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Compte rendu analytique officiel du 10 octobre 2007

Embargos et autres mesures restrictives

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif à la violation des embargos et autres mesures restrictives.

Discussion générale

M. Hervé Morin, ministre de la défense. - Je salue la qualité du travail de MM. Peyrat et Trillard, rapporteurs, et de M. Vinçon, président de la commission des affaires étrangères.

En ce début de XXIème siècle, les menaces ont changé de forme : les démocraties doivent adapter en conséquence leurs moyens de défense. L'embargo, interdisant l'exportation et la libre circulation de certaines marchandises, est une arme politique, une mesure de rétorsion pacifique. On sait les effets qu'a eus celui imposé à l'Afrique du Sud en 1977 ; il a de toute évidence accéléré la fin de l'apartheid. Un embargo peut concerner bien au-delà des matériels de guerre ; le Conseil de sécurité des Nations unies a levé en avril dernier, après six ans, celui imposé au Libéria sur les diamants pour empêcher la vente de diamants dits « du sang ».

Conformément à la résolution 1196 du 16 septembre 1998 du Conseil de sécurité de l'ONU, ce texte introduit une nouvelle incrimination dans le code pénal relative à la violation des embargos ; il élargit la définition des embargos aux actions de formation, de conseil ou d'assistance technique avec un État, une entité, des personnes physiques ou morales, actions qui n'étaient pas visées par les dispositions existantes dans le code de la défense et celui des douanes. Enfin, il fixe les sources nationales, européennes ou internationales des embargos.

Désormais, aux termes de l'article 437-1 du code pénal, toute tentative de violation ou violation d'embargo sera punie de sept ans d'emprisonnement et de 750 000 euros d'amende. Les délinquants pourront être poursuivis et jugés même après la levée d'un embargo, la prescription étant de trois ans à compter du dernier acte de poursuite judiciaire.

Je vous invite à adopter ce texte, qui va dans le sens du respect des engagements internationaux de la France et de la promotion des droits de l'homme, chers à notre histoire et à notre coeur ! (Applaudissements à droite et au centre)

M. André Trillard, en remplacement de M. Jacques Peyrat, rapporteur de la commission des affaires étrangères - (Applaudissements à droite) Ce projet de loi, déposé au Sénat par le précédent gouvernement en 2006, permettra d'assurer plus efficacement le respect des embargos.

La France est tenue d'en appliquer aujourd'hui à l'encontre de près d'une quinzaine de pays en vertu de résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU -c'est le cas de celles touchant la Côte d'Ivoire, la Somalie, le Soudan ou l'Iran- ou de décisions de l'Union européenne -c'est le cas de celles contre la Birmanie, la Chine ou le Zimbabwe.

Ces mesures sont un outil, parmi d'autres, permettant de prévenir les menaces contre la paix et la sécurité, de contribuer au règlement des conflits ou de garantir le respect de traités essentiels. Leur mise en oeuvre se heurte à de nombreuses difficultés : une volonté politique parfois insuffisante, l'existence de circuits complexes permettant de masquer la destination finale des transactions, l'impossibilité de contrôler étroitement les frontières de certains pays. Toutefois, une législation plus répressive envers les violations ou tentatives de violations d'embargo permettra de mieux les faire respecter. En effet, les juges français ne pouvaient, pour l'heure, poursuivre les auteurs de transferts prohibés opérés depuis un pays tiers ou encore les opérations d'assistance technique et de formation de plus en plus visées dans les embargos internationaux. Ce texte élargit la définition des embargos à tous les domaines -armes ou biens, qu'ils soient à double usage ou de nature civile- et à toutes les activités et clarifie leur fondement juridique -loi nationale, traité européen, accord international ou résolution du Conseil de sécurité des Nations unies.

Ce texte utile a recueilli une large approbation au sein de notre commission, qui a adopté un amendement rédactionnel. Espérons que des dispositions analogues seront prises dans l'ensemble des États, comme l'a recommandé le Conseil de sécurité dans une résolution de 1998 ! (Applaudissements à droite et au centre ; M. Didier Boulaud applaudit aussi)

M. Michel Guerry. - Ce texte traduit la volonté de la France de mieux faire respecter les embargos. Le droit international, contrairement au droit national, ne s'impose pas... et la lutte pour une paix durable dépend d'abord de l'engagement des États à respecter les règles internationales.

Ce texte réprime les violations de tous les embargos et pratiques restrictives, limitées jusqu'à présent aux matériels de guerre et à la contrefaçon frauduleuse, conformément à la résolution 1196 du Conseil de sécurité des Nations unies, afin de refléter la situation nouvelle. En effet, de nombreux embargos décidés par l'ONU ou l'Europe visent aujourd'hui des activités de nature commerciale, économique ou financière et des actions de formation, de conseil ou d'assistance technique qui n'étaient pas couvertes par la législation française. D'où l'introduction d'une nouvelle infraction pénale à l'article 437-1, qui couvrira l'ensemble des cas de figure, punie d'une peine de sept ans d'emprisonnement et de 750 000 euros d'amende, ce montant pouvant être fixée au double de la somme sur laquelle a porté l'infraction.

Nous voterons ce texte en remerciant le Gouvernement de permettre à la France de respecter ses engagements ! (Applaudissements à droite)

M. Robert Bret. - Ce texte va dans le bon sens, mais pourquoi la France a-t-elle tant tardé à satisfaire la résolution du Conseil de sécurité des Nations unies de septembre 1998 ? Pourquoi les gouvernements successifs ont-ils marqué si peu d'empressement à inscrire ce projet de loi à l'ordre du jour du Parlement alors que le texte était prêt depuis février 2006 ? Il y a là un décalage surprenant entre les paroles et les actes.

Aujourd'hui, pour prévenir les conflits ou se prémunir contre l'agressivité d'un État, il ne suffit plus de décréter un embargo portant sur le commerce et l'exportation des équipements militaires et des munitions. Par parenthèse, la France, l'un des pays qui exporte le plus de matériel de guerre au monde -nous occupons le quatrième rang, se devait de montrer l'exemple en ce domaine qui, bien que strictement encadré, dépend de l'entière discrétion du Gouvernement. Et l'on sait combien les contournements d'embargos sont nombreux...

Depuis quelques décennies, les embargos ou « autres mesures restrictives » édictés par le Conseil de sécurité ou l'Union européenne englobent non seulement les matériels de guerres mais aussi des activités commerciales et financières ou des actions de formation et d'assistance technique, souvent utilisées dans le passé pour contourner les embargos. Notre législation ne permet pas de sanctionner pénalement ces nouvelles activités lorsqu'elles ont un caractère illicite. J'approuve donc ce projet de loi, qui est un bon exemple d'adaptation de notre droit à la réalité.

Toutefois soyons réalistes. Une législation répressive ne suffit pas à elle seule à garantir le respect des embargos. Il faut aussi des moyens humains et matériels accrus pour le renseignement et le contrôle des frontières aériennes, or les effectifs des douanes ont considérablement diminué... Il faut faire plus et mieux pour aider les pays qui peinent à assurer ces contrôles.

J'en viens à l'inquiétante question des sanctions à l'égard de l'Iran. Les récentes prises de position du ministre des affaires étrangères sur ce dossier sont dangereuses et manquent de cohérence. Notre diplomatie souffle le chaud et le froid, et tend surtout à s'aligner sur les États-Unis : alors que nous affirmions dans un premier temps privilégier la négociation, M. Kouchner pousse à de nouvelles sanctions...

Les sanctions en vigueur, qui s'appuient sur les résolutions 1737 et 1747 du Conseil de sécurité, sont pourtant suffisantes. Elles interdisent l'exportation d'équipements liés à l'enrichissement de l'uranium, au retraitement ou à l'eau lourde et prévoient le gel des avoirs et des transactions financières liés au programme nucléaire iranien. Pourquoi avoir invité les autres États européens à aller plus loin, sans attendre une nouvelle résolution de l'ONU, et ce alors que l'Iran avait accepté la proposition de l'Agence internationale pour l'énergie atomique (AIEA) de négocier un calendrier de contrôles sur plusieurs mois ? Les sanctions doivent au contraire être un instrument pour poursuivre le dialogue. Elles peuvent être la meilleure ou la pire des choses. Tout est affaire de dosage et de volonté politique.

Le groupe CRC votera ce texte, en restant lucide sur les conditions concrètes de son application. (Applaudissements à gauche)

Mme Nathalie Goulet. - Ce texte empreint de bonnes intentions aurait très bien pu, comme tant d'autres, passer aux oubliettes législatives avec le changement de gouvernement. Notre politique étrangère effectue sinon un revirement, du moins une inflexion importante, j'allais dire une génuflexion ; notre politique de défense subit elle aussi un tropisme en direction de l'OTAN. Si l'on ajoute les déclarations de certains ministres engageant gravement notre pays, sans que le Parlement en soit informé, ce texte apparemment anodin prend un tout autre relief.

Nous créons une nouvelle incrimination pénale qui permettra, hors des conventions internationales, de réprimer les violations d'embargo. Très bien. Mais sera-t-elle applicable ? La violation d'embargo se fait rarement entre la Haute et la Basse Normandie -bientôt réunifiées. (Sourires) Nous avons tous en mémoire les hordes de taxis libyens qui attendaient à l'aéroport de Djerba les hommes d'affaires pour leur faire traverser la frontière et continuer à commercer malgré l'embargo. Ce n'est pas politiquement correct de le dire, mais chacun sait que la politique étrangère et la défense s'accommodent de petits arrangements avec la morale... Les marchands d'armes ont tous de beaux enfants.

J'ai retiré mes amendements à la suite des explications apportées par la commission. Mais il importe, monsieur le ministre, de donner à la représentation nationale toute assurance que le Parlement sera systématiquement consulté. Pourriez-vous également préciser les mesures envisagées pour protéger nos ressortissants expatriés dans les territoires visés par les embargos ? Sous réserve de ces assurances, je voterai le texte. (M. Fortassin applaudit)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Les amendements n°2, 3 et 4 sont retirés.

Article 1er

Il est créé au titre III du livre quatrième du code pénal un chapitre VII ainsi rédigé :

« CHAPITRE VII

« DE LA VIOLATION DES EMBARGOS ET AUTRES MESURES RESTRICTIVES

« Art. 437-1. - I. - Constitue un embargo ou une mesure restrictive au sens du présent chapitre le fait d'interdire ou de restreindre des activités commerciales, économiques ou financières ou des actions de formation, de conseil ou d'assistance technique en relation avec une puissance étrangère, une entreprise ou une organisation étrangère ou sous contrôle étranger ou avec leurs agents ou toute autre personne, en application, soit :

« 1° De la loi ;

« 2° D'un acte pris sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne ou du traité sur l'Union européenne ;

« 3° D'un accord international régulièrement ratifié ou approuvé ;

« 4° D'une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies.

« II. - Le fait de ne pas respecter un embargo, une mesure restrictive est puni d'une peine de sept ans d'emprisonnement et de 750 000 € d'amende.

« Toutefois, la peine d'amende peut être fixée au double de la somme sur laquelle a porté l'infraction.

« La tentative des infractions prévues au présent article est punie des mêmes peines.

« III. - L'abrogation, la suspension ou l'expiration d'un embargo ou d'une mesure restrictive ne fait pas obstacle à la poursuite et au jugement des infractions commises lorsque ces mesures étaient en vigueur, ni à l'exécution de la peine prononcée ».

M. le président. - Amendement n°1, présenté par M. Peyrat au nom de la commission.

Rédiger comme suit le début du premier alinéa du II du texte proposé par cet article pour l'article 437-1 du code pénal :

« Le fait de ne pas respecter un embargo ou une mesure restrictive...

M. André Trillard, en remplacement de M. Jacques Peyrat, rapporteur. - Amendement purement rédactionnel.

M. Hervé Morin, ministre. - Favorable.

Mme Goulet m'a interrogé sur le rôle du Parlement. Si l'embargo résulte d'une résolution internationale, la question ne se pose pas. S'agissant d'une décision française, il est déjà prévu que le Parlement se prononce. Plus globalement, comme j'ai eu l'occasion de le dire devant le comité Balladur, je suis favorable à un renforcement du rôle du Parlement dans le contrôle des opérations extérieures de la France. Mais il faut bien distinguer la mise en oeuvre des décisions, qui relève de l'exécutif, et le contrôle a posteriori par le Parlement. En l'état actuel, l'amendement n°2 eût été contraire à la Constitution !

Vous souhaitiez également exclure du champ d'application de ce texte les actions de formation, de conseil ou d'assistance technique ayant pour objet une finalité humanitaire, médicale, sociale ou culturelle. C'est une proposition très généreuse, mais n'oublions pas que certaines de ces actions peuvent parfois recouvrir une activité commerciale ou des investissements. En outre, la plupart des décisions internationales instituant un embargo prévoient déjà de telles dispositions : c'est le cas des décisions européennes concernant la Birmanie ou la Somalie.

Enfin, il est difficile d'inscrire dans la loi l'indemnisation des ressortissants français qui subissent les conséquences d'un embargo. Celle-ci a lieu au cas par cas, selon les circonstances. Nos ressortissants peuvent toujours saisir le juge administratif s'ils estiment avoir subi un dommage justifiant réparation.

Merci d'avoir retiré vos amendements : je pense que vous pouvez être globalement satisfaite.

L'amendement n°1 est adopté.

L'article 1, modifié, est adopté.

Les articles 2, 3 et 4 sont successivement adoptés.

Intervention sur l'ensemble

M. Didier Boulaud. - Ce projet de loi est nécessaire et utile.

Le projet de loi crée une incrimination pénale de violation des embargos ou des mesures restrictives, punie de sept ans d'emprisonnement et de 750 000 euros d'amende, laquelle peut toutefois atteindre le double de la somme sur laquelle a porté l'infraction.

L'état du monde actuel, impose une grande fermeté pour faire respecter des décisions collectives prises notamment par le Conseil de sécurité. Il est essentiel qu'un embargo émane d'une décision multilatérale, tout unilatéralisme ne pouvant, à terme, qu'affaiblir la cause qu'on prétend servir. L'actualité fourmille d'exemples...

A plusieurs reprises ont été dénoncées les conséquences de sanctions économiques mal mesurées et mal assurées. En octobre 2000 la Conférence de l'Union interparlementaire s'interrogeait : les embargos et sanctions économiques sont-ils encore acceptables d'un point de vue éthique, sont-ils encore efficaces dans un monde de plus en plus globalisé ? Était alors visé le recours à des sanctions unilatérales comme instrument de politique étrangère. La Charte des Nations unies permet d'imposer des embargos. Lorsque le Conseil de sécurité constate l'existence d'une menace contre la paix ou d'un acte d'agression, il peut prendre des sanctions n'impliquant pas l'emploi de la force armée, qui affectent surtout les relations économiques et les moyens de communication. Ces sanctions économiques servent à faire respecter le droit international public, notamment les droits de l'homme et à amener le pays concerné à cesser de mettre en danger la sécurité internationale et la paix. L'Union européenne dispose aussi des instruments nécessaires à la mise en oeuvre d'un embargo.

Mais cet outil de régulation ne doit pas être galvaudé et, surtout, il ne doit pas être brandi de manière arbitraire, en marge des décisions collectives et multilatérales. C'est un point important à faire respecter au niveau international.

Autre point important : la nécessité d'une législation répressive car, malheureusement, les violations d'embargos sont fréquentes. Les embargos sur les armes imposés par les Nations unies ces dix dernières années ont été systématiquement bafoués, un petit nombre seulement des nombreux contrevenants a été inculpé et l'autorité du Conseil de sécurité est sérieusement érodée par les constantes violations des embargos qu'il décrète, ce qui ouvre la porte à la tentation de l'unilatéralisme.

Ce projet de loi tend à mieux adapter notre riposte aux violations d'embargo. Le groupe socialiste le votera, tout en appelant le Gouvernement à avoir une attitude ferme et constante pour soutenir les décisions, toutes les décisions, du Conseil de sécurité, en particulier en imposant les mesures coercitives qui viendraient appuyer les embargos décidés par les Nations unies et en favorisant toujours le cadre multilatéral dans les relations internationales.

L'ensemble du projet de loi est adopté.

Prochaine séance, jeudi 11 octobre 2007 à 9h 30.

La séance est levée à 15h 50.

Le Directeur du service du compte rendu analytique :

René-André Fabre

ORDRE DU JOUR

du jeudi 11 octobre 2007

Séance publique

A NEUF HEURES TRENTE

1. Discussion de la question orale avec débat n° 2 de M. Bruno Retailleau à Mme la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi sur la politique numérique.

M. Bruno Retailleau interroge Mme la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi sur les suites que le Gouvernement entend donner aux propositions du rapport d'information de la commission des affaires économiques du Sénat sur la régulation du numérique, dix ans après la création de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). La commission constate, au terme de ses travaux, que la France n'apparaît pas aujourd'hui en mesure de tirer pleinement profit du potentiel considérable que représente la révolution numérique, parce qu'elle ne s'est toujours pas donné les moyens d'un pilotage efficace. L'éclatement des actions gouvernementales entre de trop nombreux ministères, autorités et comités nuit gravement à la prise de décision et à l'efficacité de l'action publique alors que d'importants arbitrages politiques sont à venir, à la fois aux plans international, européen et national, s'agissant de la gestion du spectre hertzien et de l'optimisation du dividende numérique - fréquences libérées par le passage du mode analogique au mode numérique pour la diffusion hertzienne de la télévision - , de la convergence entre contenus et réseaux...C'est pourquoi il souhaite savoir si le Gouvernement compte doter la France d'un pilotage politique fort, qui ait une vision globale des enjeux et une autorité suffisante pour donner le cap, en ce domaine stratégique qu'est le numérique, par exemple en créant un Commissariat au numérique, pôle d'expertise et d'initiative, rattaché au Premier ministre et ayant l'autorité sur plusieurs services ministériels pour créer entre eux une synergie dynamique et sortir des logiques ministérielles antagonistes.

À QUINZE HEURES ET ÉVENTUELLEMENT LE SOIR

2. Discussion du projet de loi (n° 443, 2006-2007) portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier (urgence déclarée).

Rapport (n° 11, 2007-2008) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation.

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DÉPÔTS

La Présidence a reçu de :

- M. Laurent Béteille un rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, de lutte contre la contrefaçon (n° 9, 2007-2008).

- M. Jean-Jacques Hyest un rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté (n° 471, 2006-2007).

ERRATUM

A la séance du mardi 9 octobre 2007, page 1, à l'avant-dernière ligne, dans l'intervention de M. Yves Pozzo di Borgo, bien lire : « Je déposerai prochainement une proposition de loi en ce sens ».