Eurojust et réseau judiciaire européen (Question européenne avec débat)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la question orale européenne avec débat de M. Hubert Haenel à Mme la garde des sceaux, ministre de la justice, sur le rôle d'Eurojust et du réseau judiciaire européen.
M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, auteur de la question. - Eurojust fêtera ses 6 ans en février prochain et le réseau judicaire européen ses 10 ans en juin : il est nécessaire de dresser un bilan d'étape et de réfléchir aux perspectives. Je vous remercie donc, madame, d'avoir bien voulu répondre favorablement à notre demande.
Une coopération judiciaire européenne est nécessaire pour lutter contre le crime organisé et le terrorisme. Pendant la campagne référendaire, les Français nous ont dit que si l'Europe en faisait trop dans certains domaines, elle n'en faisait pas assez dans d'autres tels que ceux-là. Depuis, des pistes ont été ouvertes et la prochaine présidence française doit nous inciter à agir.
Eurojust a vocation à améliorer la coordination des enquêtes et à faciliter l'entraide judiciaire dans des affaires complexes telles que le naufrage du Prestige en 2006. Le nombre des dossiers accueillis a progressé de 30 % depuis février 2006.
Le réseau judiciaire européen facilite depuis 1998 la coopération en matière pénale. Enfin, les magistrats de liaison créés en 1996 jouent un rôle très important. La France en a treize, dans les États de l'Union, mais aussi aux États-Unis, en Chine ou au Maroc. A Prague, on regrette que le magistrat de liaison soit allé en Pologne, même s'il garde la Tchéquie parmi ses compétences. A chacun de mes déplacements dans un pays de l'Union, je demande à rencontrer le magistrat de liaison.
Quelle appréciation le Gouvernement porte-t-il sur cette coopération ? Tout en saluant les résultats obtenus, je veux évoquer plusieurs difficultés qui l'empêchent d'obtenir son plein effet alors que les membres de la Délégation présents à La Haye en mars dernier ont été agréablement surpris.
La première difficulté tient à la très grande diversité de statuts des membres nationaux d'Eurojust. On peut, surtout depuis le dernier élargissement, parler d'une « mosaïque de compétences ». De surcroît, les transpositions n'ont pas été uniformes, ce qui a des effets négatifs sur les commissions rogatoires ou en cas d'urgence. La France elle-même n'a retenu, M. Fauchon s'en souvient, qu'une définition minimaliste et le Sénat a adopté plusieurs amendements pour renforcer ses pouvoirs.
De nombreux membres nationaux travaillent seuls, ce qui est inadapté au cumul d'une fonction opérationnelle et de la participation aux activités du collège. Aucun bureau ne devrait compter moins de deux personnes. Enfin, tous les États n'en ont pas établi.
Deuxième difficulté, Eurojust devrait se concentrer sur les dossiers les plus complexes, ceux qui concernent le terrorisme et le crime organisé. Certes, le nombre de saisines augmente, mais sur 360 dossiers ouverts en 2006, le quart seulement était complexe. La progression constatée en 2007 se conjugue-t-elle avec une plus grande concentration sur de tels dossiers ?
L'implication dans les équipes communes d'enquête suscite des réticences jusqu'en France. Ne peut-on y remédier ? Eurojust peut apporter un appui appréciable dans les situations d'urgence.
Quelle coordination avec Europol et l'Office européen de lutte antifraude ? La communication des fichiers du premier et les contacts avec le second restent compliqués. Eurojust et le réseau judiciaire européen doivent encore améliorer leurs rapports.
Définir des perspectives est indispensable. Les propositions de la Commission européenne dans sa communication vont-elles dans le bon sens ? Il est indispensable d'harmoniser le statut des membres nationaux et de renforcer leurs pouvoirs propres. Au-delà des propositions de la Commission, j'observe que beaucoup de membres nationaux ne reçoivent pas les informations pertinentes. L'information de nos représentants nationaux doit également être renforcée mais des obstacles demeurent malgré la décision de décembre 2005 prévoyant la communication des commissions rogatoires. Ne peut-on y remédier et parfaire notre dispositif législatif ?
La communication de la Commission formule également des propositions pour le collège Eurojust. Il convient de réfléchir à une coordination plus étroite entre Europol et Eurojust afin de faire progresser la lutte contre la criminalité transnationale. Pourquoi ne pas rapprocher le coordinateur national du réseau judiciaire européen et le correspondant national d'Eurojust ? Avec quels moyens avancer concrètement et jusqu'où ? Le renforcement d'Eurojust doit être envisagé dans la perspective ouverte par le traité modificatif et la création du parquet européen. Une coopération renforcée entre les États adhérant à cet objectif ne serait-il pas la solution ?
Ce renforcement des prérogatives d'Eurojust va de pair avec un plus grand contrôle démocratique sur cet organisme puisque le traité de Lisbonne prévoit que les parlements nationaux participeront à l'évaluation des activités d'Eurojust. Le traité de Lisbonne ouvre aussi la perspective d'un Parquet européen à partir d'Eurojust : la coopération renforcée entre les États qui partagent cette vision n'est-elle pas la seule voie réaliste pour y parvenir ?
Les initiatives durant la présidence française de l'Union devront intégrer la perspective de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne prévue pour janvier 2009. Au-delà des textes, nous devons développer une véritable culture européenne dans nos juridictions et à la Chancellerie. J'ai moi-même dû intervenir à plusieurs reprises auprès de l'un de vos prédécesseurs, non sans rencontrer certaines résistances au sein de la Chancellerie, pour que la circulaire informant les procureurs de l'existence d'Eurojust soit enfin publiée, ce qui fut fait le 31 mai 2005. Il faut promouvoir le « réflexe » européen, pour que la coopération européenne soit systématiquement enclenchée quand les affaires la justifient.
Il faut donc tirer le meilleur profit de la prochaine présidence française pour répondre aux attentes légitimes des citoyens dans un domaine qui concerne directement leur sécurité ! (Applaudissements à droite et au centre)
M. Pierre Fauchon, représentant de la Délégation pour l'Union européenne - Ce débat peut faire valoir deux points de vue, contradictoires en apparence seulement. D'abord le point de vue réaliste : faire le bilan d'Eurojust, pour trouver les moyens de l'améliorer -c'est ce que vient de faire le président de la délégation et ce que fera aussi excellemment M Zocchetto. On peut également se demander si le dispositif est à la hauteur de la criminalité transfrontalière, s'il nous donne une chance, sinon de la vaincre, au moins de la réduire. Et là, en dépit de résultats en progrès et de tout le dévouement des professionnels qui s'y engagent, qui pourrait croire que les dispositifs de coopération judiciaire sont à la hauteur des enjeux ? La criminalité transfrontalière sous toutes ses formes est en plein essor. Les actions d'ampleur européenne, affaiblies par leur nombre même, sont encore embryonnaires. Eurojust ne dispose d'aucune autorité véritable, le recours y est facultatif, de même que le suivi des recommandations. Difficile d'imaginer un ensemble si mal bâti ! Cependant, les réussites mêmes d'Eurojust -nous pensons tous à l'affaire du Prestige !- démontrent que la coopération judiciaire, dès lors qu'elle est acceptée, peut être couronnée de succès !
Si le volontariat, si les bonnes volontés suffisaient contre la criminalité, nous le saurions depuis longtemps ! En énonçant ces truismes, on hésite entre le rire et la colère. Comme la guerre, la lutte contre la criminalité organisée nécessite l'unité d'organisation et de commandement. Nous devons nécessairement travailler à une échelle expérimentale, en attendant un parquet européen, une juridiction supérieure européenne, des règles communes ! Nous les appelons de nos voeux depuis longtemps, à la commission des lois comme à la délégation !
Nous ne saurions donc laisser penser que nous nous satisfaisons de la situation actuelle. Madame la ministre, nous souhaitons ardemment que ce dossier ait toute sa place dans les priorités de la présidence française. Nous savons que vous en avez d'autres, comme l'immigration, la défense et l'environnement. Cependant, il y a urgence à créer un parquet européen pour protéger les citoyens les plus faibles. Pourquoi ne pas l'inscrire sur l'agenda ? Il se pourrait très bien, comme cela arrive dans les négociations, que sur un tel sujet d'apparence secondaire un accord se réalise tandis qu'on reste bloqué sur les priorités. Surtout que le parquet européen serait limité aux crimes impliquant plusieurs États, comme la délinquance financière, les trafics d'êtres humains, d'armes, ou de substances interdites. Le traité de Lisbonne le prévoit au dernier alinéa de l'article 86.
A titre personnel, en cette semaine placée sous le signe de la realpolitik avec ce qu'elle comporte de nécessité et ce qu'elle suscite d'inquiétude, je souhaite que le Gouvernement demande la création d'un parquet européen, au nom de la même realpolitik nécessaire pour la protection des citoyens, qui sont en droit de nous juger et de juger l'Europe sur ses résultats contre le crime organisé ! (Applaudissements à droite et au centre)
M. François Zocchetto, représentant de la commission des lois - Le bilan d'Eurojust est positif, ce dont témoigne le nombre croissant de recours de la part des États membres. Eurojust joue un rôle d'intermédiaire appréciable lorsque les magistrats ordonnent l'exécution de commissions rogatoires internationales dans plusieurs États membres de l'Union européenne ou la mise en oeuvre de demandes d'extradition. C'est sa valeur ajoutée, pour reprendre l'expression de notre représentant national. De même, par son approche transfrontalière des enquêtes, l'intervention d'Eurojust améliore le démantèlement de réseaux transnationaux. Les méthodes de travail de l'unité préservent le caractère confidentiel des informations : elles ne sont pas partagées à 27, mais seulement entre les représentants des États directement impliqués.
Ce bilan très encourageant ne doit cependant pas faire oublier les limites et les difficultés d'Eurojust.
Il serait souhaitable, au niveau communautaire, de revoir le statut et les attributions d'Eurojust et, au niveau national, de repenser le positionnement du membre national dans notre paysage judiciaire.
Si tous les États membres, à l'exception de la Grèce, ont transposé dans leur droit national la décision du Conseil de 2002 instituant Eurojust, on observe une grande disparité des statuts -la durée du mandat varie entre un et cinq ans- et des prérogatives des membres nationaux.
La loi Perben Il du 9 mars 2004, transposant a minima la décision du Conseil, n'a pas donné au représentant français de pouvoirs judiciaires propres sur le territoire national, contrairement à la Suède. Il est vrai qu'en Grèce, en Hongrie, en Irlande ou en Estonie, les membres nationaux n'ont même pas la possibilité de recevoir et de transmettre les demandes d'entraide !
Les moyens alloués varient fortement d'un pays à l'autre. Le bureau français n'est pas le plus mal loti, avec trois magistrats et deux assistants juristes. A contrario, les représentants polonais et lituanien n'ont même pas de résidence permanente à la Haye, et de nombreux membres nationaux assument seuls leurs missions. Une harmonisation minimale des règles statutaires semble donc nécessaire.
Le temps est venu de doter les membres nationaux de plus larges prérogatives. Le traité modificatif n'apporte qu'une modeste avancée en ajoutant la possibilité pour Eurojust de déclencher des enquêtes pénales. Dans certaines situations d'urgence, ne serait-il pas opportun de lui permettre d'autoriser des opérations transnationales de livraisons surveillées ou d'émettre des demandes d'entraide judiciaire ? Une telle évolution ne remettrait pas en cause l'autorité des parquets nationaux.
L'échange d'informations entre Eurojust et Europol ou l'Olaf est encore loin d'être systématique, en dépit d'accords de coopération. Les informations fournies par les autorités nationales demeurent encore trop lacunaires et souvent tardives, faute de textes suffisamment contraignants. Les informations dans le domaine du terrorisme sont particulièrement rares, ce qui ne manque pas de nous inquiéter. Il conviendrait de définir un mécanisme contraignant de transmission de l'information.
On pourrait également valoriser le rôle stratégique d'Eurojust dans la résolution des conflits de compétences juridictionnelles entre les autorités judiciaires de deux États membres. Le représentant français a ainsi été suivi dans sa suggestion de centraliser en Espagne la procédure liée à l'affaire du Prestige. L'avis d'Eurojust n'est toutefois pas contraignant. Ne pourrait-on aller plus loin en lui attribuant un véritable pouvoir d'arbitrage des conflits, la résolution des conflits étant citée par le traité modificatif parmi les tâches d'Eurojust ?
Le statut d'Eurojust ne peut être actualisé sans une réflexion sur la mise en place d'un parquet européen. Certains estiment impossible la coexistence des deux institutions ; d'autres, comme M. Falletti, notre représentant, considèrent qu'elles sont complémentaires. Le développement d'un parquet européen figurera-t-il dans l'agenda de la Présidence française ? Si oui, quel serait le rôle d'Eurojust ?
Le statut du représentant français d'Eurojust mériterait d'être complété pour lui permettre d'exercer au mieux ses missions. La France, comme les autres États membres, ne joue pas le jeu de la transmission des informations. Le ministère de la justice, par une circulaire du 31 mai 2005, s'est efforcé de sensibiliser les juridictions à l'importance du rôle d'Eurojust, en les incitant à informer le représentant national. Si les juridictions interrégionales spécialisées le saisissent régulièrement, ce n'est pas le cas des autres juridictions, à l'exception de celle de Paris. Le recueil d'information sur les affaires en cours est très irrégulier, parfois même inexistant dans certains parquets généraux. En matière de terrorisme, en dépit des obligations communautaires, l'échange d'informations est très limité.
Ne pourrait-on prévoir sur l'intranet du ministère une rubrique ad hoc pour éclairer les magistrats, et rappeler aux parquets généraux l'obligation d'informer Eurojust lorsqu'une affaire concerne au moins deux États membres de l'Union ? Les magistrats pourraient être sensibilisés lors de leurs sessions de formation continue. Le code de procédure pénale pourrait prévoir que les juges d'instruction qui souhaitent l'exécution coordonnée d'une commission rogatoire internationale doivent en informer obligatoirement le représentant national. Enfin, on peut déplorer que la collaboration entre Eurojust et les équipes communes d'enquête soit inexistante.
Pourquoi ne pas attribuer au représentant français des compétences judiciaires sur le territoire national et des pouvoirs opérationnels accrus tels que l'émission et l'exécution d'une commission rogatoire internationale ou encore le gel des avoirs dans certaines situations d'urgence ?
Si la présidence française place l'avenir d'Eurojust parmi ses priorités, nous devons réfléchir au moyen de doter son représentant national d'un statut plus ambitieux. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Jean-Pierre Michel. - Les traités de Maastricht et d'Amsterdam ont créé l'espace commun de liberté, de sécurité et de justice, avec le mandat d'arrêt européen, un embryon de réseau judiciaire européen et Eurojust, institué il y a cinq ans pour lutter contre la grande criminalité organisée, sans pour autant le doter de véritable pouvoir d'enquête propre.
En octobre, la Commission européenne a proposé de renforcer Eurojust, d'abord à traité constant, et à plus long terme en proposant de lui permettre de déclencher des poursuites pénales dans les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne, de trancher les conflits de compétences, et de lancer des poursuites sur le territoire national.
La France a toujours défendu une coopération judiciaire ambitieuse : en 1977, elle proposait la création de l'espace judiciaire européen, en 1982, celle d'une cour pénale européenne, et fut à l'initiative de la création d'Eurojust. Cette ambition est-elle toujours d'actualité ? Après cinq ans d'existence, le bilan d'Eurojust est mitigé. Sans doute n'a-t-il pas toutes les compétences nécessaires pour remplir sa mission. Le nombre d'affaires augmente de manière exponentielle, mais seuls dix États membres ont mis en oeuvre la législation nécessaire...
La diversité des statuts des représentants et de leurs prérogatives ne favorisent guère une coopération cohérente et efficace, d'autant qu'Eurojust n'a pas autorité sur les différentes juridictions nationales. L'initiative de la Commission européenne, qui vise à doter Eurojust d'un socle commun de pouvoirs, est opportune. L'année 2008 sera déterminante.
Je sais donc gré à M. Haenel de nous donner l'occasion de connaître la position du Gouvernement sur Eurojust. Si décision est prise de doter Eurojust de pouvoirs supplémentaires, cet engagement devra être traduit dans notre organisation judiciaire interne.
Pour l'heure, dans la création tout à fait essentielle d'un espace commun de liberté, de sécurité et de justice, la commission a privilégié le volet sécurité au détriment, parfois, des libertés -cela serait facile à démontrer- et du volet justice qui doit être renforcé. La question, au reste, se pose dans les mêmes termes qu'il y a trente ans : veut-on vraiment un espace judiciaire commun ? Or, selon moi, il ne peut y avoir d'espace judiciaire commun sans espace politique commun et citoyenneté européenne, lequel est aujourd'hui en devenir. Après Eurojust, on évoque aujourd'hui la création d'un parquet européen qui aurait la faculté d'engager des poursuites judiciaires et de suivre des enquêtes. Encore faudrait-il que le traité de Lisbonne, copie alambiquée et confuse de la feue Constitution, ait été ratifié par l'ensemble des États-membres. A cet égard, j'espère que le peuple français aura le droit de s'exprimer. (Exclamations à droite) Pour que soit créé un espace judiciaire commun et un parquet européen, plusieurs conditions doivent être remplies. Il faudra garantir les droits des citoyens et de la défense dans tous les États membres, unifier les législations relatives à la protection des données personnelles -en France, nous avons adopté une telle législation depuis de longues années- ainsi que le régime des mineurs et définir le statut du futur parquet. Sur ce dernier point, vous défendez, madame la ministre, un parquet très hiérarchisé et attaché au pouvoir politique quand, dans d'autres pays, l'enquête est directement confiée aux services de police sous l'autorité d'un juge. Nous devrons mettre sur la table toutes ces différences qui freinent la création d'un espace judiciaire commun. C'est du moins souhaitable pour mieux lutter contre la grande criminalité, le terrorisme, le blanchiment d'argent et le trafic de drogue !
Mais, quelles que soient la position du Gouvernement et le sort fait au traité de Lisbonne, il nous faudra commencer par mieux faire connaître Eurojust. Qui sait ce qu'est cet organisme ? Si l'on se livrait à un sondage auprès de nos collègues dans la salle des conférences, je suis certain que le résultat serait aussi décevant que celui que j'ai obtenu en menant une petite enquête auprès des juridictions. Madame la ministre, j'espère que, contrairement à votre prédécesseur, vous vous emploierez à travailler en ce sens et à faire avancer la création d'un espace judiciaire commun ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Robert del Picchia. - Au nom de l'UMP, je me réjouis de la tenue de ce débat. La mise en oeuvre d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice, qui constitue une priorité absolue pour nos concitoyens, nécessitera une forte volonté politique pour surmonter les réticences des autorités nationales. C'est la position qu'a toujours défendue notre délégation à l'Union européenne.
Après mes collègues qui ont détaillé l'historique d'Eurojust, je m'en tiendrai à souligner les difficultés rencontrées par cet organisme, dont la vocation est de devenir un acteur-clé de la lutte contre la criminalité organisée transnationale. Tout d'abord, de nombreux États membres n'ont pas transposé la décision instituant Eurojust ou l'ont transposée de manière incomplète -c'est le cas de la France.
Ensuite, les statuts des membres de cet organisme et les pouvoirs qui leur sont confiés varient considérablement selon que l'État membre considère Eurojust comme un simple groupe de magistrats de liaison ou un collège disposant de pouvoirs contraignants à l'égard des juridictions nationales. Cette disparité a été accentuée par le récent élargissement.
Par ailleurs, la relation entre procureurs nationaux et Eurojust n'est pas encore suffisamment forte. De trop nombreux procureurs nationaux, par ignorance de cet organisme, ne lui transmettent pas les affaires de criminalité transfrontalière. Madame la ministre, il conviendrait donc de mieux faire connaître Eurojust auprès de nos parquets. En matière de lutte contre le terrorisme, Eurojust est également trop peu saisi en raison d'un manque de confiance entre magistrats nationaux. La décision du 20 septembre 2005 créant une task force anti-terroriste au sein d'Eurojust a été insuffisamment appliquée. Pour remédier à cette situation, une intervention législative est nécessaire de même qu'elle le sera pour imposer la communication au représentant national des commissions rogatoires internationales. Quels sont les intentions du Gouvernement à ce sujet ?
Enfin, dernière difficulté, les relations d'Eurojust avec les autres organismes européens. En dépit de la signature d'un accord de coopération avec Europol, Eurojust a le plus grand mal à accéder aux informations détenues par Europol, drastiquement protégées, situation à laquelle l'entrée en vigueur du protocole danois en avril dernier doit remédier. La coopération avec l'Olaf n'est pas meilleure et les relations avec les pays tiers et les organisations internationales sont également à améliorer. Si l'on peut se féliciter de la signature d'un accord avec les États-Unis, sur lequel notre délégation a particulièrement travaillé, beaucoup reste à faire. Je pense notamment à la Suisse, l'Amérique latine, la Russie et l'Ukraine.
Avec ces deux derniers pays, nous rencontrons un problème de taille, celui de la protection des données personnelles, indispensable au secret de l'instruction. En la matière, Eurojust s'est fixé ses règles propres et ne sera pas concerné par la décision-cadre en cours de préparation. Même si l'on peut s'interroger sur l'opportunité de faire coexister plusieurs systèmes de protection, ne remettons pas en cause ce qui fonctionne bien.
Les informations traitées par Eurojust sont fournies par les autorités nationales et les organismes européens, comme Europol et l'Olaf.
En pratique, la transmission d'informations reste insuffisante.
Ces difficultés montrent que la construction d'un espace judiciaire européen est une tâche immense, de long terme, qui suppose une volonté politique sans faille. Le renforcement des moyens humains et juridiques, notamment des bureaux nationaux, ainsi qu'un effort de communication et de sensibilisation en sont les préalables indispensables. Un grand nombre de dossiers devraient être soumis à Eurojust et ne le sont pas. L'entraide judiciaire n'est pas assez prioritaire dans les systèmes judiciaires et policiers de nombreux États de l'Union, qui préfèrent garder la responsabilité des enquêtes et des poursuites criminelles au niveau national.
Dans une Europe à vingt-sept et dans un domaine où interviennent de multiples organismes, il est difficile de s'accorder sur les axes de l'action répressive à l'échelle européenne. L'amélioration de la coordination pourrait être confiée au Comité de sécurité intérieure, qui était prévu dans le traité constitutionnel, ou réalisée par une réunion régulière du collège d'Eurojust avec les procureurs généraux des États membres.
Autre idée chère au président Haenel, l'ambitieux projet de création d'un Parquet européen se heurte à l'opposition de plusieurs États membres comme le Royaume-Uni, l'Irlande ou les pays nordiques. Il s'agit donc d'un projet à long terme. On pourrait également imaginer la création d'un Parquet européen par le biais d'une coopération renforcée entre plusieurs pays, à l'image du traité de Prüm qui renforce la coopération transfrontalière pour lutter contre le terrorisme, la criminalité et l'immigration illégale.
L'Europe a conquis sa légitimité dans le domaine économique, mais sa légitimité restera incomplète et fragile tant qu'elle ne sera pas synonyme de liberté, de sécurité et de justice pour les citoyens. Face aux lenteurs que rencontre aujourd'hui cette construction, nous devons profiter de la présidence française de l'Union pour afficher notre volonté d'améliorer le fonctionnement et l'effectivité de la coopération judiciaire européenne. Il ne suffit pas à la France de dire ce qu'elle veut pour que ce soit la volonté de tous, mais elle a le devoir de le faire, car ce que les Européens ne font pas pour eux-mêmes, personne ne le fera à leur place. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Robert Bret. - Eurojust est-il l'instrument d'une « Europe de la justice » ? Face à l'internationalisation de la criminalité, comme le montre l'attentat meurtrier d'Alger survenu hier, il est indispensable de renforcer les procédures de coopération judiciaire pour lutter contre les formes de criminalité grave, qui dépassent les frontières de l'Union européenne.
Depuis le 11 septembre 2001, l'Union européenne a mis l'accent, dans la construction de l'espace pénal européen, sur le volet sécuritaire. Cette date, plus qu'un drame, marque un tournant et un mouvement de régression généralisée. Certes, les attentats de Londres et de Madrid ont souligné l'urgence d'un renforcement de la coopération policière et judiciaire, et de nombreux instruments tels que le mandat d'arrêt européen ou la décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme ont concrétisé cette volonté. Mais l'approche est étroite et réductrice, avec des accents liberticides. La construction européenne a privilégié le volet « sécurité » de l'espace de liberté, de sécurité et de justice aux dépens de son volet « liberté ».
L'espace européen se construit toujours sur la base du contrôle aux frontières et d'une fermeture aux extracommunautaires inefficace pour enrayer la criminalité transfrontière. En cela, l'échec d'Eurojust va de pair avec celui d'Europol. L'Europe de la sécurité est dans une impasse. L'Union européenne a mis en oeuvre un arsenal juridique, policier, militaire et technologique pour mener une guerre contre les pauvres, laissant les migrants à la merci des réseaux mafieux. Le droit d'asile est malmené et l'Europe présentée comme un continent agressé qui doit se défendre contre les migrants. Nous rejetons cette conception d'une Europe forteresse, incapable de relever les grands défis, notamment celui du codéveloppement. Ainsi, le récent sommet de Lisbonne Union européenne-Afrique n'a pas traité des grands problèmes du continent africain, l'Union européenne préférant se consacrer à ses intérêts économiques.
Eurojust risque de ne servir que de caution pseudo-démocratique à une Europe sécuritaire. La présence de magistrats parmi ses membres ne constitue pas un remède aux insuffisances de la coopération judiciaire. Le problème essentiel ne tient pas à un manque de compétences juridiques, mais aux équilibres du système. La garantie des droits et des libertés doit être à la mesure des avancées nécessaires en matière d'efficacité des poursuites.
En instituant Eurojust, les États se sont accordés pour déterminer de façon restrictive les compétences et le champ d'intervention de la nouvelle institution, et son intervention se démarque totalement du projet d'un pouvoir judiciaire européen. Il faut réfléchir aux moyens de parvenir à un espace européen plus uni et plus cohérent, dans l'intérêt des justiciables, en intensifiant et en améliorant les procédures de coopération et d'entraide pénale. Il conviendrait d'harmoniser nos droits en respectant les traditions juridiques de chaque État membre, préalable à la définition d'un droit pénal communautaire, pour l'heure peu compatible avec le principe de subsidiarité. Pour cela, il nous faut évoquer la nécessaire démocratisation des institutions européennes pour permettre un contrôle citoyen réel.
Sur le terrain de l'Europe judiciaire, les exemples ne sont guère probants. Ainsi, Europol se développe sans contrôle effectif. Certains voient dans le développement d'Eurojust une sorte de contrepoids ou d'encadrement judiciaire d'Europol. Or il a été clairement précisé que si, « dans une certaine mesure, Eurojust peut être considéré comme la ?contrepartie? judiciaire d'Europol, le mot ?contrepartie? n'implique pas qu'un contrôle judiciaire serait exercé sur Europol, mais signifie que les activités d'Eurojust doivent être soutenues et complétées par une coordination des poursuites ». Le risque existe de voir Eurojust se transformer en une vitrine judiciaire d'Europol ou de servir d'alibi à des logiques essentiellement policières. Les propositions qui figurent dans la communication de la Commission européenne du 23 octobre dernier, tendant à l'harmonisation de la durée de présence des membres nationaux, au renforcement des pouvoirs des mêmes membres et du collège, de même qu'à la participation plus étroite d'Eurojust à l'action des équipes communes d'enquête ou encore à l'amélioration de la liaison entre Eurojust et le Réseau judiciaire européen, ne permettront pas de parvenir à un équilibre entre respect des droit fondamentaux et efficacité des poursuites. Aucune proposition ne prévoit un cadre juridique précis de contrôle de l'action d'Eurojust.
Le traité de Lisbonne élargit le champ de la coopération judiciaire, et renforce les rôles d'Europol et d'Eurojust. Le Conseil peut en outre, à l'unanimité, décider de mettre en place un parquet européen, après approbation du Parlement européen. Cette création est donc rendue quasiment impossible. Dès 1997, un comité de juristes européens avait proposé de créer une autorité, dotée d'une structure légère, pour améliorer l'efficacité des poursuites durant la phase initiale de l'enquête, et qui devait aussi garantir les droits fondamentaux. Faute de parquet européen, le principe de reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires ne va nullement dans le sens d'un équilibre de la justice. Cette carence constitue aussi un réel handicap pour la lutte contre la fraude et la criminalité transnationale. Décidément, Eurojust n'est pas synonyme d'une Europe juste. (Applaudissements à gauche)
Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice. - La France va présider l'Union européenne à compter du 1er juillet 2008. La justice aura une place importante dans la présidence française. L'espace judiciaire européen est une belle idée, lancée il y a trente ans. Elle doit aujourd'hui devenir une réalité, vous l'avez tous souligné. Des réalisations l'ont fait progresser, tels le mandat d'arrêt européen ou les équipes communes d'enquête. Il faut aller plus loin. Vous avez noté que la coopération judiciaire est une question centrale pour l'avenir de l'espace judiciaire européen. Je vois avec plaisir, monsieur Haenel, que, sous votre présidence, la délégation du Sénat pour l'Union européenne s'empare de ces questions. Je partage largement les observations qui ont été exprimées. Le renforcement du rôle d'Eurojust et du Réseau judiciaire européen sera l'un des enjeux de la présidence française de l'Union, et j'ai choisi d'en faire l'une de nos priorités dans le domaine de la justice pénale.
Vous m'avez interrogée sur le bilan de la coopération pénale européenne, qui repose sur deux outils : Eurojust et le Réseau judiciaire européen. Eurojust, agence implantée à La Haye, a été mise en place en 2002. Elle se compose de vingt-sept magistrats détachés par les États membres. Elle aide les services d'enquête grâce à l'échange d'informations et facilite la coopération entre les services pour les dossiers impliquant au moins deux pays et traitant d'infractions particulièrement graves : terrorisme, traite des êtres humains, trafics de stupéfiants, cybercriminalité. En cinq ans, son activité s'est développée : trois cents affaires lui ont été soumises en 2003, sept cent soixante et onze en 2006. Avec l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Italie et l'Espagne, la France est un des États qui recourent le plus à cette institution. L'équipe française est composée de cinq membres. Son responsable, François Falletti, s'est entouré de magistrats qui ont un passé opérationnel. Alain Grellet, son adjoint, était en fonction dans une juridiction interrégionale spécialisée.
Eurojust a en effet une vocation opérationnelle. La dernière opération, baptisée Koala, a permis d'identifier deux mille cinq cents individus de dix-neuf pays différents comme clients de sites internet comportant des images d'enfants mineurs soumis à divers abus : quatre-vingt-douze arrestations ont été effectuées.
Pour faire face à une activité croissante, Eurojust a su progressivement s'adapter en renforçant les capacités d'exploitation des informations qu'elle reçoit. Elle a également développé ses actions de coordination et elle est devenue un partenaire reconnu de la coopération judiciaire.
Comme l'a dit M. Zocchetto, le fonctionnement d'Eurojust n'est pas pleinement satisfaisant. Ses limites sont dues à un déficit d'information, à la participation et aux pouvoirs inégaux de ses membres.
La coopération européenne s'exerce aussi par le Réseau judiciaire européen. A la différence d'Eurojust, ce réseau n'est pas un organisme mais un ensemble de points de contact dans toute l'Europe. En France, il en existe un par cour d'appel. Le Réseau se charge, avant tout, des dossiers bilatéraux où le besoin de coordination est moins important. Il facilite l'élaboration et l'exécution des demandes de coopération. C'est un réseau d'entraide de proximité. Comme l'a rappelé M. Haenel, la Commission, dans sa communication du 26 octobre 2007, envisage plusieurs orientations, en distinguant l'avant et l'après 2009 : la définition de pouvoirs minimaux pour les membres nationaux, l'accroissement des pouvoirs du collège, le renforcement de l'obligation d'information. La Commission propose aussi le regroupement d'Eurojust et du Réseau judiciaire européen mais ce n'est ni la position du gouvernement français, ni celle des autres États membres car nous préférons renforcer les prérogatives d'Eurojust et consolider le Réseau judiciaire européen. Nous sommes également convaincus de la nécessité de clarifier les rapports entre ces deux institutions complémentaires. Ces souhaits ont clairement été exprimés lors du Conseil du 7 décembre et ils seront repris par la Présidence française.
Le renforcement d'Eurojust et la consolidation du Réseau judiciaire européen seront l'une des priorités de la Présidence française. J'ai l'intention de faire adopter deux textes, l'un pour Eurojust et l'autre pour le Réseau judiciaire européen qui répondront à vos attentes.
Le projet de texte sur Eurojust aura quatre objectifs dont le premier sera de renforcer la fonction de coordination des enquêtes. Le Collège d'Eurojust aura un véritable rôle d'arbitre en cas de difficulté dans l'exécution d'une demande d'entraide.
M. Hubert Haenel, président de la Délégation. - Très bien !
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - II pourra intervenir en cas de refus d'accorder l'entraide et lors des conflits de juridiction qui surgissent entre deux pays. Dans ces deux cas, le collège rendra un avis qui ne sera pas obligatoire, car il ne peut rien imposer aux autorités judiciaires nationales. L'avis sera versé au dossier ce qui lui donnera un certain poids et permettra de débloquer une situation. II est également prévu de renforcer les pouvoirs des membres nationaux, car c'est l'une des faiblesses du système actuel, comme l'ont noté MM. Zocchetto et del Picchia. Notre texte améliorera considérablement cette situation car les membres nationaux pourront recevoir, transmettre, préparer et suivre l'exécution de toute demande de coopération. Ils pourront également préparer et participer à une équipe commune d'enquête. En tant qu'autorité judiciaire, ils pourront émettre des demandes de coopérations, autoriser des perquisitions, des saisies et des livraisons surveillées. Vous voyez, monsieur Zocchetto, nous avons les mêmes préoccupations.
En second lieu, il faut augmenter les capacités opérationnelles d'Eurojust, ce qui suppose de créer une cellule de coordination d'urgence fonctionnant sept jours sur sept, afin qu'il travaille au rythme des enquêtes et des affaires pénales. Une coopération opérationnelle doit en effet pouvoir agir sans délai.
Il convient également de favoriser la transmission d'informations à Eurojust. La gestion du renseignement est un élément central de la fonction de coordination dans les dossiers multilatéraux, l'objectif étant de faire des recoupements avec d'autres dossiers.
En quatrième lieu, il faut renforcer la coopération judiciaire avec les pays situés hors de l'Union européenne. Cela passe par la création de postes de magistrats de liaison européens.
M. Hubert Haenel, président de la Délégation. - Très bien !
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Ces magistrats, détachés par Eurojust, faciliteront l'exécution des commissions rogatoires internationales provenant des États membres. La France est le seul pays à posséder un véritable réseau de magistrats de liaison et je souhaite partager notre expérience avec nos partenaires européens.
S'agissant du Réseau judiciaire européen, son statut sera renforcé. Le Réseau résulte d'une « action commune » de 1998 qui sera transformée en une « Décision du Conseil » dont les dispositions seront impératives. II en sera ainsi de l'obligation faite aux points de contact de parler au moins une langue étrangère.
M. Robert del Picchia. - Très bien !
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Nous favoriserons la transmission d'informations entre Eurojust et les points de contact. Ces derniers devront impérativement informer Eurojust de tous les dossiers multilatéraux qui, par définition, relèvent de sa compétence. Je souhaite également que soit mis en place un système sécurisé de transmission des données.
Ces deux projets de textes offrent bien plus que de simples solutions techniques : ils proposent de vraies avancées qui permettront d'augmenter les capacités opérationnelles d'Eurojust et du Réseau judiciaire européen.
Les projets de texte seront déposés dès janvier et la présidence slovène les fera avancer. Nous gagnerons ainsi un temps précieux, ce qui nous permettra de les faire aboutir sous présidence française.
M. Hubert Haenel, président de la Délégation. - Très bien !
M. Robert del Picchia. - Bravo !
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Tout le monde connaît votre engagement en faveur de l'Europe, monsieur Fauchon. Vous avez soulevé un point important avec la création éventuelle d'un parquet européen. Comme vous le savez, le Traité de Lisbonne en prévoit déjà la mise en place. Ses compétences seraient limitées à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne mais il ne pourra être créé qu'à l'unanimité. Or, tous nos partenaires n'y sont pas favorables. Cela prendra donc du temps.
Aujourd'hui, sept autres membres soutiennent notre projet de renforcer Eurojust.
M. Hubert Haenel, président de la Délégation. - Bonne nouvelle !
Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - C'est déjà un grand pas pour enclencher une dynamique européenne, moderniser rapidement Eurojust et, je l'espère, aller ensuite vers des projets plus ambitieux.
L'Europe s'est toujours construite de façon pragmatique. La coopération judiciaire doit se faire étape par étape. Nous avons des projets importants à mener à bien rapidement. C'est ma priorité et j'en parle à chacun de mes déplacements. L'Europe doit préparer l'avenir des Français : elle doit le faire dès à présent et je m'y emploierai durant la présidence française. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Hubert Haenel, président de la Délégation. - Merci, madame la ministre : c'était clair et précis.
Prochaine séance demain, jeudi 13 décembre 2007, à 9 h 30.
La séance est levée à 19 h 25.
Le Directeur du service du compte rendu analytique :
René-André Fabre
ORDRE DU JOUR
du jeudi 13 décembre 2007
Séance publique
À 9 HEURES 30,
Discussion en deuxième lecture du projet de loi (n° 97, 2007-2008), modifié par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier.
Rapport (n° 112, 2007-2008) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation.
Discussion du projet de loi (n° 109, 2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, pour le développement de la concurrence au service des consommateurs.
Rapport (n° 111, 2007-2008) de M. Gérard Cornu, fait au nom de la commission des affaires économiques.
À 15 HEURES ET LE SOIR
Questions d'actualité au Gouvernement.
Délai limite d'inscription des auteurs de questions
Jeudi 13 décembre 2007, à 11 heures
Suite de l'ordre du jour du matin.
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DÉPÔTS
La Présidence a reçu de :
- M. Philippe Nogrix un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la région administrative spéciale de Hong Kong de la République populaire de Chine sur le transfèrement des personnes condamnées (n° 457, 2006-2007).
- M. Gérard Roujas un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Corée (n° 456, 2006-2007).
- M. Philippe Marini un rapport fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le projet de loi de finances rectificative pour 2007, adopté par l'Assemblée nationale (n° 119, 2006-2007).
- M. Robert del Picchia un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Suriname relatif à la coopération transfrontalière en matière policière (n° 115, 2007-2008).
- M. André Rouvière un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant la ratification d'une convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme (n° 79, 2007-2008).
- M. Jacques Blanc un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Turquie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (n° 78, 2007-2008).
- M. Jean-Pierre Plancade un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis d'Amérique relatif à la coopération dans le domaine de l'exploration et de l'utilisation de l'espace extra-atmosphérique à des fins pacifiques (n° 77, 2007-2008).
- M. Alain Vasselle un avis présenté au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi de finances rectificative pour 2007, adopté par l'Assemblée nationale (n° 119, 2006-2007).
- Mme Catherine Procaccia un rapport fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, ratifiant l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative) (n° 129, 2007-2008).
- M. Christian Cointat un rapport d'information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale et du groupe d'études sur l'Arctique, l'Antarctique et les Terres australes, sur la présence française en Arctique, en Antarctique et dans les Terres australes.
- M. Henri Revol, Président de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, un rapport sur « Les apports de la science et de la technologie au développement durable », Tome II : « La biodiversité : l'autre choc ? l'autre chance ? », établi par MM. Pierre Laffitte et Claude Saunier, sénateurs, au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.
- M. le Premier ministre, un projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, ratifiant l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative).