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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX DROITS DES FEMMES


Mardi 21 juin 2022

- Présidence de Mme Laurence Cohen, vice-présidente -

Examen du rapport d'information d'information de Mmes Martine Filleul et Dominique Vérien sur le bilan d'application de la loi Sauvadet, dix ans après son adoption

Mme Laurence Cohen, présidente. - Mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui le rapport d'information de nos collègues Martine Filleul et Dominique Vérien sur le bilan de dix ans d'application de la loi dite « Sauvadet » du 12 mars 2012.

Cette loi, relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, imposait notamment aux employeurs publics des obligations paritaires dans la haute fonction publique avec des quotas de femmes dans les postes d'encadrement supérieur et de direction, qui devaient atteindre 40 % en 2017.

Afin de dresser le bilan d'application de cette loi qui s'inscrit dans un continuum de textes visant à faire progresser la parité et à favoriser l'accès des femmes aux postes à responsabilités, la délégation a organisé, le 24 février dernier, une table ronde, à laquelle participait notamment Amélie de Montchalin, alors ministre de la transformation et de la fonction publiques, le Haut conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes (HCE) ainsi que des représentantes des principales associations de hauts fonctionnaires dans les trois versants de la fonction publique.

La délégation avait désigné à cette occasion un duo de rapporteures pour guider notre réflexion, Martine Filleul et Dominique Vérien, toutes deux vice-présidentes de notre délégation et déjà auteures l'année dernière, avec notre collègue Joëlle Garriaud-Maylam, d'un rapport sur le bilan d'application de la loi Copé-Zimmermann fixant des obligations de présence de femmes dans les conseils d'administration et de surveillance des grandes entreprises françaises.

Les questions relatives à l'égalité professionnelle et salariale dans la fonction publique, à tous les niveaux de cadres d'emplois, sont des sujets majeurs pour notre délégation.

Le rapport que vont nous présenter dans un instant les co-rapporteures pose la question de la réalité, aujourd'hui, de la parité dans la haute fonction publique.

Je laisse la parole à nos deux co-rapporteures, Martine Filleul et Dominique Vérien, afin qu'elles nous présentent, d'une part, les principaux constats, d'autre part, les principales recommandations de leur rapport.

Mme Martine Filleul, co-rapporteure. - Merci Madame la Présidente.

Je vais pour ma part vous présenter le bilan que nous avons réalisé de l'application de la loi Sauvadet depuis dix ans, puis ma collègue Dominique Vérien exposera nos principales recommandations.

Tout d'abord, un bref rappel des dispositions de la loi dite Sauvadet.

Cette loi, aujourd'hui codifiée au sein du code général de la fonction publique, impose aux employeurs publics de respecter une proportion minimale de chaque sexe pour les primo-nominations dans près de 6 000 emplois d'encadrement supérieur et de direction. Les trois versants de la fonction publique - d'État, territoriale et hospitalière - sont concernés.

Le calendrier d'application prévu par la loi Sauvadet était échelonné : le quota de primo-nominations féminines d'abord fixé à 20 % en 2013 et 2014, puis à 30 % en 2015 et 2016, doit être de 40 % depuis 2017.

Ces obligations paritaires sont assorties de pénalités financières pour les employeurs publics ne respectant les objectifs fixés par la loi. Depuis 2017, le montant appliqué est de 90 000 euros par unité manquante.

Ces obligations paritaires ont été progressivement atteintes dans les trois fonctions publiques.

Le taux de primo-nominations féminines dans les postes d'encadrement supérieur et dirigeant des trois fonctions publiques a lentement augmenté, d'un point par an entre 2014 et 2018, avant un sursaut en 2019, confirmé en 2020. Bien que lente, la progression est indéniable : de dix points entre 2013 et 2020. En 2020, le quota a été pour la première fois atteint dans les trois versants de la fonction publique.

Déclinés par fonction publique, les résultats sont instables d'une année sur l'autre, avec une progression en « dents de scie ». C'est un sujet d'inquiétude important pour le Haut conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes et cette préoccupation nous avait été relayée par Agnès Arcier, alors présidente de la commission Parité du HCE, lors de notre table ronde du 24 février.

Parallèlement, la proportion de femmes en fonctions dans des emplois de direction et d'encadrement, c'est-à-dire le « stock », augmente lentement. Nous ne constatons pas d'accélération notable sous l'effet des quotas Sauvadet.

Les femmes n'occupent encore aujourd'hui qu'un tiers des emplois d'encadrement supérieur et dirigeant. Pourtant, l'objectif final des quotas Sauvadet est précisément d'augmenter le nombre de femmes en fonctions au sein de ces emplois, c'est-à-dire d'agir sur le stock au-delà du flux.

Ce faible effet des quotas s'explique notamment par leur cible d'origine : les seules primo-nominations. Si le nombre de primo-nominations est faible à la fois par rapport à l'ensemble des nominations et par rapport à l'ensemble des emplois concernés par le dispositif, alors la vitesse de renouvellement du stock est faible et le dispositif peine à faire évoluer la féminisation des emplois à court et moyen termes. En outre, les femmes nommées ne restent pas nécessairement en fonctions. C'est notamment le témoignage que nous a livré Corinne Desforges, vice-présidente de Femmes de l'Intérieur, s'agissant des femmes nommées sous-préfètes.

En outre, la pleine efficacité des quotas se heurte à des traces de résistance.

Premièrement, nous manquons de transparence dans le suivi des quotas. Certes, énormément de données sont publiées mais elles le sont avec deux ans de retard. Ainsi, les dernières données publiées sur Internet par la direction générale de l'administration et de la fonction publique portent sur l'année 2019 et nous n'avons, en réponse à notre questionnaire, obtenu que les données portant sur l'année 2020 et non sur l'année 2021. Le sociologue Alban Jacquemart avait attiré notre attention sur ce qu'il voit comme une forme de résistance au sein des administrations, d'autant que ce décalage de deux ans n'est apparu qu'en 2017.

De plus, les emplois sont comptabilisés de façon agrégée, une préfète de région et une sous-préfète débutante étant comptabilisées de la même manière.

Enfin, le périmètre des emplois soumis aux quotas peut être élargi ou rétréci par les ministères afin d'améliorer leurs résultats. Ce fut le cas du ministère de l'économie et des finances, mauvais élève historique en matière de parité.

Deuxièmement, la règle de l'arrondi inférieur permet de considérer que l'objectif de 40 % est atteint à l'unité inférieure.

Troisièmement, certains employeurs publics préfèrent payer des pénalités financières plutôt que d'appliquer les quotas, comme un système de « contournement » de la règle.

Par ailleurs, nous constatons des disparités entre les différents emplois d'encadrement et de direction des trois fonctions publiques. La proportion de femmes reste plus faible dans les ministères historiquement masculins et dans les emplois considérés comme les plus prestigieux ou les plus techniques.

Au sein de la fonction publique d'État, la proportion de femmes occupant un emploi supérieur était de 33 % en 2020 au niveau global, variant de 46 % pour le ministère des affaires sociales à 32 % pour le ministère de l'intérieur, 31 % pour celui de la culture et 27 % pour celui de l'économie et des finances. Quatre départements ministériels (affaires étrangères, armées, économie et finances et services du Premier ministre) ont dû s'acquitter en 2020 de pénalités financières à hauteur de 1 080 000 euros, correspondant à douze unités manquantes.

Des actions volontaristes menées par certains ministères - notamment ceux des affaires étrangères et de l'intérieur - doivent être saluées, mais leurs résultats restent faibles. La justification fournie par le ministère de la transformation et de la fonction publiques est la suivante : il s'agirait de « métiers et viviers traditionnellement plus masculins », avec « une culture professionnelle et une organisation du travail valorisant la disponibilité, la présence des encadrants et une large amplitude horaire » et des « parcours de carrières incluant des étapes de mobilité géographique ». C'est une vision rétrograde des choses, cette conception des carrières faite par et pour des hommes, qu'il faut à tout prix changer.

Nous devons néanmoins nous féliciter d'une chose : dans la fonction publique d'État, la proportion de femmes augmente au sein de tous les postes, y compris au plus haut niveau de responsabilité. En effet, par le passé, les femmes à des postes d'encadrement étaient moins nombreuses aux postes à plus haut niveau de responsabilité et se concentraient sur les postes les moins hauts placés et sur les postes d'expertise.

Au sein de la fonction publique territoriale, la proportion de femmes nommées à des postes à responsabilité a nettement augmenté, les collectivités étant historiquement en retard en matière de parité.

Cependant, des progrès restent à faire sur les postes à plus hautes responsabilités ou techniques. Les nominations ont concerné essentiellement des postes de directeur adjoint des services (DGAS) - occupés à 41 % par des femmes en 2020 - tandis que seuls 20 % des postes de directeur général des services (DGS) et 15 % des postes de directeur général des services techniques (DGST) sont occupés par des femmes.

Enfin, dans la fonction publique hospitalière, une féminisation historiquement élevée cache une situation contrastée. En 2020, 42 % des emplois d'encadrement supérieur et dirigeant y sont occupés par des femmes. Pour autant, les femmes sont davantage à la tête d'établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux (53 % de femmes) et de directions de soins (74 % de femmes) que d'hôpitaux (27 % de femmes) et CHU (39 %), postes considérés comme les plus prestigieux.

Les disparités dans les postes se retrouvent au niveau des salaires. Ainsi, selon les données du Syndicat des managers publics de santé (SMPS), au sein de la fonction publique hospitalière, le salaire net moyen des femmes est inférieur de 21 % à celui des hommes. À responsabilités équivalentes, les femmes semblent moins bien rémunérées que les hommes : les cadres supérieurs de santé, bras droits des directeurs des soins, sont moins bien rémunérés que les ingénieurs, bras droits des directeurs techniques.

Ces différents constats et ces difficultés persistantes nous ont donc amenées à dresser douze recommandations, que ma collègue Dominique Vérien va maintenant vous présenter.

Mme Dominique Vérien, co-rapporteure. - Merci chère collègue !

Il me revient maintenant de vous présenter nos douze recommandations, qui se répartissent en trois grandes thématiques que l'on pourrait résumer ainsi :

1. - élargir les obligations paritaires et renforcer leur suivi et les sanctions associées ;

2. - accompagner davantage les femmes dans leurs parcours de carrière dans la durée ;

3. - renforcer la mobilisation des employeurs publics autour d'une politique d'égalité professionnelle et salariale ambitieuse.

Tout d'abord, nous estimons que le moment est venu d'élargir les obligations paritaires des employeurs publics et de renforcer leur application.

Nous l'avons vu, les quotas portant sur les primo-nominations de femmes dans les postes d'encadrement supérieur et de direction de la fonction publique, assortis de sanctions financières, ont fini par porter leurs fruits, dans un contexte qui demeure toutefois fragile et soumis à divers aléas.

Nous sommes aujourd'hui favorables à un élargissement des obligations paritaires des employeurs publics avec, pour finalité, une extension des ambitions et du périmètre de la loi.

C'est pourquoi nous proposons :

- de définir l'objectif poursuivi par la loi en termes de stock et non plus seulement en termes de flux avec la fixation d'un quota de 40 % du sexe sous-représenté dans le stock des postes d'encadrement supérieur et dirigeant de la fonction publique ;

- d'imposer un quota de 50 % de primo-nominations du sexe sous-représenté (objectif de flux) ;

- d'élargir le périmètre d'application des quotas à l'ensemble des postes de direction, aux établissements publics et aux collectivités de plus de 20 000 habitants.

Afin de dissuader véritablement les employeurs publics de se soustraire à leurs obligations de quotas, nous recommandons également de renforcer les sanctions financières prévues par la loi Sauvadet.

S'agissant de l'amélioration du suivi des obligations paritaires dans la haute fonction publique qui constitue également une manière de renforcer leur application, nous estimons aujourd'hui nécessaire :

- d'une part, de désagréger les statistiques publiées relatives au respect de ces obligations afin d'en améliorer la transparence. Nous plaidons pour une distinction plus fine entre les différents emplois d'encadrement occupés afin, par exemple, de ne plus comptabiliser de la même façon une sous-préfète de département et une préfète de région ;

- d'autre part, d'anticiper la publication de ces statistiques en mettant fin au décalage de deux ans qui consiste à publier en avril de l'année N les résultats définitifs de l'année N-2. Il s'agit à la fois d'un enjeu de plus grande transparence mais aussi de crédibilité de l'efficacité de ce dispositif. Les entreprises privées publient en mars de chaque année les résultats des quotas Copé-Zimmermann de l'année précédente. Les employeurs publics doivent s'astreindre aux mêmes délais.

J'en viens maintenant à notre deuxième grande thématique : l'accompagnement des femmes dans leur parcours de carrière, sur la durée, en construisant une véritable politique des RH dans la fonction publique.

Au cours de notre table ronde du 24 février dernier, la ministre de la fonction publique Amélie de Montchalin avait déclaré : « le renforcement de la place des femmes ne se fera que par la construction d'une véritable politique de ressources humaines dans notre fonction publique ».

Nous estimons que la construction de cette politique en faveur des femmes de la haute fonction publique doit avoir pour finalité un meilleur accompagnement des femmes tout au long de leur carrière, en leur garantissant plus de transparence quant aux critères de nomination au sein des postes d'encadrement, aux postes à pourvoir et aux procédures de sélection pour ces postes.

Mettre en place une véritable politique de ressources humaines au sein de la haute administration impose également d'agir sur le vivier de femmes, non seulement au niveau du recrutement initial mais aussi aux différents échelons d'une carrière.

Enfin, troisième et dernier champ de recommandations : le renforcement de la mobilisation des employeurs publics autour d'une politique d'égalité professionnelle et salariale dans la fonction publique.

Renforcer cette mobilisation peut recouvrir plusieurs aspects :

- promouvoir un portage politique plus ambitieux de la question de la parité dans la haute fonction publique, sur le plan institutionnel notamment avec la mise en place d'un comité interministériel dédié à ces sujets, l'intégration de ce sujet dans les contrats d'objectifs et de moyens des établissements publics, ou encore la nomination de hautes fonctionnaires à l'égalité dans les grandes collectivités territoriales ou les grosses structures de la fonction publique hospitalière, sur le modèle de ce qui existe dans les ministères ;

- encourager les actions concrètes des employeurs publics en faveur de l'égalité professionnelle en valorisant par exemple la politique des Labels Égalité dans l'ensemble des administrations afin aussi d'emporter l'adhésion des employeurs publics aux bienfaits de la mixité et de l'égalité dans le processus de prise de décision publique.

Nous estimons également que la question de l'égalité salariale et celle de la transparence de la grille des rémunérations dans la haute fonction publique sont primordiales. C'est pourquoi nous plaidons pour la transposition, au sein des trois fonctions publiques, de l'index de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, qui existe déjà dans le secteur privé, en l'adaptant bien sûr aux spécificités du secteur public. Cet index comporterait des critères et indicateurs objectifs permettant de mesurer le degré d'implication des employeurs publics dans la mise en oeuvre d'une politique d'égalité professionnelle et salariale.

Enfin, il est urgent de développer, au sein de la haute fonction publique, des méthodes de travail de nature à favoriser une meilleure conciliation entre vie professionnelle et vie personnelle, au bénéfice de tous. Nous estimons en effet que la question de la meilleure articulation des temps de vie doit concerner l'ensemble des hauts fonctionnaires, hommes comme femmes, pour que cette notion ait du sens et un réel impact sur le déroulement des carrières des femmes notamment. Cette réflexion implique de repenser l'organisation du temps de travail, les horaires des réunions, les sollicitations trop nombreuses à des horaires atypiques, etc. Si l'on souhaite que les hommes ait plus de temps pour la vie familiale, avec une réelle égalité à la maison, cela implique qu'il ne restent pas trop tard au travail.

La conciliation entre la vie professionnelle et la vie personnelle est un sujet qui concerne autant les femmes que les hommes, et toute mesure en faveur d'un meilleur arbitrage en matière d'articulation des temps de vie profitera autant aux femmes qu'aux hommes.

Merci, mes chers collègues, pour votre attention.

Mme Laurence Cohen, présidente. - Je vous remercie chères collègues pour cet exposé fort intéressant, riche et complet.

Y a-t-il des remarques concernant l'adoption de ce rapport ?

À titre personnel, je souhaite préciser que l'index de l'égalité professionnelle tel qu'il existe aujourd'hui dans le secteur privé n'est pas satisfaisant, ce que dénoncent d'ailleurs plusieurs syndicats ! Il y a de vrais soucis sur le plan de l'égalité salariale. C'est ce que vous avez évoqué s'agissant de la fonction publique hospitalière. Il faut faire bouger les choses pour modifier en profondeur la situation réelle des femmes qui exercent dans la fonction publique.

M. Bruno Belin. - Je remercie et félicite les rapporteures pour leur présentation.

Je tiens à attirer l'attention sur un point qui me semble important : les ministères s'acquittent de pénalités avec de l'argent public. Cela me semble peu incitatif pour les ministères. Les collectivités territoriales sont davantage sensibles à ces pénalités qui ont un impact direct sur leur budget.

Peut-être pourrait-on, à tout le moins, interroger les ministres concernés sur le non-respect des obligations paritaires au sein de leur ministère ?

Mme Dominique Vérien, co-rapporteure. - Ces pénalités alimentent un fonds en faveur de l'égalité professionnelle, qui finance des projets dans ce domaine. Cet argent quitte donc le budget des ministères concernés.

Mme Laurence Cohen, présidente. - Je rejoins la remarque de notre collègue Bruno Belin, je trouve les conséquences trop faibles. C'est déjà bien si cela permet de financer des projets en faveur de la parité, mais ce n'est pas suffisant.

Mme Martine Filleul, co-rapporteure. - Il faudrait que les ministères rendent compte de leurs pénalités financières en les publiant, par exemple au moment de l'examen du projet de loi de finances.

Mme Laurence Cohen, présidente. - Il nous manque aussi une vision claire de la place des femmes au sein des cabinets ministériels. C'est un sujet différent mais mettre la lumière sur cette problématique est toujours utile : les ministres n'aiment pas être épinglés sur un manquement.

S'agissant de l'égalité salariale entre les femmes et les hommes, les lois ne sont pas suffisantes et elles ne sont toujours pas appliquées.

Mme Martine Filleul, co-rapporteure. - C'est pour cela que la fonction de contrôle du Parlement est importante.

Mme Dominique Vérien, co-rapporteure. - Il faut mener des comparaisons poste à poste, ce qui permet de constater que sur un poste masculin, avec exactement le même grade de la fonction publique, on gagne plus que sur un poste prétendument féminin. Il y a un gros travail à faire. C'est pour cela que toutes nos propositions concernent le sexe sous-représenté : il ne faut pas qu'il y ait 74 % de femmes à la tête des directions de soins, tout comme il ne faut pas qu'il y ait seulement 39 % de femmes à la tête des CHU. À compétences égales, femmes et hommes doivent se répartir sur tout l'éventail des postes. Il faut des hommes sur les postes considérés comme moins nobles. Il faut sortir de cette idée saugrenue que le soin est réservé aux femmes.

Mme Laurence Cohen, présidente. - Les postes au sein des assemblées sont-ils évoqués dans votre rapport ? Dans les plus hautes fonctions au Sénat, il y a un manque de femmes. Il faut être exigeant au niveau des ministères mais aussi des assemblées. Il faudrait que cette question soit mentionnée au sein du rapport de la délégation et faire en sorte que les assemblées parlementaires soient exemplaires en la matière.

Mme Martine Filleul, co-rapporteure. - Nous proposons d'élargir le nombre de postes concernés par les quotas, toutes fonctions publiques confondues. Nous pouvons tout à fait imaginer que l'Assemblée nationale et le Sénat entrent dans le champ de cette extension.

M. Bruno Belin. - Pourrions-nous imaginer des quotas par sexe aux concours de la fonction publique ?

Mme Dominique Vérien, co-rapporteure. - Cela serait sans doute inconstitutionnel mais il faut effectivement réfléchir à des solutions. Il faut trouver des critères de recrutement qui permettent aux femmes de venir dans certains métiers et aux hommes dans d'autres. J'aime prendre l'exemple de Renault : lorsqu'ils ont transformé, pour leurs cadres, l'obligation d'un tour de France en tour de région, le plafond de verre a explosé et le nombre de femmes arrivant aux postes de direction a fortement augmenté.

Mme Laurence Cohen, présidente. - Nous en venons à l'adoption des recommandations. Avez-vous des modifications à proposer ? Je n'en vois pas.

[Adoption des recommandations].

Le rapport et ses conclusions sont donc adoptés.

Il nous reste à adopter un titre. Les rapporteures nous proposent le titre suivant :

Parité dans la haute fonction publique : changer de braquet dix ans après la loi Sauvadet

Cette proposition fait visiblement l'unanimité.

Nous en avons donc fini avec l'examen de ce rapport d'information. J'espère que vos recommandations permettront de renforcer la loi afin d'atteindre la parité dans les trois fonctions publiques.

Je vous remercie.