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Compte rendu analytique officiel du 23 juillet 2008

Droit d'accueil pour les élèves (Conclusions de la CMP)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques pendant le temps scolaire.

Discussion générale

M. Philippe Richert, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. - (Applaudissements sur les bancs UMP) Disons-le carrément : il est rare qu'un travail parlementaire soit aussi fructueux que celui mené ensemble par le Sénat et l'Assemblée nationale sur ce projet de loi. En effet, il y a deux mois, le Président de la République annonçait sa volonté de consacrer un nouveau principe reconnaissant à tous les élèves des écoles primaires le droit d'être accueillis en cas de grève. Pour lui donner chair, il fallait concilier les intérêts parfois divergents des familles, des maires et des professeurs.

Aux familles, le Sénat a garanti que leur enfant serait accueilli si son professeur était absent, mais aussi que celui-ci devait être remplacé.

Aux professeurs, le Sénat a ouvert la possibilité de déclarer leur intention de faire grève sous d'autres formes, moins stigmatisantes, qu'une notification adressée à leurs supérieurs hiérarchiques. Aux maires, le Sénat a apporté les garanties dont ils avaient besoin pour mettre en place sereinement le service d'accueil.

C'est en effet notre assemblée qui a refondu le mode de calcul du seuil d'organisation par la commune du service d'accueil, en le portant à 20 % de professeurs grévistes, cette proportion s'appréciant école par école et non plus commune par commune. L'Assemblée nationale a poursuivi dans le même sens, en remontant ce seuil à 25 %. C'est également à notre initiative que la responsabilité administrative des communes a été transférée à l'État pour tout fait dommageable survenu à l'occasion du service d'accueil. Faute de pouvoir transférer une responsabilité pénale par nature personnelle, les députés ont étendu aux maires le bénéfice de la protection de l'État qui est accordée à tout agent public dans l'exercice de ses fonctions. (M. Alain Gournac le confirme) Quant à la contribution initialement prévue par le Gouvernement, notre Haute assemblée l'a érigée en véritable compensation, assortie d'un double mécanisme de plancher et d'indexation, proposé par notre collègue Jean-Claude Carle. Nous avons également déterminé les délais de paiement afin de rassurer pleinement les maires sur les charges de trésorerie qu'ils auraient à supporter.

L'Assemblée nationale a ajouté un nouveau mécanisme protecteur, qui définit le montant minimal de la contribution versée en fonction du nombre de professeurs absents. Même si les élèves accueillis sont moins nombreux que prévu, seront remboursées aux collectivités les rémunérations du personnel qu'elles estimaient nécessaire de mobiliser en fonction des effectifs qu'elles pensaient devoir accueillir. Car voilà bien ce qui suscitait l'inquiétude des maires : comment recruter et rémunérer le personnel nécessaire à la mise en oeuvre, somme toute très ponctuelle, de ce service d'accueil ? C'est à cette difficulté que le Sénat s'est efforcé de répondre en prévoyant que les communes recensent, avant tout mouvement social, les personnes qualifiées qui pourraient accueillir les élèves. Mères de familles, étudiants titulaires d'un Bafa, personnel de centre de loisirs, Atsem, membres d'associations familiales, enseignants retraités -nous avons tous, dans notre commune ou dans une commune avoisinante, des personnes capables d'accueillir en toute sécurité nos enfants à l'occasion d'une ou de plusieurs journées de grève.

Constitué en accord avec l'inspecteur d'académie, qui pourra vérifier que ces personnes n'ont pas d'antécédents judiciaires justifiant qu'on les éloigne des enfants, ce vivier offrira une solution souple et pratique aux petites communes qui ne disposent pas de centres de loisirs et d'un personnel communal qualifié pour accueillir des enfants. L'Assemblée nationale a repris ce dispositif, en l'assortissant d'une précision faite à toutes fins utiles : au sein de ce vivier, il ne devra y avoir que des personnes possédant les qualités requises pour encadrer des enfants. Cette rédaction a fait naître chez les maires une certaine inquiétude. Aux yeux d'une jurisprudence quelque peu créative, ces qualités requises auraient pu passer pour des qualifications obligatoires ; quant au terme « encadrement », il pouvait laisser penser que le service d'accueil proposerait des activités sportives, culturelles ou de loisirs supposant de véritables animateurs qualifiés.

Afin de lever ces inquiétudes, votre commission mixte paritaire a préféré parler de « qualités nécessaires pour accueillir et encadrer des enfants ». Au-delà du vernis juridique de certains termes et des ambiguïtés qu'ils pouvaient entretenir, la nature du service d'accueil et les qualités qu'il suppose chez ceux qui l'assurent seront ainsi nettement précisées.

Le service d'accueil n'a rien d'un service minimum. Il ne se substitue pas aux enseignements, ni à des activités de loisirs proposées par les communes et dont la création ouvrirait aux élèves les chemins des centres aérés les jours de grève. Il s'agit simplement d'accueillir les enfants et l'existence même de ce service soulagera les inquiétudes que les familles éprouvent si souvent les veilles de grève.

Parce qu'elles étaient réunies par ce même objectif, les deux chambres ont travaillé ensemble à enrichir le texte qui nous était proposé. L'Assemblée nationale a conservé dix-sept des dix-huit amendements adoptés par le Sénat ; quant au dix-huitième, adopté à l'initiative de notre collègue Ambroise Dupont, il a été rétabli par la commission mixte paritaire, qui l'a assorti des précisions nécessaires à une mise en oeuvre efficace. La commission mixte paritaire a également conservé les principaux ajouts de l'Assemblée nationale, au premier rang desquels l'extension du dispositif aux élèves des écoles privées sous contrat, le service d'accueil étant alors mis en place non par la commune ou par l'État mais par les organismes de gestion de ces écoles.

Ce projet de loi a donc connu des améliorations significatives dont nous pouvons nous féliciter. Ces enrichissements n'auraient toutefois pas été possibles s'ils n'avaient été préparés par des discussions avec le ministre de l'éducation nationale. Nous avons eu des échanges francs et fructueux ; je tenais à l'en remercier. Permettez-moi enfin de remercier avec une chaleur toute particulière le président Valade, qui a excellemment conduit nos travaux ainsi que ceux de la commission mixte paritaire.

Je vous propose donc d'adopter ce projet de loi dans la version qui vous est soumise aujourd'hui. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Xavier Darcos, ministre de l'éducation nationale. - Avec le brio, la clarté et la chaleur qui le caractérisent, le sénateur Richert vient de rappeler les grandes lignes de ce projet de loi. Il a également souligné l'intensité et la qualité du travail parlementaire accompli ces dernières semaines, et jusqu'à ces derniers jours dans le cadre de la commission mixte paritaire.

Oui, mesdames et messieurs les sénateurs, vous le savez, le Président de la République a souhaité que nous mettions fin à cette contradiction qui fait que la liberté de travailler ne bénéficie pas de la même reconnaissance que la liberté de faire grève reconnue aux fonctionnaires. Il m'a donc demandé de créer un droit à l'accueil des écoliers pendant le temps scolaire obligatoire.

Ce droit à l'accueil pendant tout le temps scolaire obligatoire va d'abord s'imposer à l'État lui-même, qui s'engage à moderniser la politique du remplacement pour assurer la continuité de l'enseignement en cas d'absence des professeurs et en dehors des situations de grève. Ce droit vaut aussi en cas de grève. S'il n'a jamais été envisagé de remplacer les enseignements suspendus à l'occasion des mouvements sociaux, ce texte pose néanmoins le principe de l'accueil des enfants les jours de grève. En dessous de 25 % de grévistes, c'est l'État qui se charge de l'accueil ; au-delà, c'est la commune qui l'organise. Ce texte va contribuer à la modernisation du dialogue social au sein de l'éducation nationale, puisqu'il crée une obligation de négociation pour l'employeur et les organisations syndicales.

A partir du 1er septembre, les enfants seront donc accueillis pendant le temps scolaire obligatoire, même en cas de mouvement social à l'éducation nationale. Les familles n'auront donc plus à chercher, dans l'urgence, des solutions de garde pour leurs jeunes enfants, voire à cesser leur activité professionnelle ces jours-là. Ce texte constitue donc une avancée majeure qui protège la liberté de travailler sans rien retirer au droit de grève. Les familles ne s'y sont d'ailleurs pas trompées qui plébiscitent ce texte à 80 %.

Nous pouvons tous être satisfaits du travail accompli. Je crois même que nous pouvons en être fiers car les échanges que nous avons eus ont été décisifs pour faire entendre les préoccupations des collectivités locales et des élus. Au terme du processus législatif, je tiens donc à remercier tout particulièrement le président Valade et le rapporteur Philippe Richert pour leur volonté farouche d'améliorer et de faire aboutir ce texte, ainsi que pour leur énergie dans le dialogue. Il n'est pas exclu que ce soit le dernier projet de loi sur lequel le président Valade a exercé sa sagacité. Je me permets de le remercier encore une fois.

Au-delà, c'est bien sûr l'engagement de tous les sénateurs qui ont contribué à l'élaboration de cette loi que je tiens à saluer. Le texte adopté par la CMP porte très distinctement la marque de votre contribution. Vous avez souhaité que la responsabilité administrative de l'État se substitue à celle de la commune dans les cas de dommages causés aux enfants liés à l'organisation ou au fonctionnement du service d'accueil. Vous avez veillé à insérer de la souplesse dans le choix des personnes pouvant être mobilisées pour assurer l'accueil et vous avez tenu à ce qu'un vivier d'intervenants puisse être créé. Vous avez enfin souhaité que le dispositif de financement dont bénéficieront les communes pour l'exercice de cette nouvelle compétence soit juste et équitable. Vous avez veillé à ce que cette loi n'impose ni norme nouvelle ni contrainte superflue aux communes. Nous y sommes parvenus et l'Assemblée nationale a prolongé encore le travail accompli ici.

Le texte soumis à votre vote est donc équilibré et donne satisfaction à l'ensemble des parties concernées. En vous invitant à le voter, je tiens à vous renouveler tous mes remerciements et à vous dire ma fierté de contribuer, avec vous, à faire de l'école un lieu de progrès de la société. (Applaudissements sur les bancs UMP)

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. - Ce texte s'inscrit dans le mouvement de grave régression sociale qui aura caractérisé cette session extraordinaire, durant laquelle le Gouvernement a déclaré l'urgence pour la quasi-totalité des projets de loi. Urgence donc pour ce texte, et même précipitation puisque le Président de la République avait ordonné, le 15 mai dernier, en réponse aux milliers d'enseignants, de lycéens et de parents qui manifestaient contre une succession de réformes imposées sans réelle concertation, qu'il soit voté avant l'été pour application dès la rentrée 2008. Mission accomplie : le service d'accueil est introduit, l'exercice du droit de grève est alourdi, le maire se voit imposer une nouvelle responsabilité.

La majorité nous rebat les oreilles : sur ce texte comme sur d'autres, nous nagerions en plein consensus, ce serait le règne de la démocratie triomphante et tous ceux qui s'opposent aux réformes gouvernementales ne seraient que d'affreux pédagogistes, les défenseurs du statu quo, une minorité marginale. Ce mépris pour ceux qui portent la contradiction dans le débat d'idées n'est pas digne d'une grande démocratie.

En première lecture, j'avais souligné que le texte était une opération à tiroirs. Malgré vos efforts pour en gommer les aspects les plus inquiétants, sous la pression légitime des maires, des parents et des enseignants, il demeure mauvais. Mauvais dans ses intentions : restreindre le droit de grève des enseignants du premier degré au motif de défendre le droit de travailler des parents.

Nous parlons ici, je le rappelle, d'à peine trois jours de grève par an... Et le Président de la République dit que quand il y a une grève, personne ne s'en aperçoit. Pourquoi, dès lors, légiférer ?

Les maires se voient imposer un service d'accueil dont ils ne voulaient pas ; les deux expérimentations qui ont eu lieu sur la base du volontariat ont montré qu'ils continuaient à se poser des questions sur la faisabilité du dispositif, notamment dans les communes rurales. Le 18 juillet, le nouveau président de l'Association des maires ruraux de France n'estimait-il pas que le service d'accueil était inapplicable dans la plupart des communes rurales ?

Un service d'accueil ? Une simple garderie, plutôt, qui ne répondra à aucune norme en termes de qualification professionnelle de ceux appelés à l'assurer. Aux termes de l'article 7 bis, le maire devra veiller à ce que ces personnes possèdent « les qualités nécessaires pour l'accueil et l'encadrement des enfants ». Quelles garanties de sécurité avons-nous ? Cet article illustre toute l'ambiguïté dans laquelle seront placés les maires, les enseignants et les parents. Mme Guégot, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, estime « qu'il serait tout à fait absurde d'exiger des futurs animateurs d'un service d'accueil mis en oeuvre environ trois fois par an qu'ils possèdent les qualités exigées par le code de l'action sociale et de la famille » ; mais ce sont les parlementaires, quelquefois des maires, qui ont souhaité que fussent évoquées « qualités nécessaires » et « encadrement ». Ces expressions sont toutefois sans portée ni contenu.

J'ai déjà dénoncé la possibilité ouverte à l'État par l'article 2, en cas d'absence d'un enseignant et d'impossibilité de le remplacer -sans autre précision- d'activer un service d'accueil. Après examen par le Parlement, l'absence est devenue « imprévisible » et la grève a été mentionnée ; mais l'ambiguïté subsiste. L'État se défausse de son obligation de remplacement et n'assurera plus la continuité du service public de l'éducation, c'est-à-dire de l'enseignement. Et qui assurera dans ce cas le service d'accueil ? Les enseignants ? Ils le font déjà pour les absences de courte durée. Où est, comme vous le dites, la « garantie supplémentaire » ?

La loi va en outre rendre plus complexe l'exercice du droit de grève, avec, au total, seize jours de préavis. Vous parlez d'alerte sociale ; l'objectif n'est-il pas plutôt de décourager les enseignants de faire grève, au moment où les motifs de mobilisation se multiplient ?

Pour les maires, la loi ne sera pas indolore. Devant leurs réticences, vous avez finalement accepté que le taux de grévistes entraînant la mise en place du service d'accueil passe de 10 % à 25 %. Quid également de la compensation financière ? Comme vous avez dû prévoir un filet de sécurité pour la commune qui aurait surdimensionné son service d'accueil, votre système de financement est assez alambiqué.

Autre motif d'inquiétude, la responsabilité pénale des maires. Pour les rassurer, le Sénat avait introduit la notion de responsabilité administrative ; l'Assemblée nationale, de son côté, a prévu une protection juridique du maire en cas de faits non intentionnels ayant causé dommage à un enfant dans le cadre de sa mission d'organisation et de contrôle de l'accueil. Mais il ne s'agit que de la prise en charge par l'État des frais occasionnés par cette protection. La question de sa responsabilité pénale subsiste.

L'inquiétude des maires, des enseignants et des parents vous ont imposé des modifications ; mais l'objet même du texte suscite notre réprobation. Nous voterons contre les conclusions de la CMP. (Applaudissements à gauche)

M. Serge Lagauche. - Selon vous, monsieur le ministre, ce texte « garantit à tout enfant scolarisé dans une école maternelle ou élémentaire de pouvoir y être accueilli pendant le temps scolaire obligatoire pour recevoir les enseignements prévus par les programmes ». Votre dispositif n'assure cependant pas la continuité du service public de l'éducation nationale, mais une prestation a minima, bien en deçà des missions de l'école. Ce n'est en rien un service minimum. Cette prestation n'est pas assurée par les personnels du service public -ce serait, sinon, une atteinte manifeste au droit de grève qui serait censurée par le Conseil Constitutionnel- et ne permet pas de dispenser aux enfants présents l'enseignement habituel. L'école pas plus que l'école maternelle, malgré ce que certains représentants de la majorité peuvent en penser, n'est une garderie. Le service d'accueil pourra d'ailleurs s'organiser dans des locaux extérieurs à l'école... En réalité, vous le reconnaissez vous-même, « le service qu'il est demandé aux communes d'assurer constitue seulement une prestation d'accueil et de surveillance des enfants. »

De plus, et contrairement à ce que nous vous avions proposé en première lecture, aucune compétence sanctionnée par un diplôme ne sera demandée aux personnes susceptibles d'assurer l'accueil. C'est une carence grave. Il n'est pas acceptable que les maires, lorsqu'ils mettent en place, à leur initiative, un accueil périscolaire, soient soumis à des règles contraignantes pour garantir la sécurité des enfants et que cette même sécurité passe au second plan lorsqu'il s'agit de l'organisation du service que le Gouvernement leur impose. Peu importe que le texte mentionne « les qualités requises » ou « nécessaires pour encadrer des enfants » : les familles n'auront aucune garantie. Une mère de famille, même nombreuse, n'est pas naturellement compétente pour encadrer, toute une journée, toute une classe. Considérer que l'on peut transplanter quelqu'un dans une classe, du jour au lendemain, pour y faire de la garderie, c'est manquer de considération pour les professionnels de l'enseignement et de l'animation -la suppression annoncée des IUFM en est un autre exemple.

Il faut que le Gouvernement soit bien dépourvu pour qu'un serviteur de l'Éducation nationale tel que vous, monsieur le ministre, en soit réduit à de telles extrémités. Vous pouviez prévoir un minimum de qualifications -mais votre dispositif devenait inapplicable ; vous vous êtes donc retranché derrière le code de l'action sociale et de la famille qui, vous le répétez à l'envi, n'exige aucune qualification particulière, ni n'impose de normes en terme d'encadrement tant que l'accueil ne dépasse pas quatorze jours. Les parents seront ravis d'apprendre que leurs enfants pourront être surveillés par le garde-champêtre ou la secrétaire de mairie ! Nous ne cautionnerons pas ces aberrations.

Ce qui n'a pas été concédé au Sénat l'a été en partie à l'Assemblée. Vous avez dû faire machine arrière sur le dévoiement scandaleux de la mission de l'école qu'était la généralisation de la garderie à tous les cas d'absence. La surveillance sera réservée aux absences imprévisibles. Il n'en reste pas moins que vous en faites un substitut au remplacement des enseignants. Vous avez évolué également sur la responsabilité pénale des maires. Mais cela n'en rend pas votre projet de loi plus acceptable.

La rupture vaut aussi pour l'éducation nationale ; après les effectifs, elle s'attaque aux missions de l'école républicaine. Si le dogmatisme prévaut dans votre politique éducative, il faut vous reconnaître un certain pragmatisme pour en anticiper les conséquences.

L'application de ce texte est prévue au plus tard le 1er septembre 2008. Quand les parents d'élèves se rendront compte de ce qu'est le dispositif qu'on leur a vendu comme un service minimum, quand ils s'apercevront que le Gouvernement les a leurrés, ils auront toutes les raisons de se joindre aux protestations des enseignants. (Applaudissements à gauche)

La discussion générale est close.

M. le président. - Je n'ai été saisi d'aucun amendement ni d'aucune prise de parole sur les articles restant en discussion. Je mets aux voix l'ensemble des conclusions de la CMP.

Intervention sur l'ensemble

M. Yves Détraigne. - La méthode est critiquable. Voilà une décision purement politique dont on s'inquiète, une fois annoncée, de la façon dont on va la mettre en oeuvre et dont on constate qu'elle va, dans bien des cas, poser plus de problèmes qu'elle n'en résoudra...

Heureusement, le Sénat était là et M. Richert, homme de terrain, qui a su apporter les améliorations indispensables pour rassurer les maires. Heureusement aussi, le ministre a écouté et accepté que la responsabilité des élus ne soit pas recherchée dans le cadre du service d'accueil.

Le débat ayant été fructueux, la grande majorité du groupe UC-UDF votera les conclusions de la commission mixte paritaire.

M. Alain Gournac. - Très bien.

M. Yves Détraigne. - A titre personnel, je trouve détestable la manière dont ce texte est arrivé. Comme l'a rappelé M. Raffarin lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle, les Français ne veulent plus de lois préparées dans les cabinets ministériels ! Je m'abstiendrai donc. (M. Claude Biwer applaudit)

Les conclusions de la CMP sont adoptées. (« Très bien ! » et applaudissements à droite)

La séance est suspendue à 17 h 35.

présidence de M. Adrien Gouteyron,vice-président

La séance reprend à 21 h 30.