Gestion des finances publiques et des ressources humaines
M. le président. - Nous allons examiner à présent les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » figurant à l'état B.
Orateurs inscrits
M. Bernard Angels, rapporteur spécial de la commission des finances. - Trois réformes majeures touchent la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». D'abord, la fusion entre la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), fusion logique après la création d'une application informatique commune et l'instauration de l'interlocuteur fiscal unique pour les entreprises.
J'avais quant à moi, en 2000, dans mon rapport sur La direction générale des impôts à l'heure des réformes, plaidé pour une modernisation. J'estimais que l'intégration des services de la DGI et du Trésor Public s'imposait pour supprimer les cloisonnements et les superpositions ; je préconisais une unité d'animation et de gestion au niveau national et au niveau local et je soulignais la nécessité de prendre en compte l'impact de la réforme sur le réseau local de la DGCP, très étendu.
L'esprit de votre réforme reçoit de la commission des finances une appréciation positive. Un service fiscal unique pour les particuliers, avec un seul patron sur le plan national et départemental, est à l'évidence nécessaire. Pour autant, le réseau des trésoreries n'est pas sacrifié mais pourrait se voir confier des missions d'assiette, notamment au profit des collectivités locales. Tout dépendra des propositions sur les statuts et les rémunérations. Les négociations s'engageront en 2008.
Vous êtes, monsieur le ministre, le chef de file de la lutte contre la fraude, le deuxième axe de la réforme. J'ai intitulé un récent rapport d'information Recouvrement des sanctions pénales et fiscales : la fin de l'impunité à la suite d'une enquête de la Cour des comptes. L'enjeu se situe au niveau du contrôle fiscal et de la répression par les amendes tout autant que du recouvrement. Lequel est perfectible, grâce à une meilleure coordination entre administrations. L'efficacité des bureaux d'exécution des peines est amoindrie par un déni de compétence en matière de recouvrement des amendes.
Troisième axe : l'informatisation de l'État, avec la création d'une informatique fiscale unique, l'introduction d'une nouvelle application de gestion, Chorus, le lancement d'une application de paye unique pour l'ensemble des services de l'État. Ces chantiers sont décisifs pour la réforme de l'État.
Ils doivent respecter les délais et les budgets prévisionnels : or aucun indicateur n'est fourni en ce domaine dans le projet annuel de performances. Les rumeurs font état d'une annulation du marché pour le déploiement de Chorus. Une nouvelle procédure devrait voir le jour au premier trimestre 2008, ce qui menace le calendrier de mise en service. Or, grâce à Chorus, des lourdeurs pénalisant la réussite de la Lolf doivent disparaître.
L'objectif est aussi de dégager des gains de productivité. La Cour des comptes, dans une récente décision en référé sur l'application fiscale Copernic -1,8 milliard d'euros- a pourtant estimé que l'administration fiscale « ne tire pas suffisamment parti de Copernic pour réorganiser ses tâches et ses services et donc pour dégager les gains de productivité » qui sont un retour sur investissement...
La notion de retour sur investissement doit apparaître dans le projet annuel de performance.
Troisième défi : éviter les cloisonnements. Harmoniser les systèmes informatiques est difficile, mais nécessaire.
Le Parlement attend au total une meilleure évaluation de la fonction fiscale, des indicateurs plus pertinents relatifs au recouvrement et au contrôle fiscal, un retour sur investissement des dépenses d'informatique et de formation. Il n'existe aucun indicateur pour l'ENA ou les instituts régionaux d'administration ; l'adéquation de la formation aux besoins devrait pourtant pouvoir être évaluée. L'administration d'état-major devrait en outre pouvoir mesurer son expertise -des indicateurs mesurant la pertinence des prévisions de la Direction du budget seraient fort utiles.
La commission des finances recommande l'adoption des crédits de la mission, sous réserve de l'amendement qu'elle proposera.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis de la commission des lois. - La modification de l'architecture du projet de loi de finances induite par les nouvelles attributions des membres du Gouvernement a conduit la commission des lois à revoir elle-même le périmètre de son avis, qui concerne cette année les programmes « fonction publique» et « stratégie des finances publiques et modernisation de l'État ».
Le premier recouvre les crédits d'intervention mis à la disposition de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique pour la formation des fonctionnaires, pour le tiers des crédits, et l'action sociale interministérielle, pour les deux tiers. Ces derniers sont en forte progression pour la deuxième année consécutive, passant à 226 millions en autorisations d'engagement et à 224 millions en crédits de paiement, soit une hausse de 30,5 %. L'action sociale interministérielle, qui vient en complément de celles menées par les ministères, recouvre des prestations individuelles telles que le chèque vacances, l'aide ménagère à domicile, les prêts « mobilité » ou le chèque emploi service universel (Cesu) ainsi que des prestations collectives comme la réservation de logements sociaux ou de places en crèche.
L'an dernier, la commission des Lois avait déploré le peu de pertinence de certains indicateurs ; beaucoup ont été affinés et complétés, notamment pour mieux évaluer la qualité de la formation dispensée par les instituts régionaux d'administration. Un décret du 9 octobre 2007 leur a confié une part importante de l'organisation des concours, afin de les rendre plus attractifs et de réduire les délais de recrutement. Dorénavant, les candidats choisiront l'institut dans lequel ils souhaiteront être formés et y seront recrutés. La formation des futurs attachés a été rénovée par un décret du 20 août 2007. Le bénéfice du Cesu a en outre été étendu en 2007 à la prise en charge d'une partie des frais de garde des enfants de 3 à 6 ans.
Le second programme est doté de 414 millions en autorisations d'engagement et de 282 millions en crédits de paiement, qui financent quatre actions : « politique des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques », « modernisation de l'État », « systèmes d'information financière de l'État » et « systèmes d'information et production de la paye de l'État ». Je relève que le décret du 8 juin 2006 a prévu la suppression avant juin 2009 des quelques 550 commissions administratives créées avant cette date ; il reviendra à chaque ministère de recréer celles qu'il estime utile. (Applaudissements au centre et à droite)
M. Jacques Mahéas. - Ce premier budget de l'ère Sarkozy est inséparable d'un contexte marqué par la réduction massive des effectifs et la baisse du pouvoir d'achat. On comptera, en 2008, 22 921 suppressions de postes, dont 11 200 dans l'éducation nationale. Pourquoi un tel acharnement contre l'école publique ? Le Président de la République a récemment entonné le refrain qu'il affectionne : avec moins d'effectifs, on peut faire mieux, et en rémunérant davantage les fonctionnaires. Sauf que, si les purges se succèdent, aucune mesure collective de revalorisation n'est prise ; le Gouvernement refuse l'ouverture de négociations salariales pour 2007. Et jeudi soir, constatant que les caisses ont été vidées, M. Sarkozy appelle, sans le dire, à excéder le temps légal de travail -alors que tous les agents ne peuvent pas effectuer d'heures supplémentaires. Il n'ignore pourtant rien, dit-il, du malaise des fonctionnaires, il sait que leur pouvoir d'achat s'est dégradé, que le point d'indice n'a pas évolué comme l'inflation. Les mesures catégorielles annoncées le 26 octobre ne règleront rien.
Les fonctionnaires attendent une revalorisation de leur rémunération indiciaire, qui représente en moyenne 85,3 % de leur salaire. Les 225 millions dégagés par les suppressions de postes en 2008 pour revaloriser les salaires sous forme d'intéressement sont dérisoires : il faut 850 millions en année pleine pour augmenter de 1 % le point d'indice. Cette somme est plus dérisoire encore quand on la compare aux 15 milliards du paquet fiscal. Il s'agit bien d'un choix politique. Le nouvel organigramme gouvernemental, qui rattache la fonction publique au ministère du budget, témoigne de la continuité de l'approche comptable privilégiée depuis 2002.
Les crédits d'action sociale du programme « fonction publique » atteignent 147,47 millions et leur part passe de 59 % à 65 % ; mais cette augmentation est trompeuse, car les crédits réellement disponibles en 2007, soit 156,86 millions, étaient supérieurs. La dotation au Cesu pour la garde des enfants de moins de trois ans a été établie sur la base des dépenses 2007 alors que le dispositif monte en puissance ; celle du chèque vacances régresse alors que le nombre de bénéficiaires augmente ; l'aide ménagère à domicile pour les retraités progresse mais les dépenses sont sous-estimées de 2 millions.
Il y aurait aussi beaucoup à dire sur les indicateurs de performance, souvent insuffisants ; une évaluation du degré de prise en compte de la gestion prévisionnelle des emplois par les directions ministérielles serait d'autant mieux venue que 2008 marquera un pic de départs en retraite : 80 000.
Les moyens de la formation se maintiennent, mais le droit individuel à la formation, mesure phare et panacée de la loi de modernisation de la fonction publique, peine à se mettre en place.
Coupes sombres dans les effectifs, pouvoir d'achat en berne, statut mis à mal : voilà les maîtres mots de ce budget. Maire d'une ville de la région parisienne, j'attire tout particulièrement l'attention sur la situation du logement des jeunes fonctionnaires. Un effort considérable est nécessaire, j'en ai assez de voir de jeunes policiers contraints pendant des mois de coucher dans leur voiture.
Nous ne pouvons voter des crédits qui s'inscrivent dans une politique qui ne se cache plus son objectif de saborder la fonction publique. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
Mme Marie-France Beaufils. - Le débat sur la fonction publique ayant eu lieu lors de l'examen de l'article d'équilibre, je centrerai mon propos sur le devenir de l'administration fiscale. Les suppressions d'emplois se poursuivent, gagées, dit-on, sur des gains de productivité et la simplification des procédures. Tout cela reste à prouver. Si la technicité des agents n'est pas en cause, notre système fiscal est chaque jour plus complexe ; les relations entre l'administration et ses administrés ne s'en trouvent pas simplifiées.
La complexité grandissante de la politique fiscale, devenue un véritable instrument de politique, déroute agents et contribuables.
Parviendra-t-on vraiment à supprimer des emplois avec le regroupement de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique ? Ce n'est pas sûr, puisque de nombreux agents de la DGCP ne participent pas à l'encaissement de l'impôt et sont affectés à des tâches de gestion financière et comptable. N'est-ce pas plutôt une manière de préparer l'externalisation des services de gestion ? Cette opération de fusion ne nuira-t-elle pas à la qualité du service ? Ce regroupement pourrait en outre justifier des réformes fiscales à venir -je pense à la généralisation de la retenue à la source, déjà appliquée pour la CSG et les revenus de capitaux mobiliers- qui dénatureraient le service public de l'impôt.
Le groupe CRC, solidaire avec les agents qui ont manifesté leur opposition le 20 novembre dernier et fidèle à la position qu'il a défendue lors du débat sur la fonction publique, votera contre ce budget. (Applaudissements à gauche)
M. Alain Marleix, secrétaire d'État. - Je vous prie d'excuser l'absence de M. Woerth, retenu. Je remercie M. le rapporteur spécial et Mme le rapporteur pour avis pour la qualité de leurs travaux.
Le ministère du budget et de la fonction publique s'est lancé dans de grands chantiers, rappelés par M. Angels, parmi lesquels on peut citer la révision générale des politiques publiques, la fusion DGI-DGCP, un plan de lutte contre la fraude, les projets informatiques ou encore la réforme de la fonction publique. Parce qu'il doit être exemplaire en matière de maîtrise de la dépense publique, il applique à son propre budget les critères d'une saine et rigoureuse gestion : celui-ci progresse seulement de 0,5 %, hors cotisations spéciales.
J'en viens aux questions posées par les orateurs, sachant qu'il sera répondu à la question de la fusion des programmes « stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » et « fonction publique » lors de l'examen des crédits.
Monsieur Angels, après consultation des organisations syndicales, la fusion de la DGI-DGCP a été lancée le 4 octobre dernier. Cette opération est destinée à améliorer la qualité du service à l'usager, notamment en zone rurale, de renforcer le conseil aux élus, de conforter les efforts de productivité et, enfin, de consolider la recette fiscale en rapprochant contrôle fiscal et recouvrement. Pour la mise en oeuvre, nous respecterons trois principes : progressivité, respect de l'équilibre entre les deux administrations et dialogue avec les acteurs concernés. S'agissant du statut et de la rémunération des agents, le Gouvernement, préoccupé de cette question, débattra de ce point lors des discussions avec les organisations syndicales... (Sourires sur les bancs de la commission)
J'en viens à la lutte contre la fraude, qui est l'une des priorités de ce gouvernement. Veuillez croire que l'indicateur « taux brut de recouvrement DGI et DGCP en droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal externe » est calculé de manière exigeante : il comprend le montant total des créances mises en recouvrement après un contrôle. De plus, l'objectif de 42,5 % fixé cette année a été dépassé avec un résultat de plus de 44 % le 30 septembre dernier.
S'agissant des projets informatiques qui accompagnent les réformes, rassurez-vous, le budget du programme Copernic sera surveillé de près. Par ailleurs, DGI et DGCP, en termes de gains de productivité, ont identifié 2 600 emplois équivalents temps plein mobilisables. Enfin, l'opérateur national de paie permettra d'éviter les cloisonnements que le rapporteur déplorait.
Madame Gourault, au sein du programme « fonction publique », qui relevait autrefois des services du Premier ministre, j'insisterai sur la deuxième action : l'action sociale interministérielle, longtemps délaissée. Nous avons voulu poursuivre l'effort engagé en 2007 avec la réservation de logements, le chèque emploi service universel pour les gardes d'enfants, la rénovation des restaurants administratifs, pour faire de l'action sociale un levier de la politique en faveur des fonctionnaires. Les crédits ont été augmentés de 45 millions dans ce budget. Monsieur Mahéas, aider un jeune fonctionnaire à couvrir sa caution pour louer un appartement, n'est-ce pas augmenter son pouvoir d'achat ? Cofinancer la garde des enfants, n'est-ce pas aider les fonctionnaires à concilier vie professionnelle et vie familiale ?
Enfin, Madame Gourault, le Gouvernement est favorable à ce que l'on crée un indicateur de performance pour l'Ena, compte tenu de l'expérience très positive que l'on en a tirée pour les instituts régionaux d'administration. Cet indicateur figurera dans la convention que l'État signera avec l'établissement le premier trimestre 2008. (Applaudissements sur les bancs UMP et sur les bancs de la commission)
Examen des crédits
M. le président. - Amendement n°II-19 rectifié, présenté par M. Angels, au nom de la commission des finances.
I. Supprimer les programmes :
a) Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État
b) Fonction publique
II. Créer le programme :
Modernisation de l'État, de la fonction publique et des finances
III. En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes (en euros) :
Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État
AE Réduire de 411 630 246
Dont titre 2 : 66 350 451
CP Réduire de 279 710 246
Dont titre 2 : 66 350 451
Fonction publique
AE Réduire de 223 772 108
Dont titre 2 : 800 000
CP Réduire de 221 772 108
Dont titre 2 : 800 000
Modernisation de l'État, de la fonction publique et des finances
CP Majorer de 635 402 354
Dont titre 2 : 67 150 451
AE CP Majorer de 501 482 354
Dont titre 2 : 67 150 451
M. Bernard Angels, rapporteur spécial de la commission des finances. - Cet amendement a pour objet de réunir les programmes 221 « stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » et 148 « fonction publique » dans un programme nouveau : « modernisation de l'État, de la fonction publique et des finances ». La structure de la mission, en laissant perdurer un cloisonnement administratif, issu du passé, entre les actions dévolues à la modernisation de l'État et à l'informatisation des services et celles consacrées à la formation initiale des hauts fonctionnaires, mais aussi à l'action sociale interministérielle, pouvait laisser craindre un manque de cohérence dans la politique de réforme de l'État. Le nouveau programme rapprocherait la modernisation des ressources humaines, des systèmes d'information et des finances publiques.
M. Alain Marleix, secrétaire d'État. - Votre commission des finances a souhaité modifier la maquette budgétaire en fusionnant les programmes 148 « fonction publique » et 221 « stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » et cet amendement vise à regrouper au sein d'un même programme les crédits de la Direction du budget, de la Direction générale de la modernisation de l'État, de l'Agence pour l'informatique financière de l'État et de l'opérateur national de la paie, actuellement rattachés au programme 221, avec ceux de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Toutefois, dans le cadre de ce projet de loi de finances, seuls les crédits d'intervention -action sociale interministérielle- et les crédits de fonctionnement des écoles et instituts de formation interministérielle sont rattachés au programme 148. Les crédits de personnel et de fonctionnement de la DGAFP sont inscrits au programme 129 « coordination du travail gouvernemental », rattaché aux services généraux du Premier ministre.
Il est prévu de regrouper, à terme, les moyens de la DGAFP en un seul programme, mais cela suppose de prendre au préalable un certain nombre de décisions relatives au positionnement administratif de la direction et de ses agents. Le rattachement de ses crédits de personnel au programme 148 « fonction publique » de la mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines » pourrait être prévu dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009. Ce n'est qu'alors qu'une fusion des programmes 148 et 221 pourrait être envisagée. Je vous demande en conséquence de bien vouloir retirer cet amendement qui me semble aujourd'hui prématuré. A défaut, j'y suis défavorable.
M. Jean Arthuis, président de la commission. - Nous nous trouvons là au coeur d'un processus déterminant pour la modernisation de l'État. Selon vous, monsieur le ministre, l'intégration du programme 129 à un nouveau programme « modernisation de l'État » serait justifiée, ainsi que la fusion des programmes 148 et 221, mais seul le Gouvernement peut déplacer un programme d'une mission à une autre. Cela est interdit au Parlement. Faisons un geste symbolique en faveur d'une vraie synergie de réforme et votons cet amendement. S'il n'est pas possible d'effectuer la modification que nous proposons d'ici la CMP, nous rétablirons les programmes tels qu'ils sont actuellement en commission mixte paritaire. La commission des finances maintient son amendement.
M. Alain Marleix, secrétaire d'État. - Nous procéderons à des changements de périmètre dans le projet de loi de finances pour 2009. Nous examinerons donc cette question courant 2008.
M. Jean Arthuis, président de la commission. - Je prends note de l'engagement du Gouvernement, mais, pour la beauté du geste, j'aimerais que cet amendement soit voté par le Sénat.
L'amendement n°II-19 rectifié est adopté.
Les crédits de la mission, modifiés, sont adoptés.
Les crédits du compte spécial « Avances à divers services de l'État ou à des organismes gérant des services publics » et du compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » sont adoptés.
La séance est suspendue à 20 h 5.
présidence de M. Roland du Luart,vice-président
La séance reprend à 22 h 15.