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Compte rendu analytique officiel du 22 janvier 2008

Lois de financement de la sécurite sociale (Proposition de loi organique)

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions du rapport de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi organique de MM. Alain Vasselle et Nicolas About tendant à prévoir l'approbation par les lois de financement de la sécurité sociale des mesures de réduction et d'exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale adoptées en cours d'exercice.

Discussion générale

M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. - La discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a conduit le Parlement à étudier de façon approfondie la question des niches sociales. Pour notre commission, ce sujet n'était pas nouveau : nous l'avons maintes fois souligné, la question des exonérations, allégements et autres réductions de charges sociales est devenue, ces dernières années, un aspect essentiel des finances sociales. Cela apparaît nettement dans les chiffres concernant les trois principales catégories d'allègements.

Tout d'abord, les allégements généraux de charges sociales - allégements Fillon et allégements au titre des heures supplémentaires- représentent une masse désormais proche de 30 milliards, laquelle est compensée par l'État grâce au fameux panier de recettes fiscales. Toutefois, malgré nos efforts pour l'inscrire dans la loi, nous n'avons pas encore réussi à obtenir une garantie de la compensation à l'euro près, année après année, de ces exonérations. Peut-être y parviendrons-nous un jour. Nous ne perdons pas l'espoir de vous convaincre, vous et vos services, monsieur le ministre ! C'est une nécessité compte tenu des montants en jeu et la sécurité sociale ne doit pas servir à financer la politique de l'emploi.

Ensuite, les allégements de charges ciblés, sur certains publics, certaines professions ou certaines zones du territoire, représentent plus de 3 milliards de moindres recettes pour la sécurité sociale, hélas très imparfaitement compensées par des dotations budgétaires qui pèchent à la fois par leur insuffisance et par le retard de leur versement. Nous ne doutons pas, monsieur le ministre, que vous allez donner des instructions pour que ces dotations soient prioritaires dans l'exécution budgétaire. Néanmoins, nous restons inquiets car il manquerait 1,5 milliard au titre de ces allégements pour l'exercice 2007. En l'absence de régularisation rapide, c'est une nouvelle dette de l'État envers la sécurité sociale qui va se constituer. Pouvez-vous dissiper nos inquiétudes et nous donner quelques précisions à ce sujet ? La création d'un ministère des comptes publics devrait rendre impossible le retour à une telle situation.

Troisième catégorie d'allégements : les exemptions d'assiette. Un récent rapport du Gouvernement évalue à au moins 40 milliards le montant de l'assiette exonérée, soit 10 % de la masse salariale. Les principaux dispositifs concernés sont : la participation, l'intéressement, diverses aides directes consenties aux salariés, comme les titres restaurant ou les chèques vacances, la prévoyance complémentaire, les retraites supplémentaires et les indemnités de licenciement. A l'article 16 du projet de loi de financement, nous avions débattu de l'intéressement et de la participation : vous aviez voulu maintenir leur exonération ; reste qu'il faudra s'entendre sur le sens du mot « rémunération ».

La Cour des comptes a consacré un long développement à cette question de l'assiette des prélèvements sociaux ; elle y a vu une source de financement supplémentaire pour la sécurité sociale. Je n'ai pas besoin de vous rappeler les observations de la Cour, ni les propos du Président Seguin, sur les niches sociales, en particulier sur les exonérations dont bénéficient les stock-options... De son côté, la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, la Mecss, que j'ai l'honneur de présider, a également consacré du temps à cette question. Dans le rapport que je vous ai présenté en octobre dernier, à l'occasion du débat sur les prélèvements obligatoires, j'ai évoqué plusieurs pistes. Outre la remise en cause de la pertinence de certaines niches au regard de leur efficacité économique et sociale et du manque à gagner qu'elles entraînent pour la sécurité sociale, nous suggérions que l'on taxe à un faible niveau l'ensemble de ces assiettes exonérées, c'est-à-dire que l'on institue ce que j'ai appelé une flat tax. Cela a d'ailleurs fait l'objet d'un amendement au projet de loi de financement pour 2008, amendement que nous avons retiré à votre demande, monsieur le ministre, parce que vous le trouviez prématuré et pas encore suffisamment expertisé...

Ces exonérations posent deux questions. Une question de fond sur leur justification ; la commission des affaires sociales avait bien pressenti ce débat en déposant déjà, voici un an, un amendement de taxation des stock-options, préfigurant ainsi les dispositions adoptées cette année en loi de financement. Et une question de procédure relative à leurs modalités d'adoption et à leur évaluation par le législateur. La Mecss a mis en évidence l'insuffisance du contrôle exercé, tant par les ministères sociaux que par les commissions des affaires sociales des deux assemblées, sur les créations d'exonérations de cotisations et de contributions sociales ainsi que sur les modifications qui leur sont apportées. Dans la mesure où ces exonérations ne figurent pas nécessairement en loi de financement et peuvent être insérées dans n'importe quel texte législatif, il est fréquent qu'elles soient adoptées par le Parlement sans avoir été préalablement expertisées. Ainsi, ni vos services, monsieur le ministre, en particulier la direction de la sécurité sociale, ni les commissions des affaires sociales ne sont sollicitées sur ces dispositifs, qui ne sont pas davantage soumis à l'avis du gestionnaire -l'Acoss, les Urssaf ou les caisses initialement bénéficiaires de la ressource dont elles seront ensuite privées. Sur la cinquantaine de mesures d'exonération ou de réduction d'assiette de cotisations sociales votées entre le début 2005 et le début 2007, 40 % ne résultaient pas d'un arbitrage interministériel impliquant le ministère des affaires sociales, bien que leur impact sur les comptes sociaux soit de plus en plus lourd.

Pour corriger cette anomalie, la Mecss a suggéré de donner aux lois de financement un rôle central dans le contrôle des niches sociales, en en faisant le passage obligé de toutes les mesures d'exonération ou d'allégement de charges. Il n'y a pas huit jours, dans le texte sur l'emploi, nous avons encore voté une exonération sans en prévoir la compensation !

Cette suggestion fait écho à une proposition présentée, il y a bientôt trois ans, par notre commission, à l'occasion de l'examen de la nouvelle loi organique relative aux lois de financement. Une solution identique a également été défendue dans le rapport du printemps dernier de la mission conjointe de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales sur l'articulation entre les finances de l'État et celles de la sécurité sociale. La présente proposition de loi organique est la simple traduction de cet objectif commun. Elle propose que la création ou la modification d'exonérations ainsi que les changements apportés aux règles d'assiette puissent continuer d'intervenir dans le cadre des lois ordinaires, mais en n'accordant à ces mesures qu'un caractère provisoire. Toute prorogation au-delà de l'exercice en cours nécessitera une approbation en loi de financement. Cela permettra d'accompagner les dispositifs adoptés d'une première étude d'impact et donnera au Parlement la possibilité de s'assurer d'un niveau adéquat de compensation. Il ne s'agit en aucun cas de conférer un monopole à la loi de financement en matière d'exonérations de charges sociales. Celui-ci ne serait pas conforme à la Constitution puisqu'il remettrait en cause le droit d'amendement et d'initiative parlementaire. Mais il s'agit de conférer une sorte d'exclusivité à la loi de financement pour décider de la prorogation d'un dispositif de réduction ou d'allégement de charges. Cette procédure devrait interdire le contournement, trop souvent constaté, du principe de valeur organique selon lequel il ne peut être dérogé à la règle générale de compensation qu'en loi de financement.

Ce dispositif, enfin, a reçu par avance l'approbation du Gouvernement, tant par la voix de Mme Lagarde, lors du débat sur les prélèvements obligatoires, que par la vôtre, monsieur le ministre, lors du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008. C'est pourquoi la commission vous demande d'adopter ce texte. (Applaudissements au centre)

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. - Je rends hommage à la ténacité de votre commission des affaires sociales, dont le président et le rapporteur ont entrepris d'avancer vite sur ce sujet difficile. Le Gouvernement a manifesté en plusieurs occasions sa volonté de transparence et vous a adressé le mois dernier son rapport sur le sujet. J'ai proposé la semaine dernière, lors d'un débat à l'Assemblée nationale, la création d'un « groupe de Bercy » réunissant des membres du Gouvernement, des députés et des sénateurs. Les niches seront à son programme. Mais au-delà, il me semble nécessaire qu'il mène une réflexion globale sur la bonne gouvernance de nos finances publiques, pour parvenir à notre objectif de retour à l'équilibre.

Votre texte aurait pour effet de confier aux lois de financement de la sécurité sociale le pouvoir de ratifier a posteriori tout dispositif d'exonération ou d'exemption affectant l'assiette des cotisations. Si j'avais indiqué ma volonté de travailler à une proposition que vous aviez déjà formulée dans le cadre de la mission d'évaluation des comptes de la sécurité sociale, reste que d'autres dispositifs sont envisageables. Vous écartez, en raison de ses implications constitutionnelles, celui qu'a proposé M. Carrez à l'Assemblée nationale de doter les lois de financement de la sécurité sociale d'un monopole sur les exonérations et exemptions. L'idée de travailler avec plus de rigueur à la présentation et à l'évaluation de l'impact des dispositifs proposés est une piste à creuser, de même que la notion de niche à durée déterminée, proposée par la commission des finances. Enfin, les niches existantes devraient, elles aussi, faire l'objet d'une évaluation.

Toutes ces questions méritent d'être abordées par le groupe de Bercy. Aussi votre initiative me prend-elle un peu de court. Les implications techniques et juridiques sont si complexes que j'ai quelques doutes sur la constitutionnalité de votre proposition. Certes, vous n'instituez pas un monopole des lois de financement de la sécurité sociale, mais si une loi votée en juin doit tomber au 31 décembre, que reste-t-il de la compétence conférée au législateur par l'article 34 de notre Constitution ? J'ajoute que la brièveté du délai ne permettrait pas de mesurer l'effet des décisions et que les entreprises pourraient hésiter à faire usage des nouveaux dispositifs d'incitation à l'embauche en raison des incertitudes pesant sur leur validation. Votre proposition ne me semble donc pas totalement indemne des reproches que l'on peut adresser à celle de M. Carrez.

En outre, dès lors que la validation doit porter sur l'ensemble des exonérations, qu'elles soient ou non compensées, dans la plupart des cas, aucun intérêt financier ne justifierait une telle extension du périmètre des lois de financement. Il peut dès lors sembler paradoxal que ce soit le législateur financier social, dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui valide des exonérations dont l'impact financier est porté par le budget de l'État.

Vous évoquez, dans votre rapport, l'idée d'une contribution minimale sur toutes les assiettes, piste intéressante mais qui mérite, dans un contexte de revue des politiques publiques, d'être évaluée.

Je souhaite, sur ce sujet et, plus largement, sur la question du pilotage des finances publiques, que l'année 2008 voie s'accomplir des progrès décisifs. La révision à venir de la Constitution pourrait être le bon vecteur pour avancer sur le sujet.

Bien que ma préférence aille donc à une démarche plus globale et en dépit des objections que je viens d'énoncer, je ne peux que faire bon accueil à une initiative dont je vous remercie. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Bernard Cazeau. - Depuis plusieurs années, le Parlement s'est doté de nouveaux outils pour approcher le financement de la sécurité sociale. L'implication de l'impôt dans son financement a poussé le législateur à séparer le budget de la sécurité sociale du budget général, avant que la réforme constitutionnelle du 22 février 1996 ne donne au Parlement un droit de regard sur l'équilibre des comptes sociaux. À la suite du changement de mentalité dans la conduite des politiques budgétaires de l'État provoqué par la loi organique relative aux lois de finances de 2001, la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale a vu le jour en août 2005.

Vous connaissez l'attachement du groupe socialiste à une approche des comptes sociaux fondée sur la complémentarité du rôle du Parlement et du jeu de la démocratie sociale. A l'évidence, si la réforme de 1996, allait dans le sens d'un meilleur contrôle du Parlement sur l'action de l'exécutif et d'une plus grande transparence du débat sur l'action publique, la réforme de 2005 nous est apparue inachevée, confuse et ambiguë.

Si la volonté du Gouvernement était d'améliorer la gestion de la sécurité sociale, pourquoi organise-t-il sa faillite en la laissant se débattre dans les déficits ? Et n'est-il pas paradoxal de prétendre renforcer le contrôle du Parlement sur les comptes publics tout en s'appliquant à masquer la situation financière dans laquelle notre protection sociale s'enfonce ?

L'une des questions récurrentes, M. Vasselle ne me démentira pas, est celle de la compensation par l'État des exonérations de charges sociales. La loi de 2005 n'a pas retenu le principe d'une compensation intégrale. Comment, dans ces conditions, ce gouvernement peut-il prétendre sanctuariser les finances de la sécurité sociale ? La sonnette d'alarme est tirée depuis longtemps, et nous reconnaissons, monsieur Vasselle, votre opiniâtreté. La Mecss a très largement relayé vos préoccupations : la plaie est toujours à vif, et le rapport de la Cour des comptes y porte le sel. Elle dénombre ainsi, au 1er septembre 2005, quarante-six mesures d'exonération de cotisations et de réduction d'assiette des cotisations de sécurité sociale, dénonçant une inflation des propositions sans maîtrise de la décision. Elle ajoute que, depuis le 1er janvier 2005, trente-six mesures ont été envisagées dont dix-sept sans même que le ministère en charge de la sécurité sociale en soit informé ! Ces mesures, souligne-t-elle, présentées sans la moindre analyse d'impact, posent le problème de l'équité du financement de la protection sociale.

Un rapport du Gouvernement sur l'évaluation des pertes d'assiette liées à l'existence des niches sociales en évalue le montant à 41 milliards, perte de recette le plus souvent non compensée. Ce qui laisse à penser qu'une véritable compensation aurait tôt fait de résorber le déficit des comptes sociaux...

Les législateurs que nous sommes ne doivent pas en permanence être mis devant le fait accompli : il n'est pas normal que la commission des affaires sociales ne soit pas saisie de la kyrielle d'allègements ciblés qui émaille de nombreux textes... Quid de leur bien-fondé ? Produisent-ils toujours les effets escomptés ?

Reste que l'on peut s'interroger sur l'efficacité du dispositif que vous proposez. L'approche mécanique que vous retenez soulève des objections tant au plan technique qu'à celui des principes. Ainsi, la reconduction annuelle des autorisations d'exonération ne risque-t-elle pas de détourner durablement les entrepreneurs de dispositifs d'exonération révocables annuellement ?

Ensuite, si la politique fiscale est amputée par des mécanismes contraignants, quelle sera la portée de l'action gouvernementale ? Les prélèvements sociaux ne sont pas dissociables des autres prélèvements obligatoires ; s'ils sont légitimes, rien n'empêche d'être plus scrupuleux dans leur ciblage. L'imbrication de la politique économique et de la politique sociale ne peut être contestée. L'abus n'exclut pas l'usage.

La proposition de loi laisse augurer le passage d'un objectif de dépenses, qui fonde les lois de financement, à une norme de dépenses, préfiguration d'une forme de régulation comptable sous l'égide du Parlement -ce qui nous éloigne d'un système aujourd'hui fondé sur un droit de tirage en fonction des besoins. Cette logique n'est-elle pas étatiste, alors que la gouvernance de nos régimes sociaux est traditionnellement plurielle ?

Il n'y a guère de miracle, de toute façon, à attendre du texte proposé compte tenu de la nature de notre régime politique et du fonctionnement unilatéral de nos institutions. Vous feignez de croire le Parlement suffisamment fort pour revenir sur des annonces gouvernementales ; imagine-t-on l'Assemblée nationale se soulever contre une décision du gouvernement qu'elle soutient ?

M. Guy Fischer. - Non !

M. Bernard Cazeau. - Imagine-t-on le Parlement refusant des instructions venues de plus haut ?

M. Guy Fischer. - Non !

M. Bernard Cazeau. - La nature de notre régime institutionnel sera-t-elle tranchée au détour d'une proposition de loi sur les comptes sociaux ?

M. Guy Fischer. - Non !

M. Bernard Cazeau. - Le texte donne plutôt le sentiment qu'on veut masquer la responsabilité politique du Gouvernement...

M. Paul Blanc. - Non !

M. Bernard Cazeau. - ...et de ses prédécesseurs dans le pilotage défaillant des comptes sociaux. Réforme de l'assurance vieillesse en 2003 : où sont les résultats ? Réforme de l'assurance maladie en 2004 : où sont les résultats ? Où sont ceux de la maîtrise médicalisée, du parcours de soins, du dossier médical personnalisé ? Les déficits s'enchaînent, 2005, 2006, 12 milliards en 2007, 9 encore en 2008. La dette atteint 100 milliards. Selon le Premier président de la Cour des comptes, en 2010, avec des taux d'intérêt à 5 %, la totalité des produits de la Cades ne suffira pas à payer les intérêts de la dette !

Un mécanisme juridique n'effacera jamais une mauvaise politique. La mise en cohérence des finances publiques et de celles de la sécurité sociale ne naîtra pas d'un outil administratif mais de la pratique collégiale du pouvoir. Nous ne pouvons disculper le Gouvernement au travers d'un texte placebo qui laisse trop d'interrogations en suspens. Nous nous abstiendrons. (Applaudissements à gauche)

M. Éric Woerth, ministre. - C'est déjà encourageant !

M. Guy Fischer. - La discussion rapide et tardive du texte ne nous permet guère d'approfondir les questions qu'il pose. On peut d'ailleurs se demander si MM. About et Vasselle, ce dernier étant président de la Mecss, ne sont pas en mission pour le compte du Gouvernement...

Depuis qu'existent les lois de financement et les ordonnances Juppé de 1996, de nombreuses dispositions législatives, à l'impact mal évalué, ont été prises pour modifier l'équilibre des comptes sociaux, notamment en substituant des recettes fiscales à des cotisations sociales, avec d'autant plus de constance que la sécurité sociale a cessé d'être gérée directement par les partenaires sociaux -son budget fait désormais l'objet d'un texte et d'un débat au Parlement. Parmi toutes ces dispositions, l'affaire de la réduction du temps de travail paraît secondaire au regard des exonérations, souvent non compensées, des contrats aidés ou des emplois en zone franche urbaine, de la ristourne générale sur les bas salaires ou, plus récemment, de l'exonération des heures supplémentaires. Trente milliards de cotisations sociales ont été remplacées par des recettes fiscales, trois sont perdus car correspondant à des exonérations non compensées, sans parler des revenus exemptés de toute contribution ou assujettis à un niveau ridicule.

Toutes ces dispositions, prises le plus souvent hors lois de financement et seulement validées par elles, expliquent le déficit persistant de la sécurité sociale, ce qui pose clairement la question de la pertinence des choix opérés depuis 1996. Nous devons nous interroger sur le bien fondé de confier à la discussion parlementaire, par le biais de textes où la marge des élus est réduite, la question du financement de la sécurité sociale et les priorités de la politique sociale de la Nation. Sans loi organique sur le financement de la sécurité sociale, pas de franchise médicale, pas de campagnes de déremboursement, pas de tarification à l'activité, pas de remise en cause de notre régime de protection sociale !

Nous ne voterons pas cette proposition de loi sans réelle valeur normative, qui n'empêchera pas demain Mme Lagarde d'inventer la TVA sociale et de la faire valider par une loi de financement.

L'étatisation de la sécurité sociale n'a pas amélioré le niveau des prestations ni assuré l'équilibre des régimes sociaux. Plutôt que de sophistiquer encore les lois de financement, il faut poser avec force la question de la renaissance de la démocratie sociale. Comment accepter que douze ans après les ordonnances Juppé les 25 millions d'assurés du régime général soient encore privés de donner leur avis ? Ceux de la MSA tiennent à leur participation, à l'élection de leurs mandants ; pourquoi faire deux poids et deux mesures ? On m'opposera la présence des organisations syndicales représentatives...

M. Alain Vasselle, rapporteur. - Oui !

M. Guy Fischer. - Êtes-vous d'accord pour que les assurés désignent eux-mêmes ceux qui gèreront les caisses dont ils dépendent ?

M. Alain Vasselle, rapporteur. - Je vous écoute...

M. Guy Fischer. - Quand mettra-t-on un terme à cette anomalie ? L'étatisation a montré ses limites, il est temps de rendre la sécurité sociale aux assurés, aux salariés, aux retraités et aux familles ! (Applaudissements à gauche)

La discussion générale est close.

Intervention sur l'article unique

M. Charles Guené. - Je salue au nom du groupe UMP l'initiative de MM. About et Vasselle, qui démontrent qu'il est possible de parvenir à plus de transparence et d'efficacité dans la gestion des comptes de la sécurité sociale.

L'objectif de leur proposition de loi alimente un débat récurrent au sein de la commission des affaires sociales et plus généralement de notre Assemblée. La Mecss avait déjà suggéré de faire des lois de financement le passage obligé des mesures d'exonération ou d'allègement de charges, reprenant ainsi une suggestion faite en 2005 par la commission des affaires sociales ; une solution identique avait été défendue par l'inspection générale des finances et celle des affaires sociales dans leur rapport sur l'articulation entre les finances de l'État et de la sécurité sociale.

Des acteurs, dont on ne saurait contester la compétence, ont jugé cette mesure pertinente. Le groupe UMP la votera. (Applaudissements à droite)

En application de l'article 59 du Règlement, l'article unique du projet de loi organique est mis aux voix par scrutin public.

Mme la présidente. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 327
Nombre de suffrages exprimés 226
Majorité absolue des suffrages exprimés 114
Pour l'adoption 203
Contre 23

Le Sénat a adopté.

Prochaine séance, aujourd'hui, mercredi 23 janvier 2008, à 15 heures.

La séance est levée à minuit cinq.

Le Directeur du service du compte rendu analytique :

René-André Fabre

ORDRE DU JOUR

du mercredi 23 janvier 2008

Séance publique

À 15 HEURES ET LE SOIR

Discussion du projet de loi (n° 151, 2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, pour le pouvoir d'achat.

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DÉPÔT

La Présidence a reçu :

- de M. Serge Dassault un avis présenté au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, pour le pouvoir d'achat (n° 151, 2007-2008) et sur la proposition de loi, présentée par M. Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste et apparentés, en faveur du pouvoir d'achat (n° 116 rect. 2007-2008) ;

- de M. le Président de l'Assemblée nationale une proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, créant de nouveaux droits pour les victimes et améliorant l'exécution des peines ;

- de M. Xavier Pintat un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation internationale Iter pour l'énergie de fusion relatif au siège de l'Organisation Iter et aux privilèges et immunités de l'Organisation Iter sur le territoire français (n° 153, 2007-2008).