajectoires plus vertueuses, même si le reste à faire est important.

Pour ce qui concerne la gouvernance des projets, des pistes d'amélioration sont identifiées par le rapport.

La coordination des maîtrises d'ouvrage, c'est-à-dire des directions fonctionnelles du ministère que sont la direction des affaires civiles et du Sceau (DACS), la direction des services judiciaires (DSJ) et le service du numérique du ministère (SNUM), peut-être largement améliorée. Nous faisons à cet égard des recommandations, afin que le responsable projet maîtrise d'ouvrage (MOA) soit associé plus étroitement au pilotage budgétaire du projet et qu'une direction unique coordonne de manière plus satisfaisante la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'oeuvre.

Au-delà de ces constats, la chambre a tiré un certain nombre de conclusions de portée plus générale. Elles rejoignent largement notre étude d'ensemble sur les grands projets numériques de l'État, que nous avons présentée voilà deux ans devant votre commission.

Tout d'abord, le PTN n'a pas donné lieu à l'élaboration d'un schéma directeur des systèmes d'information, en dépit des éléments qui se trouvent dans un projet de service de la direction du numérique du ministère.

En outre, certains projets comme Cassiopée sont de trop grande ampleur. Or les risques d'un projet sont proportionnés à sa taille et au délai de sa réalisation.

Par ailleurs, le manque est criant dans certains domaines techniques, alors qu'ils sont prioritaires sur le plan fonctionnel pour le ministère. Tel est le cas de tout ce qui se rapporte à l'éditique et à la production automatisée de documents, de décisions, de convocations, de renvois, etc., qui est d'un grand secours pour la chaîne judiciaire. Alors que les modèles sont prévus par centaines pour soutenir la tâche des magistrats et des greffiers, quelques dizaines seulement sont disponibles.

Enfin, et cette remarque n'est pas propre au ministère de la justice, la sécurité des systèmes d'information existants est encore très sujette à caution.

Sur le plan de la gestion, je ferai encore quatre remarques.

Premièrement, en dépit des recrutements prévus par le PTN, l'externalisation de la fonction informatique reste excessive au sein de certains ministères, notamment du ministère de la justice. Celui-ci reste soumis à une situation critique de dépendance à l'égard de ses contractants en raison d'une proportion très insuffisante de ressources internes. Les personnels externalisés occupent parfois des fonctions quasi permanentes dans les équipes de maîtrise d'ouvrage. Un rééquilibrage devrait être réalisé entre ressources internes et ressources externes du ministère.

Deuxièmement, certaines modalités de sous-traitance nous ont paru excessives, par exemple le recours à des procédures d'achat par bon de commande portant sur des prestations définies en termes de volume horaire plus que de résultats à accomplir.

Troisièmement, un plan de transformation véritable doit embarquer les magistrats et les personnels chargés de mettre en oeuvre la réforme. La distance entre la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'oeuvre à laquelle le ministère s'efforce de remédier contrarie cette adhésion et cette implication du personnel. Pourtant, les attentes sont très fortes à l'égard des apports potentiels des services numériques en termes de surcroît de productivité et d'efficacité. Au-delà de la mise en service des nouveaux systèmes d'information, il y a encore des progrès à accomplir. Il faut réussir la transformation du métier et l'amélioration de la performance.

Enfin, le phasage de réalisation d'un petit nombre de projets prioritaires est à recommander par rapport à une avancée sur tous les fronts avec des moyens ministériels insuffisants.

Avant de conclure, je vous ferai part de nos quatre recommandations stratégiques par ordre d'importance.

Première recommandation : diminuer le niveau d'externalisation de la fonction informatique, notamment pour le pilotage des projets et la maîtrise d'ouvrage ; privilégier les contrats assis sur la définition du besoin et de la performance à accomplir, plutôt que sur les moyens à fournir.

Deuxième recommandation : dans un esprit de stabilisation de l'environnement et des objectifs du plan de transformation numérique, différer le chantier des saisines numériques jusqu'à l'achèvement de la refonte des applications civiles.

Troisième recommandation : mieux associer les utilisateurs finaux aux différentes instances de pilotage des systèmes d'information.

Enfin, quatrième recommandation : mettre la sécurité au centre du développement des systèmes dès l'origine de la définition des applicatifs.

Pour conclure, le plan de transformation numérique est vraiment essentiel pour le ministère de la justice dans ses différentes fonctions, tout particulièrement la fonction judiciaire. Il doit continuer à bénéficier d'une priorité marquée, d'une implication politique forte. Nos recommandations visent non pas à critiquer le ministère dont le manque de moyens excuse en grande partie la performance dans ce domaine, mais à l'inciter à persévérer et à mettre en oeuvre une réforme dont les promesses d'amélioration du service aux usagers restent considérables.

M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie pour cette présentation très complète du rapport de la Cour. À chaque fois que nous entendons parler d'un grand projet informatique d'un ministère, cela se termine toujours de la même façon : sans aller jusqu'à nous plonger dans la dépression, nous ne sommes guère rassurés sur la capacité à faire mieux dans le temps ! La question ne concerne pas seulement le ministère de la justice, c'est une impression générale.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Je tiens à remercier la Cour des comptes pour ses travaux qui nous sont particulièrement utiles pour apprécier la mise en oeuvre du plan de transformation numérique (PTN) de la justice.

Prévu pour les années 2018 à 2022, et doté d'une enveloppe initialement fixée à 530 millions d'euros, le PTN se fonde sur des objectifs ambitieux, répartis en trois axes.

L'ambition de ce plan va au-delà de la seule question de la numérisation des procédures. Son objectif est plus large : il vise à moderniser en profondeur la justice, pour la rendre plus rapide, plus accessible et plus transparente aux yeux des justiciables. Il s'agit également d'améliorer significativement les conditions de travail au sein de ce ministère. Face à ces fortes attentes, le rapport de la Cour des comptes dresse un bilan très critique de la mise en oeuvre du plan depuis 2018, et souligne plusieurs dysfonctionnements majeurs.

Je retiens quatre principaux écueils qui pèsent sur le déploiement du plan de transformation numérique.

Le premier d'entre eux est budgétaire, en raison d'un difficile suivi de l'exécution des crédits dépensés au titre du plan de transformation numérique. Le constat est alarmant : le coût global du plan n'est pas connu. Alors qu'une enveloppe de 530 millions d'euros d'investissement avait été initialement annoncée, le budget prévisionnel est aujourd'hui évalué à 470 millions d'euros, soit une baisse de près de 13 %. Le suivi de la mise en oeuvre du plan se heurte à l'absence de périmètre budgétaire propre, ce qui entraîne une confusion avec les autres crédits informatiques du ministère. La complexité de cette présentation budgétaire nuit à la portée de l'autorité parlementaire donnée en loi de finances, et à notre rôle de contrôle et d'évaluation des politiques publiques.

Il conviendra d'apporter les évolutions nécessaires à la présentation des crédits de la mission « Justice », en particulier du programme 310 qui porte en grande partie les crédits du PTN. Sur ce point, je regrette vivement de lire dans le rapport que les informations transmises dans les documents budgétaires sont parfois d'une fiabilité limitée, car ces documents constituent la base de notre travail lors de l'examen du budget. J'espère que des éclairages pourront être apportés sur ce point.

Le deuxième écueil est la mise en oeuvre en silos de ce plan de transformation numérique. Cette logique de compartiments se retrouve malheureusement à plusieurs niveaux. Ainsi, les projets informatiques semblent être développés les uns indépendamment des autres, sans que les leçons tirées d'un projet soient réellement mobilisées pour contribuer au succès d'un autre. Par exemple, le principe du pilotage du projet Harmonie par un directeur de projet unique n'a pas été retenu pour d'autres projets numériques, alors que la désignation d'une autorité unique constitue l'une des clés du succès du développement d'une application. De la même façon, le rapport fait état d'une segmentation encore importante entre les directions métiers et la fonction informatique, même si leur articulation varie selon les projets.

La logique en silos freine le développement de projets interministériels, pourtant cruciaux pour l'accès au service public de la justice. Il en est ainsi de la Procédure pénale numérique (PPN), dont l'objectif est de dématérialiser l'ensemble de la chaîne pénale. La PPN, qui regroupe en réalité quatorze projets informatiques différents, accuse un retard important, en dépit des fortes attentes des agents des ministères de la justice et de l'intérieur. Ce retard résulte notamment d'un manque d'anticipation de l'harmonisation des logiciels de rédaction des procédures entre les ministères. Toutefois, des efforts ont été réalisés pour impulser une culture plus transversale de la fonction informatique, notamment grâce à une grande implication du secrétariat général du ministère sur le sujet, même si la gouvernance globale des systèmes d'information doit être améliorée.

Le troisième écueil est celui d'un manque de ressources internes au sein du ministère de la justice pour la mise en oeuvre du PTN. Alors que les prestataires extérieurs représentent près d'un tiers des chefs de projets, et que les ressources externalisées sont soumises à un fort turnover, le manque d'appropriation du ministère pour le déploiement de projets informatiques d'envergure n'est pas une surprise. Comment encourager le recrutement, la formation et la stabilité des équipes en interne ? Avez-vous des éléments de comparaison avec les autres ministères ? Par ailleurs, le rapport souligne que des améliorations doivent être apportées à la gestion des marchés publics.

Enfin, quatrième écueil, les changements de priorités en cours d'exécution ont percuté la mise en oeuvre du plan de transformation numérique. Ainsi, l'entrée en vigueur du code de la justice pénale des mineurs a constitué un défi important pour l'adaptation des applications existantes. Je regrette que l'obsolescence des systèmes d'information ne permette pas de s'adapter rapidement aux évolutions législatives et réglementaires. En ce qui concerne les priorités politiques, la Cour des comptes estime d'ailleurs que la priorité donnée à l'accès en ligne aux justiciables est contestable, la logique de guichet ayant relayé au second plan l'amélioration de l'applicatif « socle ».

Ce constat doit, à mon sens, être nuancé. Certes, tous les citoyens n'auront pas un jour rendez-vous avec la justice. Mais rendre son accès facile et compréhensible constitue un préalable indispensable pour restaurer la confiance envers l'institution judiciaire.

L'ensemble de ces écueils contribuent malheureusement à allonger les délais de mise en production de ces projets, ainsi qu'à un dérapage des coûts. Or il s'agit d'un cercle vicieux : plus une application est longue à être développée, plus elle risque d'être obsolète rapidement et plus sa mise à jour sera coûteuse et longue.

Cela dit, je tiens à rappeler le retard initial de la France en matière de numérisation de la justice. Les progrès réalisés depuis le début du PTN doivent être analysés à la lumière de ce retard à combler, plutôt que d'être comparés à ceux d'autres États membres de l'Union européenne déjà bien plus avancés dans le numérique, comme l'Estonie. Lors de l'examen du dernier projet de loi de finances, j'avais d'ailleurs rappelé que la hausse continue des moyens budgétaires de la justice s'inscrivait dans un objectif de rattrapage de l'écart creusé avec la justice de nos voisins européens. Dans cette perspective, il n'est pas surprenant que la Cour des comptes parle d'un « rattrapage » plutôt que d'une réelle transformation du ministère en matière de numérique. Ce travail est titanesque, et prend du temps. Néanmoins, la mise en oeuvre de ces dépenses publiques importantes doit être à la hauteur des attentes des usagers.

Pour terminer, ce point d'étape doit nous permettre de tirer les leçons pour réussir les investissements futurs de la justice en matière de numérique.

Monsieur le président Andréani, le budget alloué au plan de transformation numérique était-il suffisant pour atteindre ses objectifs ? À combien devraient s'élever les investissements dans les prochaines années pour que la justice rattrape définitivement son retard en matière de numérique ?

Madame la secrétaire générale, quelles sont les perspectives du plan de transformation numérique au-delà de l'année 2022 ?

Mme Catherine Pignon, secrétaire générale du ministère de la justice. - La Cour des comptes a formulé des recommandations auxquelles le ministère de la justice souscrit pour un grand nombre d'entre elles. Elle s'appuie sur des constats que le ministère, dans le cadre du déroulement du PTN, avait également identifiés et auxquels il a essayé de remédier en mettant en oeuvre les actions d'amélioration ou correctives nécessaires.

Notre ministère accumulait une forte dette technologique en matière de mise à niveau des infrastructures. Cette mise à niveau constitue l'axe 1, qui est le prérequis essentiel à toute transformation numérique : sans autoroute, les véhicules ne peuvent circuler. Votre commission peut nous donner acte, comme l'a fait la Cour des comptes, de résultats importants en la matière. Aujourd'hui, la capacité de connexion à distance pour le ministère est de 53 000 personnes, c'est-à-dire que ces agents peuvent télétravailler, contre 7 500 en 2017. Les sites équipés en fibre optique sont au nombre d'un millier, contre 200 en 2017. Ce rattrapage permet de placer le ministère à un rang satisfaisant au niveau interministériel en termes d'outils de mobilité.

Le rapport de la Cour est plus mitigé en ce qui concerne le chantier des applications informatiques, c'est-à-dire l'axe 2. Je ferai trois remarques à ce sujet.

D'abord, il ne faut pas oublier que des contraintes et des aléas pèsent sur la transformation numérique de la justice, bousculent son calendrier et conduisent à réviser les trajectoires des projets et les priorisations initialement envisagées. Par exemple, il a fallu prendre en compte très rapidement les évolutions législatives de la loi du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice, et mettre en oeuvre la traduction numérique de l'adoption du code de la justice pénale des mineurs dans des délais extrêmement courts. C'est ce qui nous a conduits à revoir les priorités de la feuille de route de Cassiopée : un certain nombre de fonctionnalités attendues ont dû être dépriorisées.

Ensuite, le bilan effectué par la Cour est une photographie de la situation au printemps 2021. Depuis, des améliorations tangibles ont été réalisées dans les projets qu'elle a examinés. Par exemple, la procédure pénale numérique permet aujourd'hui de décharger les agents des juridictions des tâches d'enregistrement fastidieuses de ce qu'on appelle les « petits x », ces petites procédures avec auteur inconnu, dans environ 150 tribunaux judiciaires. Nous avons dématérialisé les échanges avec les avocats, ce qui entraîne des gains mesurables sur le travail des agents des juridictions : actuellement, plus de 550 000 procédures ont été dématérialisées ; fin 2023, 81 % des procédures pénales le seront.

Nous allons continuer à dématérialiser les procédures les plus communément traitées par les parquets : je pense aux ordonnances pénales, aux convocations par officier de police judiciaire.

L'applicatif Parcours est opérationnel depuis juin 2021. La première brique de Portalis, la saisine des conseils de prud'hommes (CPH), est effective dans trois juridictions : Bordeaux, Nanterre et Dijon.

Enfin, au-delà des projets plus particulièrement examinés par la Cour, il faudrait évoquer d'autres réalisations qui ont permis de répondre aux attentes des praticiens.

Je pense notamment à l'accès à l'open data des décisions de justice, qui était une demande forte de la Cour de cassation : il est opérationnel depuis octobre 2021, et le nombre de téléchargements est de plus de 20 000 par jour.

Je pense aussi à un autre applicatif important, celui du système d'information interministériel des victimes d'attentats et de catastrophes, mis en place depuis la rentrée 2021.

Nous avons également développé dans 60 tribunaux judiciaires une application permettant aux justiciables de faire leur demande d'aide juridictionnelle en ligne.

Il est important pour nous aussi de tenir compte des attentes sociétales des usagers. Pour les grands procès, comme celui des attentats du 13 novembre 2015, la web radio permet aux parties civiles de suivre le procès à distance.

Le ministère de la justice est pleinement conscient que l'efficience de sa transformation numérique passe par le renforcement de la gouvernance. La transformation numérique est confrontée à de fortes attentes, à la fois, des autorités politiques, qui veulent des résultats rapides, et des praticiens. Elle doit aussi répondre à une exigence de bon usage des deniers publics et de maîtrise du coût de ces projets, ce qui nécessite un suivi budgétaire rigoureux. La Cour des comptes a pris acte des actions engagées par le ministère. Il s'agit notamment de la mise en place d'outils de suivi au sein du service du numérique, avec l'instauration d'une comptabilité analytique pour chaque projet informatique, de manière à évaluer l'ensemble des coûts, y compris ceux liés à la sécurité informatique ou encore au respect du règlement général sur la protection des données.

Le ministère utilise l'outil Mareva, proposé par la Direction interministérielle du numérique : il permet de vérifier le respect des étapes opérationnelles et de détecter les éventuelles dérives calendaires ou budgétaires dans le suivi des projets.

Nous avons aussi adopté et généralisé le processus de commande auprès des prestataires, avec l'utilisation de l'application interministérielle Chorus Formulaires. La réorganisation du service du numérique s'est achevée à la fin de l'année 2021, avec la mise en place d'une cellule de contrôle de gestion et le renforcement des fonctions d'encadrement, notamment les postes de directeur de projet technique, pour diminuer le niveau d'externalisation des prestations informatiques.

Il faut davantage lier la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'oeuvre dans les projets informatiques. Une nouvelle instance a été mise en place, le comité numérique, qui se réunit à une fréquence trimestrielle pour passer en revue avec chaque chef de projet informatique les besoins, les moyens budgétaires, le pilotage de ces moyens, les jalons opérationnels... J'ajoute que ce comité est également destiné à mieux encadrer les décisions d'arbitrage politique prises au niveau du comité stratégique de la transformation numérique, présidé par le garde des sceaux.

À la suite des recommandations de la Cour, la formalisation d'un schéma directeur est un axe important pour nous : cela sera chose faite dans le courant du premier trimestre.

Une meilleure association des utilisateurs finaux est une question qui nous a préoccupés. Nous ne sommes pas restés inactifs. Nous avons mis en place une comitologie de travail, pour analyser les retours des utilisateurs avant de procéder à des déploiements informatiques, et un « incubateur » : ce laboratoire d'expérimentations doit servir à recueillir les idées des agents des juridictions pour développer de nouveaux services publics numériques ou apporter des solutions innovantes sur le terrain. Nous sélectionnerons les initiatives issues du terrain qui permettent de résoudre les irritants, après avoir vérifié qu'elles soient applicables sur l'ensemble du territoire.

Nous nous appuyons sur l'expertise de la Direction interministérielle du numérique (Dinum), notamment pour les grands projets comme Portalis ou la procédure pénale numérique.

Pour conclure, il reste certes beaucoup à faire, mais il faut se souvenir que le lancement du PTN en 2017 est intervenu dans des conditions particulières : il a fallu bâtir en peu de temps un plan en vue de son intégration dans la loi de programmation de justice de 2018 et dans les mesures nouvelles du projet de loi de finances pour 2018. Le ministère s'est mis en ordre de marche : des résultats tangibles de la transformation numérique sont là et continueront d'être engrangés dans les années à venir.

M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie pour votre intervention, nous allons passer aux questions de nos collègues.

Mme Agnès Canayer, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Je remercie la commission des finances d'avoir demandé cette étude, d'autant que le numérique est une question prégnante pour toutes les juridictions. Lors de nos déplacements, nous sentons la souffrance des magistrats, des personnels judiciaires et des auxiliaires de justice. La question des outils numériques, notamment des applications, revient régulièrement dans les discussions que nous avons avec eux. D'autant que trois textes législatifs d'ampleur ont réformé en 2021 les procédures judiciaires, ce qui a eu des conséquences sur l'organisation numérique de la justice en France.

Je sais que le rapport de la Cour des comptes a été réalisé avant la fin de l'année dernière, mais est-il possible d'évaluer l'impact de ces réformes législatives sur la désorganisation du service du numérique et la difficulté à mettre en oeuvre le PTN ? Il est vrai que la crise de la covid a permis de renforcer de façon importante l'axe 1 - les professionnels le reconnaissent -, mais les applicatifs ne sont pas à la hauteur des enjeux.

Mme Dominique Vérien, rapporteure pour avis de la commission des lois. -Des évolutions sont survenues depuis que nous suivons le budget de la justice, et le confinement a été l'occasion de développer le numérique au sein du ministère, en permettant par exemple un développement de l'équipement en ordinateurs portables. Il reste à faire en termes de réseaux dans les juridictions. Un calendrier a-t-il été prévu ?

Les applicatifs posent également problème. Même si le ministre a parfois du mal à l'entendre, tous les greffiers que nous interrogeons évoquent les bidouillages qu'ils doivent faire pour tirer quelque chose de Cassiopée... Plutôt que d'essayer de modifier cette usine à gaz qui montre ses nombreuses limites, n'aurait-on pas intérêt à construire un nouvel outil ? On continue à utiliser WordPerfect, qui n'existe plus sur aucun ordinateur, pour modifier Cassiopée, ce qui rend difficile la communication avec l'extérieur...

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je veux remercier à mon tour le président Andréani et Mme Pignon. J'évoquerai un point qui concerne la commission des finances, le suivi des crédits. On s'aperçoit, au travers de cette enquête, qu'il est relativement difficile de suivre l'exécution des crédits en matière de transformation numérique de la justice. Les retards, les dérapages de coûts, peuvent survenir, mais il est surprenant de ne pas avoir d'outils d'alerte. Comment l'expliquer ? Des outils de suivi devraient exister pour permettre le meilleur pilotage possible. Le ministère de la justice, comme beaucoup d'autres administrations, connaît des difficultés en matière de transformation numérique depuis longtemps. Pour être plus efficace, il faudrait peut-être s'inspirer de pays qui ont mené avec succès un tel chantier, comme l'Estonie.

M. Arnaud Bazin. - Je remercie M. Andréani pour la présentation de ce rapport qui va intéresser la commission d'enquête du Sénat sur l'influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques que j'ai l'honneur de présider. Il a évoqué à plusieurs reprises l'externalisation : est-il bien question du recours à des cabinets de conseil privés en informatique ?

Les ministères dépensent annuellement plus de 600 millions d'euros en conseil auprès de cabinets privés, dont plus de 450 millions pour du conseil - et pas de la prestation - informatique. J'ai été assez étonné d'entendre que ces cabinets pouvaient être sollicités pour le pilotage de certains projets, ce que toutes les autres administrations que nous avons interrogées à ce jour récusent formellement, et que la définition de leurs missions pouvait être assez imprécise et consister plutôt en des volumes horaires avec une quasi-pérennisation de ces missions. Notre commission d'enquête se penchera très attentivement sur cet aspect du rapport.

Plus généralement, comment la Cour des comptes a-t-elle apprécié le recours à ces cabinets ? A-t-elle évalué cet apport pour chaque projet informatique ? Parmi les préconisations figure la nécessité de recourir davantage à de l'expertise interne, c'est-à-dire à des compétences statutaires au sein du ministère. Mais on connaît le très fort turnover de ces personnels et la concurrence rude qui règne dans ce secteur. Dans ces conditions, cette perspective d'internalisation est-elle crédible ?

M. Didier Rambaud. - Le rapport souligne d'emblée que le plan de transformation numérique est avant tout un plan de rattrapage, compte tenu du retard considérable accumulé par le ministère de la justice.

La France a-t-elle rattrapé les autres pays européens ? Je citerai l'Estonie, qui semble être un modèle en matière de numérisation.

Le plan de transformation numérique peut-il encore atteindre ses objectifs d'ici à la fin de 2022 ?

M. Vincent Segouin. - Le retard de numérisation hérité du passé constitue une dette actuelle et pour l'avenir. Si l'on n'est jamais en adéquation, comment résorber le problème ?

Comment le ministère gère-t-il la question de la souveraineté des données ? Ces dernières sont-elles stockées sur un cloud qui appartient aux Gafam (Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft) ? Si ce n'est pas le cas, comment le ministère gère-t-il les appels d'offres ?

M. Dominique de Legge. - Madame la secrétaire générale, vous avez évoqué la réforme législative de l'institution judiciaire qui vous avait amenés à revoir un certain nombre de priorités. Cela signifie-t-il qu'aucune étude d'impact de cette réforme n'avait été réalisée ?

Mme Christine Lavarde. - La lecture du rapport est assez édifiante. J'ai l'impression que la justice est toujours en retard. Un travail de prospective est-il conduit au sein du ministère ? Réfléchit-on au développement d'autres outils pour rendre la justice plus proche des citoyens ? On pourrait réfléchir à l'équivalent d'un Doctolib de la justice, par exemple pour prendre rendez-vous. De même, on doit pouvoir consulter l'état d'avancement de sa plainte en ligne, mais cette fonctionnalité reste encore assez balbutiante.

M. Claude Raynal, président. - Monsieur Andréani, vous avez fait le constat de la difficulté de recruter du personnel spécialisé dans le domaine du numérique, en raison des perspectives de carrière et des rémunérations proposées par l'État. Parallèlement, vous recommandez de diminuer le niveau d'externalisation. Comment concilier le constat et la recommandation ?

Mme Catherine Pignon. - L'axe 1 du plan de transformation numérique porte sur la mise à niveau des infrastructures. Nous avons obtenu, dans le cadre des financements du plan de relance, 5 millions d'euros, dont 2 millions sont d'ores et déjà engagés - le reste le sera en 2022 -, pour poursuivre l'augmentation des débits des réseaux.

L'outil fondamental d'administration de la justice pénale, Cassiopée, est aujourd'hui obsolescent. Sa refonte est en cours. Nous fonctionnons aujourd'hui avec deux moteurs obsolètes, qui alourdissent le travail des agents de greffe. Nous réalisons une étude pour trouver rapidement des solutions permettant de migrer les informations de Cassiopée sur d'autres produits. Je prendrai l'exemple des trames de jugement pour ce qui concerne le code de la justice pénale des mineurs, qui peuvent aller de 40 à 100 pages : chaque trame est un mini-projet en soi.

La Cour des comptes a, à bon droit, cité les réformes conduites par d'autres pays. L'Estonie est certes un exemple réussi, mais elle partait d'une page blanche, ce qui n'est pas tout à fait notre cas... La comparaison avec le Royaume-Uni me paraît tout à fait intéressante : dans ce pays, la transformation numérique s'est étalée sur dix ans et était dotée d'un budget d'un milliard d'euros.

La clarification du suivi budgétaire des projets est une préoccupation partagée par le ministère de la justice. Lorsque le plan de transformation numérique a été conçu, son périmètre et sa traduction budgétaire n'étaient pas nécessairement normés. Le ministère a fait le choix, à ce moment-là, de mettre l'ensemble de son budget d'investissement au service de la transformation numérique - mesures nouvelles et tendanciel. Depuis, des réformes budgétaires importantes sont intervenues, comme la circulaire de la direction du budget sur le pilotage par tranche fonctionnelle. Nous avons fait des propositions à la direction du budget et à notre contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) pour utiliser ces tranches fonctionnelles.

La sécurité informatique est essentielle. Dans le quotidien des agents des juridictions, elle n'est malheureusement pas forcément une priorité. Le ministère de la justice a agi dans plusieurs directions. Ses équipes de sécurité informatique ont été structurées et renforcées, au niveau tant du service du numérique que de la cellule du haut fonctionnaire de défense et de sécurité que je suis.

Par ailleurs, plusieurs priorités d'action ont été dégagées. Il s'agit, d'abord, de la sécurisation de l'hébergement des données - le ministère de la justice est tout à fait en phase avec les recommandations interministérielles sur les espaces sécurisés dans le « cloud » de l'État - ; ensuite, de la prise en compte de la sécurité informatique dès la conception d'un programme applicatif ; et, enfin, du passage en revue de l'ensemble des projets pour les faire homologuer au titre de la sécurité informatique. S'agissant de ce dernier point, les chantiers sont très vastes, car il y a de nombreux projets informatiques : ceux conduits par le ministère et les initiatives développées par les juridictions.

M. Gilles Andréani. - Je remercie l'ensemble des intervenants pour l'intérêt qu'au travers de leurs questions j'ai discerné pour nos travaux et le sujet qui nous a occupés.

M. le rapporteur spécial m'a demandé quel serait le budget nécessaire à la mise à niveau des moyens numériques du ministère de la justice. Nous ne nous sommes pas posé la question. Néanmoins, je ferai deux remarques. D'abord, l'administration peut nous fournir des exemples de projets réussis : aujourd'hui même, mes collègues de la première chambre présentent un rapport très élogieux sur le prélèvement à la source, grand projet numérique qui a bien fonctionné. Il avait fait l'objet d'une priorité : certains dossiers ont été laissés de côté, comme la résorption de la dette technique de la direction générale des finances publiques (DGFiP), pour mieux se concentrer sur ce projet, auquel on a donné une direction unique et une supervision politique constante. Le ministre du budget et des comptes publics de l'époque, Gérald Darmanin, réunissait le comité de pilotage du projet toutes les semaines dans son bureau. Et on y a mis l'argent nécessaire.

Autrement dit, sans vouloir donner de conseil déplacé au ministère de la justice, il nous a semblé qu'il aurait fallu, dans le PTN, assortir certains projets d'un degré de priorité supérieur à d'autres, et y consacrer davantage de moyens et d'encadrement. Il nous semble qu'il y a dans les marges budgétaires, accrues par le PTN, du ministère de la justice place pour l'exécution par priorité de certains projets, ou de projets à l'intérieur d'un projet, jugés particulièrement nécessaires.

Dans notre rapport sur les grands projets numériques, nous avions émis l'idée que, par principe, il faudrait cesser de faire de tels grands projets ou, à tout le moins, se fixer de petits objectifs de court terme. Un projet qui dure dix ans est voué au dérapage budgétaire et à l'échec. Le ministère de la justice a conçu et réalisé Harmonie dans une optique que nous saluons : ce projet délivre de la valeur au fur et à mesure qu'il se déroule. Je le signale, d'autant que la catégorie des systèmes d'information des ressources humaines est le cimetière des grands projets numériques de l'État.

Il faut donc identifier des projets, en fonction de priorités politiques fixées par le garde des sceaux, pour lesquels davantage de moyens seraient mobilisés.

Sur l'externalisation, il s'agit non pas de cabinets de conseil, mais de prestataires de services informatiques. Le recours à ces prestataires est légitime, qu'il s'agisse de la réalisation des applicatifs, de la mise à niveau des bases techniques, de la maîtrise d'ouvrage. Mais il existe des règles de l'art, valables pour le privé comme pour le public, qui étalonnent la proportion de ressources internes à mettre en face d'un prestataire si l'on veut garder la maîtrise. La norme admise, c'est de consacrer 30 % de ressources internes dans un projet. Le ministère de la justice fait ce qu'il peut avec des ressources très limitées, puisqu'il a un taux d'externalisation très supérieur à cette norme.

Monsieur le président, vous avez mentionné que mon exhortation à recruter davantage était un peu creuse connaissant l'état du marché. Le problème se pose au niveau de l'État et au niveau du ministère de la justice.

Au niveau de l'État, nous avions proposé dans notre rapport de 2020 sur les grands projets numériques - à ma grande surprise, la Direction interministérielle du numérique n'a pas retenu cette proposition - d'organiser un plan de recrutement exceptionnel de 400 informaticiens de haut niveau pour renforcer les équipes de maîtrise d'ouvrage des ministères insuffisamment pourvus. Il faut non seulement ouvrir des concours, mais prévoir aussi des CDI bien rémunérés, par exception aux règles habituelles de recrutement de la fonction publique. La Cour est rarement dépensière, elle fait peu de propositions de ce type. Mais je reste sur l'idée qu'il faut combler ce déficit, et que nous n'y parviendrons pas autrement.

S'agissant du ministère de la justice, il faut concentrer les moyens sur les projets les plus sensibles, prévoir des équipes suffisantes, stables et de qualité, et prioriser. Je le dis avec prudence, car je sais qu'il est beaucoup plus facile de contrôler que de gérer.

Monsieur le rapporteur général, sur le suivi budgétaire, le problème vient de ce que le PTN, comme tous les autres plans, se traduit par des ressources additionnelles à un existant qui se prolonge d'année en année selon une trajectoire tendancielle. Comme toujours, quand on raisonne en volume additionnel, le problème vient du tendanciel. Nous constatons que le tendanciel du ministère de la justice a baissé au fur et à mesure que le PTN était exécuté. Nous estimons la baisse à environ 740 millions d'euros, ce qui aboutit à ce que l'on peut considérer soit comme un déficit d'exécution du PTN, soit comme le recours au PTN pour financer des dépenses qui auraient dû l'être par le « socle ».

Le fait que l'autorité budgétaire alloue des ressources supplémentaires par rapport à un socle complique inévitablement le suivi budgétaire. Compte tenu de l'enjeu que représente le PTN, il faudrait pouvoir disposer d'un suivi budgétaire plus exhaustif, année après année. Le ministère de la justice a pris les mesures pour satisfaire à cette recommandation particulière de la Cour.

Je voudrais conclure sur deux questions soulevées à juste titre, mais auxquelles je n'ai pas de solution.

Il s'agit, d'abord, de la souveraineté et de la sécurité des données, qui s'apprécie au regard non seulement du stockage en nuage des données mais également du RGPD. Comme toute autre institution publique, le ministère de la justice est soumis à ce règlement : un travail de prise en compte de ces exigences dès le commencement des projets doit être mené.

Il s'agit, ensuite, de la question de l'étude d'impact. Anticipe-t-on les conséquences numériques d'une réforme législative ? La procédure pénale et la procédure civile sont des matières très techniques qui touchent aux droits fondamentaux ; la procédure pénale est influencée par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, voire de la Cour de justice de l'Union européenne dans certains cas. Ces sujets très sensibles sont à la main du législateur.

Dans une entreprise ou dans un univers moins sensibles, les processus qui mènent à la décision ou les processus de « production » sont modifiés en même temps qu'on procède à la numérisation. La transformation numérique consiste à agréger ces deux processus. Le ministère de la justice n'est pas en position de procéder ainsi.

Peut-être faudrait-il rapprocher, dans les projets du ministère de la justice, les considérations relatives à l'évolution de la procédure de celles relatives à la gestion et à la numérisation des procédures. Dans l'état actuel des choses, la norme prévaut et le programme informatique s'ajuste ensuite en quelque sorte, quitte à subir les perturbations découlant de l'évolution des normes.

M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie.

La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information de M. Antoine Lefèvre.

La réunion est close à 12 heures.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.