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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 19 juillet 2022

- Présidence de M. Bernard Delcros, vice-président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Contrôle budgétaire - Intégration d'Expertise France au sein du groupe Agence française de développement -Communication

M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, les rapporteurs spéciaux de la mission « Aide publique au développement » ont souhaité faire une brève communication sur leur travail de contrôle concernant l'intégration d'Expertise France au sein du groupe Agence française de développement (AFD).

M. Michel Canévet, rapporteur spécial. - Monsieur le président, mes chers collègues, M. Jean-Claude Requier, co-rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement », ne pouvait être parmi nous ce matin, mais il a souhaité que nous présentions notre travail sur l'intégration d'Expertise France au groupe AFD par la loi du 4 août 2021.

Expertise France a été créé en 2015. Principal opérateur de la coopération technique internationale française, il emploie près de 500 personnes au siège de l'agence, et près de 1 000 personnes sur le terrain. Son chiffre d'affaires s'élevait à un peu plus de 330 millions d'euros en 2021.

La coopération technique internationale a longtemps constitué un point fort de l'aide publique au développement (APD) française, ainsi que l'essentiel de cette aide. Jusqu'à la fin des années 1970, la France mobilisait environ 23 000 coopérants techniques, cette coopération technique représentant 70 % de l'APD française.

Sous l'impulsion du Sénat, il a été décidé de redonner corps à notre politique de coopération technique. En 2014, un amendement sénatorial à la loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale a décidé du rapprochement des différents organismes publics de coopération technique jusqu'alors dispersés entre plusieurs ministères pour donner naissance à un opérateur central : Expertise France.

Toutefois, dans un contexte de forte compétition en matière d'aide au développement, cette activité n'étant pas dénuée d'intérêts commerciaux pour la plupart de nos partenaires, la question s'est posée en 2018 d'offrir à Expertise France les moyens de peser face à ses concurrents.

À cet effet, en février 2018, le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (Cicid) a décidé de rapprocher Expertise France et l'Agence française de développement. Cet objectif a par la suite été traduit par plusieurs dispositions de la loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, qui a réformé le statut juridique et la gouvernance d'Expertise France pour permettre sa filialisation au sein du groupe Agence française de développement.

Cette intégration est effective depuis le 1er janvier 2022, et, compte tenu de cette date très récente, il n'est évidemment pas encore possible d'en évaluer toutes les conséquences. Cependant, nos auditions ont permis de mettre au jour certains points de vigilance.

En premier lieu, le modèle économique d'Expertise France repose sur le versement d'une subvention d'appui, ce qui ne nous paraît pas pouvoir perdurer. Cette subvention s'élève à près de 8 millions d'euros en 2021, soit 2,5 % du chiffre d'affaires de l'opérateur. Dans la mesure où le modèle économique de l'opérateur reste déficitaire, le montant de la subvention est appelé à continuer de progresser dans le futur. En d'autres termes, la croissance de l'opérateur sera financée par l'État.

Cette situation n'est pas une fatalité, puisque d'autres opérateurs de coopération technique - je pense à Civipol, qui intervient dans le champ de la coopération policière - parviennent à l'équilibre économique sans subvention d'appui. L'opérateur de coopération technique allemand ne perçoit aucune subvention d'équilibre, ce qui prouve qu'Expertise France pourrait accroître ses ressources propres et ne plus dépendre du versement d'une subvention d'appui.

En second lieu, si l'opérateur et ses tutelles sont en mesure d'identifier un grand nombre de domaines où la filialisation serait susceptible de générer des gains budgétaires -que ce soit dans la fonction achat, dans les ressources humaines ou immobilières -, force est de constater qu'aucun objectif clair ni aucun indicateur n'existent à ce stade. Cela est assez regrettable, et nous espérons que la prochaine convention d'objectifs et de moyens définira précisément ces objectifs et indicateurs.

M. Claude Raynal, président. - Merci, monsieur le rapporteur spécial. J'ouvre les questions.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je remercie les deux rapporteurs spéciaux de cette communication.

L'intégration et le changement de statut d'Expertise France n'ont finalement pas encore été suivies par une amélioration des ratios de gestion. J'ai le sentiment qu'une pesanteur inappropriée demeure.

Mme Christine Lavarde. - La Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (Coface) a vocation à favoriser l'export des entreprises françaises à l'étranger. Comment cet organisme se situe-t-il par rapport à Expertise France ? Ces deux structures ont-elles été fusionnées, ou existent-elles toujours en parallèle ?

M. Bernard Delcros. - Expertise France bénéficie d'une subvention de 8,5 millions d'euros, alors que des exemples montrent que l'équilibre est possible. Quelles seraient les pistes à creuser pour parvenir à l'équilibre économique sans cette subvention ?

M. Michel Canévet, rapporteur spécial. - Monsieur le rapporteur général, deux conventions collectives subsistent. L'AFD dépend de la convention des banques, et Expertise France de celle des conseils.

Jean-Claude Requier et moi-même craignons qu'une unification n'accroisse significativement les charges réelles de l'une des deux structures. Nous préférons que les choses continuent comme elles sont et que des synergies soient trouvées, notamment par une politique de ressources humaines permettant le passage de l'une à l'autre des structures. Compte tenu de la spécificité des métiers assurés par les deux organismes, il vaut sans doute mieux que les deux conventions collectives perdurent.

Madame Lavarde, la Coface relève davantage de Business France et des actions à l'export que du groupe AFD, dont la filiale Proparco est dédiée à l'accompagnement des projets de développement dans le secteur privé. La Coface est une société de cautionnement à l'export dépendant du modèle économique classique, donc des actions liées à Business France.

Monsieur Delcros, l'équilibre économique sera d'abord atteint par la maîtrise des charges de fonctionnement. Il faut aussi prendre en compte l'accroissement des charges de structure. De nombreux projets de l'AFD sont financés par Bruxelles, qui considère que la part des frais généraux dans les missions doit rester extrêmement faible, de l'ordre de 8 % de leur financement, ce qui est sans doute trop peu.

Il faudra qu'Expertise France trouve d'autres financeurs, qui prendraient en compte la réalité des coûts.

M. Claude Raynal, président. - Merci, monsieur le rapporteur spécial. Cette communication trouvera sa place dans l'annexe consacrée à la mission « Aide publique au développement » du rapport élaboré par notre commission sur le projet de loi de règlement.

Projet de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Claude Raynal, président. - Nous passons à l'examen du rapport de M. Jean-François Husson, rapporteur général, sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021.

Ce texte a été adopté par l'Assemblée nationale mercredi dernier. Le projet de loi déposé le 4 juillet dernier comprenait huit articles, dont l'article liminaire. L'Assemblée nationale y a ajouté un article, portant sur une demande de rapport.

À l'issue de la présentation du rapporteur général, nous nous prononcerons sur l'ensemble du projet de loi, aucun amendement n'étant proposé sur ce texte par le rapporteur.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Monsieur le président, mes chers collègues, le temps dont nous disposons pour examiner le projet de loi de règlement pour 2021 est très réduit, car ce texte n'a été déposé que le 4 juillet, soit presque cinq semaines après le délai limite du 31 mai fixé par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Si un certain retard avait été constaté lors des précédentes années d'élections générales, c'est la première fois depuis vingt-deux ans que le projet de loi de règlement est déposé après le 1er juillet. Ce n'est pas un bon signal, au moment où le Gouvernement dit vouloir travailler en coopération étroite avec le Parlement, et alors que la révision de la loi organique a été l'occasion pour beaucoup de parlementaires de rappeler l'importance de l'analyse de l'exécution budgétaire passée pour définir les orientations futures.

Pour commencer, la France a connu un fort rebond de l'activité économique en 2021, puisque le PIB a augmenté en volume de 6,9 %, après une récession de 7,8 % en 2020, due aux conséquences de la crise sanitaire. C'est une excellente nouvelle, car, malgré la persistance de la crise et des mesures sanitaires que celle-ci a engendrées, il était absolument essentiel que la France parvienne à réduire, si ce n'est à effacer, les pertes économiques subies en 2020. A posteriori, ce rebond me semble d'autant plus primordial que nous sommes passés d'une crise à l'autre, de la crise sanitaire à la crise énergétique.

S'il convient de se réjouir de ce résultat, il apparaît toutefois que le niveau global de l'activité n'est pas revenu, en 2021, à celui de l'année 2019. Ainsi, le PIB en volume de l'année 2021 est inférieur d'environ 1,6 % à celui de l'année 2019, notamment à cause de la dégradation de notre commerce extérieur et d'une consommation encore déprimée.

Ensuite, j'observe que nos performances ont été moins importantes que celles de nos partenaires européens. Ainsi, nous appartenons au groupe des pays qui ont connu, en 2020 et en 2021, un niveau d'activité inférieur à celui de l'année 2019. Nous ne sommes, certes, pas seuls dans ce cas, puisqu'il en est de même pour l'Italie, le Portugal ou encore la Grèce.

Le rattrapage du terrain perdu en 2020 au cours de l'année 2021 a, par ailleurs, eu un coût : celui de la dégradation des comptes publics. En effet, si le revenu disponible brut de l'ensemble des agents économiques a progressé en 2021, le cumul des pertes et des gains enregistrés en 2020 et 2021 montre que les administrations publiques ont joué un rôle essentiel, au travers des mesures de soutien et de relance portées par l'État et les stabilisateurs automatiques. Ainsi, sur la période, l'ensemble de l'économie a enregistré plus de 60 milliards d'euros de pertes cumulées de revenu disponible brut. Ces pertes s'élèvent à 156 milliards d'euros pour les administrations publiques, et se limitent à environ 2 milliards d'euros pour les entreprises, compte tenu des annulations de créances fiscales, tandis que, dans leur ensemble, les ménages ont engrangé plus de 90 milliards d'euros de revenus supplémentaires par rapport à 2019.

Rétrospectivement, en matière économique, l'année 2021 a préfiguré un certain nombre de chocs que nous subissons en 2022 : choc d'approvisionnement en matières premières, choc sur l'évolution des prix, choc sur les marges pour les entreprises et choc sur le coût du financement de la dette.

Nous l'avions signalé dès les prémices de ce mouvement : la hausse des prix à la production a fortement accéléré en 2021, dans le contexte d'une reprise économique mondiale. Dans le secteur industriel, les prix à la production ont augmenté, en moyenne, de 8,7 % sur un an, cette hausse étant de 8,9 % dans le secteur agricole. Dans la construction neuve - mais la situation est la même dans la rénovation -, les prix ont augmenté de 4,8 % en moyenne. Les consommateurs n'ont pas immédiatement subi cette augmentation des prix à la production. D'ailleurs, le pouvoir d'achat des ménages a progressé d'environ 2,3 % en 2021, et n'a commencé à ralentir qu'à compter de l'année 2022.

Mais il n'y a pas de secret : si les consommateurs n'ont pas subi dès 2021 la hausse des prix à la production, c'est d'abord parce que les entreprises ont réduit leurs marges. Ainsi, dans le secteur manufacturier, au quatrième trimestre 2021, le taux de marge se situait 5,6 points en dessous de sa moyenne sur la période 2012-2019. Dans le secteur de la construction, cet écart était d'environ 4,4 points. Cette situation est préoccupante. Elle l'est d'autant plus que, à compter de 2021, l'inflation des prix à la consommation a fortement accéléré. Si, en moyenne annuelle, elle s'élève à 1,6 %, la moyenne mensuelle de l'inflation se situe, depuis le mois d'août 2021, à des niveaux largement supérieurs. En novembre et en décembre 2021, l'inflation atteignait même 2,8 % en glissement annuel, ce qui justifiait que nous débattions déjà de mesures de protection du pouvoir d'achat.

L'accélération de l'inflation résulte pour l'essentiel de la hausse des prix de l'énergie, comme nous aurons l'occasion d'en discuter demain à l'occasion d'une table ronde réunissant des économistes sur le sujet, ainsi que lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2022.

Dernier point sur lequel je souhaite alerter avant de dire un mot sur l'état de nos finances publiques : la remontée des taux d'intérêt nominaux. Tout au long de l'année 2021, nous avons assisté à une remontée des taux d'intérêt nominaux des obligations souveraines à dix ans, qui sont passés par deux fois dans le positif. Si les taux réels - c'est-à-dire corrigés de l'inflation - sont demeurés négatifs et orientés à la baisse en 2021, la situation est très différente au début de l'année 2022. Nous avons assisté, l'an dernier, au prologue d'un vrai changement de régime des conditions de financement de la dette française - nous avions alerté le Gouvernement sur ce sujet dès la fin de l'année.

J'en viens à une présentation rapide de la situation de nos finances publiques.

Je veux commencer par évoquer les recettes publiques, qui ont été sous-évaluées lors de l'examen du PLFR de fin de gestion en 2021. J'avais alors déjà eu l'occasion de qualifier d'« excessivement prudente » la prévision de croissance de 6,25 % retenue par le Gouvernement. L'acquis de croissance était, à lui seul, égal à 6,6 %. Le déflateur du PIB, mesurant l'évolution des prix à la production, continuait d'être évalué à +0,5 %, sans que les récents développements conjoncturels soient pris en compte.

Dans ce contexte, le Gouvernement constate maintenant que les prélèvements obligatoires se sont finalement élevés à près de 1 110 milliards d'euros, soit un surplus de 30 milliards d'euros de recettes par rapport aux prévisions. Il s'en félicite, en l'attribuant aux effets de sa politique économique, qui aurait assuré le dynamisme de l'activité. En réalité, il me semble qu'une prévision de recettes d'une meilleure qualité aurait dû être retenue dès l'examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2022 et du PLFR de fin de gestion pour 2021. En tenant compte des informations et des prévisions des conjoncturistes disponibles à l'époque, il apparaît qu'une prévision de recettes d'environ 1 095 milliards d'euros aurait pu être établie. L'écart avec la réalisation effective aurait été divisé par plus de deux !

J'en viens aux dépenses publiques, qui s'élèvent quant à elles à 1 460 milliards d'euros en 2021, soit 10 milliards d'euros de moins que la prévision retenue dans le PLFR de fin de gestion pour 2021. Cet écart tient à des engagements des opérateurs et des collectivités moindres que prévu. Malgré cela, le niveau des dépenses publiques s'éloigne très fortement des objectifs inscrits en loi de programmation des finances publiques (LPFP). Ainsi, en excluant les dépenses liées à la crise sanitaire et à la relance - soit environ 91 milliards d'euros en 2021 -, les dépenses publiques s'établissent à 55,4 % du PIB, et non au taux attendu de 52,5 %.

Le déficit public s'établit à 160,7 milliards d'euros, soit 6,4 % du PIB. Il est d'ailleurs principalement supporté par l'État, les collectivités locales parvenant quasiment à l'équilibre et les administrations de sécurité sociale ayant divisé par plus de deux leur déficit.

Notre endettement public diminue également d'environ 2 points de PIB, mais il reste à un niveau très important en comparaison européenne : il s'élève à 112,9 % du PIB, soit 40 points de plus que l'endettement de l'Allemagne. En outre, l'année 2021 est la première depuis longtemps où l'on assiste à une augmentation du poids de la charge de la dette, qui passe de 1,3 % à 1,4 % du PIB. Cette augmentation s'explique par l'augmentation du stock de dette liée au coût des mesures prises en réponse à la crise sanitaire, mais aussi par un renchérissement du coût des obligations indexées sur l'inflation, pour environ 2 milliards d'euros. Cette tendance se poursuivra en 2022, puisque le PLFR pour 2022 que nous devrions examiner la semaine prochaine prévoit une hausse de 17,8 milliards d'euros de la charge de la dette par rapport à la loi de finances initiale en raison de l'inflation.

J'en viens à présent au budget de l'État, dont le déficit s'établit, en 2021, à 170,7 milliards d'euros. C'est certes une « amélioration » de 7,3 milliards d'euros par rapport au déficit budgétaire enregistré en 2020, mais le niveau n'en est pas moins historiquement élevé.

Il est possible d'expliquer la formation du déficit en reprenant les principaux éléments de l'article d'équilibre du projet de loi de règlement, en se limitant au périmètre du budget général. Les masses assez considérables des prélèvements sur recettes et des remboursements et dégrèvements sont retirées des recettes brutes pour constituer les recettes nettes. Ces recettes nettes sont inférieures à 250 milliards d'euros, alors que les dépenses nettes approchent les 420 milliards d'euros : il manque donc plus de 170 milliards d'euros pour équilibrer le budget de l'État, ce qui constitue le déficit.

Si le niveau des recettes peut paraître faible, c'est surtout le niveau des dépenses qui est élevé. Par rapport à 2020, le déficit 2021 s'explique, en effet, par un fort surcroît de dépenses, notamment avec la mise en oeuvre du plan de relance, alors même que les recettes connaissaient elles aussi une forte augmentation après le « trou d'air » de 2020, lié aux mesures de restriction en lien avec la crise sanitaire. Si les dépenses du plan d'urgence diminuent, elles atteignent encore 34,4 milliards d'euros.

Un autre effet important, qui a un impact à la fois sur les dépenses nettes et sur les recettes nettes, est la forte diminution des remboursements et dégrèvements, notamment à cause de ceux qui portaient sur la taxe d'habitation.

S'il n'y avait qu'un seul message à retenir, c'est donc que l'accroissement du déficit résulte des dépenses, et non des recettes, celles-ci connaissant un très fort rebond en 2021. Les recettes fiscales nettes de l'État effacent la forte chute connue en 2020, mais le rebond est plus important encore, puisque, avec un niveau de 295,7 milliards d'euros, elles sont supérieures de plus de 14 milliards d'euros à celles de 2019, atteignant le niveau historiquement élevé de 2017.

Ce rebond est d'autant plus remarquable que, depuis 2017, une fraction croissante de TVA a été affectée aux administrations de sécurité sociale et aux collectivités territoriales, en contrepartie de transferts de compétences ou, comme c'est le cas en 2021, à cause de la réforme de la fiscalité locale. SI l'on considère l'évolution de la répartition des recettes de la TVA entre les différentes catégories d'administrations publiques, on constate que cet impôt est aujourd'hui véritablement partagé entre l'État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales. Alors que la TVA était naguère une ressource majeure, voire dominante, de l'État, elle ne lui rapporte aujourd'hui guère plus que l'impôt sur le revenu, qui a connu une hausse régulière au cours du quinquennat précédent, sauf lors de la baisse de son barème en 2019.

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), pour sa part, a augmenté de manière spectaculaire en 2021, non seulement parce que la consommation de carburant a retrouvé des niveaux plus normaux après les confinements de 2020, mais aussi et surtout par un effet de périmètre : la rebudgétisation du compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » a conduit à réaffecter une partie de son produit au budget général.

Quant à l'impôt sur les sociétés (IS), son produit reflète les évolutions de la conjoncture économique en les amplifiant, car il est assis sur les bénéfices, et non sur la production dans son ensemble. Alors qu'en loi de finances initiale il était prévu en baisse, puis en légère hausse dans le collectif budgétaire de fin d'année, il a connu une forte augmentation, de 10 milliards d'euros, par rapport à 2020, soit plus de 15,3 milliards d'euros de plus que le niveau prévu en loi de finances initiale pour 2021, malgré la poursuite de la trajectoire de baisse du taux d'imposition de 33 % à 25 %. Cette hausse est bien sûr liée à la reprise économique, qui accroît le bénéfice fiscal, mais aussi, sans doute, au comportement des entreprises, qui ont versé un cinquième acompte très élevé en décembre 2021. Ces écarts illustrent la difficulté de la prévision des recettes de cet impôt.

S'agissant des dépenses, on se souvient qu'elles avaient connu une augmentation historique de 53,6 milliards d'euros en 2020 : c'était le « quoi qu'il en coûte » face à la crise sanitaire. En 2021, non seulement le budget de l'État n'est pas revenu à un niveau plus habituel de dépenses, mais ces dernières ont encore augmenté de 37 milliards d'euros, ce qui représente une progression de 90,7 milliards d'euros en deux ans.

Je serai bref pour décrire les évolutions des missions, car vous les avez-vous-mêmes présentées avec précision dans vos rapports spéciaux.

Comme je l'ai déjà dit, les remboursements et dégrèvements diminuent, pour des raisons liées à la réforme de la fiscalité locale, et la mission « Plan d'urgence », si elle voit ses dépenses quelque peu diminuer, continue tout de même à consommer plus de 34 milliards d'euros.

La hausse des dépenses de la mission « Plan de relance » s'explique bien sûr par la première année de son application, et celles de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » proviennent pour moitié d'un effet de périmètre lié à la rebudgétisation de plusieurs comptes d'affectation spéciale - n'y voyez pas un effort du Gouvernement pour renforcer sa politique de transition énergétique et écologique...

Le surcroît de dépenses entre 2019 et 2021 est plus de trois fois supérieur aux sommes mises en oeuvre lors de la crise financière de 2008 à 2010. Or je crains que le Gouvernement ne considère le niveau actuel de dépenses comme un « plancher » pour les dépenses futures, et non pas comme une situation exceptionnelle et temporaire, puisqu'il n'a fait aucune annonce permettant de prévoir une diminution de certains postes de dépenses dans les années à venir. Nous le constaterons à nouveau dans quelques jours, en examinant le projet de loi de finances rectificative.

Les dépenses de personnel du budget général de l'État illustrent d'ailleurs l'absence de mesures d'économie. Elles atteignent 134,2 milliards d'euros en 2021, en hausse de 1,2 % par rapport à 2020 et poursuivant les hausses notables constatées depuis le début du dernier quinquennat. Si le nombre des emplois diminue de près de 4 000 équivalents temps plein travaillé en 2021, ce n'est pas par choix, mais en raison de difficultés de recrutement au ministère de l'éducation nationale qui, selon le Gouvernement, devaient être résolues dans le courant de l'année 2022.

Depuis des années, nous avons noté le mouvement apparemment paradoxal d'une dette qui s'accroît sans cesse - son volume a augmenté de 18,6 % en deux ans - et d'une charge de la dette qui, elle, diminuait tout aussi régulièrement. Or ce mouvement s'inverse en 2021, et l'on revient à la réalité : dès l'an dernier, l'inflation a pesé sur le stock de dette indexée, et la charge maastrichtienne de la dette est repartie à la hausse. Nous savons d'ores et déjà que cette hausse va se poursuivre et s'amplifier en 2022, sous l'effet tant de l'inflation que de la hausse des taux d'intérêt.

Je finirai par quelques observations sur l'exécution budgétaire proprement dite et le respect de l'autorisation budgétaire, comme nous y enjoint l'examen de la loi de règlement.

Nous avons plusieurs fois remarqué le montant assez extraordinaire des reports de crédits en 2021 : plus de 36 milliards d'euros, alors que, depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, le montant des crédits reportés chaque année avait toujours été inférieur à 3,8 milliards d'euros - le rapport est de 1 à 10. Il s'agissait surtout de crédits ouverts sur la mission « Plan d'urgence », ainsi que de fonds de concours apportés à la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Cette pratique devrait être exceptionnelle, car les crédits non consommés en fin d'exercice devraient être ensuite annulés par la loi de règlement. Or, à la fin de 2021, 25,6 milliards d'euros de crédits de paiement n'avaient pas été consommés, mais moins de 10 % de ce montant seulement est annulé par le projet de loi de règlement. Le reliquat, à hauteur de plus de 23 milliards d'euros, est reporté à 2022, sur un grand nombre de missions du budget général.

Ce simple fait montre, s'il en était besoin, que le Sénat, et notre commission en particulier, a eu raison de mettre l'accent sur le contrôle de ces reports de crédits lors de l'examen, l'an dernier, de la réforme de la loi organique. Je rappelle que, sur notre proposition, une disposition a été introduite dans la LOLF, limitant les reports à 5 % des crédits ouverts sur les programmes du budget général.

À titre de conclusion, je reviendrai sur les aléas de la prévision budgétaire au cours de l'année 2021. Le déficit constaté sur l'année est inférieur de près de 50 milliards d'euros à celui qui avait été prévu en milieu d'année, lors de la première loi de finances rectificative de juillet 2021. Il est proche du niveau prévu en loi de finances initiale, mais celui-ci était sous-estimé dans la mesure où il n'intégrait pas l'effet des reports de crédits sur les dépenses effectives en 2021. Les prévisions de recettes comme de dépenses ont, elles, connu plusieurs réévaluations successives. Même les prévisions faites en fin d'année, lors de la seconde loi de finances rectificative, ont finalement été très nettement inférieures à la réalisation.

Au total, l'année 2021 a été marquée par la prolongation de la crise sanitaire, et il n'est pas surprenant que les mesures de soutien aux entreprises et aux ménages, que nous avons, dans l'ensemble, approuvées, aient continué à peser sur le déficit. Faut-il pour autant, comme le fait le Gouvernement, parler de « gestion saine » des finances publiques ? C'est une vision quelque peu idéalisée d'une situation où l'accumulation des déficits creuse la dette au moment même où l'inflation et les taux repartent à la hausse, sans aucune perspective plus favorable sur les mesures qui pourraient conduire à rétablir véritablement les comptes.

Tels sont les principaux points que je souhaitais souligner ce matin sur la situation des finances publiques et de l'exécution budgétaire en 2021, telles qu'elles se reflètent notamment dans l'article liminaire et dans les articles 1 à 6 du projet de loi de règlement.

Ce texte comprend deux articles supplémentaires.

L'article 7 met en oeuvre l'annulation d'une partie de la dette détenue par la France sur la Somalie, en application d'un accord bilatéral intervenu dans le cadre du Club de Paris.

L'article 8, introduit par l'Assemblée nationale, demande un rapport sur l'exécution de la mission « Plan de relance ». Même si les données demandées sont intéressantes, je ne suis pas certain que l'ajout d'un rapport soit bien opportun.

De nombreuses informations complémentaires figurent évidemment dans le tome I du rapport général, auquel je vous renvoie notamment pour des éléments chiffrés plus détaillés, mais aussi pour la partie consacrée à la mesure de la performance, qui, à partir de l'analyse de l'ensemble des indicateurs figurant dans les missions, montre qu'il reste encore beaucoup de chemin à parcourir. En effet, les sous-indicateurs sont très nombreux, parfois peu exploitables - faute de données notamment - ; ils peuvent poser des difficultés de périmètre et sont globalement décevants.

Par ailleurs, l'exécution 2021 de l'ensemble des missions du budget de l'État et des politiques publiques afférentes fait l'objet de contributions riches et détaillées, que vous avez signées en votre qualité de rapporteurs spéciaux.

S'agissant de notre vote sur ce texte, je rappellerai tout d'abord que le Sénat n'a pas souhaité voter la loi de finances initiale pour 2021. Après avoir voté les mesures d'urgence indispensables pendant la crise sanitaire, il avait contesté le choix du Gouvernement de ne pas tenir compte de la dérive des comptes publics. Ainsi, le Gouvernement aurait déjà dû privilégier des mesures temporaires, puissantes et mieux ciblées pour favoriser la sortie de crise dans le cadre du plan de relance, lequel s'est par ailleurs avéré tardif et mal calibré.

Par ailleurs, presque aucune des mesures portées par le Sénat n'a été retenue par le Gouvernement lors de l'examen de ce texte, alors qu'elles contribuaient notamment à assurer la juste compensation de l'ensemble des collectivités territoriales dans le cadre de la réforme des impôts de production, ou encore à favoriser la solidarité nationale, en prévoyant, par exemple, une taxation exceptionnelle des profits des assureurs pendant la crise sanitaire. Les mesures ciblées d'aide aux plus précaires que nous portions n'avaient pas non plus été retenues. Les articles que notre assemblée avait supprimés, à la quasi-unanimité, avaient également été rétablis en nouvelle lecture par les députés.

Depuis, nous avons certes adopté le premier PLFR de 2021, à l'été, mais il s'agissait d'un collectif budgétaire tendant à accompagner la sortie de crise, prolongeant notamment, avec des adaptations, le fonds de solidarité ou encore la nouvelle aide au paiement des cotisations et contributions sociales, la garantie de l'État au titre des prêts garantis par l'État (PGE) et la prime exceptionnelle de pouvoir d'achat (PEPA). Nous avons par la même occasion obtenu d'importantes évolutions et apports du Sénat en commission mixte paritaire (CMP).

En revanche, nous nous sommes fermement opposés à la seconde loi de finances rectificative, le PLFR de fin de gestion, qui comportait en particulier l'indemnité inflation prévue par le Gouvernement, avec une enveloppe budgétaire de 4 milliards d'euros. Comme je l'avais indiqué, ce premier « chèque » de 100 euros, versé à près de 38 millions de personnes, sans tenir compte des revenus du foyer, cumulait les inconvénients : un ciblage insuffisant, des effets de seuil massifs et des risques d'effets d'aubaine préjudiciables à son efficacité au regard du coût important pour les finances publiques.

Enfin, en termes de procédure budgétaire, nous ne pouvons une nouvelle fois que regretter que le Gouvernement ait procédé à des opérations de reports massifs en fin d'année, de 2020 à 2021, mais aussi de 2021 vers 2022, sans nécessairement conserver la destination initialement prévue des crédits ouverts, ce qui pose question.

Aussi, compte tenu de l'ensemble de ces éléments, à la fois pour les mesures que le budget exécuté comporte et les manoeuvres procédurales employées par le Gouvernement en cours d'année pour utiliser les crédits ouverts par le Parlement, je propose à la commission de ne pas adopter le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021.

M. Vincent Capo-Canellas. - Je remercie le rapporteur général, dont le groupe Union Centriste partage une large part des analyses, avec tout de même quelques nuances. Nous parvenons à une conclusion différente, puisque, à ce stade, nous envisageons, globalement, de nous abstenir. Je rappelle d'ailleurs que nous n'avions pas voté la loi de finances initiale, mais que nous avions voté le PLFR1 et que nous nous étions abstenus sur le PLFR2, qui comprenait des mesures nécessitées par l'urgence - lutte contre l'inflation, bouclier tarifaire... Nous avons tous conscience qu'il fallait répondre à un certain nombre de situations, mais nous partageons l'analyse que le Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques a développée devant notre commission la semaine dernière - le « message d'alerte » qu'il a lancé fait d'ailleurs écho à la « cote d'alerte » évoquée par le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

S'agissant du calendrier, si la présentation du projet de loi de règlement est reportée à chaque élection présidentielle, ce report est, cette fois, allé très loin. Le travail d'analyse a pu être mené, mais dans des conditions loin d'être idéales pour la commission des finances.

L'année écoulée a été atypique compte tenu de la poussée d'inflation, des difficultés d'approvisionnement, de la montée des taux d'intérêt et des difficultés, nouvelles pour nous, liées à l'impact de la dette. Au demeurant, il est peut-être positif que l'on se rende compte que la dette ne saurait être en perpétuelle augmentation sans que cela ait des conséquences. Nous devons nous en inspirer pour l'avenir.

La Cour a repris, à juste titre, un certain nombre de remarques de notre commission des finances, notamment sur la croissance des dépenses courantes, non liées à la crise sanitaire. C'est un point de vigilance, et une difficulté pour nous tous : il faut avouer que, lorsque nous cherchons des mesures d'économie, nous avons nous-mêmes du mal à les documenter. Il y a là un travail qui devrait être mené avec l'exécutif - peut-être la nouvelle configuration, plus parlementaire qu'auparavant, permettra-t-elle de le faire.

Nous avons tous souligné que les principes budgétaires ont au moins en partie été mis à mal par les reports.

M. Albéric de Montgolfier. - Je remercie le rapporteur général, dont je partage les analyses.

Le Gouvernement se prévaut d'une gestion saine des finances publiques. Pourtant, le déficit s'élève à 160 milliards d'euros, avec les tours de passe-passe budgétaires qui viennent d'être expliqués...

Je veux exprimer un regret : hors les mesures exceptionnelles liées à la crise, les dépenses continuent à déraper. C'est malheureusement une constante. Nous l'avons souligné tout au long du précédent quinquennat. Le Gouvernement n'a pas profité d'une situation qui, au départ, était favorable pour engager une trajectoire de réduction de la dépense publique et de désendettement. Bien évidemment, la marge sera beaucoup plus étroite dans la situation budgétaire actuelle.

On se moque quand on évoque la possibilité d'un accident, mais personne n'avait prévu la crise sanitaire. Celle-ci faisait partie des aléas possibles, qui conduisent aujourd'hui à la relance de l'inflation et à l'augmentation des taux d'intérêt, que nous avions, chaque année, présentées comme un risque.

Le rapporteur général a évoqué le changement d'affectation du produit de la TICPE, notamment due à la rebudgétisation du CAS« Transition énergétique » . Au-delà de cette mesure, est-il possible de connaître de manière détaillée le montant des recettes liées à la fiscalité des carburants qu'utilisent les Français pour leurs déplacements - TICPE et TVA ?

M. Didier Rambaud. - Je veux rappeler que la loi de règlement est d'abord un document comptable, administratif. Cela n'empêche pas certains d'en faire une interprétation politique. Pour ma part, je considère qu'elle valide la stratégie budgétaire et économique de soutien aux entreprises et aux ménages.

Vous avez rappelé, monsieur le rapporteur général, que les recettes fiscales nettes de l'État connaissaient un fort rebond, de +15,5 % en 2021. Vous auriez pu préciser « sans augmentation des impôts » ! On a la démonstration que l'augmentation des recettes ne passe pas forcément par celle des impôts. L'exemple le plus éloquent est celui de l'impôt sur les sociétés, dont le rendement est supérieur à celui de 2017, alors que son taux est inférieur de 10 points.

Vous avez évoqué la hausse des dépenses, malgré la normalisation en 2021. C'est peut-être oublier un peu vite que le plan de relance a commencé cette année-là, qui a également vu deux lois de finances rectificatives, la première pour financer des mesures de soutien dans un contexte de restrictions sanitaires, la seconde pour financer d'autres mesures, dont l'indemnité inflation.

M. Claude Raynal, président. - Merci pour ces propos : ils sont de nature à nourrir le débat !

Mme Isabelle Briquet. - Le groupe socialiste votera dans le sens préconisé par le rapporteur général, mais pour des raisons quelque peu différentes.

Ce projet de loi porte nombre de sous-exécutions, d'annulations, de reports de crédits, dont le montant ne traduit pas un pilotage sérieux des finances publiques.

Il met surtout en exergue le fait que la politique économique du Gouvernement est quasiment exclusivement tournée vers l'offre, laissant de côté un pan important de la population. Cette politique ne nous convient pas.

Si ce texte est technique, il est pour nous la traduction de cette politique. Les résultats sont loin d'être à la hauteur des ambitions affichées. Le solde structurel se dégrade notoirement. Le déséquilibre entre les recettes et les dépenses hors dette publique est très important. Les réductions d'impôt qui ont été accordées ne l'ont pas été aux plus pauvres d'entre nous, tant s'en faut... À nos yeux, le manque de justice sociale et fiscale est cruel.

Ce projet de loi est, pour nous, la marque d'un quadruple échec : un échec de pilotage budgétaire ; un échec intellectuel, puisque le Gouvernement campe sur ses positions idéologiques, alors même que leurs applications sont loin des effets escomptés ; un échec gestionnaire, avec un accroissement de la dette causé aussi par le refus d'augmenter les impôts ; un échec social, avec le creusement des inégalités que nous pouvons tous constater.

Nous voterons donc contre ce texte.

M. Daniel Breuiller. - Merci, monsieur le rapporteur général, pour la très grande clarté de votre rapport.

Nous aboutissons au même refus de voter ce projet de loi de règlement, mais sur le fondement de critères d'appréciation un peu différents.

Vous avez affirmé que le taux de marge des entreprises s'était dégradé pour tenir les prix en direction des ménages. Cependant, cette situation est très inégale suivant les secteurs. Selon l'Insee, deux d'entre eux ont profité du contexte d'évolution des prix pour augmenter très nettement leur taux de marge : l'énergie, l'eau et les déchets, secteurs où le taux de marge est passé de 54,6 % au deuxième trimestre 2020 à 61 % au premier trimestre 2021 et même à 74 % au premier trimestre 2022 ; les transports, où le taux est passé de 28,2 % au deuxième trimestre 2020 à 39,1 % au premier semestre 2021. Or ces deux secteurs, en amont de la chaîne de valeur, vont contribuer fortement à la hausse de l'inflation.

Les considérations globales sur les ménages font toujours fi des grandes différences. Je partage l'analyse de nos collègues du groupe socialiste : les ménages les plus modestes ont beaucoup plus que d'autres souffert dans cette période.

Comme Albéric de Montgolfier, je considère que nous n'avons pas profité d'une conjoncture favorable ; pour notre part, nous considérons que nous aurions pu saisir l'occasion pour enclencher réellement la transition écologique, dont l'actualité nous rappelle pourtant avec insistance la grande urgence.

M. Christian Bilhac. - Merci, monsieur le rapporteur général, de votre exposé.

Les recettes fiscales seraient revenues au niveau d'avant-crise. Il est vrai que l'on constate une stabilité des recettes fiscales, mais, si l'on n'en avait pas partagé le produit de la TVA avec la sécurité sociale, à hauteur de 54 milliards d'euros, et les collectivités, à hauteur de 37 milliards d'euros, l'État aurait plus de 36 milliards d'euros de recettes supplémentaires. La conjoncture est très favorable au retour à des finances saines. Il conviendra d'en tenir compte pour l'élaboration du PLFR et des prochains budgets.

Ce projet de loi de règlement est le reflet de la crise et du plan de relance. Il fait également apparaître que les collectivités ont été les grandes oubliées du « quoi qu'il en coûte ».

Je reprends les propos de Didier Rambaud sur l'impôt sur les sociétés, qui, malgré l'abaissement du taux, produit 12 milliards d'euros de plus qu'avant la crise. C'est énorme ! Le chiffre est de 7 milliards d'euros pour la TICPE, et de 7 milliards d'euros pour l'impôt sur le revenu.

La TVA sert de variable d'ajustement : elle connaît une baisse apparente du fait du partage, mais c'est, pour le pays, une recette fiscale nette en hausse de près de 30 milliards d'euros.

M. Pascal Savoldelli. - Il est toujours sain pour la démocratie représentative que notre institution respecte la légitimité de l'opposition de gauche, mais aussi ses arguments.

Nous voterons contre le texte, à la fois pour exprimer la possibilité d'autres choix politiques que ceux de l'exécutif national, mais aussi parce que bon nombre de nos amendements ont été balayés par la majorité du Sénat.

Au-delà du débat politique, il faut faire attention avec ce document. Ce n'est pas seulement un compte administratif comme dans les collectivités territoriales. Certains éléments du projet de loi de règlement ne relèvent pas du tout de la technique ! Quand les sous-consommations s'élèvent à près de 25 milliards d'euros, il y a un enjeu de sincérité politique. Chacun doit prendre ses responsabilités, dans la sincérité.

M. Marc Laménie. - Je souscris aux propos de Christian Bilhac concernant les recettes nettes.

La TVA est passée de 156 milliards d'euros en 2018 à 95,5 milliards d'euros en 2021. Comment s'articule cette baisse avec les transferts aux collectivités territoriales et aux administrations de sécurité sociale ?

M. Vincent Segouin. - Je suis en parfait accord avec les conclusions du rapporteur général. Je rejoins ce qui a été dit sur la réduction de l'impôt des entreprises, dont on voit bien qu'elle n'a pas diminué les recettes. Je pense que l'on est au bout du système où l'impôt tue l'impôt du fait de taux trop élevés. C'est plutôt un bon point.

On a eu recours à la dépense publique, que l'on a financée essentiellement par de la dette. La plupart de cette dépense publique nouvelle était attribuée au plan de relance. Je regrette de ne pas voir dans le rapport ce que le plan de relance a pu créer en termes de points de croissance, mais je ne suis pas sûr que l'État soit capable de le définir.

Avec la remontée des taux d'intérêt que nous connaissons aujourd'hui, le recours à la dette est une voie sans issue. Nous sommes au bout du système. Nous n'avons cessé de le dire, mais nous n'avons jamais été entendus. Tant mieux si l'on a compris la leçon et si l'on change de pratiques.

Mme Christine Lavarde. - Didier Rambaud nous a accusés d'avoir une position politique sur un document qui ne devrait être que comptable. Je rappelle que la majorité précédente avait fait de l'examen des lois de règlement l'alpha et l'oméga du travail de la commission des finances, en voulant, notamment, instituer le printemps de l'évaluation, sans d'ailleurs faire grand-chose quand elle était en place.

Alors que le Gouvernement n'a pas changé du tout au tout entre le 23 et le 24 avril, ce document nous a été transmis avec plus d'un mois de retard. Si ce document n'était qu'un document comptable, il aurait dû être écrit par les équipes des différents ministères, donc transmis dans les délais prévus par la LOLF ! Notre vote négatif est aussi en partie un vote de mécontentement face à ce mépris à l'égard de notre institution.

Comme Vincent Capo-Canellas l'a dit très justement, objectivement, les rapporteurs spéciaux n'ont pas pu faire leur travail d'analyse des comptes. Nous n'avions pas d'informations. Nous n'avons pu mener aucune audition des ministères que nous sommes censés contrôler. Dans ces conditions, difficile de valider un document, à moins d'accorder une confiance aveugle à ce qu'écrit le Gouvernement...

Didier Rambaud s'est félicité de la réussite de la politique fiscale du Gouvernement. Pour notre part, nous regrettons que la croissance des recettes se soit accompagnée d'une croissance des dépenses encore plus importante et absolument pas justifiée par l'urgence et la réponse à la crise sanitaire. Il aurait plutôt fallu utiliser ce surcroît de recettes pour commencer à enclencher une procédure de désendettement. Nous en serions d'autant plus satisfaits aujourd'hui, avec la remontée des taux.

M. Claude Raynal, président. - Je veux évoquer l'article qu'a ajouté l'Assemblée nationale, prévoyant un rapport sur le plan de relance. Cela existe déjà ! Un premier rapport est paru à ce sujet, et d'autres rapports vont être rendus - c'est la mission, à laquelle le rapporteur général et moi-même participons, qui a été confiée à Benoît Coeuré, puis à Laurence Boone, qui va elle-même être remplacée.

Pour le moment, il s'agit davantage de mesurer la consommation des crédits que les effets du plan de relance. C'est très compliqué. Par exemple, il va sans doute falloir plusieurs années pour que l'on parvienne à mesurer l'impact de la baisse des impôts de production. Pour l'instant, les services qui sont à la manoeuvre ne vont pas sur ce terrain, mais la question est posée. Une équipe est en place pour communiquer des éléments de réponse tous les six mois environ.

Monsieur Rambaud, je trouve vos propos assez curieux : certes, vous n'avez pas augmenté les impôts, mais vous avez augmenté la dette, et de manière très forte !

J'ai fait savoir à Bruno Le Maire que je n'admettais pas qu'il dise que les 25 milliards d'euros de mesures de pouvoir d'achat n'étaient pas financés par la dette - il affirme que l'enveloppe est la même. L'année précédente, on nous avait dit que tout ce qui n'avait pas été dépensé servirait au désendettement. Il faut appeler un chat un chat ! Ces 25 milliards d'euros auraient permis de se désendetter d'autant. Ils ont été utilisés pour les mesures de pouvoir d'achat. Toutes ces mesures sont donc financées intégralement par la dette, et un ministre ne saurait dire le contraire ici.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Monsieur Capo-Canellas, j'ai compris que vous n'alliez probablement pas voter dans le même sens que celui que j'ai proposé, mais que, globalement, votre diagnostic était identique. J'en prends acte.

Albéric de Montgolfier a exprimé son regret de voir la dépense publique continuer de dériver. C'est une vraie préoccupation, que M. le président vient lui aussi d'exprimer.

S'agissant de la fiscalité pour l'énergie, les recettes de TICPE s'élèvent à 32 milliards d'euros, dont 18,3 milliards pour l'État, contre 28,5 milliards d'euros en 2020, dont 11,5 milliards d'euros pour l'État. Cela dit, il faut tenir compte de la rebudgétisation du CAS Transition énergétique. Nous espérons que nous aurons les réponses du Gouvernement pour le PLFR. Pour les recettes supplémentaires, il est question de 3,7 milliards d'euros, mais ce sont, pour l'instant, des estimations datant de mars dernier. Je rappelle, du reste, qu'une augmentation des prix peut aussi engendrer une baisse de la consommation, donc une baisse des rentrées de TVA. Ce n'est pas ce qui s'est passé globalement dans les comptes de la Nation. Une baisse de I'IS n'a pas non plus été constatée, mais, dans ce secteur, cela peut arriver.

Je partage pleinement ce que Christine Lavarde a répondu à Didier Rambaud. Le président de la commission et moi-même avons fait paraître un communiqué dès le 1er juin pour regretter le mépris du Gouvernement, qui oublie ses propres obligations. Je rappelle que, quelques semaines auparavant, certains membres de la majorité précédente se livraient encore à des surenchères de rigueur dans les débats sur la LOLF... C'est un peu fort de café !

Madame Briquet, je note que nous voterons de la même manière, mais pas pour les mêmes raisons.

Monsieur Breuiller, vous avez évoqué la hausse des taux de marge dans l'énergie et les transports. Je pense qu'il faut regarder globalement l'ensemble des secteurs. Nous aurons sans doute l'occasion, certainement dans le PLFR et peut-être même avant, de revenir sur les profits inadaptés dans certains secteurs au regard des circonstances. Néanmoins, au premier trimestre 2022, la baisse des profits des entreprises participe à réduire l'inflation des prix à la production de 2,4 points.

Messieurs Christian Bilhac et Laménie, les transferts de parts de TVA étaient justifiés par les décisions prises par l'État. Vous avez cité l'exemple de la fiscalité locale. Je répète que l'évolution des recettes fiscales est aussi parfois liée à une rebudgétisation, donc à des questions de périmètre.

M. le président a déjà réagi aux regrets exprimés par Vincent Segouin concernant l'évaluation du plan de relance. Je pense moi aussi que les choses vont bouger avec le comité d'évaluation qui a été présidé par M. Coeuré, puis par Mme Boone. Je puis dire que, dans les observations que nous avons faites, mais qui ne sont pas à proprement parler des éléments de comptes nationaux, nous avons notamment souligné la difficulté de bien appréhender la territorialisation, qui est tout de même l'un des enjeux importants du plan.

La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021. En conséquence, elle décide de proposer au Sénat de ne pas adopter chacun des articles du projet de loi.

Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021 - Désignation des candidats à l'éventuelle commission mixte paritaire

La commission soumet au Sénat la nomination de M. Claude Raynal, M. Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, M. Arnaud Bazin, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Isabelle Briquet et M. Didier Rambaud, comme membres titulaires, et M. Antoine Lefèvre, M. Stéphane Sautarel, M. Jean-Baptiste Blanc, M. Vincent Delahaye, M. Thierry Cozic, M. Pascal Savoldelli et M. Christian Bilhac comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2021.

La réunion est close à 10 h 15.

Mercredi 20 juillet 2022

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Inflation et pouvoir d'achat - Audition de Mme Agnès Bénassy-Quéré, chef économiste à la direction générale du Trésor, MM. Éric Chaney, conseiller économique de l'Institut Montaigne, Denis Ferrand, directeur général de Rexecode et Mathieu Plane, directeur adjoint du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques

M. Claude Raynal, président. - En janvier dernier, nous organisions déjà une première table ronde sur l'accélération de l'inflation. À cette date, la Banque de France anticipait un taux d'inflation de 2,5 % en 2022 lié à la hausse des prix de l'énergie.

Dans ses dernières prévisions, la Banque de France estime que l'inflation de l'indice des prix à la consommation harmonisé devrait finalement atteindre 5,6 %. J'espère que nous n'aurons pas à organiser une troisième table ronde !

Les anticipations pour l'année 2023 ont également été relevées. Prévue à moins de 1,5 % en 2023 par le Consensus Forecast en janvier, l'inflation pourrait finalement dépasser 3 %. Toutefois, on peut s'interroger sur la solidité de prévision à si long terme.

Lors de la précédente table ronde, les économistes participants avaient insisté sur le rôle joué par la hausse des prix de l'énergie alors même que le conflit en Ukraine n'avait pas encore commencé. Depuis, il apparaît que le phénomène concerne également le prix des services, de l'alimentation et des produits manufacturés.

Cette accélération de l'inflation est loin d'être sans conséquence pour l'activité économique - puisqu'elle participe à réduire le pouvoir d'achat des ménages et le taux de marge des entreprises - et pour les finances publiques évidemment. Depuis fin 2021, plusieurs dispositifs ont, en effet, été mis en oeuvre pour soutenir le pouvoir d'achat des ménages, tels que le bouclier tarifaire, l'indemnité inflation et le chèque énergie. Plusieurs autres sont proposés dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2022 et du projet de loi pour le pouvoir d'achat.

En parallèle, nous assistons à une remontée des taux d'intérêt nominaux et réels des obligations souveraines, sous l'effet conjoint de la hausse de l'inflation anticipée et du resserrement de la politique monétaire de la Banque centrale européenne.

Pour mieux comprendre les ressorts et les perspectives de la crise d'inflation que nous traversons et partager leur réflexion sur la nature et l'efficacité des réponses proposées, ainsi que sur leur soutenabilité budgétaire, nous avons le plaisir de recevoir plusieurs économistes : Mme Agnès Bénassy-Quéré, chef économiste de la direction générale du Trésor, M. Denis Ferrand, directeur général de l'institut Rexecode, M. Mathieu Plane, directeur adjoint de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) et, enfin, M. Éric Chaney, conseiller économique de l'Institut Montaigne.

M. Denis Ferrand, directeur général de Rexecode. - Pourquoi les hypothèses d'inflation étaient-elles relativement basses à la fin de l'année dernière ? Parce que nous pensions que l'inflation était de nature temporaire, et non qu'une mécanique inflationniste s'enclenchait. Il faut réviser ce diagnostic, quand bien même, jusqu'à présent, l'inflation - qui est de 5,8 % - reste très déterminée par l'évolution des prix de l'énergie et des produits alimentaires, qui en représentent 60 %, alors qu'ils ne constituent que 25 % du panier de consommation des ménages. L'inflation est surdéterminée par des chocs plutôt exogènes, qu'il s'agisse de l'énergie ou de l'alimentaire.

Pour autant, des signaux montrent que l'on a changé de régime d'inflation. Si l'on compare les contributions en points à l'inflation, pour chacune des quatre grandes composantes - énergie, alimentation, produits manufacturés et services -, à l'heure actuelle et en moyenne sur longue période, on constate un écart : les contributions actuelles sont bien supérieures à la moyenne, pour chacune des composantes.

On est passé d'un choc d'inflation très concentré sur l'énergie à une diffusion sur les prix des produits manufacturés, avec la hausse des prix des matières premières hors énergie, mais aussi sur les services, avec un début d'accélération de l'ensemble du système de prix. Cette diffusion de l'inflation ne semble pas devoir s'arrêter. Les chefs d'entreprise anticipent une hausse de prix très marquée, de quatre points au-dessus de l'écart type, ce qui est tout à fait exceptionnel, pour le commerce de détail. Cela vaut aussi pour la construction, l'industrie et les services.

Comment cela ampute-t-il le pouvoir d'achat des ménages ? En formulant l'hypothèse qu'il n`y ait plus de nouvelle accélération des prix à partir de juin, sur l'ensemble de 2022, relativement à 2021, le choc représenterait, toutes choses égales par ailleurs, 66 milliards d'euros, soit environ 1 000 euros par habitant de France, et 4,3 % du revenu des ménages. L'énergie, à elle seule, représente la moitié de cette somme, soit 500 euros par habitant. C'est en France que ce choc est le plus amorti, puisque la moyenne, pour l'ensemble de la zone euro, est de 1 288 euros par habitant - et de 1 450 euros par habitant en Allemagne.

Quand on regarde sur une plus longue période, avec une prévision d'inflation annuelle un peu supérieure à 5 %, et une progression du revenu des ménages de 4 %, on anticipe une baisse de pouvoir d'achat sur l'ensemble de l'année. Néanmoins, la France sera la seule des quatre grandes économies de la zone euro à afficher un niveau de revenu réel de l'ensemble des ménages supérieur à l'avant-covid, en 2019. L'Allemagne sera cinq points en dessous, l'Italie, deux points en dessous et l'Espagne, cinq points en dessous.

Toutefois, on se rend compte qu'il y a une perte du revenu disponible brut réel par ménage, c'est-à-dire chacun pris individuellement, puisqu'il y a une progression du nombre de ménages deux fois plus importante que la progression du nombre d'habitants. Ainsi, en 2022, il est probable que le niveau de revenu disponible brut réel par ménage soit inférieur à 2019 mais aussi à 2010.

Pour résumer, le pouvoir d'achat de l'ensemble des ménages est supérieur au niveau de 2019, et dix points au-dessus du niveau de 2010, mais, pour chacun des ménages individuellement, il est inférieur.

Que représente ce choc d'inflation par rapport à la surépargne constituée par les ménages pendant la crise du covid, lorsqu'ils étaient empêchés de consommer et que leurs revenus étaient plutôt préservés ? On supposait que cette épargne supplémentaire pourrait être réinjectée dans le circuit pour stimuler la consommation. Or, 43 % de la surépargne de 2020-2021 se trouve limée par le passage de l'inflation. Cette surépargne est bien réintroduite dans le circuit, mais pour maintenir le niveau de dépense des ménages, et non sous forme de dépenses additionnelles. Les dépôts réels des ménages sont en train de s'éroder.

Que peut-on imaginer pour la progression des revenus salariaux ? On constate que les entreprises subissent un choc de prix en amont, sur les matières premières et sur l'ensemble de leurs coûts. Il y a un recul du prix relatif des entreprises, relativement à leurs coûts d'approvisionnement. Les comptes nationaux montrent que dans le secteur de la construction, le prix à la production ne suit pas du tout l'évolution des prix à la consommation intermédiaire. Un amortisseur est pris sur les marges des entreprises.

Compte tenu des évolutions de la structure de coûts des entreprises, le niveau du résultat d'exploitation des entreprises rapporté à la valeur de leur production recule, pour rejoindre les points bas de 2012 et 2013. Oui, en 2021, différentes aides ont été déployées, mais elles n'ont plus cours, et le choc de prix des matières premières, en amont, n'est pas intégralement répercuté.

Le salaire mensuel de base progresse faiblement. Dans les entreprises, le salaire moyen par tête, incorporant les primes, connaît une progression de 6,7 % sur un an - 3 % en termes réels. Par rapport à 2019, il progresse, au premier trimestre 2022, de 5,1 %, soit 0,2 % en termes réels. C'est donc une stagnation.

De manière générale, la progression des salaires à long terme est rendue possible par les gains de productivité. Or, quand on met en regard la productivité horaire réelle et le salaire horaire réel, on constate que les gains de productivité sont très en deçà de la progression du salaire réel. Les salaires sont allés un peu au-delà de ce que le fondamental économique permettrait.

La Banque de France a publié une note très intéressante en mai sur les accords de branche. À la fin de l'année 2021, les négociations sur les minima de branche ont donné une augmentation comprise entre 2,5 et 3,5 % en 2022 contre 1 % en 2021, avec des clauses de revoyure bien plus fréquentes qu'habituellement. Les évolutions du SMIC ont fait passer les minima de branche en dessous de son niveau, dans de nombreux secteurs.

L'inflation est vraiment déterminante pour l'évolution des minima de branche. Avec une inflation à 1 point, l'augmentation des minima de branche est de 0,6 point. Il est probable que la progression des salaires se poursuive, sans pour autant annuler complètement l'inflation.

La dispersion d'inflation est tout à fait exceptionnelle à l'intérieur de la zone euro. Cela nous posera problème à un moment. La moindre inflation en France est directement liée aux interventions sur les prix. Cela pourrait induire une redistribution des cartes de la compétitivité salariale au sein de la zone euro. Cette compétitivité salariale étant permise en France par une intervention budgétaire extrêmement importante, nous allons connaître un déséquilibre budgétaire plus dégradé que beaucoup d'autres pays européens.

M. Claude Raynal, président. - Merci pour cet exposé axé sur les entreprises et les salariés.

Mme Agnès Bénassy-Quéré, chef économiste à la direction générale du Trésor. - L'activité partielle peut créer un trompe-l'oeil sur les salaires, car les salariés ont bien reçu des rémunérations en 2020. Le calcul du taux de croissance de la masse salariale dans le compte d'exploitation des entreprises en est rendu plus complexe.

Faisons très attention au décrochage de productivité par rapport à fin 2019 et à la tendance pré-covid. Le recul serait de 5 %, ce qui est tout à fait important. Si l'on prolongeait l'évolution des salaires réels constatée lors de la période pré-covid, la compétitivité décrocherait. On s'attend aujourd'hui à une réduction des marges, ce qui n'est pas alarmant car elles étaient hautes en 2021. Elles devraient revenir à un niveau proche de celui de 2018.

L'État intervient sur les salaires quand il y a une faille de marché, ce qui est le cas pour les travailleurs non qualifiés. En effet, la négociation est asymétrique, dans un marché local, entre quelques employeurs dominants et des travailleurs peu coordonnés. L'État impose un salaire minimum pour empêcher les salaires de tomber trop bas. En revanche, pour les salaires plus élevés, la concurrence entre les entreprises est vertueuse, surtout quand il y a des difficultés de recrutement. Rien n'empêche les entreprises d'attirer à elles les meilleurs travailleurs en augmentant les salaires. C'est bon pour la dynamique de la productivité.

En France, on souffre d'une échelle de salaires très comprimée autour du SMIC, ce qui désespère les personnes rémunérées juste au-dessus, dont le salaire n'évolue pas beaucoup et se fait même rattraper par le SMIC.

Le déficit commercial de notre pays a augmenté pendant la pandémie et n'a pas été rattrapé depuis. Certes, des revenus tirés des actifs situés à l'étranger rattrapent ce déficit sur le compte courant. Toutefois, les grosses divergences d'inflation entre les pays européens sont peut-être l'occasion pour la France de réaliser son ajustement de prix relatifs, ce à quoi elle ne parvenait pas lorsqu'il n'y avait pas d'inflation.

En 2009, lors de la crise financière, la productivité a baissé, mais les salaires ont continué sur leur lancée. L'écart a été rattrapé par le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), créé par le gouvernement de l'époque. Attention ! L'état actuel des finances publiques empêche de créer un nouveau CICE pour rattraper ce décrochage.

Le soutien au pouvoir d'achat des ménages vient, d'une part, des différents dispositifs de blocage des prix, et, de l'autre, du soutien aux revenus. En 2022, le soutien total serait de près de 3 % en France, ce qui est massif. Dans les autres grands pays européens, il va de 1 à 2 %.

Si la situation du pouvoir d'achat est meilleure en France qu'ailleurs, c'est grâce à un soutien public. Comment celui-ci évoluera-t-il ?

On pense que l'augmentation des prix accroît les recettes budgétaires, que l'on pourrait donc dépenser. Effectivement, l'inflation entraîne des recettes de TVA accrues. Par ailleurs, la dette est fixée en euros, et 90 % de la dette n'est pas indexée. Le produit intérieur brut (PIB) augmentant en valeur, les finances publiques devraient s'en retrouver allégées.

En réalité, c'est plus compliqué. À court terme, l'indexation des dépenses étant moins rapide que celle des recettes, on a un effet positif, à quantité donnée. Mais on a un choc des termes de l'échange, et c'est là le plus important. Nous subissons une hausse de notre énergie importée. L'inflation vient non pas d'un boom de la demande, mais des importations. En soutenant l'achat de produits pétroliers, on a favorisé les revenus des pays du Golfe. Cet argent manquera dans les caisses de l'État. On ne peut pas avoir un pays qui s'appauvrit et des finances publiques florissantes. Ce n'est pas possible.

En volume, les assiettes fiscales diminuent, par rapport à avant le choc énergétique.

Les révisions à la baisse de la croissance se retrouvent dans les finances publiques. Une partie est masquée, en 2022, par des recettes exceptionnelles dont une partie vient du rebond de l'activité en 2021. Le rebond des profits de 2021 a engendré un rebond de l'impôt sur les sociétés en 2022, mais cela va disparaître.

En cas de choc de termes de l'échange - c'est-à-dire un choc sur le rapport entre les revenus tirés des exportations et le coût de nos importations - les prix à la consommation augmentent plus vite que les prix à la production. Or les recettes fiscales sont plus ou moins indexées sur les prix à la production, puisque c'est la valeur ajoutée qui est ensuite partagée entre le travail et le capital. Par contre, les dépenses publiques sont largement indexées sur les prix à la consommation. Normalement, les deux prix progressent de manière similaire, mais ce n'est pas du tout le cas actuellement. Nous avons donc une perte.

À court terme, une partie de la dette est indexée sur l'inflation : pour 30 % de l'inflation française et pour 70 % de l'inflation en zone euro. Comme elle progresse plus vite, il y a un surcoût sur la dette à court terme.

À plus long terme, c'est naturellement la hausse des taux qui l'emporte. Si le taux de rendement du capital augmente et le taux de croissance de la production également, tout va bien. Mais avec un choc des termes de l'échange, il y a un risque que les taux d'intérêt augmentent et que la croissance diminue, avec un effet boule de neige.

Concernant les inégalités, l'Insee a calculé le choc d'inflation pour les différents types de ménage. Les habitants en zones rurales sont plus exposés - d'environ un point de plus - à l'inflation. L'inflation atteignait 4,9 % en glissement annuel pour la France entière, mais 5,9 % pour les zones rurales. Par contre, l'inflation était inférieure d'un point pour les jeunes. C'est intéressant, mais il faut regarder en parallèle les soutiens au revenu et les mécanismes d'indexation. En août, le SMIC aura augmenté de presque 8 % en un an. Les revenus inférieurs sont relativement bien protégés avec les minima sociaux. En zone rurale, il faut tenir compte qu'il y a un grand nombre de retraités.

Les mesures de soutien au pouvoir d'achat représentent à peu près 6 % du revenu pour le premier décile et 1 % pour le dernier décile, donc tout le monde est gagnant, hormis l'État - mais c'est en pourcentage du revenu. En euros courants, c'est différent : le revenu du premier décile est plus bas, par définition.

Pour l'instant, les anticipations d'inflation ne sont pas ancrées, et la boucle prix-salaires n'est pas totalement enclenchée ; c'est un peu mystérieux... Nous sommes mieux armés que dans les années 1970 : il y a moins d'indexation, moins de dépendance aux énergies fossiles, les banques centrales sont indépendantes, les salaires réels sont moins rigides.

Mais il y a aussi des éléments négatifs par rapport aux années 1970 : le taux d'endettement, privé et public, est très élevé ; les tensions sur le marché du travail peuvent alimenter la boucle prix-salaires. On peut s'interroger sur la surépargne accumulée ; si elle est dépensée, elle soutiendrait l'inflation...

M. Claude Raynal, président. - Je vous remercie. Vous aurez l'occasion de compléter votre propos. Monsieur Plane, la politique monétaire est-elle la bonne réponse à la lutte contre l'inflation ?

M. Mathieu Plane, directeur adjoint du département Analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE). - La réponse des politiques économiques à l'inflation est un sujet quand même crucial avec le fameux dilemme des banques centrales : faut-il agir pour éventuellement donner un signal ? Cette inflation peut avoir des effets de second tour et remonter les taux, avec des conséquences sur le coût de refinancement. Les dettes pourraient remonter et il y aurait un risque de casser la croissance, alors que cette inflation est, pour le moment et en grande part, d'origine importée. Actuellement, environ 60 % de l'inflation est liée à l'énergie et à l'alimentaire. L'inflation d'origine domestique reste relativement maîtrisée. Cette inflation importée vient percuter de plein fouet le pouvoir d'achat des ménages car c'est non pas la hausse des revenus qui fait l'inflation, mais la hausse des prix importés, d'où les inégalités et ce choc inflationniste, qui peut être très différent selon les situations - zones rurales, périurbaines, agglomérations...

En mars, l'OFCE avait calculé que sur 5 % d'inflation générale, les 10 % des ménages les mieux lotis face à ce choc subissaient une inflation de 2,5 %. Les 10 % des ménages les plus exposés subissaient une inflation de 8,5 %. L'écart était déjà très fort, et se justifie moins par les revenus que par le lieu d'habitation. Au sein d'un même décile, les situations sont très différentes, d'où la nécessité de l'intervention publique, au lieu d'un simple ajustement en fonction du revenu. Tout dépend du lieu d'habitation, du transport, du mode de chauffage...

Cette inflation est d'abord due à des chocs très spécifiques. La crise mondiale qui dure depuis 2020 est inédite depuis la Seconde Guerre mondiale, avec une reprise également inédite, qui déstabilise les économies : la demande remonte fortement, et les capacités de production ont du mal à suivre. Il y avait déjà des problèmes d'approvisionnement et une hausse des prix de l'énergie avant la guerre en Ukraine, qui a constitué un second choc.

Il y a quelques mois, on pensait qu'il ne s'agissait que de goulots d'étranglement, temporaires, qui disparaîtraient avec le rétablissement des capacités de production. Or nous sommes peut-être en face d'une situation qui n'est pas temporaire : la guerre en Ukraine conduira probablement à une hausse durable des prix de l'énergie, on ne sait pas jusqu'à quand.

Autre nouveauté, les stratégies adoptées par les pays pour répondre à la crise sanitaire : le Gouvernement a présenté son projet de loi de finances en octobre avant l'arrivée du variant Omicron. L'épidémie n'est pas derrière nous ; elle crée de nouveaux chocs sur l'économie mondiale et sur les chaînes de production, et donc des tensions qui ne disparaissent pas. Ensuite, les stratégies sanitaires divergent : la Chine met en place une stratégie zéro covid, contrairement à l'Europe.

La réponse sur les salaires reste jusqu'à présent assez modérée : le salaire mensuel de base au premier trimestre a augmenté d'un peu plus de 2 % alors que l'inflation était déjà supérieure à 4 %. Nous prévoyons une inflation de 3,6 % sur les salaires mensuels de base cette année, avec une inflation à 5,3 % ; les salariés perdront du pouvoir d'achat, hormis ceux au SMIC. Cela interrogera sur la situation des personnes ayant un revenu juste au-dessus du SMIC : en moins d'un an, le SMIC augmentera de près de 8 %, ce qui ne sera pas le cas du salaire des personnes qui sont à 10, 20 ou 30 % au-dessus du SMIC. Cette question sociale devra être traitée.

Les facteurs géopolitiques seront déterminants, ainsi que l'évolution du prix des hydrocarbures, dû aux relations avec la Russie et l'approvisionnement en gaz. Si les prix du pétrole ou du gaz continuent à augmenter, l'inflation augmentera également.

La France a connu moins d'inflation que nos partenaires grâce au bouclier tarifaire, à la remise de 15 centimes, avec un coût budgétaire supérieur aux autres pays. Il n'y a pas de mystère : on met plus d'argent, on protège mieux, on gagne en compétitivité relative. On ne peut pas maintenir ces dispositifs éternellement. On va sortir du bouclier tarifaire ou des remises de 15 centimes, pour choisir des mesures ciblées et réduire la voilure budgétaire, ce qui va créer un choc inflationniste pour les personnes qui étaient jusque-là protégées... En 2023, nous pourrions avoir plus d'inflation que nos partenaires, avec un effet de rattrapage.

La gestion sanitaire par les différents pays est incertaine. La Chine gardera-t-elle durablement cette stratégie « zéro Covid » qui pose problème ?

Enfin, l'épargne accumulée est considérable. Elle va peut-être être rognée par cette inflation, mais au premier trimestre 2022, le taux d'épargne était encore au-dessus de son niveau d'avant-crise. Les ménages sont encore dans une phase d'incertitude et d'inquiétude : ils ne puisent pas dans leur épargne. S'ils se mettaient à désépargner, il y aurait un regain de consommation - mais cela me semble assez peu probable actuellement.

La Banque centrale européenne (BCE) est face à un dilemme : si elle augmente les taux, pour montrer qu'il y a une anticipation des risques inflationnistes et des effets de second tour et que le mandat doit être respecté, cela peut générer un risque, d'autant que la zone euro est assez fragile sur cette question avec un risque de fragmentation. L'Italie est plus exposée en cas de remontée des taux, et en cas d'écart important entre la croissance et les taux d'intérêt. Lorsque la croissance est plus forte que les taux d'intérêt, vous pouvez vous désendetter sans trop d'effort. L'inverse, c'est l'effet boule de neige : votre charge d'intérêt augmente plus que votre recette fiscale. C'est extrêmement important. Le dilemme de la zone euro est assez différent de celui des États-Unis : la remontée des taux crée des écarts entre pays, des spreads, qui peuvent être beaucoup plus forts et que la BCE devra gérer. Elle va mettre en place un outil anti-fragmentation, très attendu, mais le dilemme se rajoute à toutes ces problématiques.

Si les prix de l'énergie restent stables et que la situation sanitaire reste à peu près normale, on ne sera pas pris dans la boucle prix-salaires de la stagflation des années 1970 qui a duré dix ans, en raison de la désindexation : les salaires ne sont pas indexés automatiquement ; la BCE a un mandat très clair et est indépendante ; et les pays sont très ouverts sur le commerce et en compétition. Cela limite les effets de second tour qu'on pouvait observer autrefois. À court terme, cela fait un choc négatif sur le pouvoir d'achat - la question sociale devra donc être traitée.

M. Claude Raynal, président. - Merci. Lors de votre prochaine prise de parole, vous nous direz ce que vous feriez si vous étiez le gouverneur de la BCE...

M. Éric Chaney, conseiller économique de l'Institut Montaigne. - Je ne représente pas l'Institut Montaigne : je conseille l'Institut Montaigne, mais mes propos, plus généraux que ceux de mes collègues, sont personnels.

J'évoquerai la dimension mondiale de l'inflation, avant de revenir sur les causes de l'inflation et de vous expliquer pourquoi je suis un peu plus inquiet pour la France que pour certains de ses partenaires sur la possibilité d'une inflation durable. Ensuite je reviendrai sur les moyens que les politiques publiques peuvent mettre en place - sans oublier la BCE, même si je ne prendrai certainement pas la casquette de sa présidente.

Le retour de l'inflation est un phénomène mondial. Avant qu'elle ne redevienne un sujet de débat dans le grand public et pour les politiques, elle faisait débat chez les économistes, qui se divisaient en deux camps : selon certains, il y avait un excès d'épargne mondiale - le Saving Glut dont parlait Ben Bernanke - qui condamnait à une inflation très basse et à des taux d'intérêt très bas pour encore quelques dizaines d'années ; pour d'autres, il y avait déjà une certaine accélération de l'inflation aux États-Unis. Nous serions rentrés dans une période de démondialisation non brutale, mais tous les bénéfices de la mondialisation qui étaient de la désinflation sont inversés. C'était un débat un peu académique, mais tout le monde se retrouvait sur le fait que l'inflation était mondiale. D'après une étude de 2010 de Benoît Mojon et de Matteo Ciccarelli, pour un très grand échantillon des pays de l'OCDE et sur longue période, 60 % de l'inflation a une composante mondiale. C'est le cycle économique mondial.

L'inflation actuelle provient d'un choc d'offre, à savoir l'incapacité de l'appareil de production mondial à suivre la reprise post-covid qui a été plus forte qu'anticipé : les gens, après en avoir été empêchés, se sont mis à dépenser. Puis un deuxième choc d'offre est arrivé, avec moins d'énergies fossiles produites que prévu. Si l'offre est réduite et que la demande est toujours là, on a un choc inflationniste qui provoque une situation stagflationniste - or la stagflation devient un problème lorsqu'elle est endémique...

Les chocs d'offre, par définition, sont transitoires. Certains signaux-prix sont particulièrement violents, comme le prix de l'électricité ou du gaz. Dans l'histoire économique, nous avons appris que les économies de marché s'adaptent. En 1973 et en 1979, lors des chocs pétroliers massifs, le résultat a été une très forte incitation à investir dans la recherche pour trouver de nouvelles techniques d'extraction de pétrole et de gaz, et en aval, de trouver des solutions moins gourmandes en pétrole. L'offre s'adapte, mais cela lui prend du temps, durée durant laquelle on peut avoir un régime inflationniste. Ce risque d'inflation peut être auto-entretenu, et durer dix ans...

La France est dans une situation particulière, et risque de connaître une inflation peut-être plus basse mais plus durable et significative. Il y a deux canaux par lesquels on peut passer à un régime d'inflation plus durable. Le premier, ce sont les anticipations : si les salariés et les patrons pensent que l'inflation est durable, les premiers demanderont des salaires plus élevés et les autres, sachant qu'ils pourront augmenter leurs prix, auront peu de raisons de leur résister ; si, en plus, il y a une pénurie à l'embauche, c'est une incitation de plus à augmenter les salaires. Les gouvernements ne peuvent pas grand-chose sur l'anticipation.

C'est principalement le rôle des politiques monétaires d'être claires envers tous - consommateurs, salariés, et entreprises - et de dire que nous respecterons notre objectif de 2 % d'inflation qui est désormais commun à toutes les banques centrales dans le monde.

Un deuxième mécanisme peut rendre l'inflation plus durable : les mécanismes d'indexation. Ils ont peut-être été réduits par rapport à ce qu'était l'indexation de fait lorsque les économètres regardaient la boucle prix-salaires dans les années 1970 et 1980, mais nous avons en France, mais aussi en Italie, en Espagne et en Belgique, une forte indexation des salaires. En France, cela passe essentiellement par le SMIC. Cela nous donne un risque d'inflation auto-entretenue puisque c'est plus fort en France que cela ne l'est en Allemagne.

L'Allemagne et surtout l'Italie sont dans une situation relative bien pire que la France, en raison de leur dépendance supérieure au gaz russe. Le choc inflationniste, sur le pouvoir d'achat et sur l'activité, sera beaucoup plus fort. Mais la France risque d'avoir une inflation plus longue et plus importante qu'en Allemagne où il n'y a aucune indexation des salaires, ceux-ci relevant de la négociation entre les syndicats et le patronat.

Lorsqu'on a une contrainte d'offre, maintenir le pouvoir d'achat des salariés est très bien mais on entretient ainsi, d'une certaine manière, l'inflation par un autre biais si la production ne peut pas augmenter. On ne va pas inventer le pétrole, l'électricité ou les semi-conducteurs, qui ne poussent pas dans les champs... Or si vous maintenez le pouvoir d'achat et donc la demande, et que l'offre ne peut pas suivre, cela entretient l'inflation, tant que la demande ne peut pas descendre au niveau de l'offre. Comment réduire la durée du choc inflationniste ? Est-ce que le gendarme, la BCE, est équipé pour cela, et fait-il ce qu'il faut ? La BCE nous garantit que l'inflation restera à 2 % à moyen et long terme ; c'est très sage car la politique monétaire ne peut pas grand-chose sur les pics d'inflation ou de déflation, et la BCE ne peut pas fabriquer d'électricité ou de gaz.

Tout cela est terminé. La politique de quantitative easing (QE) n'a plus aucun sens puisque l'inflation est là. Le risque de crédit réapparaît donc, avec celui d'anticipations autoréalisatrices si les marchés vont trop loin : il suffit que la situation empire pour que le risque de crédit, même minime au départ, devienne beaucoup plus important.

Le dilemme est très compliqué pour la BCE, ce qui n'est pas du tout le cas pour la Fed, la Banque du Japon ou la Banque d'Angleterre. Avec la fin du QE, elle ne peut plus cacher le risque de crédit de l'Italie et de quelques autres pays - j'espère que la France n'en fera pas partie. Mais en même temps, il faut qu'elle remonte un peu ses taux d'intérêt pour s'assurer que tout le monde a bien compris que l'objectif est une inflation de 2 % à long terme. Et, en faisant cela, elle aggrave la situation...

La BCE se présente comme astucieuse et déclare avoir inventé un instrument pour empêcher la fragmentation, qui sera d'ailleurs présenté cet après-midi. L'objectif est de faire en sorte que le risque de crédit de l'Italie et de quelques autres pays ne devienne pas trop important, pour que la zone euro reste gérable, tout en ayant les moyens de lutter contre l'inflation. Cela suscite un certain scepticisme. Nous verrons ce que dira la BCE, mais il y a un risque de crédibilité : sur la question de l'ancrage des anticipations d'inflation, le gendarme n'est pas forcément le plus crédible qu'on puisse imaginer...

La conjoncture pourrait-elle régler le problème ? Une récession serait l'arme ultime contre l'inflation. Je ne suis plus un conjoncturiste, mais j'observe les signaux, en France et aux États-Unis, et je constate à la fois une dégringolade des anticipations des entreprises et une forte dégradation des conditions de financement : chute des marchés d'action, hausse des spreads de crédits... La probabilité d'une récession, aux États-Unis et en Europe au moins, est importante à un horizon de six mois. Cela ferait baisser le prix des matières premières. D'ailleurs, les anticipations d'inflation aux États-Unis sont déjà en chute libre, parce que les marchés anticipent une récession. Et, lors d'une récession, les revendications salariales sont moins fortes, puisque la préservation de l'emploi devient plus importante. Nul ne souhaite une récession, évidemment, mais cela fait partie des issues possibles.

Il existe néanmoins des solutions plus positives. Il est possible, par exemple, de limiter le risque d'inflation salariale, pour éviter l'enclenchement de la boucle prix-salaires, en réduisant temporairement les charges salariales. Ce qui intéresse les salariés, en effet, ce n'est pas le coût du travail, mais le salaire qu'ils reçoivent. Les entreprises, elles, fixent leurs salaires par rapport au coût salarial. Réduire temporairement les charges, comme le fait l'Allemagne, permet de préserver le salaire directement perçu sans que le coût du travail augmente, et donc sans déclencher la boucle prix-salaires. Bien sûr, il y a un défaut, qui est toujours le même : si l'on cherche à préserver le pouvoir d'achat, on maintient la demande alors que l'offre a de la peine à suivre. Mais il n'y a pas de politique de pouvoir d'achat qui n'encoure pas cette critique. Il faut donc faire avec.

La deuxième façon de procéder, qui est largement employée par quasiment tous les pays, et en France encore plus qu'ailleurs, est de limiter l'augmentation des prix de l'énergie. C'est une politique intelligente, parce qu'elle réduit le risque d'accélération des salaires et donc d'inflation autoentretenue. Elle a deux défauts - on ne peut pas avoir le beurre, l'argent du beurre et le sourire de la crémière ! Le premier est qu'elle maintient une demande pour des produits énergétiques dont l'offre est réduite. Le deuxième est son impact sur les finances publiques, bien évoqué par Mme Bénassy-Quéré.

Une troisième politique efficace serait de réduire la demande de produits énergétiques. Il s'agit tout de même de notre problème numéro un. Des propositions ont été faites par l'Agence internationale de l'énergie il y a quelques jours, regroupées en cinq points et exprimées dans un langage très diplomatique. En clair, il est temps de penser au rationnement, de se demander où l'on peut réduire d'une manière autoritaire la demande. En effet, un déséquilibre entre offre et demande ne se résout que de deux façons : la hausse des prix, qui réduit la demande, ou le rationnement autoritaire, pour les industries comme pour les ménages, qui a le même effet. L'Allemagne a choisi cette solution, et je crois comprendre qu'elle est même déjà assez avancée dans l'explicitation de plans de rationnement. La France n'est pas dans une situation aussi difficile, parce que notre énergie provient de sources beaucoup plus diversifiées et que nous dépendons moins du gaz russe. Mais commencer à travailler sur des politiques de rationnement serait une bonne politique pour limiter l'inflation.

Il existe aussi des politiques qui ne sont pas temporaires : si l'on a un problème d'offre, la meilleure solution est d'augmenter l'offre, et en particulier l'offre d'énergie non carbonée. Il s'agit bien sûr de politiques de moyen et long terme : raison de plus pour les mettre en oeuvre immédiatement. Rien n'exclut en effet que nous ne subissions d'autres chocs d'offre à l'avenir.

M. Claude Raynal, président. - Merci pour ces quatre exposés qui, à ma grande surprise, ne se sont pas contredits !

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ils montrent en tout cas que l'inflation que nous connaissons n'obéit pas tout à fait aux règles qu'on nous a enseignées il y a encore quelques années.

Les chiffres que vous avez donnés montrent bien que son origine est à chercher dans le coût de l'énergie, dont je rappelle qu'il pèse lourd dans le déficit commercial de la France. Le Président de la République a d'ailleurs fait un virage à 180 degrés par rapport au nucléaire, mais cela ne suffira pas : nous continuerons pendant un certain temps à supporter les conséquences de plusieurs choix malheureux.

Pensez-vous que cette inflation sera durable ? L'objet de notre table ronde est d'essayer de comprendre les conséquences sur le pouvoir d'achat des tendances inflationnistes actuelles, à l'aune des mesures que le Gouvernement propose par étapes - ce n'est pas le Tour de France, mais cela y ressemble ! Nous avons relevé dans ces mesures des contradictions, ou un ciblage insuffisant. Vous avez évoqué la France rurale et les contraintes en milieu urbain, sans oublier les plus basses rémunérations : n'y a-t-il pas une forme de confusion ? La prime exceptionnelle de pouvoir d'achat devrait devenir la prime de partage de la valeur. Elle s'annonçait temporaire mais pourrait devenir pérenne. Pour combattre un pic d'inflation en maintenant le pouvoir d'achat, il faut des mesures temporaires !

Tout cela a un coût, très lourd pour nos finances publiques. Comment y faire face, et réagir à la dégradation de la plupart de nos agrégats budgétaires et de finances publiques ? Le Président de la République a annoncé une réduction supplémentaire de 10 milliards d'euros sur les moyens accordés par l'État aux collectivités locales quand celles-ci ont fait face à cette période sans dégradation de leurs ratios. Comment imaginez-vous la suite ? Comment éviter une dégradation importante, voire funeste, de notre économie et de nos ratios budgétaires ?

M. Didier Rambaud. - Ma question concerne le lien entre la hausse du SMIC et les minima salariaux. Denis Ferrand a rappelé qu'avec la hausse du 1er mai, les trois quarts des branches ont vu leurs minima repasser sous le SMIC. Combien de salariés sont concernés ? Quelles branches sont les plus touchées ? Quel lien avec la question des emplois non pourvus ? Comme vous tous, je suis impressionné, voire agacé, quand, traversant mon département, je vois partout des affiches de recrutement dans les zones d'activités. Un projet de loi sur le pouvoir d'achat est actuellement examiné à l'Assemblée nationale, et doit l'être prochainement au Sénat. Qu'en pensez-vous ?

M. Vincent Capo-Canellas. - Vos documents montrent que le salaire moyen dans les sociétés non financières a augmenté de 6,7 % sur un an, ce qui paraît considérable. Vous dites aussi que la France est la seule des principales économies où le pouvoir d'achat, cette année, sera supérieur à celui de 2019. Mais vous faites la distinction entre pouvoir d'achat et revenu disponible, et le revenu disponible brut par ménage, lui, sera inférieur à celui de 2019 - et même à celui de 2010 !

Madame Bénassy-Quéré, vous nous avez rappelé qu'il y avait un effet de concentration des revenus autour du SMIC. Pour quelles raisons ? Quels problèmes cela pose-t-il ? S'agit d'une spécificité française dont il faudrait sortir ?

Monsieur Plane, vous avez parlé de l'importance de la situation géographique, mais vous n'avez guère évoqué le poids du logement. Pourtant, en zone métropolitaine, depuis des années, l'augmentation des prix du logement a eu un effet considérable sur le pouvoir d'achat. Et depuis la crise de la covid, partout sur le territoire, le prix du logement a augmenté. Ce sujet spécifique mériterait une réponse, qui n'existe pas aujourd'hui.

M. Chaney propose une baisse des charges. Soit, mais comment la financer ?

M. Michel Canévet. - Agnès Bénassy-Quéré a évoqué le décrochage de la productivité. Quelles sont ses causes ? Est-il lié au Covid ? À l'emploi ? À des difficultés d'approvisionnement ? Y a-t-il encore d'autres facteurs ?

Nous allons examiner un projet de loi sur le pouvoir d'achat. En France, la situation est plutôt meilleure que dans d'autres économies ; la contrepartie est l'accroissement de nos considérables déficits publics. Pouvons-nous continuer ainsi ? Pourrons-nous continuer à aider à l'achat de carburant, au lieu de rationner ? En tout cas, il faudrait mieux cibler les aides, car ce sont les zones rurales qui sont les plus pénalisées.

L'évolution très négative de la balance commerciale et de la balance des paiements risque de poser un problème sérieux. Qu'en pensez-vous ? L'Italie est dans une situation politique particulièrement préoccupante, qui risque d'avoir des conséquences sur le plan financier. Cela peut-il nous causer des difficultés de financement ?

M. Bernard Delcros. - M. Plane a évoqué l'écart entre les taux d'intérêt et les taux de croissance et son impact sur la soutenabilité de la dette. Quelles sont les perspectives en la matière ? Vous avez aussi mentionné l'épargne, qui est importante. Serait-il possible, selon vous, de mettre en place des mesures spécifiques pour la mobiliser ? Mme Bénassy-Quéré a signalé que l'inflation touche certains territoires plus que d'autres, et notamment les habitants des territoires ruraux. Serait-il possible et justifié de mettre en place des mesures spécifiques pour tenir compte de l'impact particulier de l'inflation pour les habitants des territoires ruraux, impact que vous avez estimé à un point de pourcentage ?

Mme Vanina Paoli-Gagin. - Merci aux intervenants pour leurs présentations de grande qualité.

Ma question, qui s'adresse à M. Plane, concerne la revalorisation, le 1er août prochain, du taux du livret A, qui sera porté à 2 %, bien en deçà de l'inflation. Ce taux est un indicateur psychologique très fort. Avez-vous une idée de l'impact de cette mesure, par exemple sur l'investissement dans le secteur privé ?

Il faudrait qu'une partie de la surépargne covid puisse être injectée dans notre économie, notamment en faveur de la transition écologique. J'avais déposé une proposition de loi à une époque où il n'y avait pas, me disait-on, de risque de hausse des taux d'intérêt.

M. Thierry Cozic. - Merci à l'ensemble des orateurs de cette introduction.

J'évoquerai d'abord la relation entre l'inflation et l'épargne, notamment le livret A. Aujourd'hui, 80 % des Français ont un livret A, soit 55 millions de personnes. Ce placement est privilégié par les foyers modestes. Pour rappel, 60 % de ces livrets ont un encours inférieur à 1 500 euros.

La hausse des prix fait fondre la valeur des économies des détenteurs. Pour Thomas Piketty, l'inflation prend la forme d'un impôt très lourd sur l'épargne populaire. Comment protéger les épargnants les plus modestes ? Sur un temps long, l'indexation du taux de rémunération du livret A sur l'inflation pourrait-elle être une piste de réflexion ou le risque de désavantager la consommation est-il trop grand ?

Je veux ensuite aborder la relation entre l'inflation et logement. Le logement est un poste particulièrement élevé dans le budget des locataires, qui représente 32 % de leurs revenus contre 27 % en 2001.

L'indice de référence des loyers (IRL) a bondi de 2,5 % pendant le premier trimestre de 2022. Depuis 2008, la courbe de l'indice de référence des loyers suit avec retard la courbe de l'indice des prix à la consommation. Avec l'augmentation de l'inflation, les prochains indices seront beaucoup plus élevés.

Dans la loi sur le pouvoir d'achat, le Gouvernement a refusé d'intégrer le gel des loyers, se cantonnant au plafonnement à 3,5 %, et ce pendant un an afin de limiter l'impact de l'inflation sur les locataires. Dans la mesure où la formule d'indexation des loyers actuels protège pleinement les propriétaires contre l'inflation au détriment des locataires, ne pensez-vous pas qu'un gel de l'IRL serait pertinent pour faire face à l'inflation des prix des loyers ?

Mme Isabelle Briquet. - Merci aux quatre intervenants. La hausse des salaires permettra aux Françaises et aux Français de mieux boucler leurs fins de mois, mais aussi de garantir le fonctionnement de notre système de solidarité. Vous nous avez dit que la marge d'évolution des salaires était liée à la productivité des entreprises. Comme cette productivité est en baisse, cela ne laisse guère envisager une embellie au niveau des salaires.

Pourtant, certains économistes inversent cette logique : ce sont les hausses des salaires qui permettent les gains de productivité et sont même bénéfiques pour l'emploi, par la hausse du pouvoir d'achat, ce qui entraîne des dépenses et de l'activité économique.

Quelle est votre opinion sur cette question ?

M. Christian Bilhac. - Merci abord à nos quatre intervenants qui ont balayé la problématique de l'inflation et du pouvoir d'achat. Je retiens que la seule certitude que vous partagez, c'est le nombre d'incertitudes qui planent sur l'évolution de la situation !

L'inflation ne concerne pas de manière égale tout le territoire. Je le crains, c'est de nouveau la France périphérique, qui a provoqué le mouvement de gilets jaunes et voté pour les extrêmes au moment des élections, qui est en première ligne avec des conséquences sociales et politiques que nous ne devons pas négliger.

L'énergie a une place prépondérante, et je n'ai pas de solution miracle. Mais je voudrais pointer un problème. Le maire de Cazouls-lès-Béziers, dans l'Hérault, a lancé il y a un an et demi un projet de parc photovoltaïque sur son ancienne décharge. L'étude d'impact a été réalisée ; il attend maintenant l'avis de la commission. Combien y a-t-il de Cazouls-lès-Béziers en France ?

M. Michel Canévet. - Beaucoup !

M. Christian Bilhac. - Combien de projets relatifs à la transition énergétique sont bloqués ? On n'a apparemment pas compris qu'il y avait la guerre en Ukraine, une menace de fermeture du robinet de gaz par Vladimir Poutine... On continue à instruire les dossiers au rythme normal sans donner un coup d'accélérateur !

Il faut accélérer la transition énergétique en mettant le turbo sur l'instruction des dossiers afin que tous les projets qui sont actuellement dans les tiroirs puissent enfin voir le jour.

M. Claude Raynal, président. - Je ne suis pas sûr que votre réflexion s'adresse à des économistes !

M. Vincent Segouin. - Sur l'inflation, vous n'avez pas évoqué la Chine qui contribue à faire augmenter les prix avec sa politique « zéro Covid » et la création de pénuries volontaires.

Je suis surpris que vous n'évoquiez pas non plus le rôle des États-Unis, qui ont engagé une politique d'augmentation des salaires pour faire face à l'inflation, et de l'effet de la parité euro-dollar sur l'inflation que nous allons subir.

Vous avez mentionné l'augmentation des salaires qui a eu lieu au cours de la dernière année, et de l'épargne des ménages qui désormais baisse. On l'a bien compris, la productivité des entreprises sert de zone tampon pour compenser l'inflation.

Nous sommes sensibles à la balance commerciale, qui est très négative. On paye les conséquences aujourd'hui de notre politique de désindustrialisation. Je pensais que les banques centrales avaient un rôle prédominant en matière d'inflation : je suis inquiet de constater que ce n'est pas forcément le cas.

L'État doit-il agir en faveur du pouvoir d'achat des Français ou intervenir sur le travail, l'emploi et la diminution des charges pour faire face aux zones de turbulences ?

M. Jérôme Bascher. - Comme Éric Chaney, je crois que nous serons en récession à la fin de l'année - il faut s'y préparer. Historiquement, quand il y a un choc d'inflation, celle-ci est stoppée par une récession : c'est ainsi que les prix reviennent à la normale.

Nous avons un problème d'offre, ce qui augmente les prix. Pourtant, on ne parle que de mesures en faveur de la demande, avec les propositions sur le pouvoir d'achat. À rebours de mes collègues, je me demande si l'on n'est pas finalement en train d'entretenir la machine.

M. Claude Raynal, président. - Merci, monsieur Bascher, pour votre optimisme !

M. Sébastien Meurant. - La découverte du gaz et du pétrole de schiste aux États-Unis a provoqué un bouleversement. Là, nous avons un choc d'offre inverse.

La politique monétaire européenne était ultra-expansive en Europe, ce qui a créé une discordance entre l'offre de monnaie et la production. La baisse de la valeur de l'euro par rapport au dollar, au franc suisse et aux autres monnaies génère aussi un choc d'inflation lié à aux importations. Il n'a échappé à personne que l'Europe est l'un des rares continents à être assez dépourvu en énergie.

Quelle est la part de l'affaiblissement de la monnaie dans l'inflation importée et la baisse du pouvoir d'achat des Français ?

M. Claude Raynal, président. - Monsieur Ferrand, vous estimez que la surépargne a été consommée à 43 % en un semestre. Avec un tel chiffre, j'imagine que ce sont ceux qui avaient les plus petites surépargnes qui les ont utilisées. Avez-vous une estimation du taux qui pourrait être atteint en fin d'année ? Finalement, la surépargne ne va-t-elle pas disparaître aussi vite qu'elle est apparue, en dehors des 20 % des plus riches qui ne consommeront pas la leur ?

L'un d'entre vous a évoqué le fait que l'arrêt des aides aux carburants et à l'électricité provoquerait dans notre pays une inflation supérieure à la moyenne européenne par effet de rebond. Ce point m'avait échappé. Le Gouvernement doit-il se préparer à dire qu'il fait moins bien que les autres ?

M. Éric Chaney. - Je laisse les questions très techniques aux autres intervenants ! (Sourires.)

L'enquête trimestrielle de l'Insee date des années 1970 ; depuis 1990, une question est posée sur les difficultés de recrutement. Deux pourcentages crèvent aujourd'hui tous les plafonds des résultats récoltés depuis ces dates : celui sur l'incapacité à produire plus en raison de goulots de production - la pénurie de semi-conducteurs en fait partie - et celui sur les difficultés de recrutement. Nous avons donc bien affaire à un choc d'offre dans le sens où les entreprises ne peuvent pas produire plus. Le paradoxe de stimuler la demande alors que l'offre est contrainte est évident. Mais cela peut permettre de limiter les enchaînements inflationnistes suivants, ce qui est intéressant à moyen et long terme - en plus de répondre à des impératifs politiques de court terme.

Soutenir la demande a donc un certain sens à condition que cette politique soit temporaire et qu'elle vise bien à réduire les enchaînements salariaux. Comment financer les baisses de charges ? Par le déficit budgétaire, il n'y a pas d'autre moyen !

Je veux ensuite insister sur la situation extraordinairement difficile de l'Italie, qui est un cauchemar pour ce pays évidemment mais aussi pour la Banque centrale européenne. La croissance y est nulle depuis très longtemps. La politique budgétaire italienne est restrictive, mais sans croissance on peut se demander comment le pays remboursera sa dette - celle-ci est habituellement achetée par la BCE. La situation fragile de l'Italie est ancienne, mais elle se conjugue avec le choc covid qui touche particulièrement l'industrie touristique, importante pour ce pays, et avec le choc énergétique. C'est la raison pour laquelle les réponses que la BCE apportera aujourd'hui sur son outil anti-fragmentation sont attendues. Les transferts de l'Union européenne dont bénéficie l'Italie pourraient ne pas être suffisants.

Il ne faut pas mobiliser l'épargne excédentaire, dont Denis Ferrand nous a expliqué qu'elle avait été rognée à 40 ou 50 % par l'inflation, pour la consommation puisque nous avons une contrainte d'offre. En revanche, il serait bien de l'orienter vers l'investissement - une autre manière de soutenir l'économie que l'enchaînement habituel pouvoir d'achat-consommation-emploi - afin d'augmenter l'offre à long terme de produits dont nous manquons, comme l'énergie décarbonée.

La politique monétaire américaine a été en retard sur l'évolution de l'inflation aux États-Unis qui avait commencé par une accélération des coûts salariaux avant même la crise du covid. L'économie était déjà au plein emploi. La Fed est restée de côté jusqu'à ce que les chiffres de l'inflation l'obligent à réagir. Ne nous en plaignons pas, car si l'on a de l'inflation aux États-Unis, on en a partout ! Évidemment, on assiste par définition à un jeu non coopératif des politiques monétaires : en relevant ses taux d'intérêt, la Fed contribue à faire monter le dollar. Mais la principale raison de cette hausse est l'augmentation du prix du pétrole, lequel conduit à un recyclage des pétrodollars vers des actifs américains, ce qui augmente la demande de dollars. De plus, les États-Unis sont maintenant exportateurs nets d'énergie, notamment grâce au gaz de schiste.

De mon point de vue, ce n'est pas tant l'euro qui est faible que le dollar qui est hyper fort. Cette situation pose un grave problème pour le crédit d'un grand nombre de pays émergents qui dépendent de la politique monétaire américaine.

La zone euro est, en quelque sorte, une victime collatérale. Pour compenser en partie la politique monétaire américaine, il faudrait avoir une politique monétaire équivalente, mais les dégâts seraient plus importants que l'avantage que nous retirerions d'une monnaie plus forte. En cas de récession, les mécanismes sur le dollar et les anticipations sur les taux d'intérêt s'inversent, le prix du pétrole baisse et le dollar aussi. Ne nous préoccupons donc pas trop de cette baisse de l'euro par rapport au dollar, c'est un phénomène transitoire.

M. Mathieu Plane. - Je partage en partie le diagnostic sur le choc d'offre négatif. En réalité, dans cette affaire, nous avons deux chocs d'offre, l'un sur les matières premières, l'autre sur les produits industriels. Ils ne produisent pas les mêmes effets, y compris sur notre balance commerciale, et n'appellent pas les mêmes réponses.

Dans un cas, nous avons un problème de politique industrielle - je pense aux approvisionnements - que l'on connaît depuis un certain temps et que l'on ne va pas régler du jour au lendemain. Quelles sont les politiques à mener pour être plus performant d'un point de vue industriel ?

Dans l'autre, le choc d'offre négatif lié à au fait que la Russie a écarté du marché mondial des hydrocarbures pose de nombreuses questions car on ne va pas produire ces hydrocarbures. Leur substituer d'autres types d'énergies non fossiles représente un enjeu de moyen et long terme.

Comment répondre à ce choc sur l'énergie ? Quel est son impact sur les ménages et sur les entreprises ? Comment accélérer la transition ? Il faut parvenir à un mix énergétique plus décarboné et à une consommation plus efficace. À court terme, on sait que l'énergie est assez peu substituable, même si l'on va vers davantage de sobriété et qu'on développe le télétravail et le covoiturage... Le choc est différent selon les types de ménages, entre le cadre parisien logé dans un appartement et la famille de la classe moyenne vivant en zone rurale, avec deux véhicules et un logement mal isolé. Il faut limiter l'impact social à court terme. Quand un bien est peu substituable, le reste à vivre diminue directement.

Comment répartir le choc inflationniste ? L'État a en réalité fait beaucoup comparé à d'autres pays, avec des mesures d'abord peu ciblées. Mais si le choc n'est finalement pas transitoire, on ne peut pas maintenir des dispositifs aussi larges. Plus on va aller dans le détail en essayant de cibler les mesures, plus il y aura de perdants. Il faut essayer de garder un signal prix : il n'y a pas de raison de fixer un prix bas de l'énergie si le prix mondial est élevé.

Le ciblage des mesures couvrira des salaires relativement bas, au niveau du SMIC voire un peu au-dessus. Se posera alors le problème de ceux qui sont à 1,2, 1,3 ou 1,5 SMIC. Car la réponse des employeurs peut être très différente en termes de salaires. L'élasticité est de 0,5 : si l'inflation croît de 1 %, les salaires augmentent de 0,5 % dans un premier temps. Certaines entreprises ont des marges de manoeuvre et d'autres beaucoup moins. Les personnes au-dessus du SMIC dont l'employeur n'a pas de marges de manoeuvre pour augmenter les salaires vont passer au travers des mailles du filet : ils seront les perdants de la crise.

L'épargne accumulée est considérable - on parle de 170 milliards d'euros depuis le début de la crise - mais 80 % de cette épargne est détenue par les 25 % des ménages en haut de l'échelle des revenus. Si on cumule le choc macroéconomique et les chocs individuels, on obtient des situations très différentes, entre des ménages qui ont accumulé de l'épargne et ceux qui ont déjà utilisé la leur. Le problème, c'est le choc macroéconomique et le risque de récession, qui dépend largement de ce qui se passera dans les mois à venir avec l'approvisionnement en gaz russe. Mais nous avons aussi un choc microéconomique pour les entreprises et les ménages. Comment les pouvoirs publics peuvent-ils y répondre ? On ne peut pas traiter 30 millions de cas ! On aura forcément des effets de seuil... D'autant qu'il faut aussi être raisonnable. Le choc covid a été massif, avec près de 200 milliards d'euros d'impulsion budgétaire : on ne peut pas continuer indéfiniment ainsi car, à un moment donné, se posera la question du financement, surtout avec la remontée des taux. Une récession, c'est aussi moins de recettes fiscales.

Les macro-économistes s'interrogent sur le nombre important de créations d'emplois. C'est une bonne chose pour le marché du travail, mais le revers de la médaille, c'est que la productivité a baissé depuis 2019, ce qui est historique. Pour produire la même chose, nous avons besoin de plus d'emplois. Cela pose la question des marges de manoeuvre des entreprises pour augmenter les salaires. Soit il y a un peu de croissance, et elles vont augmenter leur productivité mais détruire des emplois ; soit elles augmentent les salaires, mais leur compétitivité risque d'être affectée.

L'équation est malheureusement assez dure, particulièrement dans un monde dans lequel il faut accélérer la transition alors que l'inflation est plus robuste et que nous sommes confrontés à un problème de déficits et de ralentissement de la croissance.

Bruno Le Maire disait que le plus dur est devant nous, je veux bien le croire !

M. Claude Raynal, président. - Merci de nous avoir fait part de votre absence de solutions ! (Sourires.)

M. Éric Chaney. - Je veux mettre un bémol au constat fait par Agnès Bénassy-Quéré et Mathieu Plane de la baisse de la productivité. Elle est en partie due à une très bonne raison : les réformes du marché du travail font qu'aujourd'hui sont employées en France des personnes ayant une productivité plus faible. Faire baisser le taux de chômage à 7 % a inévitablement conduit à faire diminuer la productivité, ce qui n'est pas en soi une mauvaise nouvelle.

La productivité structurelle est beaucoup plus importante, et elle repose sur l'innovation. Je crains que nous n'innovions pas assez en France.

M. Denis Ferrand. - L'enjeu de productivité est déterminant sur les évolutions des salaires. Je suis d'accord avec l'observation d'Éric Chaney : ce sont les taux d'emploi des plus jeunes qui ont le plus évolué récemment, grâce aux politiques de développement de l'apprentissage et de l'alternance. On constate 4,5 points de taux d'emploi supplémentaire pour les 16-24 ans par rapport à 2019 ; aucun autre pays européen n'a fait mieux.

Le ralentissement de la productivité s'explique aussi par les pratiques de rétention de main-d'oeuvre dans les entreprises, en particulier dans l'industrie. Depuis 2019, la productivité de l'industrie, qui a un faible poids dans le PIB de la France, est négative. L'industrie produit entre 40 et 50 % des gains de productivité de l'ensemble de l'économie ; or, depuis trois ans, la valeur ajoutée a moins progressé que ne l'a fait l'emploi, la productivité a donc reculé. Un chef d'entreprise qui connaît des difficultés de recrutement essayera de préserver le plus longtemps possible ses salariés en place malgré les retournements conjoncturels, car il aura du mal à les retrouver au moment du redémarrage de l'activité.

S'agissant de la surépargne, le Conseil d'analyse économique (CAE) avait relevé en mars dernier que celle des deux premiers déciles avait été « lessivée ». J'ai le sentiment que nous en sommes certainement actuellement aux cinquième et sixième déciles.

En ce qui concerne l'inflation, nous n'avons pas évoqué le taux de change dans nos présentations car il constitue en quelque sorte le deuxième niveau de l'inflation importée. Celle-ci vient principalement des cours des matières premières, qui reculent en ce moment, mais elle peut changer de nature : elle pourrait être davantage liée au niveau de l'euro face au dollar, même si l'euro ne risque pas de se déprécier encore longtemps - les écarts de taux d'intérêt vont progressivement se resserrer.

Sur le revenu disponible brut, les économistes estiment qu'il n'y a pas de problème de pouvoir d'achat à l'échelle macroéconomique. Sur dix ans, le revenu disponible a progressé de 10 %. Mais si l'on corrige le revenu disponible par les composantes démographique et sociologique - le nombre de ménages progresse deux fois plus vite que la population -, on se rend compte qu'il n'y a pas de progression du pouvoir d'achat depuis 2010. Le ressenti individuel n'est donc pas le même que la constatation macroéconomique.

Sur les minima sociaux évoqués par Didier Rambaud, je ne sais pas combien de salariés sont concernés par les minima de branche, mais leur nombre est certainement assez faible. Dès lors que le SMIC dépasse les minima sociaux, il n'y a pas de mécanisme automatique de renégociation dans les branches. Tout se passe dans le cadre des négociations annuelles obligatoires (NAO), qui se tiennent plutôt en fin d'exercice ou début d'exercice et qui sont calées sur le rythme d'évolution du SMIC. La période actuelle est très particulière : des relèvements du SMIC interviennent en cours d'année. De nombreuses branches ayant mis en place des clauses de revoyure en cours d'année, des renégociations vont avoir lieu, mais, je le redis, la proportion de personnes concernées est relativement faible.

Les smicards représentent environ 12 % des salariés. Il faudra regarder comment la hausse du SMIC impactera les personnes qui sont situées un peu au-dessus de ce seuil : assistera-t-on à une augmentation très importante de la proportion de smicards en proportion des salariés ?

La surépargne restante doit absolument aller vers l'investissement, notamment dans la transition énergétique. Nous avons essayé d'estimer le montant de l'investissement nécessaire pour se mettre sur la trajectoire du zéro émission nette en 2050 : il nous manque entre 40 et 70 milliards d'euros d'investissements par an. L'enjeu est la mobilisation de toutes les ressources financières disponibles. Nous avions appelé à la formation de fonds à capital garanti, à destination de l'épargne moyenne.

Je terminerai en évoquant l'inquiétude que suscite l'Italie, d'autant que les substituts dont elle dispose en termes de mobilisation d'énergie, notamment l'hydroélectrique, souffrent de l'absence d'eau et de la forte sécheresse que connaît le pays.

M. Claude Raynal, président. - Personne ne nous rassure aujourd'hui, mais tel n'était pas l'objet de cette réunion !

Même si toute la surépargne allait vers la transition énergétique, cela représenterait une année d'investissement...

Mme Agnès Bénassy-Quéré. - Je suis d'accord avec la plupart des propos de mes collègues. J'insisterai sur l'aspect stabilisateur de la conjoncture mondiale, de ce ralentissement de croissance dû au choc d'offre. Le pétrole russe envoyé en Europe, c'est à peu près 4 % de l'offre mondiale ; si la croissance mondiale ralentit de 1 point, un quart du choc est absorbé, si on pense qu'une baisse de 1 % de croissance représente 1 % de demande de pétrole en moins. La situation n'est pas la même pour le gaz, qui est un marché local.

Sur la conjoncture, tous les indicateurs ne sont pas catastrophiques. Il y a encore des motifs d'espoir ! Éric Chaney a insisté sur les spreads, c'est-à-dire les écarts de taux proposés aux différents agents économiques, mais le crédit ne ralentit pas.

Sur la baisse temporaire des charges, j'ai en revanche une petite différence d'appréciation. D'après la théorie de l'incidence, les hauts salaires de ceux qui ont déjà de l'épargne vont augmenter, ce qui ne résoudra pas le problème de l'inflation, même si cela permettra de diminuer les difficultés de recrutement des hauts potentiels. Nous sommes circonspects sur le caractère temporaire de la mesure : en France, les mesures temporaires ont tendance à durer, et elles sont extrêmement coûteuses.

Une partie de ce qu'on produit partira vers le reste du monde, même si elle revient éventuellement sous forme de recyclage : les pétro-euros pourraient financer une partie de notre transition énergétique. C'est une perte pour le pays, qui doit être répartie entre une baisse du pouvoir d'achat des ménages, une baisse des marges des entreprises et le reste pour les contribuables, qui sont de nouveau les ménages et les entreprises. On dit qu'on reporte sur l'État, mais in fine l'État c'est encore nous. La boucle prix-salaires, c'est une sorte de lutte entre les travailleurs et les entreprises pour ne pas supporter la perte. À chaque tour, on répercute à 100 %, ce qui accélère la boucle prix-salaires : il est urgent de la ralentir en faisant supporter une partie de la charge par ceux qui le peuvent, parce qu'ils ont accumulé soit de l'épargne, soit des marges, afin que le contribuable ne soit pas le seul à être mis à contribution, éventuellement de manière très inéquitable.

Si l'énergie décarbonée est aussi chère que l'énergie fossile, l'analyse est tout à fait différente : les entreprises produisent de l'énergie décarbonée à un prix élevé, qui reste dans le pays. D'où l'importance de mettre vraiment les moyens dans la transition écologique.

L'inflation sera-t-elle durable ? Pour 2022, le Gouvernement prévoit, en moyenne annuelle, une inflation de 5 % au sens de l'Insee, c'est-à-dire l'inflation non-harmonisée. L'inflation harmonisée calculée par la Banque de France et Eurostat est un peu supérieure, notamment en ce moment en raison de l'inflation énergétique. Mais on peut se tromper ! Pour 2023, il n'y a pas encore de prévision officielle, mais on s'attend à un reflux de l'inflation avec un changement de composition - davantage d'inflation interne et moins d'inflation énergétique. En revanche, il faut distinguer le niveau, qui peut être permanent - il y aurait une hausse permanente du coût de l'énergie -, et l'inflation qui régresserait de manière graduelle. Cela pose la question de la fin des boucliers : il va bien falloir que le prix du gaz et celui de l'électricité rattrapent la marche que l'on a, en quelque sorte, volontairement ratée. Cela peut entraîner une inflation plus basse et plus durable, mais cela peut in fine conduire à des prix plus bas que s'il y avait eu une inflation très forte pendant une période plus courte grâce au maintien d'anticipations relativement ancrées et à une boucle prix-salaires contrôlée.

Quelle réaction budgétaire peut-on avoir ? Nous sommes assez d'accord sur le fait qu'il vaut mieux éviter de faire un plan de relance générale en cas de choc d'offre. Il faut préserver l'offre, notamment d'énergie, et les ménages modestes, d'où l'idée de cibler davantage le soutien budgétaire qu'aujourd'hui. Il a fallu mettre en place des dispositifs généraux dans l'urgence, car faire des choses intelligentes prend du temps.

Les tensions de recrutement existent particulièrement dans certains secteurs. Des hausses de salaire peuvent débloquer de l'offre de travail, c'est-à-dire inciter des personnes à prendre un emploi, par exemple dans l'hôtellerie-restauration ou la construction. Le fait que les salaires augmentent de manière différenciée ne conduira pas forcément à plus d'inégalités : il peut y avoir un rattrapage par rapport à des situations antérieures inéquitables. Je pense notamment aux travailleurs de deuxième ligne pendant la crise du covid.

Quels problèmes découlent d'une concentration au niveau du SMIC ? Le Groupe d'experts sur le SMIC répète année après année qu'il existe un problème d'indexation du SMIC qui conduit à un rattrapage progressif des salaires qui sont au-dessus. La France est peut-être le pays de l'OCDE qui a les salaires les plus concentrés. En période de chute de la demande, ce qui n'est pas le cas actuellement, le marché du travail s'ajuste par du chômage plutôt que par des baisses de rémunération ; aujourd'hui, de nombreux salariés sont autour du SMIC sans qu'il y ait la différenciation dont on aurait besoin pour s'ajuster à l'hétérogénéité des contraintes de recrutement et des marges des entreprises.

S'agissant de la balance commerciale, si l'on regarde le compte courant, la situation n'est pas si grave puisque l'on rattrape avec des revenus ce que l'on n'a pas en commercial. En revanche, si l'on examine les performances à l'export, elles ne sont pas bonnes pour des raisons sectorielles - je pense aux difficultés de l'automobile et de l'aéronautique.

Quelles mesures spécifiques pour les territoires ruraux ? Le projet de loi sur le pouvoir d'achat contient des mesures pour les gros rouleurs, ceux qui doivent obligatoirement prendre la voiture pour aller au travail : elles concernent principalement les territoires ruraux dépourvus de transports en commun. Dans ces zones, le logement est moins cher, et si les mécanismes du marché fonctionnent, les loyers devraient baisser : les individus voudront se rapprocher des villes pour avoir moins de coûts de transport.

Sur les loyers, un arbitrage doit être fait entre prix et quantité. Quand on interroge les entreprises sur leurs difficultés de recrutement, elles évoquent les questions de logement : les salariés ne viennent pas s'ils ne trouvent pas de logement. Il faut faire attention à ne pas décourager l'offre de logement avec des mesures de blocage des loyers. Par exemple, il y a, dans les grandes métropoles, une concurrence entre la location de longue durée et la location touristique. C'est aussi vrai pour le livret A : il ne faut pas non plus décourager le logement social. Tout se tient ! Dans le projet de loi sur le pouvoir d'achat, il est proposé de plafonner à 3,5 % les hausses de loyer entre octobre 2022 et octobre 2023 : c'est moins que l'inflation, mais ce n'est pas rien.

En agrégé, la surépargne n'est pas consommée, puisque le taux d'épargne est encore au-dessus de son niveau d'avant-crise. Les deux premiers déciles ont consommé leur surépargne, mais ils sont les principaux visés par les mesures d'indexation. Ce sont eux qu'il faut protéger, comme le fait le projet de loi. La surépargne ne doit pas être regardée uniquement au travers du livret A : la loi Pacte a conduit à une réorientation de l'épargne vers de l'épargne longue - l'assurance vie a en partie basculé sur les unités de compte qui ont été plus dynamiques, notamment pendant la crise du covid.

De nouvelles législations européennes ont été adoptées pendant la présidence française de l'Union européenne : elles améliorent les dispositifs pour l'investissement à long terme, en particulier pour la transition écologique.

La Chine produit deux effets sur l'inflation : un effet offre, avec la perturbation des chaînes de valeur et les problèmes de fret, ce qui est inflationniste, mais aussi un effet demande, avec le pétrole. Le jour où la Chine se réveillera du covid, la demande de pétrole au niveau mondial augmentera. J'ai entendu un économiste chinois assurer avec aplomb que la contribution de la Chine à l'inflation est négative : j'ai quelques doutes...

Quant à la parité euro-dollar, elle nourrit l'inflation, mais c'est un phénomène de second ordre aujourd'hui.

M. Claude Raynal, président. - Je remercie les quatre intervenants pour cette réunion très intéressante.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Contrôle budgétaire - Régimes d'assurance vieillesse des agents de la régie autonome des transports parisiens et des marins - Communication

M. Claude Raynal, président. - Nous allons entendre une communication de notre collègue Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale de la mission « Régimes sociaux et de retraites », sur les régimes d'assurance vieillesse des agents de la régie autonome des transports parisiens et des marins.

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale. - La mission « Régimes sociaux et de retraite » pour laquelle j'ai l'honneur d'être rapporteure spéciale comporte trois programmes :

Le 195 qui regroupe les mines, la SEITA, l'ORTF et les régimes ferroviaires d'outre-mer.

Le 197 qui concerne les marins civils.

Et le 198 relatif aux transports terrestres : SNCF et RATP principalement.

Ces trois programmes représentent 6,108 milliards d'euros en crédits de paiement en 2021.

Si nous devions nous préparer à une réforme des retraites, chacun se posera la question du devenir de ces régimes spéciaux déficitaires, voire des conséquences de leur éventuelle suppression. Comme à chaque tentative de réforme, l'objectif est récurrent. J'ai donc souhaité évaluer l'impact pour les finances publiques et cerner les enjeux d'une suppression pour deux régimes encore ouverts : ceux des personnels de la RATP et des gens de mer.

Avant de rentrer dans le vif du sujet, je tiens à vous dire que je me pose toujours la question de la pertinence d'une réforme des retraites sans réforme des salaires. En effet, seules les branches professionnelles qui ont historiquement préféré garantir des avantages retraites vont devoir remettre en question leurs acquis alors que celles qui ont choisi les avantages salariaux ne sont pas inquiétées.

Par ailleurs, s'il faut réformer les régimes spéciaux de retraites, il serait opportun voire indispensable d'obtenir un peu de lisibilité dans la maquette budgétaire, car ma mission ne couvre pas l'ensemble des régimes pour lesquels l'État verse une subvention d'équilibre. Il manque tous les régimes équilibrés au moyen de taxes affectées : les Industries électriques et gazières ; les non-salariés agricoles ; les clercs et employés de notaires ; les avocats. Manquent également l'Opéra de Paris et la Comédie-Française dont les subventions d'équilibre font partie de la mission Culture. Ainsi 5,052 milliards échappent à notre lecture.

Mais ce n'est pas tout !

La solidarité nationale à l'égard des régimes spéciaux s'exprime également par les compensations démographiques versées par les autres régimes obligatoires d'assurance vieillesse, CNAV, CNRACL, professions libérales, barreaux de France, IEG et RATP, qui devraient atteindre au total 5,616 milliards d'euros en 2022. Sur cette somme, 331 millions d'euros sont reversés aux régimes spéciaux visés par la mission.

Au total et toutes choses égales par ailleurs, en additionnant dotations budgétaires, dépenses fiscales dédiées et compensations démographiques, les régimes spéciaux de retraites (hors régimes de la fonction publique) sont donc financés à hauteur de 16,67 milliards d'euros par la solidarité nationale en 2022, montant à mettre en perspective avec les crédits couverts par la mission : 6,1 milliards d'euros.

Ma première recommandation sera donc de recenser au sein de la mission « Régimes sociaux et de retraite », l'ensemble des concours de l'État dédiés aux régimes spéciaux afin d'obtenir davantage de lisibilité.

Abordons maintenant le régime des retraites de la RATP. 

Ce régime est aujourd'hui financé à 60,1% par la subvention d'équilibre versée par l'État, soit 737 millions d'euros en 2021 (contre 489 millions de cotisations salariales et patronales). J'observe que cette subvention d'équilibre a progressé de 28 % entre 2012 et 2021 alors que les dépenses totales n'ont progressé que de 22 %, ce qui confirme que plus l'on a réformé le régime, plus cela a coûté cher à l'État.

L'alignement sur le droit commun des réformes de 2003, 2010 et 2014 a été, pour partie, différé. L'âge de départ en retraite moyen à la RATP de 57,3 ans, comme la durée de versement moyenne ou les montants perçus viennent souligner une relative imperméabilité au durcissement des conditions d'accès à la retraite et conduisent donc à des versements substantiels de l'État qui continue de compenser des avantages spécifiques.

Ce n'est pas terminé puisque dans les années à venir, le nombre de pensionnés augmentera beaucoup plus que le nombre de cotisants et le poids des pensions versées pourrait progresser de 51 % d'ici 2050. Une raison majeure à cela : l'ouverture à la concurrence ! En 2025, l'ouverture à la concurrence concernera les lignes de bus, en 2030 les lignes de tramway, puis en 2040 les lignes de métro et RER.

Les négociations ont abouti à la mise en place du « sac à dos social » qui prévoit qu'en cas de transfert d'un salarié RATP dans une autre entreprise ayant remporté un marché, celui-ci conservera le bénéfice du régime de retraite. Les salariés qui refuseront le transfert seront licenciés par le repreneur et les nouveaux entrants seront, quant à eux, couverts par la convention collective des réseaux de transports publics urbains de voyageurs ou la convention collective des transports routiers. Il s'agit d'un premier pas effectif vers la fermeture du régime. Sur 46 000 salariés, 19 000 sont concernés par l'ouverture à la concurrence.

Cependant, à ce jour, il n'existe pas d'évaluation de l'impact financier pour le régime de cette ouverture à la concurrence pas plus que d'isolement du coût spécifique du régime, matérialisé par le fameux taux de cotisation spécifique T2, qui existe pourtant à la SNCF et que la Cour des comptes et nous-mêmes appelons régulièrement de nos voeux. Reste que le contexte de l'ouverture à la concurrence ne devrait pas faciliter la mise en place d'un T2, son financement reviendrait, en effet, in fine aux autorités organisatrices des mobilités (Île-de-France Mobilités).

Concernant la pénibilité et les contraintes spécifiques, elles sont réelles : la densité de population et le rôle central de Paris dans la vie économique et sociale (60 % des événements publics) obligent à un fonctionnement continu du réseau mais il faut également noter que la fréquentation des bus est trois fois supérieure à la moyenne des autres agglomérations, quand le temps moyen passé par un conducteur dans les embouteillages est deux fois plus élevé qu'ailleurs. Deux tiers des vols et agressions ont lieu en Île-de-France, dont 3 600 agressions avec arme par an. L'on peut comprendre que la RATP ait des difficultés de recrutement. Mais, par ailleurs, bien d'autres chauffeurs de transport de personnes travaillent dans des conditions difficiles, en particulier les chauffeurs de transports scolaires dans les territoires.

Concernant l'impact de la fermeture du régime, il conduirait à un double mouvement : la baisse du nombre de cotisants, donc la baisse des cotisations perçues par la caisse de retraite qui entraînerait mécaniquement la hausse de la subvention d'équilibre de l'État. Ce scénario coûteux pour les finances publiques doit être contourné par la mise en place d'une compensation financière versée par le régime général et l'Agirc-Arrco puisque ces derniers encaisseront alors les cotisations sans débourser les pensions.

Venons-en désormais au régime des retraites des marins.

Il est issu du Fonds des invalides de la marine institué par Colbert en 1673. Il prévoyait alors le prélèvement d'un faible pourcentage sur la faible solde des marins aux fins de financement des hospices maritimes destinés à héberger et soigner les marins estropiés. Depuis 1898, le régime est réservé aux marins civils dont la spécificité est reconnue dans l'ordonnance du 4 avril 1945. Je ne vous surprendrai pas en énonçant que les marins cochent tous les critères de pénibilité auxquels l'on peut ajouter l'éloignement ou l'isolement : 14 fois plus de morts qu'à terre, 5 fois plus que dans le BTP.

59 % des marins sont pêcheurs, 23 % font de la culture marine, 10 % de la plaisance professionnelle et 9 % du commerce. 29 189 cotisants pour 106 327 pensionnés, le ratio démographique est extrêmement défavorable. La contribution de l'État s'élève à 810 millions en 2021. En y ajoutant les prises en charge de cotisations (net wage), le financement de l'État représente 81 % des ressources du régime des marins. Mais la baisse régulière du nombre de cotisants, ajoutée à l'extraordinaire concurrence internationale, rendent cette participation indispensable.

Lorsque l'on se penche sur l'organisation du travail des gens de mer, un constat est frappant : ce nombre réduit de marins est tout de même réparti en 20 catégories et chaque catégorie en 28 fonctions.... 75 d'entre elles ne concernent que dix marins.

Les cotisations retraites des marins sont basées sur un salaire forfaitaire et non sur le salaire réel. De plus, tous les marins ne cotisent pas à l'ENIM, les règles sociales dépendent à la fois du pavillon d'immatriculation du navire et de la résidence du marin : c'est tout l'enjeu !

La France dispose de trois registres : le premier registre pour les 23 800 navires battant pavillon français, le Registre international français (RIF) pour 2 400 navires de commerce au long court, les yachts de plus de 24 mètres et le cabotage et un registre spécial Wallis-et-Futuna.

En application du code de la sécurité sociale, les marins résidents en France sont, par principe, affiliés au régime de sécurité sociale des marins quel que soit le pavillon tiers sur lequel ils sont embarqués mais personne ne sait combien ils sont...

Le nombre de cotisants français ne cesse de diminuer et il semble que le contexte de concurrence internationale soit insoutenable : c'est ce qui constitue la clé de voûte de toute réflexion sur l'avenir du régime des marins. Car ce secteur est un théâtre mondial de dumping social, il l'est même à l'intérieur des frontières européennes.

Pour une journée d'embarquement, le coût d'un navire français atteint 37 206 euros, celui d'un navire chypriote 10 102 euros. L'effet du salaire net, l'absence de cotisations salariales et patronales sous pavillon chypriote expliquent en grande partie la différence. Le net wage italien diminue de 24 % la masse salariale, dont 14 % au titre des charges salariales et 10 % au titre de l'impôt sur le revenu. Que penser des conditions sociales des marins philippins ? Dès lors, même si, par exemple, le taux d'accident du travail est très élevé, comment demander plus aux armateurs français qui estiment la concurrence déloyale ? Chaque État prend en charge un taux conséquent de charges sociales ou fiscales afin de maintenir sa marine civile à flot si je puis dire. Il en va de sa souveraineté nationale.

Dans ces conditions, remettre en question le régime spécial des marins est impossible sauf à faire disparaître le peu d'effectifs qu'il reste et abandonner toute souveraineté dans le domaine.

Cependant, a minima, afin de remettre un peu de lisibilité dans le régime, en accord avec les partenaires sociaux, les différentes fonctions pourraient être mises à jour, le nombre de catégories réduit et la fluidité entre elles facilitée. Il conviendrait également d'améliorer la correspondance entre salaire forfaitaire et salaire réel.

Il serait également opportun d'intégrer la notion de temps de mer dans le mode de calcul des droits à pension pour mieux tenir compte de la pénibilité qui, sous ses différents aspects, constitue autant de droits à compensation.

Enfin, compte tenu du nombre élevé de polypensionnés, il est important de limiter l'affiliation au régime des marins aux carrières longues dans le secteur et de prévoir le reversement au régime général des cotisations versées par les affiliés au régime spécial lorsque la majeure partie de leur carrière est effectuée en dehors du secteur maritime.

En conclusion, nous faisons face à deux régimes spéciaux très différents qu'il ne sera pas possible de traiter de la même manière en cas de réforme des retraites. Je ne peux donc que recommander au Gouvernement beaucoup de prudence, de réflexion et de consultations avant de s'engager dans une éventuelle réforme des retraites.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je partage les orientations et les recommandations du rapport dans leur esprit, dont un certain nombre incombent au législateur. Cela permet en tout cas d'avancer petit à petit sur le sujet, qui, dans les discussions rapides, peut donner le sentiment que les solutions sont d'une simplicité presque biblique. Or, lorsqu'on regarde les choses de plus près, des complexités apparaissent, comme cela a été souligné par le rapport, notamment en termes de compétitivité et d'exercice du métier sur la mer.

M. Jean-François Rapin. - Je voudrais évoquer plusieurs éléments. D'abord, pour un pays qui se dit être la deuxième superficie mondiale en termes d'espaces marins, qui par excès de langage se dit parfois la deuxième puissance mondiale maritime - ce qui est absolument faux, alors même que je l'entends parfois venant de grands politiques de ce pays - la France a le devoir d'aider ses marins.

Il en va de la souveraineté. Ce terme est utilisé de façon importante, peut-être excessive, mais avec un objectif qui consiste à retrouver cette capacité à se gérer soi-même sans dépendre des autres.

Il en va aussi de la qualité du pavillon français. Je suis très sensible à ces questions, et à la façon dont elles sont traitées, notamment avec la conclusion, en disant qu'il sera difficile de trouver une porte de sortie car il y a moins de cotisants et de plus en plus de charges.

Cela me rappelle les questions de régimes miniers, qui ont été traitées il y a longtemps par le Sénat. On arrivait à des incohérences, dans la mesure où le nombre de personnes gérant le régime était plus important que les cotisants. Cela finira par arriver un jour ou l'autre pour la retraite des marins.

En ce qui concerne les recommandations, sur la n° 5, quand vous dites qu'il faut faciliter la fluidité entre les fonctions accomplies, réduire le nombre de catégories et voir si certains métiers ne pourraient pas changer de régime ou avoir d'autres régimes de retraite pour les ostréiculteurs et les conchyliculteurs, je trouve cette réflexion intéressante. Ces personnes sont en réalité plus des agriculteurs de la mer que des marins. Cette piste est donc à creuser avec les fédérations qui les représentent.

S'agissant de la recommandation n° 6, il est de bon sens de dire qu'il faut intégrer la notion de temps passé en mer pour qualifier la pénibilité. Il convient de relever aussi que les métiers qui impliquent des éléments de débarque sont aussi pénibles. Je voudrais apporter une réflexion complémentaire sur le fait que le temps passé en mer impose parfois des contraintes médicales compliquées à gérer, comme les troubles musculaires, les lombalgies et autres. Ces personnes sont souvent arrêtées et même si elles veulent reprendre la mer, cela leur est déconseillé. Tout ce qui est en lien direct avec les pathologies liées au travail devrait être intégré au temps passé en mer. Il faut donc ainsi distinguer le temps de mer effectif du temps de mer d'affectation. Je crois qu'il est important d'intégrer ce temps d'arrêt de travail, qui est une des conséquences directes de l'exercice de leur activité, sans pour autant que cela soit reconnu en maladie professionnelle ou en accident de travail.

La défense du pavillon français est donc un sujet important, et qui va prendre de l'ampleur. Il n'y a qu'à voir comment les russes s'acharnent pour avoir cette suprématie d'abord en mer d'Azov et ensuite en mer Noire. La stratégie maritime à l'échelle mondiale est importante.

M. Michel Canévet. - La question du régime des marins est en effet importante pour moi étant élu d'un département maritime. Je remercie la rapporteure spéciale d'avoir aussi évoqué le régime particulièrement sensible de la RATP pour tous ceux qui sont appelés à utiliser les transports publics. Eu égard à la sensibilité de ces régimes, il est nécessaire de conduire avec prudence leur éventuelle réforme.

Pour les élus des communes du littoral, nous sommes attachés à ce que la France demeure une grande puissance maritime. Le potentiel maritime de la France est au service de notre souveraineté mais il faut souligner aussi l'importance de la marine de commerce pour les échanges internationaux. En effet, à l'échelle mondiale, l'essentiel du trafic commercial s'effectue par la voie maritime. Se positionner sur ce secteur, c'est dès lors s'exposer à la concurrence internationale. Cela explique qu'il ait fallu ces dernières années mettre en place des dispositifs afin de tenter de lutter à armes égales avec nos concurrents, qui souvent opèrent à très bas coût, ce qui peut expliquer le différentiel de cotisations par rapport aux autres régimes. Pour affronter la concurrence internationale, des dispositifs d'exonération de charges doivent exister pour les marins du commerce.

Pour ce qui est de la pêche, c'est aussi un sujet sensible car bien que nous soyons un grand pays maritime, nous importons plus de la moitié des produits de la mer consommés dans notre pays, ce qui peut paraître anormal. L'une des principales difficultés du secteur aujourd'hui est le manque de marins. Nous avons beaucoup de mal à attirer de nouveaux entrants dans ces métiers au regard des risques professionnels et les conditions de vie à bord des marins sont difficiles puisque la flotte de pêche est vétuste.

Le fait de disposer d'activités portuaires sur les lieux les plus excentrés de notre pays soulève également des questions d'aménagement du territoire. Ainsi, avant d'engager la réforme des catégories, il faut bien regarder les choses et je partage l'idée que tout cela doit être particulièrement négocié avec les organisations syndicales, sauf à risquer d'être contreproductif.

Vient aussi la question des cultures marines qui a été évoquée tout à l'heure. Elle est importante et a pris un certain ascendant dès lors que la production de culture marine arrive quasiment à égalité avec la pêche, qu'elle soit minotière ou alimentaire. À ce titre, il faut savoir que les ostréiculteurs font partie des conchyliculteurs, qui incluent aussi les mytiliculteurs qui s'occupent des moules. Dans ce domaine aussi, il y a une très grande difficulté à attirer.

Il est important d'avoir un dispositif qui reconnaisse les spécificités des hommes et des femmes qui font ces métiers-là. Une grande partie d'entre eux est aujourd'hui affiliée à la Mutuelle sociale agricole (MSA), donc il faut avoir un dispositif qui reconnaît ceux qui vont en mer, sur les barges ostréicoles notamment.

Il convient d'avancer avec beaucoup de prudence sur le sujet pour ne pas trop s'éloigner des hommes et des femmes dont on a besoin pour la pérennité de ces activités et pour l'avenir de la souveraineté alimentaire de notre pays.

M. Jean-Claude Requier. - Je ne suis ni élu maritime ni élu parisien, mais je suis très intéressé par ce rapport. Je félicite Sylvie Vermeillet pour ce texte très précis. Je constate que chez les marins il y a beaucoup de catégories et de sous-catégories. Cela signifie que si on unifie, il faut le faire par le haut, je ne suis pas sûr que cela génère beaucoup d'économies.

J'ai une interrogation sur les dockers : je ne pense pas qu'ils relèvent du régime des marins, même s'ils bénéficient d'un régime spécial assez avantageux.

J'ai beaucoup apprécié la conclusion pleine de prudence de Sylvie Vermeillet. Cela me fait penser à la phrase d'Henri Queuille, ancien président du Conseil, radical-socialiste de Corrèze, qui disait « il n'est pas de problème dont une absence de solution ne finisse par venir à bout ». Cette phrase a ensuite été reprise par les présidents corréziens, aussi bien Jacques Chirac que François Hollande. Donc peut-être que le problème va se résoudre tout seul, mais je ne vois pas, par les temps qui courent, une grande réforme des retraites aboutir.

Mme Christine Lavarde. - Ma question porte sur le régime de la RATP. Vous évoquez une différence de pension entre la moyenne « RATP » qui est à 2 800 euros et une moyenne « France » qui est à 1 400 euros. Est-ce qu'on retrouve les mêmes écarts quand on regarde les salaires perçus au cours de la vie ?

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale. - En écho aux propos du rapporteur général, je rappelle que nous avons un certain nombre de régimes spéciaux déficitaires. Certains sont d'ores et déjà fermés, la subvention de l'État viendra donc, sans surprise, les financer jusqu'à extinction des derniers droits à pension. Les régimes de la RATP et des marins, tous deux également déficitaires sont eux encore ouverts, même s'ils ne répondent pas aux mêmes problématiques. Les contraintes sont, en effet, différentes. La RATP s'ouvre progressivement à la concurrence quand les marins font déjà face à une concurrence exacerbée, qui induit un soutien social et fiscal pour l'État, à l'image de ce que font d'autres pays, au risque d'un engrenage. Les enjeux pour la RATP et la marine dépassent en tout état de cause la seule question des régimes des retraites.

Je partage le constat de Jean-François Rapin, la France doit aider ses marins. La question des conchyliculteurs renvoie à celle plus globale de la structure même du régime des retraites dont il convient de préciser les règles d'affiliations. Le sujet du temps de mer participe du même débat. Il s'agit notamment de mieux prendre en compte le temps passé en haute mer et de le distinguer d'autres journées de travail maritime, afin de rétribuer la pénibilité à sa juste valeur. Rappelons que, même si ce ne sont pas les seuls marins affectés à terre, les permanents des syndicats maritimes exercent l'intégralité de leur activité à terre et restent affilés au régime.

En ce qui concerne les contraintes médicales, j'ai été notamment alertée de problèmes récurrents de vue et d'ouïe. Les chiffres relatifs aux accidents du travail sont par ailleurs assez révélateurs quant à la dangerosité de ces fonctions. J'ai également noté que la prise d'un arrêt maladie est plus complexe qu'à terre. Le régime d'invalidité semble également moins favorable.

Comme l'a rappelé Michel Canévet, le manque de marins pêcheurs, qui conduit notamment à l'importation de produits de la mer, est une des clés pour appréhender le déficit du régime. Je note également que l'École nationale supérieure de marine ne peut former assez d'officiers dans un marché de l'emploi maritime marqué par de fortes tensions en matière de recrutement.

Je confirme à Jean-Claude Requier que les dockers ne sont pas affiliés au régime des marins. S'agissant de la réforme des retraites, aller trop rapidement induit un risque de tensions sociales devant un dispositif insuffisamment négocié et expliqué.

Pour répondre à Christine Lavarde, le salaire médian à la RATP avait été évalué par la Cour des comptes à 2 625 euros. Il atteint au niveau national 1 789 euros. Ces écarts se retrouvent en matière de pensions. L'enjeu pour le régime des retraites reste l'ouverture à la concurrence qui peut aboutir à une fermeture rapide.

M. Claude Raynal, président. - J'ajoute qu'il serait peut-être plus pertinent de comparer le salaire médian de la RATP avec celui constaté au sein de la seule Île-de-France.

Je vous remercie pour ces précisions.

La commission adopte les recommandations de la rapporteure spéciale et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Dotations d'investissement aux collectivités territoriales - Communication

M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Nous avons décidé de mener cette année, avec Claude Raynal, un travail de contrôle sur les dotations d'investissement de l'État aux collectivités territoriales. Commençons par quelques rappels, même si je ne doute pas que ces dispositifs vous sont bien connus. 

L'État attribue quatre dotations budgétaires aux collectivités territoriales et à leurs groupements afin de cofinancer leurs projets d'investissement. Les deux principales dotations sont la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), qui s'adressent toutes deux aux collectivités du bloc communal. Viennent ensuite la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) et la dotation politique de la ville qui s'adresse spécifiquement aux communes abritant des quartiers de la politique de la ville (QPV).

Sur le plan budgétaire, on constate une montée en puissance de ces dotations, dont le montant global passe de 920 millions d'euros en 2014 à 2,3 milliards d'euros en 2022, avec un pic à 3,6 milliards d'euros en 2021 lié au plan de relance.

Cette hausse des crédits est cependant à relativiser pour deux raisons.

En premier lieu, si l'on exclut les dispositifs ponctuels du plan de relance et un abondement exceptionnel de la DSIL en 2022, le niveau « socle » de l'effort budgétaire de l'État est stabilisé depuis 2016 à près de 2 milliards d'euros.

En outre, les dépenses d'investissement des collectivités ont connu dans le même temps une progression de plus de 9 % pour s'établir à 57,4 milliards d'euros. On constate en effet un très fort dynamisme actuel des projets d'investissement dans le contexte de la relance, ce dont témoigne la bonne consommation des enveloppes.

M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Ce cadre posé, et avant de décliner nos principales observations et recommandations, je souhaite ajouter quelques mots d'explications sur l'état d'esprit dans lequel nous avons conduit nos travaux sur ce vaste sujet.

Notre but n'était pas de « passer en revue » chaque dispositif, sa mécanique propre et ses résultats. Les rapports récents de nos collègues députés François Jolivet et Christine Pires Beaune relatifs à la DETR et la DSIL ont en effet déjà accompli un important travail à cet égard.

Pour notre part, nous avons entendu adopter un point de vue transversal sur la doctrine d'emploi des dotations d'investissement et sur la façon dont celles-ci s'inscrivent dans le cadre global des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales.

Or, ces relations sont elles-mêmes déterminées par le contexte budgétaire, fortement contraint sur la dernière décennie. Une bonne illustration de ce phénomène est la création de la DSIL comme modeste contrepartie à la baisse massive et unilatérale de la DGF intervenue entre 2014 et 2018, qui a fortement pesé sur l'épargne des collectivités et, partant, sur leurs capacités à investir.

La parenthèse du plan de relance refermée, la prochaine loi de programmation reflétera vraisemblablement le retour de la contrainte budgétaire s'imposant aux administrations publiques.

Nous identifions en particulier deux points de vigilance s'agissant de l'investissement public local.

Premièrement, bien que les éventuelles modalités futures d'encadrement des finances locales ne soient pas connues à ce jour - leur opportunité même est d'ailleurs très largement discutée - la perspective d'une contrainte accrue sur l'endettement des collectivités territoriales au regard de la soutenabilité de la dette publique, et donc sur le financement de leurs investissements, n'est pas à exclure.

Deuxièmement, nous assisterons probablement à une baisse relative des dotations de l'État sous le double effet de l'extinction du plan de relance et de la diminution des enveloppes en termes réels dans le contexte inflationniste actuel.

M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Outre la contrainte budgétaire, une autre tendance de fond caractérise l'octroi des dotations d'investissement : celle d'un fléchage accru des dotations sur les priorités thématiques fixées par l'État.

Les dotations d'investissement ont en effet changé de nature par rapport aux premières décennies de la décentralisation. Nous sommes passés d'un système de dotations globales d'équipement libres d'emploi à des dotations fonctionnant suivant une logique de subventions sur projets sélectionnés par le préfet.

Si elle peut exister localement au gré des relations entre les préfets et les élus, les textes ne prévoient en principe pas d'association de ces derniers aux décisions d'attribution. Seule la procédure d'octroi de la DETR prévoit l'intervention d'une commission consultative d'élus, qui fixe les catégories d'opérations prioritaires à soutenir, et qui est informée des projets auxquels le préfet souhaite accorder une subvention et consultée lorsque le montant de celle-ci dépasse 100 000 euros.

Au travers différentes instructions relatives aux dotations d'investissement adressées aux préfets, l'État définit chaque année les priorités thématiques qui serviront de base à la sélection des projets. Le fléchage des dotations sur certaines thématiques s'est d'ailleurs avéré particulièrement strict dans le contexte du plan de relance. En effet, l'octroi de la DSIL exceptionnelle était resserré sur trois priorités seulement (transition écologique, résilience sanitaire et rénovation du patrimoine) et celui de la dotation régionale d'investissement (DRI) sur deux (rénovation thermique et mobilités du quotidien).

Nos travaux ont à cet égard mis en évidence certains obstacles à la bonne appréhension par les élus locaux de la doctrine d'emploi des dotations.

Premièrement, les critères nationaux manquent parfois de précision, en particulier s'agissant du critère de maturité des projets. Si celui-ci se justifie aisément par la nécessité d'engager rapidement des opérations, notamment dans le cadre du plan de relance, afin de générer un effet levier et un impact sur la croissance à brève échéance, il ne saurait servir les seuls objectifs de communication de l'État quant à la consommation des crédits du plan de relance.

Il arrive également que des critères de sélection soient ajoutés localement par les préfets et manquent de transparence. Ils sont même parfois, contre l'esprit de la loi, présentés comme de véritables critères d'éligibilité, comme les travaux de notre commission l'ont mis en évidence lors de l'examen de la proposition de loi de notre collègue Hervé Maurey relative à l'octroi de la DETR. 

Il en découle le sentiment partagé par de nombreux élus d'une insuffisante prise en compte des spécificités et des besoins locaux.

Nos recommandations visent ainsi un renforcement du pouvoir consultatif des élus, en prévoyant notamment une saisine obligatoire du président de conseil départemental sur les subventions allouées au titre de la DSID et en enrichissant l'information transmise aux commissions des élus pour la DETR. Pour être en mesure d'analyser précisément la politique d'octroi menée par le préfet, il nous paraît légitime que les commissions soient informées de l'ensemble des projets candidats et non des seuls projets retenus.

Dans le même souci de meilleure prise en compte des besoins locaux, nous invitons en outre les préfets, lorsque c'est pertinent, à renforcer le subventionnement des dépenses d'études préalables pour les projets éligibles à la DETR, ce qui répond à un besoin exprimé par de nombreuses collectivités, notamment les communes de petite taille ne disposant que de faibles moyens d'ingénierie.

M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - La troisième grande tendance que nous avons observée est l'inscription croissante des dotations d'investissement dans les diverses initiatives contractuelles et partenariales lancées localement mais impulsées par l'État central.

On peut notamment citer les différents programmes partenariaux pilotés par l'ANCT, tels qu'« action coeur de ville » ou encore « petites villes de demain ».

Ces dispositifs visent avant tout à orienter, ordonner et valoriser des financements préexistants et émanant de différents acteurs. Cette logique de labellisation n'est pas inintéressante en soi, et permet bien souvent de créer ou d'amplifier des dynamiques locales, mais il reste important de souligner que ces dispositifs ne s'accompagnent, pour l'essentiel, pas de crédits budgétaires nouveaux.

Nous avons en premier lieu relevé que ces initiatives s'ajoutent à des programmes similaires lancés par les départements et les régions, qui déploient leurs propres dispositifs de soutien à l'investissement du bloc communal. Il en résulte un paysage saturé par les contractualisations, au sein duquel nombre d'élus avouent se perdre.

Dans ce contexte, les contrats de relance et de transition écologique (CRTE), qui sont signés à l'échelle des intercommunalités, poursuivent notamment l'objectif de simplifier ce paysage, en adoptant une approche transversale et en regroupant l'ensemble des conventions thématiques signées sur un même territoire.

Nous appelons ainsi à poursuivre les efforts engagés pour mieux articuler les différentes initiatives contractuelles impulsées par l'État ou par les conseils départementaux et régionaux. Une telle démarche est indispensable pour donner aux porteurs de projets la visibilité nécessaire sur les cofinancements dont ils peuvent espérer disposer. Cela vaut tout particulièrement pour les plus petites communes, qui sont les plus pénalisées par la complexité du système.

Le développement de ces démarches contractuelles et partenariales nous inspire par ailleurs une certaine inquiétude : celle d'une forme de « captation » croissante des dotations d'investissement. Ce risque nous paraît en effet sérieusement à considérer dans la mesure où, d'une part, le contexte budgétaire actuel est marqué par une diminution relative des dotations d'investissement et où, d'autre part, ces initiatives contractuelles et partenariales formalisent un certain engagement financier pluriannuel de l'État. Les différentes instructions annuelles relatives à l'octroi des dotations affichent d'ailleurs explicitement le souci de les mobiliser en priorité en appui de ces différentes démarches.

Cette situation est d'autant plus problématique que, pour légitimes que soient ces initiatives, celles-ci ne sauraient couvrir l'ensemble des défis qui se posent aux territoires, que les élus de terrain restent les mieux à même de diagnostiquer.

Ce phénomène est à ce jour difficile à objectiver finement, les informations disponibles étant parcellaires et incomplètes. Les données que nous avons recueillies indiquent cependant bel et bien une tendance au fléchage croissant des dotations sur des projets s'inscrivant dans le cadre d'une contractualisation avec l'État. Nous vous renvoyons au rapport pour davantage de détails, avec notamment l'étude détaillée de la situation de quatre départements que nous avons visités dans le cadre de nos travaux.

Face à ce constat, la principale recommandation de notre rapport est une position de principe. Nous souhaitons que soit affirmé clairement qu'une collectivité ne saurait se voir exclue du bénéfice d'une dotation d'investissement au seul motif qu'elle ne s'inscrirait pas dans une démarche contractuelle ou partenariale impulsée par l'État. À l'inverse, la participation à de telles démarches ne saurait conférer à une collectivité un « droit de tirage » sur les dotations.

Sur un plan plus pratique, nous proposons en outre que les commissions DETR puissent fixer un quota indicatif de subventions qui seraient mobilisées pour le financement d'opérations ne s'inscrivant pas dans ces démarches. Il n'est pas question évidemment de fixer une règle nationale mais, département par département, ces commissions pourraient décider de préserver une enveloppe pour les projets lancés en dehors de toute contractualisation.

Pour le dire schématiquement, il ne faudrait pas que les élus locaux, demain, soient élus sur un programme et jugés en fin de mandat sur celui de l'État. Nous espérons faire oeuvre utile en soulevant préventivement ce point d'alerte. Nous vous remercions.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - J'ai du mal à comprendre ou à tout le moins accepter que les décisions d'attribution soient à la seule main de l'État dans une république décentralisée. Dans les recommandations, vous demandez la communication de tous les éléments d'information relatifs à ces dotations. Il faut effectivement avoir accès à tous ces éléments sur les attributions mais le mieux encore serait de trouver un moyen d'améliorer la participation des élus au dispositif. Cela me semble indispensable. Je voudrais en outre faire deux commentaires. Pour un certain nombre de collectivités, communes de petite taille ou syndicats scolaires, les frais d'études préalables sont parfois très élevés et ces petites collectivités n'ont pas toujours les moyens d'y faire face. Je souscris donc à votre recommandation relative au subventionnement des frais d'études préalables. Par ailleurs, il faut améliorer la coordination des procédures pour les projets qui font l'objet de financements croisés avec plusieurs acteurs : régions, départements... A cet égard, il faudrait mettre en place un document de suivi qui permettrait de faciliter les attributions.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Je partage l'essentiel des recommandations que vous formulez à la fin du rapport qui permettent d'éviter au maximum le caractère parfois trop discrétionnaire du préfet dans les choix qu'il est amené à opérer ou dans les critères qu'il serait amené à fixer en tournant le dos, à la fois à l'esprit du législateur mais également à l'association nécessaire des élus. Vous n'allez certes pas jusqu'à proposer une départementalisation de la DSIL. Cependant, dans vos recommandations, vous renforcez les prérogatives des membres de la commission DETR et vous invitez le préfet à être plus transparent et plus communiquant vis-à-vis de cette commission d'élus, ce qui ne peut que renforcer les liens entre les préfets de département et cette commission DETR. Je partage également vos recommandations sur la dimension contractuelle des projets afin de la renforcer mais aussi afin qu'elle ne soit pas le seul cadre d'intervention de l'État en matière de subventions d'investissement d'autant que ces politiques contractuelles recyclent des crédits déjà existants, sans dotation supplémentaire. Je tenais à vous faire part de ma totale disponibilité pour travailler et avancer avec vous sur ces sujets.

M. Bernard Delcros, président. - On constate effectivement une évolution de la nature des dotations, qui étaient libres l'emploi et qui aujourd'hui sont absorbées par des programmes nationaux et des politiques contractuelles, ce qui pénalise principalement les petites communes. À cet égard, y a-t-il des différences entre départements ou cette tendance est-elle généralisée ? Je suis très favorable à vos recommandations qui visent à éviter ce phénomène. Il y a même un risque, à terme, que la totalité de la DETR soit absorbée par les CRTE et les politiques partenariales. Concernant la DSIL, il serait intéressant de disposer d'éléments sur les critères qui sont retenus pour la redistribution de cette enveloppe entre les départements et plus généralement de se poser la question du bon niveau de la décision d'octroi de cette dotation : régional ou départemental.

M. Michel Canévet. - Je voudrais savoir si l'inventaire fait par les rapporteurs spéciaux est exhaustif concernant les dotations d'investissement ou s'il existe encore de la réserve ministérielle ou bien des crédits au titre du Fonds National d'Aménagement et de Développement du Territoire (FNADT). Par ailleurs, effectivement, les actions partenariales, comme « Action coeur de ville » ou « Petites villes de demain » se font dans le cadre des crédits qui sont alloués à la DETR et à la DSIL sans enveloppe spécifique. Aussi, la recommandation n° 11 prévoit un quota indicatif de subventions qui seraient réservées à des opérations hors cadre contractuel. Les rapporteurs envisagent-ils une part majoritaire ou ne souhaitent-ils pas préciser ce quota à ce stade ?

Par ailleurs, les commissions DETR doivent aujourd'hui donner un avis sur les propositions d'attribution de subventions supérieures à 100 000 euros. Ne serait-il pas souhaitable d'abaisser ce seuil à 50 000 euros, afin d'éviter que les commissions ne soient que informées des opérations financées sans que les élus aient leur mot à dire sur les attributions décidées par le corps préfectoral ?

De surcroit, le dispositif est-il réellement simple pour les collectivités, sans trop de formalités administratives pesant sur les demandes de financement ?

Enfin, le dernier point que je souhaiterais aborder est celui de la nomination des membres de la commission DETR, notamment des parlementaires. Le système pourrait-il être simplifié afin que les commissions soient plus rapidement opérationnelles ?

M. Thierry Cozic. - Ce travail témoigne de ce qui se passe aujourd'hui dans les territoires en matière d'attribution de ces crédits, qui est donc discrétionnaire. Le niveau d'information des commissions DETR est très différent en fonction des préfets, ce qui me parait pénalisant pour les élus.

Aussi, je me demande si les commissions ne devraient pas être sollicitées pour tous les demandes de subventionnement de projet, et ce dès le premier euro et non pas uniquement pour les opérations de plus de 100 000 euros. Par ailleurs, ne faudrait-il pas étendre les compétences de ces commissions à l'ensemble des dotations d'investissement, notamment la DSIL, sur laquelle les élus n'ont actuellement aucun regard, ou alors trouver une alternative qui consisterait à renforcer le rôle de ces commissions afin de rendre plus transparentes les attributions ?

M. Antoine Lefèvre. - Merci à nos deux rapporteurs spéciaux pour la présentation de ce rapport, particulièrement éclairant dans une période à risque pour nos collectivités territoriales. Il est vrai que leur relative bonne santé financière a été soulignée récemment par le Cour des comptes. Mais on peut aussi s'attendre à ce qu'elles soient fortement affectées par la spirale inflationniste actuelle et ses conséquences, avec notamment l'augmentation du point d'indice des fonctionnaires qui représente un coût prévisionnel d'environ 1,1 milliard d'euros en 2022.

Je voulais également évoquer la dégradation de l'épargne brute des collectivités qui va porter un coup assez rude à leurs investissements, alors qu'ils avaient connu une certaine reprise depuis 2021.

Je rejoins les rapporteurs sur leur proposition concernant la DETR. Et quand on évoque la DETR, je n'oublie pas non plus que lorsque l'on avait supprimé la réserve parlementaire il y a cinq ans, l'État s'était engagé à ce que les crédits soient intégralement préservés pour les collectivités, notamment en abondant de façon équivalente la DETR. Je voulais donc savoir si l'on avait une étude ou si l'on savait, soit par département, soit au niveau global, ce qui était autrefois réservé à cette dotation d'action parlementaire et si cela a bien été redonné aux collectivités via la DETR ou la DSIL.

Mme Sylvie Vermeillet. - Je souhaiterais aborder trois points.

Le premier porte sur la répartition nationale de la DETR entre les départements. J'ai compris que celle-ci s'effectuait sur la base de quatre critères d'égale importance : la population des EPCI éligibles, le potentiel fiscal des EPCI éligibles, la densité départementale et le potentiel financier des communes éligibles. Ne croyez-vous pas que cette répartition de l'enveloppe nationale dévoie la DETR ? Je souscris à ce que Bernard Delcros a évoqué : la DETR doit viser les territoires ruraux.

Par ailleurs, concernant l'attribution de la DETR, je vous rejoins parfaitement sur le fait qu'il ne devrait pas y avoir de fléchage automatique sur les politiques nationales. Les besoins des territoires doivent rester la seule priorité. Mais une autre forme de fléchage est à craindre : dans mon département, l'attribution de la DETR bénéficie désormais dans sa quasi-totalité aux EPCI. Je voudrais donc connaître votre point de vue sur cette évolution, qui m'inquiète. Disposez-vous d'éléments sur la répartition de la DETR entre EPCI et communes ?

Enfin, le dernier point que je souhaite évoquer concerne la conjoncture marquée par la hausse du coût des matières premières et de l'énergie et les charges exceptionnelles que celle-ci entraîne pour les collectivités. Une fois que la DETR a été notifiée, le préfet n'a pas la possibilité de réviser le montant attribué, même si les communes font finalement face à des surcoûts élevés. Avec éventuellement une DETR supérieure, pensez-vous que l'on pourrait permettre au préfet d'accompagner davantage, par la DETR, les projets impliquant les marchés les plus affectés par la hausse des prix ? À défaut, les collectivités risquent d'abandonner purement et simplement le projet et ne plus réaliser l'opération prévue.

M. Patrice Joly. - Merci aux rapporteurs spéciaux pour la liste précise qu'ils ont dressée de ces interventions de l'État.

Nous sommes très loin de l'esprit de la décentralisation et de l'esprit du dispositif à l'origine de la DETR, la dotation globale d'équipement (DGE), qui s'est elle-même inspirée de l'initiative prise par Maurice Faure dans le Lot, Philippe Madrelle en Gironde et François Mitterrand dans la Nièvre, qui consistait à extraire une enveloppe du budget qui était géré dans les années 1970 par le préfet pour la remettre aux conseillers généraux à l'époque.

On en est très loin aujourd'hui, avec une DETR orientée vers les dispositifs contractuels et qui est même parfois dévoyée. Je ne sais pas si c'est le cas dans tous les départements mais dans le mien, par exemple, les rénovations de gendarmerie sont portées par les communes, soucieuses de garder des moyens de sécurité en rapport avec les besoins. Aujourd'hui, entre 500 000 et 1 million d'euros sur une enveloppe de 12 millions d'euros sont ainsi attribués à des projets d'investissement qui relèvent pourtant très clairement de la compétence de l'État.

Par ailleurs, comme vous l'avez rappelé, l'évolution des crédits n'est pas en rapport avec la dynamique des investissements, notamment parce qu'il y a des besoins nouveaux qui s'imposent aux collectivités. Je pense en particulier aux investissements en matière de réseau d'eau ou de stockage d'eau qui sont liés aux problématiques climatiques que vous connaissez.

S'agissant de la DSIL, je serais curieux également de connaître les modalités de répartition des crédits entre les départements ainsi que votre analyse quant à leur caractère péréquateur. Ma crainte est, en effet, que ce dispositif soit plutôt anti-péréquateur, comme c'est le cas des dispositifs de soutien aux collectivités prévus par le plan de relance. En effet, si les enveloppes du plan de relance avaient été attribuées en fonction du nombre d'habitants, 330 millions d'euros auraient dû être attribués à mon département. Or celui-ci n'a bénéficié in fine que de 200 millions d'euros.

M. Bernard Delcros, président. - Pour mémoire, en effet, la DETR est née de la fusion de la DGE et de la dotation de développement rural (DDR).

M. Jean-Claude Requier. - Patrice Joly a rappelé les origines de la DETR avec la DGE, qui permettait l'attribution d'enveloppes cantonales. C'était un moyen de ne pas trop impliquer le préfet dans la répartition des crédits et de déléguer une enveloppe à chaque conseiller général, quelle que soit sa couleur politique. Ainsi, le conseiller général était maître d'une partie de la voirie et des investissements. C'était un très bon système qui a été en effet inspiré de celui mis en place par François Mitterrand dans la Nièvre et par Philippe Madrelle en Gironde.

Je voulais quand même saluer l'augmentation des dotations de l'État puisque, dans mon département, la DETR a beaucoup augmenté. Des projets sont subventionnés à 80 %, ce qui était auparavant inenvisageable.

Par ailleurs, je relève qu'on demande davantage de transparence à l'État. Ne faudrait-il pas exiger la même transparence des conseillers régionaux et départementaux ? La pratique varie, en effet, peut-être suivant les régions et les départements.

Enfin, je souhaite exprimer mon regret de la disparition de la réserve parlementaire. Au-delà des moyens financiers qu'elle apportait, ce dispositif avait l'avantage d'informer les parlementaires des projets d'investissements portés par les communes de nos départements, que les maires nous faisaient remonter.

M. Bernard Delcros, président. - Merci à chacun d'entre vous pour l'ensemble de ces questions et observations sur ce sujet qui, évidemment, nous concerne particulièrement.

Je voudrais simplement faire deux remarques avant de donner la parole à nos deux rapporteurs spéciaux. La DSIL a été créée essentiellement pour accompagner les contrats de ruralité qui ont été institués au même moment. Ce qui amène au questionnement suivant : ne faudrait-il pas que la DSIL soit prioritairement orientée vers les CRTE et que la DETR reste fidèle à son esprit d'origine, à savoir tournée vers le soutien des projets des territoires les plus ruraux ?

Par ailleurs, pour rebondir sur l'observation de Sylvie Vermeillet, j'observe qu'aujourd'hui certaines intercommunalités perçoivent la DETR afin de réaliser des projets situés dans des communes qui ne sont pas éligibles à la DETR.

M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Plusieurs collègues ont abordé la question d'une départementalisation de la DSIL. Nous sommes, pour notre part, attachés à préserver la complémentarité qui existe entre la DETR et la DSIL. On observe en effet que la première permet le financement de plus petits projets, avec des taux de subvention plus élevés, tandis que la seconde subventionne des projets plus importants, avec la possibilité de réaliser des arbitrages au niveau régional pour cibler les projets supposés les plus structurants.

Dans le cadre de nos travaux, nous avons visité quatre départements qui présentaient des caractéristiques très différentes. Nous avons pu nous apercevoir que les pratiques pouvaient effectivement varier en fonction des territoires, mais aussi des préfets ou encore des conseils départementaux et régionaux. J'observe, par exemple, qu'un territoire comme le mien, la Haute-Marne, bénéficie d'une enveloppe de DETR relativement importante si on la rapporte à sa population, puisque celle-ci est presque égale à celle attribuée au Bas-Rhin, ce qui traduit une forme de péréquation. 

Il est ainsi relativement plus simple de distribuer l'enveloppe de DETR entre les différents projets dans un département comme le mien. En outre, en Haute-Marne, le préfet se montre particulièrement soucieux de financer, par la DETR, une partie des études préalables, ce qui est favorable aux plus petites communes disposant de peu de moyens d'ingénierie. Nous pensons que cette pratique pourrait être développée dans d'autres départements.

Je ne partage pas l'analyse de Sylvie Vermeillet selon laquelle la DETR serait dévoyée lorsqu'elle est attribuée à un EPCI. Les intercommunalités se sont en effet saisies de nombreuses compétences ces dernières années, même dans les départements ruraux. Il est normal qu'elles bénéficient des attributions de DETR en lien avec les projets d'investissement qui correspondent à l'exercice de ces compétences.

Plusieurs collègues ont également exprimé le souhait d'abaisser ou de supprimer le seuil au-delà duquel la commission DETR est consultée par le préfet pour l'attribution des projets, aujourd'hui fixé à 100 000 euros. Une telle proposition engendrerait selon nous un engorgement des travaux de ces commissions, préjudiciable à leur bon fonctionnement.

M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Concernant les critères départementaux de répartition de la DSIL, celle-ci est, dans les faits, souvent corrélée à la densité de population du département. Il nous a paru important de ne pas fixer une règle trop précise pour conserver la souplesse d'attribution de la dotation. Par exemple, un département qui bénéficie généralement d'enveloppes limitées peut mener un projet de grande ampleur nécessitant une DSIL plus importante : il faut laisser cette capacité d'arbitrage au préfet. Nous demandons, en revanche, que le résultat de cet arbitrage soit formulé assez tôt, de manière à ce que le préfet de département puisse disposer d'une visibilité suffisante sur les projets qui pourront être soutenus. Plus les attributions de la DSIL sont tardives, comme c'est le cas dans certaines régions, plus les préfets de département, et en aval les collectivités et les projets, demeurent dans l'attente. Nous vous proposons donc de fixer une procédure d'arbitrage incluant une date limite.

Pour répondre à Michel Canévet, la réserve ministérielle n'existe plus. Le FNADT, qui quant à lui existe heureusement toujours, finance entre autres la participation de l'État à certaines politiques contractuelles.

S'agissant du périmètre d'examen des projets dans les commissions DETR, je pense que dans l'hypothèse où nous devrions examiner tous les projets, nous serions amenés à nous pencher sur des sujets d'intérêt moindre. Il faut donc un seuil. Il y avait eu au Sénat une proposition d'abaissement de celui-ci à 80 000 euros. Il est certain que la situation est variable selon les territoires. Dans des départements comme le Rhône ou la Haute-Garonne, les gros projets sont nombreux. Dans d'autres, comme la Haute-Marne, les projets de plus de 100 000 euros ne sont pas si fréquents, alors même que les enveloppes DETR sont globalement les mêmes dans les territoires ruraux et urbains - ce qui favorise les territoires ruraux. Dans les départements métropolitains, un petit nombre de projets mobilisent l'essentiel des crédits DETR et il est compliqué pour des communes d'obtenir des financements destinés à des projets de plus faible ampleur. À l'inverse, dans les départements très ruraux, il reste des marges pour des études financières anticipées. Les pratiques sont cependant très variables selon les départements et les préfets, qui n'ont ni les mêmes orientations ni les mêmes modes de discussion avec les élus locaux. La dimension personnelle joue donc en pratique un rôle important.

M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Cette dimension personnelle peut également faciliter ou à l'inverse rendre plus complexe la mise en place de « guichets uniques » pour l'attribution des différentes subventions et répondre ainsi à la demande clairement exprimée par les élus d'une meilleure articulation des interventions des différents financeurs. Dans les départements où les préfets ont l'expérience du terrain, les échanges sont plus fluides avec les préfectures de régions et les élus locaux.

M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - En effet. Michel Canévet a abordé à cet égard la question de la complexité des formalités administratives nécessaires au montage des dossiers. On a parfois l'impression que le rejet de certains projets, au motif que le dossier serait incomplet, est parfois utilisé comme un moyen de tenir dans l'enveloppe attribuée, qui est toujours entièrement consommée. À moins bien sûr que le montant des enveloppes ne corresponde exactement, par extraordinaire, au montant total des projets capables de présenter un dossier complet dans le département...

Dans certains départements, des plateformes communes de demande ont été mises en place pour harmoniser les pièces demandées par les différents financeurs, mais c'est encore assez rare. L'État, les conseils départementaux ou selon les cas les conseils régionaux invoquent l'incompatibilité de leurs systèmes d'information. Nous recommandons qu'à tout le moins les différents partenaires puissent harmoniser leurs délais limites. Dans la mesure où les dispositifs peuvent être mobilisés conjointement sur un même dossier, le désalignement des calendriers administratifs complexifie parfois fortement le démarrage des projets.

On observe en effet certaines réticences à s'engager dans ce type de démarche, car chaque financeur tient à préserver l'identité de son dispositif. C'est même parfois à se demander s'ils ne se livrent pas le concours de celui qui apposera sur le chantier le plus gros panneau avec le logo de son dispositif. Il y a de réels progrès à faire en la matière, pour mieux aider les collectivités.

Comme Charles Guené, je ne crois pas à la suppression du seuil déclenchant la saisine consultative de la commission DETR, même si son niveau peut bien sûr être discuté.

Plusieurs d'entre vous nous ont également interrogés sur les modalités de répartition des enveloppes entre les départements et les régions. Dans le cadre du présent rapport, nous ne nous sommes pas penchés sur cette question, qui a été très largement traitée par les rapports récents de nos collègues députés François Jolivet et Christine Pires Beaune. Nous vous y renvoyons.

En réponse à l'observation de Sylvie Vermeillet, je pense que les préfets ont bien à l'esprit, dans leurs décisions d'octroi des dotations, les problématiques liées à l'impact de l'inflation, ne serait-ce que parce que la capacité effective des collectivités à mener le projet jusqu'à son terme est pour eux un critère important de sélection. Une instruction du ministère pourrait éventuellement les inviter à se montrer vigilant sur cette question, mais j'imagine mal comment l'on pourrait édicter une règle générale en la matière. Toutes les collectivités n'ont pas la même capacité à puiser dans leur épargne pour absorber le choc inflationniste.

S'agissant de la question de la répartition des attributions de subventions entre EPCI et communes, la situation peut fortement varier d'un département à l'autre : en Lozère par exemple, les EPCI ont perçu 5,6 millions d'euros contre 8,8 millions d'euros pour les communes, tandis que dans l'Oise les EPCI ont perçu 2,3 millions d'euros contre 12 millions d'euros pour les communes. J'ajouterais que les CRTE ont été conclus au niveau des intercommunalités. Il est possible que les communes puissent ainsi moins facilement demain émarger aux dotations d'investissement et que le développement de la logique contractuelle entraîne une augmentation de la part des intercommunalités.

Je rejoins par ailleurs l'analyse de Patrice Joly : la rénovation des gendarmeries devrait être financée par l'État et non par la DETR.

M. Bernard Delcros, président. - Je vous remercie.

La commission a adopté les recommandations des rapporteurs spéciaux et a autorisé la publication de leur communication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 12 h 50.