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Compte rendu analytique officiel du 1 décembre 2007

Engagements financiers de l'État - Patrimoine immobilier -Participations financières

M. le président. - Nous allons examiner les crédits de la mission « Engagements financiers de l'État », du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier d'État » et du compte spécial « Participations financières de l'État ».

Orateurs inscrits

M. Paul Girod, rapporteur spécial de la commission des finances. - À cette heure tardive, rapporter trois masses des crédits en une seule intervention est difficile, d'autant plus que les participations financières de l'État ont défrayé la chronique. Au demeurant, la gestion du patrimoine immobilier en a fait autant.

La mission « Engagements financiers de l'État » regroupe plus de 42 milliards d'euros, dont 96 % correspond au programme « charges de la dette et trésorerie de l'État », presque entièrement consacré à la dette négociable. Par rapport aux prévisions budgétaires pour 2007, cette charge augmente de 1,6 milliard d'euros, soit 4 %, pour atteindre 40,79 milliards d'euros en crédits évaluatifs. Cette hausse importante résulte principalement de la remontée des taux d'intérêt. Je rends hommage à l'agence France Trésor, qui s'est débrouillée au mieux pendant cet automne chahuté.

Sans revenir sur le débat de mercredi consacré à la dette, je voudrais tout de même poser deux questions.

La première concerne le recours massif prévu en 2008 à des émissions de court terme, qui rend difficile la distinction entre endettement et gestion de trésorerie. Nous avons bien eu quelques explications à propos de ce relatif abandon de l'endettement à long terme, mais je souhaite en savoir plus, car notre vote étant limité aux dettes à moyen et long terme, il perd beaucoup de sa signification.

La seconde interrogation tient aux 7 à 10 millions dépensés chaque année pour couvrir l'écart de taux entre les émissions de la dette sociale et celles de la dette souveraine, alors que l'article 73 de la loi de finances pour 2006 permet d'éviter cette charge. M. le ministre des comptes publics nous a dit combien il serait inopportun d'appliquer ces dispositions, mais la loi existe. Nous attendons au moins ses décrets d'application. La loi ne vous oblige à rien, mais vous ne devez pas écarter le vote du Parlement avec cette désinvolture.

Alors que les taux commencent à remonter, deux palliatifs vont faire défaut. En effet, une gestion dynamique de la trésorerie avait permis d'en limiter la charge depuis un ou deux ans, mais c'était là un « fusil à un coup ». Par ailleurs, les rachats de dette financés par les cessions d'actifs financiers ne devraient atteindre que 3,7 milliards d'euros en 2008, soit loin des 17 milliards permis en 2006 par la privatisation des sociétés d'autoroutes.

J'en viens ainsi naturellement, mais brièvement, au compte spécial « Participation financière de l'État ».

L'affaire EADS a poussé certains d'entre nous à se pencher sur le pacte d'actionnaires qui liait l'État. Votre rapporteur spécial y a trouvé un dispositif léonin. Je précise qu'aucune autre participation de l'État ne comporte de clauses aussi dérogatoires au simple bon sens.

Par ailleurs, les cessions d'actifs inscrites dans le projet de loi de finances atteignent 5 milliards d'euros. Il me semble que ce chiffre est déjà satisfait, mais le Gouvernement s'est limité à ce montant afin de ne pas peser sur le marché. Au demeurant, il semble que la seule annonce de privatisations ait suffi à provoquer des remous. La prudence du Gouvernement est donc justifiée. Nous verrons en loi de règlement ce qu'il en aura été pour 2007.

J'en viens au patrimoine immobilier de l'État.

L'objectif de cession d'immeubles atteint 600 millions d'euros, contre 500 millions cette année. La prévision sera respectée en 2007 grâce à une très grosse opération : la vente du centre Kléber pour plus de 400 millions d'euros.

J'estime que la politique immobilière de l'État est actuellement entre deux chaises, ou entre deux options. La première conserve le statu quo, avec un service des Domaines qui réalise des ventes et achats de bâtiments. Il est alors inutile de conserver le Conseil immobilier de l'État, auquel j'affirme que certains ministères mentent par omission. De même, on peut s'interroger sur l'intérêt des loyers « budgétaires ». La deuxième option tend à instaurer une véritable politique immobilière patrimoniale de l'État, nécessairement centralisée, qui ne consiste pas seulement à vendre et acheter mais aussi à réaliser des arbitrages. Nous en sommes loin, comme on l'a vu avenue de Ségur. Il faut donc en premier lieu mettre fin au système actuel de ministères quasiment propriétaire de leurs murs : dès lors qu'ils récupèrent 85 % du produit de la vente, ils sont confortés dans leur situation. Réduisez l'intéressement budgétaire des ministères si vous conservez la gestion individualisée des immeubles, ce qui n'est d'ailleurs pas notre souhait. En créant la société de valorisation foncière et immobilière (Sovafim), nous avons introduit une certaine souplesse dans le dispositif.

Malgré ces observations vigoureuses, la commission des finances recommande au Sénat d'adopter ces crédits. (Applaudissements à droite et au banc des commissions)

M. Philippe Dominati, en remplacement de M. Michel Bécot, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Je vous prie d'excuser M. Bécot, rapporteur pour avis de notre commission pour le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », retenu dans son département.

Le débat de ce soir me permet de saluer l'équilibre global du compte d'affectation spéciale, car il confirme la priorité accordée au désendettement de l'État, dans la continuité des exercices 2006 et 2007, mais en rupture par rapport aux vingt années précédentes.

Toutefois, sur la proposition de son rapporteur pour avis, la commission tenait à poser deux questions.

La première concerne la qualité des documents budgétaires et l'information du Parlement. L'inscription de 5 milliards, montant purement théorique, ne nous permet pas de savoir si en définitive 2, 4 ou 10 milliards d'euros seront réalisés ! Nous comprenons la nécessité pour l'État de saisir les opportunités, mais il pourrait faire mieux que l'information zéro actuellement délivrée. La commission se demande si le rapport annuel sur l'État actionnaire ne pourrait comporter au minimum une liste indicative d'opérations avec, si possible, quelques informations sur la part du capital éventuellement cédé ainsi que sur les montages financiers et industriels envisagés. Par exemple, nous savons par la presse que la privatisation d'Areva est étudiée. Qu'en est-il ? La moindre des choses serait que l'examen du compte d'affectation spéciale donne l'occasion de débattre des grandes options. Le projet de loi de finances pourrait n'afficher qu'un montant global de recettes, à condition que le chiffre traduise une estimation des recettes, non une pure moyenne théorique.

La seconde question porte sur la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) à la lumière de l'affaire EADS, que le rapport pour avis traite en détail. Pourriez-vous indiquer les modalités et les calendriers proposés par le Gouvernement afin de réformer le fonctionnement de la CDC ?

Tout en attendant vos réponses avec attention, je précise que la commission des affaires économiques est favorable aux crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

Mme Marie-France Beaufils. - La mission « Engagements financiers de l'État » et les comptes spéciaux qui lui sont rattachés ne peuvent que difficilement être analysés en quelques minutes.

Bien sûr, la gestion de la dette publique est le principal programme de la mission. Pour l'heure, son coût paraît légèrement supérieur à la prévision inscrite dans la dernière loi de finances initiales. En effet, les dépenses constatées en septembre excédaient d'environ 1 % le niveau observé un an plus tôt, alors que la hausse des crédits évaluatifs était limitée à 0,4 %

Les tensions sur les marchés financiers induites par la crise dite des subprimes et l'augmentation du taux d'intérêt moyen de la dette de l'État, renchéri de 50 à 70 points de base en un an, expliquent les dépenses nouvelles prévues pour 2008. Et les cadeaux fiscaux improductifs de cet été vont sans doute justifier la consommation de ces crédits. En effet, les émissions de titres de dette publique dépassent depuis quelque temps le tiers des recettes fiscales brutes attendues. Ce ne sont pas les quelques millions d'euros engrangés à partir de cessions de patrimoine immobilier qui atténueront ces fortes pressions -en espérant que ne sera pas réédité un désastre analogue à la cession de l'immeuble de l'Imprimerie nationale, rue de la Convention.

L'affaire EADS, que la montée des mécontentements a fait passer au second plan, montre que la présence de l'État au capital des entreprises doit être repensée. Les actionnaires privés ont profité de la faiblesse de l'actionnaire public pour mener l'opération qui s'est traduite par un désastre. L'Agence des participations de l'État, elle, ne peut se contenter de mesurer le niveau des dividendes pour combler le déficit ; elle doit au contraire s'informer sur les perspectives économiques. Si elle est maintenue, son rôle doit être redéfini.

Nous voterons contre les crédits de la mission.

Mme Christine Lagarde, ministre. -

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi. - .Je remercie les rapporteurs de la qualité de leur travail.

Pourquoi le compte d'affectation spéciale retient-il pour les recettes de privatisation un montant forfaitaire de cinq milliards ? Parce que procéder à des annonces plusieurs mois à l'avance serait contradictoire avec une optimisation patrimoniale. Or l'État tente d'agir en gestionnaire avisé et le marché n'obéit pas au calendrier -on l'a vu avec la fusion GdF-Suez.

L'État, dont les participations totalisent 200 milliards d'euros, doit défendre ses intérêts patrimoniaux. Le Président de la République a donné jeudi des orientations très claires. Nous avons d'une part des actifs, qui se sont appréciés, et de l'autre des besoins d'investissement. Le Président de la République a annoncé la cession de 3 % du capital d'EdF pour faire face aux besoins de nos universités : l'État détient 87 % du patrimoine et après cette opération, il restera très largement au-dessus des 70 % fixés par le Parlement. Dans un souci de transparence et dans le respect de l'obligation de confidentialité, je suis heureuse de vous annoncer que nous avons pris des dispositions pour pouvoir céder plus de 3,5 milliards lundi si le marché le permet. Nous saisissons une opportunité pour investir dans l'avenir et, dès que l'opération sera dénouée, j'informerai le Parlement dans le détail. L'indispensable confidentialité n'est pas contradictoire avec la transparence et la bonne information du Parlement, j'espère vous en avoir donné un exemple ce soir.

M. Dominati m'a interrogée sur Areva. La filière nucléaire se renouvelle et elle remporte des succès en Chine. Nous avons engagé une réflexion d'ensemble et étudions toutes les options pour renforcer un secteur dans lequel nous avons une longueur d'avance. Nous disposerons d'éléments plus probants fin décembre et pourrons ensuite débattre des scénarios.

Les résultats sont là, l'assainissement des entreprises publiques se confirme et la rentabilité progresse. Nous nous inspirerons de vos très intéressantes suggestions. Nous pouvons améliorer l'information du Parlement. Je suis disposée à venir mieux rendre compte de l'action de l'État actionnaire.

La gouvernance des entreprises publiques est un sujet majeur. L'examen du pacte d'actionnaires d'EADS l'a bien montré. L'examen rigoureux des cinq autres pactes s'imposait mais aucun ne contient les clauses dérogatoires au bon sens que dénonce M. Paul Girod. Et qui privaient les actionnaires de voix au chapitre. Les participations de l'État sont mieux gérées, les indicateurs l'attestent et quand l'État cède des titres, ce n'est plus pour recapitaliser une entreprise publique mais pour se désendetter ou pour investir dans l'avenir.

Je vous remercie de votre attention sur ces sujets, elle est stimulante et utile pour ceux qui accomplissent la tâche délicate de gérer les participations de l'État. Il est réconfortant de constater les résultats.

Nous partageons vos préoccupations sur la gouvernance de la Caisse des dépôts. Conformément à la demande du Premier ministre, j'y réfléchirai en étroite concertation avec les présidents et les rapporteurs généraux des commissions des finances ainsi qu'avec le président de la commission de surveillance. Des dispositions législatives vous seront ensuite présentées dans le respect de la spécificité de l'établissement que la loi de 1816 a placé sous la surveillance et la garantie du Parlement. Les trois axes de notre réflexion portent sur un renforcement des prérogatives de la commission de surveillance et la mise en place d'un comité d'investissement ; un élargissement de la commission à des personnalités qualifiées ; l'opportunité de soumettre ses activités financières à une vision extérieure. J'invite le président et le rapporteur général à y participer.

Sur la mission « Engagements financiers de l'Etat », M. Paul Girod n'a pu préparer son rapport dans des conditions optimales. Je lui présente mes excuses sur le taux de réponse au questionnaire. Cette mission représente une masse budgétaire considérable, dont 40 milliards pour la dette de l'État. Nous avons eu mercredi un débat important sur ce thème. Pourquoi modifier le plafond d'endettement ? L'augmentation des titres à court terme est destinée à lisser celle des programmes à moyen ou long terme, ce qui est important pour les marchés, d'autant que les émissions de titres courts avaient fortement régressé.

Concernant les charges de la dette publique, qui sont retracées dans un programme spécifique, l'objectif est triple : il s'agit d'emprunter juste ce qu'il faut, de le faire de manière optimale avec une bonne visibilité et, enfin, de répondre aux attentes des investisseurs, pour pouvoir placer avec régularité les titres auprès des marchés dans de bonnes conditions, au profit du contribuable.

Quelle est le coeur de notre stratégie ? L'État fait face à un besoin de financement récurrent et ses canaux doivent être pérennes. En effet, la stratégie du Gouvernement en matière de gestion de la dette est d'éviter l'opportunisme qui peut nuire à la pérennité des financements. La régularité des placements permet, au final, de réduire le coût de la dette pour le contribuable.

Vous avez interrogé le Gouvernement, monsieur Girod, au sujet de la gestion de la dette de la Cades. Certes, la qualité première d'une bonne gestion de la dette, c'est d'en minimiser le coût. Cependant, reprendre la gestion de la dette de la Cades, même en partie, constituerait une forme d'intervention de l'État dans la gestion du financement de la sécurité sociale. Un choix politique est à l'origine de la création de la Cades : rendre plus visible le poids de la dette avec une recette affectée, la CRDS, et un amortissement visible. D'ailleurs, le législateur a souhaité renforcer encore cette visibilité en inscrivant dans la loi organique que la durée d'amortissement de la dette ne soit plus allongée : la Cades devra rembourser la dette sociale d'ici 2021. Cette visibilité me parait à l'heure actuelle plus importante que les gains financiers que l'on pourrait effectivement attendre de la suppression de la Cades.

J'en viens au quatrième programme, les « appels en garantie », qui retrace les dépenses résultant de la mise en jeu de la garantie de l'État. Il s'agit notamment de promouvoir le développement international de l'économie française en déployant l'activité de la Coface pour le compte de l'État. Dans son rapport, M. Girod a souligné les limites de la mesure de la performance sur ce programme. Il ne faut cependant pas sous-estimer l'intérêt de certains indicateurs. Ainsi, l'indicateur associé au premier objectif « assurer l'équilibre à moyen terme des procédures publiques d'assurance-crédit » est l'indice de risque moyen, mesuré selon des règles définies par l'OCDE. Si la prise de risque est excessive, cette mesure de ces sinistres potentiels enverra rapidement un signal négatif. Si elle est minime, l'activité de garantie n'offre aucun intérêt par rapport à la prise en charge par le marché de l'assurance privée. Il est donc intéressant de conserver cet indicateur.

Cependant, toutes vos propositions d'amélioration de la mesure de la performance seront étudiées par mes services. Rendre compte au Parlement des résultats obtenus avec les moyens demandés, comme l'exige la Lolf, est ma priorité. (Applaudissements à droite)

M. Éric Woerth, ministre. - La mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » est un dossier majeur de la réforme de l'État et démontre l'efficacité de nos politiques immobilières. Il s'agit d'un dossier ambitieux, de longue haleine, et qui s'est bien amélioré au cours du temps. Il faut avoir à l'esprit la situation d'il y a deux ans pour mesurer les progrès réalisés !

Nous poursuivons plusieurs objectifs que M. le rapporteur connaît bien puisqu'il est membre du Comité immobilier de l'État. Notre objectif de cession du parc immobilier est de 600 millions. C'est certainement ambitieux, d'autant que les ventes de cette année étaient concentrées sur un grand bâtiment. En outre, de plus en plus d'administrations devront payer des loyers lorsqu'elles occupent des locaux dont l'État est propriétaire. Pour 2008, il est prévu 700 millions à ce titre.

Nous proposerons dans les prochaines semaines des mesures afin de franchir une nouvelle étape pour l'État propriétaire : nous devons encore progresser dans la connaissance exacte de la performance et des besoins réels de chaque ministère en matière immobilière.

J'ai également proposé de développer les pouvoirs et les moyens d'action et d'investigation du Conseil immobilier de l'État. Voilà donc qui va dans le sens que vous indiquiez.

Nous essayerons, enfin, de libérer du terrain pour améliorer l'offre de logements.

Retenez ce chiffre de 600 millions : c'est un objectif ambitieux, mais j'ai bien l'intention de relever ce défi. Nous voici engagé dans une nouvelle étape dans la manière de gérer les propriétés de l'État. (Applaudissements à droite)

M. Jean Arthuis, président de la commission. - Je veux exprimer, au nom de celles et de ceux encore présents ce soir, mes remerciements à Mme la ministre car son intervention était une véritable récompense. Il est méritoire, mes chers collègues, de rester aussi longtemps mais nous avons eu droit à des informations extrêmement importantes.

J'aurais été tenté de vous demander si vous comptez inscrire les 5 milliards prévus pour les travaux dans les universités dans ce budget ou bien si vous allez avoir recours aux opérateurs de l'État.

En ce qui concerne l'État actionnaire, je vous donne acte des progrès que constitue cette nouvelle entité et nous mesurons, d'année en année, les améliorations dans la présentation des comptes de l'État, ce qui traduit une meilleure gouvernance des entreprises contrôlées par l'État. Nous avons été particulièrement impressionnés par le pacte d'actionnaires d'EADS ; après avoir auditionné les acteurs publics entre l'automne 2005 et l'été 2006, nous avons acquis la conviction qu'ils avaient été irréprochables : on avait écrit une partition pour des figurants et ils se sont comportés comme d'excellents figurants. A l'avenir, il faudra veiller à ce que l'État soit réellement responsable dans les pactes d'actionnaires.

Sur la Cades, nous avons du mal à vous suivre. Il ne s'agit pas de la transformer en dette de l'État, mais de la faire bénéficier de l'expertise de l'Agence France Trésor, afin qu'elle puisse obtenir les meilleurs taux.

Merci, madame la ministre, pour les indications que vous nous avez données sur l'évolution de la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations. Les membres de la commission des finances seront heureux de répondre à votre invitation.

Examen des crédits

Les crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » sont adoptés

Article 35

M. le président. - Amendement n°II-32, présenté par M. Girod, au nom de la commission.

I. Créer le programme :

Travaux

II. En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes (en euros) :

Dépenses immobilières

AE réduire de 51.000.000

CP réduire de 51.000.000

Travaux

AE majorer de 51.000.000

CP majorer de 51.000.000

M. Paul Girod, rapporteur spécial. - Votre commission reprend une proposition qu'elle vous avait faite l'an passé afin de créer, au sein de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », un nouveau programme, intitulé « Travaux ». Ce programme serait dédié à l'ensemble des opérations d'aménagement ou de rénovation nécessitées par les immeubles de l'État, et des dépenses de fonctionnement liées à ces opérations. En effet, le programme « Dépenses immobilières », malgré son intitulé, ne couvre en réalité que les dépenses induites par des opérations de cessions, d'acquisition ou de construction.

Il s'agit avant tout d'un amendement d'appel qui vise à inviter le Gouvernement, pour l'avenir, à retracer de manière spécifique l'ensemble des crédits prévus pour les travaux à mener sur les immeubles de l'État. Le développement d'une politique immobilière cohérente suppose en effet la pleine affirmation des attributs du rôle de propriétaire. Cette mesure permettrait de mettre en oeuvre le principe de regroupement des crédits budgétaires par mission fixé par la Lolf. Elle apparaît ainsi comme un complément indispensable aux dispositifs de réforme domaniale déjà mis en place.

M. Éric Woerth, ministre. - J'ai bien entendu qu'il s'agissait d'un amendement d'appel. Nous avons déjà évoqué ce sujet, vous et moi, au sein du Conseil immobilier de l'État. (M. Girod le confirme)

Nous ne sommes pas prêts techniquement, une expérimentation est en cours en Rhône-Alpes sous l'égide du Conseil immobilier de l'État, nous en examinerons le résultat. En tout état de cause, ce conseil devrait être appelé à jour un rôle central.

M. Paul Girod, rapporteur spécial. - Vous comprenez nos intentions, c'est satisfaisant.

L'amendement n°II-32 est retiré.

Les crédits de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » sont adoptés.

Les crédits de la mission « Participations financières de l'État » sont adoptés.

M. le Président. - A cette heure matutinale, il est temps de nous séparer.

Prochaine séance, lundi 3 décembre 2007 à 10 heures.

La séance est levée à 1 h 05.

Le Directeur du service du compte rendu analytique :

René-André Fabre

ORDRE DU JOUR

du lundi 3 décembre 2007

Séance publique

À 10 HEURES, 15 HEURES ET LE SOIR

Suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2008, adopté par l'Assemblée nationale (n° 90, 2007-2008).

Rapport (n° 91, 2007-2008) de M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation.

Examen des missions :

Immigration, asile et intégration (+ article 45)

M. André Ferrand, rapporteur spécial (rapport n° 91, annexe n° 15) ;

M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (avis n° 94, tome IX) ;

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale (avis n° 96, tome VIII).

Outre-mer (+ article 45 bis)

M. Henri Torre, rapporteur spécial (rapport n° 91, annexe n° 18) ;

M. Claude Lise, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques (avis n° 93, tome IV) ;

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales (avis n° 95, tome II) ;

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale (avis n° 96, tome VI).

Défense

MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux (rapport n° 91, annexe n° 8) ;

MM. André Dulait et M. Philippe Nogrix, rapporteurs pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (avis n° 94, tome V) ;

MM. Xavier Pintat et André Boyer, rapporteurs pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (avis n° 94, tome VI) ;

M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (avis n° 94, tome VII).