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Compte rendu analytique officiel du 23 juillet 2008

Droits et devoirs des demandeurs d'emploi (Conclusions de la CMP)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. - La commission mixte paritaire, qui s'est réunie ce matin à l'Assemblée nationale, est parvenue à un accord. Elle a adopté six amendements, qui avaient surtout pour objet d'améliorer ou de préciser la rédaction du texte.

En ce qui concerne les critères de l'offre raisonnable d'emploi, la commission mixte paritaire a d'abord décidé que seules les formations prévues par le projet personnalisé d'accès à l'emploi auront pour effet de proroger les délais prévus pour réévaluer ces critères. Elle a également précisé que le critère relatif au temps de trajet en transports en commun, entre le domicile et le lieu de travail, doit s'appliquer à l'aller comme au retour.

La commission a longuement débattu de la disposition adoptée à l'Assemblée nationale qui supprime progressivement, d'ici à 2012, la dispense de recherche d'emploi pour les seniors. Créée en 1984, cette dispense concerne actuellement 400 000 personnes de plus de 55 ans qui perçoivent leurs allocations chômage sans avoir l'obligation de rechercher un emploi. Depuis plusieurs années, la commission des affaires sociales demande la suppression de cette dispense et j'avais défendu cette position, en 2006, dans le cadre du groupe de travail qu'avait mis en place Gérard Larcher pour réfléchir aux mesures susceptibles de favoriser l'emploi des seniors. On ne peut pas encourager les seniors à rester dans l'emploi tout en maintenant un mécanisme qui a pour effet de les en écarter. La suppression de la dispense de recherche d'emploi devrait être complétée, à l'automne, par des mesures destinées à inciter les chefs d'entreprise à garder leurs salariés les plus âgés, au lieu de s'en séparer en tenant compte du seul coût du travail, sans apprécier à sa juste valeur leur apport en termes d'expérience et de transmission des savoirs.

Sur le fond, nous sommes donc favorables à la mesure adoptée par l'Assemblée. Du point de vue de la procédure, en revanche, je dois exprimer un regret, partagé par tous les sénateurs : en raison du recours à la procédure d'urgence, le Sénat n'a pas eu l'occasion de débattre en séance plénière de ce sujet important. Le recours à la procédure d'urgence est fréquent sur les textes qui touchent à l'emploi ou au droit du travail ; la mise en oeuvre de la révision constitutionnelle adoptée lundi s'accompagnera peut-être de nouvelles habitudes en la matière.

Sous cette réserve, je vous invite à approuver le texte élaboré par la commission mixte paritaire, qui permettra de mieux définir la notion d'offre raisonnable d'emploi et de compléter la transformation en cours du service public de l'emploi. (Applaudissements sur le banc de la commission, les bancs UMP et certains bancs du centre)

M. Guy Fischer. - Quelle concision...

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'État chargé de l'emploi. - Le vote de cette loi constitue une étape importante sur la voie de la réforme du service public de l'emploi, après la fusion de l'ANPE et des Assedic. Un service public de l'emploi plus efficace peut faire baisser d'un point le taux de chômage et permettre à deux ou trois cent mille personnes de retrouver du travail.

La France avait plusieurs retards à rattraper par rapport aux autres pays européens. Le service public de l'emploi était jusqu'à récemment éclaté entre l'ANPE et les Assedic, ce qui compliquait inutilement les démarches des demandeurs d'emploi. Le traitement du chômage restait très administratif : notre politique était fondée sur la gestion du chômage de masse et l'indemnisation plutôt que sur l'accompagnement personnalisé des chômeurs. Enfin, notre système n'était pas fondé sur une logique de droits et de devoirs, définissant à la fois ce que le demandeur d'emploi peut attendre du service public de l'emploi et ce que ce dernier est en droit d'exiger de lui en retour.

Ce projet de loi constitue un véritable changement de cap : il met en place un accompagnement personnalisé des chômeurs. Dès leur premier entretien, le demandeur d'emploi et son conseiller établiront un projet personnalisé d'accès à l'emploi, qui tiendra compte du parcours du demandeur, de ses qualifications, de ses liens familiaux, du lieu où il vit et du territoire environnant.

Il renforce les droits et les devoirs des demandeurs d'emploi. Je me suis engagé, lors des débats au Sénat, à augmenter les aides à la mobilité, conformément au souhait de M. le rapporteur, à mettre en place des dispositifs de lutte contre l'illettrisme dès 2009 et à mieux définir les droits et les devoirs des entreprises dans leur réponse aux candidatures. En outre, ce projet met fin à certaines pratiques arbitraires : il interdit de sanctionner sans fondement un demandeur d'emploi, mais il permet aussi de lutter contre les abus d'une minorité. Il ne s'agit pas de stigmatiser les demandeurs d'emploi, qui sont avant tout des gens en situation difficile. Mais il ne faut pas non plus nier la réalité. (M. Guy Fischer proteste) Il faut empêcher une minorité de demandeurs d'emploi de profiter du système d'assurance chômage.

Nous n'avons pas toujours été d'accord, mais nos débats ont été constructifs. Plusieurs amendements importants ont été votés. Les conditions d'établissement du projet professionnel ont été mieux définies, conformément au souhait de la commission, en particulier de M. le rapporteur. Il a été décidé que les périodes de formation ne seraient pas prises en compte dans les délais d'évolution des critères de l'offre raisonnable d'emploi. Il a été précisé qu'aucun demandeur d'emploi ne pourrait se voir imposer un emploi à temps partiel : nous ne souhaitons pas acheter la baisse du chômage au prix d'une précarité accrue. Enfin, un médiateur a été institué au sein du futur opérateur du service public de l'emploi, et nous nous assurerons de l'efficacité de ce nouveau dispositif.

En ce qui concerne la suppression de la dispense de recherche d'emploi pour les seniors, j'aurais souhaité comme vous, M. le rapporteur, que cette mesure puisse être débattue en séance publique. Mais nous avons été contraints par l'urgence : nous voulons en effet que cette loi s'applique dès le 1er janvier 2009. Mais nous aurons l'occasion de revenir sur ce sujet lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et nous tiendrons alors compte de toutes les propositions.

Mme Brigitte Bout. - Très bien !

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'État. - Une politique sociale moderne doit mettre en place un accompagnement personnalisé des chômeurs : il faut être capable de produire du sur-mesure, de faire dans la dentelle ! Il faut donc rompre avec une logique purement administrative, qui traite tous les demandeurs d'emploi de la même manière : c'est la condition de l'efficacité et de la justice.

Nous ne préserverons pas notre système généreux de protection sociale si nous ne donnons pas à l'opinion publique l'assurance que l'argent public est dépensé à bon escient. Il faut donc mettre en place des dispositifs de contrôle, afin de garantir l'équité et la justice du système.

Je remercie tous les sénateurs pour leur contribution à ce débat. (Applaudissements sur le banc de la commission, au centre et à droite)

Mme Annie David. - Nous voici réunis ce 23 juillet, à 21 h 30, le Gouvernement ayant, pendant la session extraordinaire, en plein été, déclaré l'urgence sur un texte qui aurait mérité deux passages dans chacune des assemblées. Nous l'avons vu ce matin lors de la réunion de la commission, et le président Méhaignerie a souhaité qu'un bilan en soit fait dans un an par nos deux rapporteurs. L'article 2 bis à lui tout seul mérite un débat. En outre, ce texte n'aurait pas dû voir le jour en dehors du calendrier social et de la négociation sur la nouvelle convention d'assurance chômage.

Ce projet de loi marque une étape importante dans la politique du Gouvernement, qui prévoit plus de flexibilité et moins de droits pour les salariés, plus de liberté et de profit pour les entreprises. N'oublions pas, cependant, que seul un demandeur d'emploi sur deux inscrit à l'ANPE est indemnisé : la notion de « chômage volontaire » n'a guère de sens pour celui qui n'est pas indemnisé. Et pourtant, malgré les contrôles et les pressions de plus en plus fortes dont ils sont l'objet, ces demandeurs d'emploi restent inscrits sur les listes de l'ANPE, ce qui témoigne de leur volonté de travailler. Les sanctions ont été renforcées par le décret du 2 août 2005 qui a modifié les critères de l'emploi acceptable.

Malgré la crise économique dans laquelle la France est durablement plongée, la généralisation du précariat -cette forme de précarité appliquée aux salariés-, vous passez sous silence la désindustrialisation massive comme les délocalisations boursières et vous renvoyez le chômage de masse à la responsabilité individuelle des salariés privés d'emploi. Nous avons demandé au Gouvernement et à la majorité de tenir compte de la « responsabilité sociale de l'entreprise », mais en vain. Vous souhaitez moins engager un réel débat sur les droits et devoirs des demandeurs d'emploi que les obliger à accepter n'importe quelle offre.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. - C'est caricatural !

Mme Annie David. - La réduction du chômage que vous recherchez est artificielle, l'évolution démographique expliquant largement la baisse du nombre de demandeurs d'emploi. La notion d'employabilité est au coeur de votre politique : vous ne comptez nullement proposer à chaque demandeur d'emploi un travail correspondant à ses qualifications, avec une juste rémunération et un rythme compatible avec sa vie familiale, mais voulez faire correspondre la demande du marché avec des salariés corvéables et flexibles à merci. Nous sommes très loin de la notion de travail et de valeur du travail, que vous avez vantée durant la campagne présidentielle, car l'employabilité, si elle satisfait aux exigences comptables d'un chômage à moins de 5 %, ne répond pas aux exigences sociales.

Vous vous êtes refusé à confirmer par écrit que le demandeur d'emploi pourra préciser les conditions d'emploi acceptables, à commencer par la durée et le type de contrat. Ce projet n'aura de personnalisé que le nom. Sa durée réelle ne sera que de trois mois puisque vous prévoyez une révision automatique et non résultant de la demande expresse du demandeur d'emploi qui constate que son projet personnalisé ne lui permet pas de retrouver un travail. Pour ce faire, encore faudrait-il considérer les demandeurs d'emploi comme des partenaires, victimes d'une logique économique.

Il est en outre irréaliste de penser qu'un chômeur pourra retrouver un emploi correspondant à ses compétences et avec la rémunération adéquate en trois mois. Passé ce délai, la nouvelle institution orientera le demandeur d'emploi vers l'accès à l'emploi le plus rapide. Là encore, vous maniez la sanction avec talent en organisant la dégressivité des droits. Monsieur le secrétaire d'État, vous nous avez annoncé que la rémunération ne serait pas inférieure au Smic, mais ce texte prévoit une rémunération correspondant au niveau du revenu de remplacement. Vous considérez qu'en diminuant les droits des chômeurs, leur retour à l'emploi sera plus précoce parce que le chômage s'expliquerait par le refus de se réinsérer et par le coût trop élevé de la main-d'oeuvre. Vous organisez cette dégressivité afin de peser sur l'ensemble des salaires : vous proposez aux salariés une forme de partage du chômage en multipliant les emplois précaires.

Vous réglez la question du chômage « par le bas » en diminuant les revenus et en augmentant la pauvreté. Bien que ces idées aient été contredites par les évaluations des dispositifs d'exonération, vous continuez malgré tout à organiser un nouvel affaissement des salaires et des normes d'emploi. Notre système de solidarité nationale sera une victime collatérale de texte car les cotisations pour les caisses de l'État et les organismes de solidarité, assises sur les salaires, diminueront. Vous pourrez alors imposer une réforme de la protection sociale faisant la part belle aux assurances privées et à l'individualisation.

La création de la fonction de médiateur national, issue des travaux de l'Assemblée nationale, ne nous satisfait pas totalement. Nous avions proposé l'institution d'une commission de recours amiable, particulièrement pour le suivi du projet personnalisé. Nous privilégions le collectif là où vous préférez un médiateur plénipotentiaire. Quels seront les droits des demandeurs d'emploi, contreparties théoriques à leurs obligations ? Ils ne pourront se retourner contre l'institution qui leur propose des offres d'emploi ne correspondant ni à leurs compétences ni à leur projet personnalisé, ni contre les employeurs qui se priveraient de la compétence et du savoir-faire du service public de l'emploi. L'accompagnement sur-mesure s'avère bien creux.

L'amendement que nous avions proposé, visant à instaurer une obligation de transmission des offres d'emplois à la nouvelle institution, ne remettait nullement en cause les règles européennes prescrivant le monopole public car l'employeur conservait la possibilité de poursuivre sa collaboration avec le secteur privé. Comment envisager des sanctions à l'encontre des demandeurs d'emploi s'ils ne sont pas informés de la totalité des offres ? Vous n'avez qu'un objectif : ne pas empiéter sur le secteur privé avec lequel le secteur public devrait coopérer dans une relation profondément inégalitaire. Au privé les jeunes diplômés, les salariés les plus aisément « reclassables ». Au service public les personnes les plus en difficulté. Il est pourtant impossible aujourd'hui de mesurer l'efficacité du secteur privé alors que la privatisation du secteur public est en route.

Nous ne nous faisions guère d'espoir sur les droits des demandeurs d'emplois, car cela nécessiterait que des obligations pèsent sur les entreprises. Vous avez déconnecté ce texte de la future négociation sur la convention d'assurance chômage dont nous redoutons qu'elle soit l'occasion pour le patronat de durcir davantage l'offre raisonnable d'emploi. Nous serons vigilants.

M. Nicolas About, président de la commission. - Nous aussi.

Mme Annie David. - Nous sommes en total désaccord avec la disposition instaurée à l'article 2 bis, insérée sur proposition de la majorité UMP à l'Assemblée nationale, qui supprime les dispenses d'emplois pour les chômeurs de plus de 56 ans. Les conséquences seront lourdes pour les salariés licenciés en raison de leur âge, de leur supposé manque de compétitivité ou de leur coût trop élevé. C'est le cas, chaque année, de milliers de nos concitoyens. Votre gouvernement n'en a cure car vous leur faites payer le poids économique d'une gestion d'entreprise désengagée de toute responsabilité sociale alors qu'aucune disposition ne vient empêcher les employeurs les moins scrupuleux de licencier les salariés les plus âgés. Vous auriez pu rétablir la loi Delalande, mais, au-delà de vos discours et de l'intitulé de ce projet de loi, vous n'êtes pas, monsieur le secrétaire d'État, dans une logique de droits, contrepartie aux devoirs imposés.

La voie néolibérale dans laquelle vous persistez, et qui vous a conduit à perdre la course à la croissance, façonne une société où l'emploi précaire et peu rémunéré deviendrait la norme. Une politique de plein emploi doit prendre en compte la conjoncture économique et sociale et s'affranchir de la vision archaïque et simpliste du marché du travail présente dans ce texte. Nous sommes persuadés que la solution pour résorber le chômage et relancer la croissance passe par la relance des salaires. Nul besoin d'agiter l'épouvantail de la compétitivité : son amélioration ne passe pas par la baisse du coût du travail mais par le relèvement des niveaux de formation, des capacités créatives des systèmes productifs et par l'investissement dans la recherche et le développement. Nous aspirons nous aussi au plein emploi, mais pas à n'importe quel emploi, n'importe où et à n'importe quel salaire ! Nous voterons donc contre ce projet de loi. (Applaudissements à gauche)

Mme Raymonde Le Texier. - Ce n'est pas la commission mixte paritaire de ce matin qui va modifier notre jugement sur ce texte. Les dispositions sur les travailleurs âgés, qu'elle a intégrées, n'ont fait qu'en renforcer le caractère injuste et cynique. Comme l'a fait remarquer notre rapporteur, la procédure d'urgence n'a pas permis au Sénat de débattre de cette question. Nous aurions aimé que la suppression de la dispense de recherche d'emploi pour les travailleurs âgés soit liée à l'amélioration de leur situation sur le marché de l'emploi. Il aurait aussi fallu que l'emploi des seniors conditionne l'octroi d'aides aux entreprises. Vous suggérez que les intéressés pourraient trouver un emploi s'ils s'en donnaient la peine alors que cette dispense a été créée en raison de l'impossibilité où ils sont de trouver un emploi. Les entreprises licencient de façon active les plus de 50 ans depuis qu'elles ne peuvent plus abuser des préretraites subventionnées. Mais, plutôt que de mettre la pression sur les entreprises, vous sacrifiez sur l'autel des économies de gestion ces hommes et ces femmes ! Quelle sera la situation de ces travailleurs âgés lorsque, avec le recul de l'âge de la retraite, ils seront contraints d'aller de petits boulots en petits boulots pour conserver un minimum de droits, s'ils ne basculent pas directement dans la précarité ? Alors que la situation des seniors est liée aux politiques de recrutement des entreprises, celles-ci se désengagent de toute responsabilité et, avec votre complicité, en font payer les coûts à la collectivité. L'article 2 bis est d'ailleurs dans la droite ligne de cette politique qui fait des chômeurs les coupables, mais jamais ceux qui les ont licenciés, qui débat de leurs droits et devoirs mais jamais des obligations des entreprises.

Ce texte n'a pas été conçu pour s'attaquer au problème mais pour appuyer un président qui agite le fantasme de la fraude pour mieux s'attaquer aux protections sociales et aux droits de tous. En annonçant la mise en place d'un « gigantesque plan pour lutter contre les fraudes aux allocations chômage », il accrédite l'idée que la fraude serait massive et porterait sur des montants considérables. Mais, selon la Dares, les fraudeurs ne représentent que 2 % des demandeurs d'emplois et ces fraudes sont évaluées à 0,54 % des sommes versées.

M. Guy Fischer. - Voilà la vérité !

Mme Raymonde Le Texier. - C'est dire s'il était urgent de mettre en place une politique de sanction massive accréditant l'idée que les chômeurs sont responsables de leur sort et se complaisent dans leur situation !

Entre l'explicite et l'implicite, il y a dans ce texte non pas une marge d'interprétation mais un véritable espace de manipulation : quand vous parlez de projet personnalisé d'accès à l'emploi, cela parait intelligent sous réserve que les personnels soient suffisamment formés et nombreux, ce qui ne sera pas le cas. Lorsque vous parlez d'emploi raisonnable, on se dit que c'est bien s'il s'agit vraiment d'emploi correspondant aux qualifications et à l'expérience du salarié et correctement rémunéré. Sinon, vous instaurez une trappe à bas salaire.

Avec ce texte, vous cherchez à faire baisser le nombre de chômeurs et le coût du chômage, quelles qu'en soient les conséquences pour les intéressés, et à obliger les demandeurs d'emploi à prendre non pas un emploi raisonnable mais un de ces 500 000 emplois non pourvus de manière chronique tant les conditions de travail, de rémunération et de management sont archaïques.

Avec toutes ces lois sociales, vous procédez à un pervertissement du vocabulaire : la flexibilité est l'autre nom de la servitude, le respect du travail est une façon élégante de nommer l'exploitation et l'intitulé du texte, droits et devoirs des demandeurs d'emplois, permet de renforcer le droit du patronat sur les salariés.

De texte en texte, il n'y aura bientôt plus de code du travail, plus d'accès possible au monde du travail pour les juges, plus de jours fériés et plus de protection des salariés. On en revient au XIXe siècle ! Vous êtes en train de créer une société de petits boulots et de travailleurs pauvres, une société du plein emploi précaire.

Nous refusons fermement cette politique et ce texte qui n'en est que le énième avatar. (Applaudissements à gauche)

Les conclusions de la CMP sont adoptées.

M. le président. - Je rends hommage à M. le secrétaire d'État dont c'était le premier texte. (Applaudissements à droite et au centre)