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Compte rendu analytique officiel du 4 juin 2009

Sociétés publiques locales

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales, présentée par M. Daniel Raoul et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Discussion générale

M. Daniel Raoul, auteur de la proposition de loi. - L'objectif de ce texte est de donner aux collectivités locales un nouvel outil d'intervention qui leur permettra de contracter avec des sociétés publiques locales dans le respect de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, qui précise les conditions dans lesquelles les collectivités sont dispensées d'appliquer les règles communautaires en matière de marchés publics, ainsi que la notion de in house, c'est-à-dire de prestations intégrées.

L'arrêt Teckal du 18 novembre 1999 pose les deux conditions pour qu'un contrat puisse être qualifié de in house : que la collectivité exerce sur son cocontractant un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services » et que cette entité réalise l'essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui la détiennent. Dans son arrêt Stadt Halle du 11 janvier 2005, la Cour a cependant précisé que la participation, fût-elle minoritaire, d'une entreprise privée dans le capital d'une société à laquelle participe aussi le pouvoir adjudicateur exclut que celui-ci puisse exercer sur la société un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services. Depuis l'arrêt Asemfo du 19 avril 2007, les conditions du in house sont clairement définies. Sous réserve du respect des deux conditions fixées par l'arrêt Teckal, les sociétés dont le capital est entièrement détenu par des collectivités sont, vis-à-vis de ces dernières, dans une situation de in house.

Alors que dans les autres pays de l'Union européenne, ainsi que le relève notre rapporteur, il existe des outils permettant aux collectivités de travailler librement avec des sociétés publiques locales, dans le respect du droit communautaire, en France, en raison de la présence d'actionnaires privés dans les sociétés d'économie mixte, nos collectivités ne peuvent prétendre à une relation in house avec elles. Pourtant, nombre de sociétés d'économie mixte ne travaillent que pour leurs collectivités actionnaires, dans des domaines aussi larges que la construction et la gestion de logements, l'aménagement, la gestion d'équipements sportifs et culturels, l'eau, les transports etc.

Il s'agissait donc de concilier le respect du droit communautaire et le principe de libre administration pour leur donner enfin le moyen d'exercer pleinement leurs compétences, au travers d'un statut sécurisé -y compris, ainsi que le fait justement observer le rapporteur, pour les administrateurs des SEM- associant transparence et contrôle.

Tel est l'objet de l'article premier, justement amendé par notre rapporteur pour tenir compte de la loi du 25 mars 2009, postérieure au dépôt de ce texte. Sur cet article, je reconnais, avec le Gouvernement, que la présence, dans l'actionnariat, d'établissements publics, peut soulever un doute juridique : nous y reviendrons en discutant de l'amendement qu'il a déposé pour le lever.

L'article 2 répond au voeu constant de simplification du droit dont fait preuve ce gouvernement, jusque dans son plan de relance... : il simplifie l'actionnariat des sociétés publiques locales d'aménagement créées par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, codifié à l'article L. 327-1 du code de l'urbanisme, que nombre de collectivités estimaient trop complexes et d'un champ d'application trop limité pour les opérations d'aménagement et de rénovation urbaine qu'elles sont appelées à conduire. Pour tenir compte de la loi du 25 mars 2009, je proposerai, en accord avec le rapporteur, un amendement portant article additionnel au texte initial, ainsi qu'un autre visant à l'abandon de la forme sociétale de la société par actions simplifiée.

Le Gouvernement, enfin, a déposé un amendement explicitant le périmètre d'action des sociétés publiques locales, sur lequel je n'ai pas d'opposition.

Je suis sensible, enfin, monsieur le ministre, à votre amendement de suppression de l'article 3, qui gageait cette proposition de loi, ainsi que vous nous aviez tout d'abord engagés à le faire. Il est vrai que nous sommes souvent dans le doute de l'interprétation qui sera faite de l'article 40 mais il me semblait bien que ce texte ne fait pas autre chose que diminuer les charges, tant de publicité que d'appels d'offres, pour les collectivités.

Les nombreuses auditions que nous avons menées, tant avec les représentants des associations de collectivités qu'avec ceux de la fédération des SEM nous ont convaincus que ce nouvel outil apportera indéniablement à nos collectivités plus d'efficacité, plus de réactivité, plus de sécurité, tant au plan juridique qu'administratif -je pense aux nombreux élus qui sont en même temps administrateurs de SEM. En cette période de crise, et alors que les collectivités restent les premiers acteurs en équipement, je vous invite à voter ce texte qui ne peut leur apporter que des avantages. (Applaudissements à gauche. Mme Anne-Marie Escoffier applaudit aussi)

M. Jacques Mézard, rapporteur de la commission des lois. - Les réflexions menées sur la nécessaire réforme des collectivités territoriales ont montré combien profondément les lois de décentralisation ont modifié le champ de leur compétence et leurs modes de fonctionnement.

Quelles que soient les différences de point de vue, lesquelles ne recoupent pas forcément les clivages traditionnels, il est clair que la grande majorité des élus locaux souhaitent disposer d'outils de gestion qui simplifient les procédures, accélèrent le processus administratif et assurent transparence et sécurité juridique, y compris avec la jurisprudence communautaire.

C'est dans cette perspective que notre collègue Daniel Raoul et le groupe socialiste ont déposé ce texte, dans le même esprit que l'avait fait notre collègue Jean-Léonce Dupont avec sa proposition de loi.

Il s'agit de permettre aux collectivités, pour l'exercice de leurs compétences, d'intervenir dans le domaine concurrentiel dans le respect des dispositions régissant ce champ. II introduit dans notre arsenal législatif les instruments qui, dans les autres États membres de l'Union européenne, assurent aux collectivités publiques la liberté de contracter avec une société locale conformément à la jurisprudence communautaire qui dispense les collectivités, sous certaines conditions, de l'application des règles édictées en matière de marchés publics.

Il nous est ainsi proposé d'adapter la loi française aux principes européens pour renforcer la capacité d'action des collectivités locales en leur permettant d'agir plus rapidement, en même temps que de modifier le régime des sociétés publiques locales d'aménagement introduites par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

La Cour de justice des Communautés européennes a élaboré, au fil des ans, une jurisprudence fixant les conditions autorisant un pouvoir adjudicateur au sens de la réglementation communautaire à confier à un tiers la réalisation de prestations intégrées non soumises aux procédures de passation des marchés publics.

Ces règles communautaires tendent à garantir le jeu de la concurrence. L'arrêt Teckal du 18 novembre 1999 a fixé deux critères : l'autorité publique doit exercer sur l'entité un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services ; l'entité doit exercer l'essentiel de son activité avec les collectivités qui la détiennent.

Le critère du contrôle analogue exercé par l'autorité publique exprime sa capacité à influencer de façon déterminante « les objectifs stratégiques » et « les décisions importantes de cette société ». Mais il est nécessairement exclu dès lors que le capital est ouvert au privé, même pour une part infime, la Cour estimant que l'entreprise obéit alors « à des considérations propres aux intérêts privés », qui sont « de nature différente de ceux d'intérêt public ». Nos sociétés d'économie mixte doivent donc passer par la mise en concurrence, puisqu'elles comportent nécessairement au moins un actionnaire privé. D'où l'intérêt de créer des sociétés publiques locales.

Par ailleurs, le contrôle exercé peut ne pas être individuel. En conséquence, la prise de décision à la majorité d'un organe collégial est admise. L'essentiel est que l'activité de la société soit réalisée principalement avec les collectivités qui la détiennent. Le jeu concurrentiel est donc rétabli pour la fraction de l'activité réalisée avec d'autres opérateurs. Cette précision résulte de la jurisprudence de la Cour de justice, étant entendu que l'activité de l'entreprise doit être principalement consacrée à la collectivité publique.

Si l'entité est détenue par un ensemble de collectivités, il convient de prendre en compte l'activité réalisée au profit de tous les actionnaires. Cette jurisprudence apparaît clairement dans l'arrêt du 17 juillet 2008 - République italienne.

Des sociétés publiques locales d'aménagement existent depuis la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, inspirée sur ce point par une proposition de loi sénatoriale et des interventions marquantes en séance publique. Sociétés anonymes n'ayant que des actionnaires publics, elles ont pour but de réaliser des opérations d'aménagement.

Au 31 mars 2009, on dénombrait 39 initiatives, dont 32 projets en cours avec sept sociétés publiques locales d'aménagement créées. Selon les cas, la création était intervenue ex nihilo ou par transformation d'une société d'économie mixte locale existante.

La proposition de loi déposée par M. Daniel Raoul introduit un nouvel outil d'intervention : la société publique locale (SPL). En outre, elle tend à modifier le régime des sociétés publiques locales d'aménagement (Spla) au vu de l'expérience acquise en trois ans.

Les sociétés publiques locales se déterminent par leur objet, leurs actionnaires et la spécificité des règles applicables.

Aux activités déjà ouvertes aux Spla, le texte ajoute la construction et l'exploitation de services publics à caractère industriel ou commercial et toute autre activité d'intérêt général. Selon les auteurs de la proposition de loi, ces sociétés doivent pouvoir intervenir « dans tous les domaines de compétence actuellement ouverts aux sociétés d'économie mixte », dont beaucoup ne travaillent que pour leurs actionnaires.

Il s'agirait de sociétés anonymes régies par le code de commerce, sous réserve des dispositions spécifiques aux sociétés d'économie mixte locales, inscrites dans le code général des collectivités territoriales.

L'actionnariat des sociétés serait exclusivement constitué de personnes publiques, qu'il s'agisse de collectivités locales ou de leurs groupements éventuellement associés à des établissements publics. Par dérogation à l'article L. 125-1 du code de commerce, la proposition de loi abaisse le nombre minimum d'actionnaires à un au lieu de sept. La commission souhaite qu'il y en ait au moins deux.

J'en viens à l'expérience des Spla.

La proposition de loi modifie leur régime sur trois points. Il est ainsi proposé qu'elles aient deux actionnaires au minimum. L'objet des sociétés comporterait désormais aussi l'aménagement urbain par délégation des collectivités territoriales, ce qui pourrait inclure notamment l'exercice du droit de préemption, les réhabilitations immobilières, l'acquisition et la cession de baux commerciaux ou de fonds de commerce.

Enfin, l'article 2 de la proposition dispose qu'une Spla pourrait être constituée sous forme de société par actions simplifiée (SAS), mais cette possibilité comporte plus d'inconvénients que d'avantages pour la sécurité juridique de l'opération.

Il apparaît que les représentants des collectivités territoriales sont unanimement favorables à ce texte, bien sûr particulièrement soutenu par la Fédération des entreprises publiques locales. En revanche, la Fédération professionnelle des entreprises d'eau est plus réservée.

M. Daniel Raoul. - C'est étonnant !

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Des sociétés publiques locales existent dans la plupart des pays de l'Union européenne, où l'on n'en dénombre 16 000.

Votre commission approuve cet élément de souplesse qui permettrait aux collectivités territoriales d'exercer leurs compétences plus efficacement et plus vite, mais elle souhaite conforter la sécurité du régime juridique.

Paradoxalement, nos collectivités territoriales peuvent aujourd'hui créer une société d'économie mixte locale, mais à condition d'organiser une mise en concurrence pour conduire les opérations ayant motivé cette création !

La commission propose des procédures de contrôle permettant d'assurer une parfaite transparence du fonctionnement.

La forme sociétale garantit une information satisfaisante. Nous approuvons également la reprise du statut des sociétés d'économie mixte locale. Il importe que les dispositions législatives soient scrupuleusement observées, afin de respecter les règles communautaires assurant le jeu de la concurrence. Pour ces raisons, la commission préfère que les sociétés publiques locales soient détenues par au moins deux actionnaires, ce qui éviterait les risques de dérive inhérents à l'actionnaire unique.

Elle souhaite également supprimer la faculté ouverte à l'article 2 d'opter pour la SAS, dénuée d'intérêt pour les collectivités territoriales.

Enfin, votre commission propose de préciser que les sociétés publiques locales devront impérativement réaliser leur activité sur le territoire des collectivités ou des groupements de collectivités territoriales actionnaires.

La commission a accepté la proposition de loi tout en modifiant son article premier. Elle s'en remet à l'auteur pour adapter l'article 2. D'où les amendements présentés par M. Daniel Raoul et acceptés par la commission.

La commission a donné un avis très favorable à l'amendement n°4 du Gouvernement, qui lève un gage (sourires), de même qu'à l'amendement n°6 qui précise que les SPL travaillent exclusivement pour le compte de leurs actionnaires. Elle est en revanche opposée à l'amendement n°3 qui, en restreignant l'objet social des SPL, ôterait tout intérêt à leur création. Elle avait réservé son avis, dans l'attente d'explications complémentaires, sur l'amendement supprimant la possibilité pour les établissements publics d'être actionnaires d'une SPL ; mais après concertation avec l'auteur de la proposition de loi, il semble que nous pourrions l'accepter, même s'il serait sans doute pertinent de distinguer établissements à caractère administratif et établissements à caractère industriel et commercial.

La création des SPL présente un grand intérêt pour les collectivités locales, et donc pour nos concitoyens. Ce texte doit s'inscrire dans un climat de confiance à l'égard des collectivités et de leurs élus. Rappelons qu'elles portent une part essentielle de l'investissement public, qu'elles votent leurs budgets en équilibre et que leur activité est encadrée et contrôlée. L'impératif de modernisation de leur action justifie l'avis favorable de la commission, sous réserve des modifications que les auteurs de la proposition de loi ont bien voulu accepter. (Applaudissements à gauche et au centre)

M. Yves Jégo, secrétaire d'État chargé de l'outre-mer. - Cette proposition de loi n'est pas la seule initiative parlementaire sur le sujet. M. Dupont, ici, et M. Schosteck, à l'Assemblée nationale, ont déposé des textes rédigés en termes comparables. Cette convergence entre assemblées et groupes politiques illustre la volonté du Parlement de proposer des outils nouveaux aux collectivités locales. Le Gouvernement ne peut que s'en réjouir. Les collectivités locales réalisent plus des deux tiers de l'investissement public ; elles jouent un rôle majeur dans la période de crise que nous connaissons. Il est donc essentiel de soutenir leur action, pourvu que celle-ci s'inscrive dans un cadre juridique sûr.

La loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006 a permis, à titre exceptionnel et pendant cinq ans, aux collectivités locales et à leurs groupements de créer des sociétés publiques locales d'aménagement (Spla), dont elles détiennent l'intégralité du capital. En l'état de mes informations, six sociétés de ce type ont vu le jour -sept, avez-vous dit, monsieur le rapporteur- et une dizaine sont en cours de constitution.

Les initiatives parlementaires déjà évoquées souhaitent aller plus loin en pérennisant les Spla et en créant des SPL à compétence élargie. Si le Gouvernement est favorable à tout ce qui permet de simplifier et d'alléger les procédures comme au développement de l'économie mixte, il déposera des amendements pour sécuriser le cadre juridique proposé. Ces dernières années, de nombreux textes ont eu le même objectif : création des partenariats public-privé, relèvement du seuil imposant une procédure formalisée des marchés de travaux, loi du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissements publics et privés. Personne ne peut nier que le recours à des montages associant public et privé permet de réaliser des opérations de grande ampleur -je pense à la rénovation urbaine, à la réalisation et à la gestion de services publics à caractère industriel et commercial ou encore à la mise en oeuvre de cette grande ambition qu'est le Grenelle de l'environnement.

Il est important que les collectivités locales puissent recourir à des procédures et à des financements diversifiés, à une palette aussi large que possible d'outils simples et souples à utiliser. Il est essentiel également de leur offrir un cadre juridique fiable -l'histoire des concessions d'aménagement illustre ce qu'il convient d'éviter. Chacun connaît ici la fragilité de cette procédure : un nombre important de conventions antérieures à la loi du 30 juillet 2005 pourraient être requalifiées en marchés publics de travaux par le juge administratif à la suite de la question préjudicielle transmise à la Cour de justice des Communautés européennes.

Le Gouvernement a donc déposé plusieurs amendements pour s'assurer de la compatibilité de la proposition de loi avec le droit communautaire. Les futures SPL doivent d'abord exercer leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires. Ensuite, dans la mesure où la jurisprudence communautaire exige que le contrôle opéré par l'autorité publique soit analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services -à défaut, le juge communautaire estime que le lien de type in house entre la personne publique et la société est rompu-, je proposerai de ne pas ouvrir aux établissements publics la possibilité d'être actionnaires de la SPL. Cette possibilité fragilise en effet le contrôle public sur la société et fait inutilement encourir la sanction du juge communautaire.

J'appelle enfin l'attention de la Haute assemblée sur le fait que la loi n'empêchera pas l'ouverture de contentieux par des sociétés privées aujourd'hui prestataires des collectivités territoriales après publicité et mise en concurrence. Il paraît hasardeux de ne pas limiter le champ d'intervention des SPL aux seules missions des services publics à caractère industriel et commercial et aux activités d'intérêt général. L'absence de soumission aux règles de publicité et de concurrence dans le cadre du in house n'est qu'une dérogation : s'il est saisi, le juge administratif devra se prononcer au cas par cas sur la qualité des actionnaires et le champ d'intervention de la société.

Le Gouvernement partage votre ambition d'aider les collectivités territoriales à réaliser leurs projets au bénéfice de leurs habitants et de l'économie du pays. S'il faut en finir avec les formalismes inutiles, il importe aussi de s'assurer de la fiabilité du cadre juridique dans lequel s'exerce leur activité. C'est ainsi que nous saurons concilier le dynamisme et l'innovation dont savent faire preuve les élus locaux et la sécurité juridique que nous leur devons. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Jean-Pierre Sueur. - Chacun connaît le contexte. Le droit communautaire nous a conduits, par la loi du 10 juillet 2005, que j'ai eu l'honneur de rapporter, à organiser la mise en concurrence pour les contrats d'aménagement. Puis, comme le fameux arrêt Stadt Halle de la Cour de justice des Communautés du 11 janvier 2005, qui a défini précisément le dispositif in house, appelait une réponse, la loi du 13 juillet 2006 a créé les Spla.

M. Daniel Raoul, qu'il convient de remercier...

M. Roland Courteau. - De féliciter !

M. Jean-Pierre Sueur. - ...a eu l'excellente idée de proposer un nouvel outil. On a pu se demander si la fusion des Spla et des SPL nouvelle manière n'était pas opportune, mais M. Raoul a estimé à juste titre que la création de ces dernières répondait à un besoin. Nombre de Spla sont déjà créées, dont l'objet va encore être élargi. Elles sont le bras séculier des collectivités locales, le prolongement d'elles-mêmes, les outils qu'elles se sont données dans le respect de leur identité.

Avec les Spla et les SPL, nos collectivités territoriales disposeront, conformément à leurs attentes, d'instruments diversifiés, souples et adaptés.

Quelques mots sur notre profond attachement à la concurrence. De fait, les partenariats public-privé, évoqués par M. Jégo, font l'objet de toute notre vigilance, non parce que nous sommes contre mais parce que leur généralisation, a affirmé le Conseil constitutionnel, porterait atteinte à l'égal accès à la commande publique. L'enjeu est d'importance pour les PME (M. Roland Courteau le confirme), les artisans du bâtiment et les entreprises de second oeuvre. Si l'on ne veut pas que les petites entreprises soient contraintes de passer sous les fourches caudines de trois ou quatre grands groupes, il faut maintenir différentes formes de marchés publics. La concurrence est nécessaire dans une société ouverte et démocratique, dynamique et innovante. Mais, quand la totalité des pays européens autorisent les collectivités territoriales à détenir la totalité du capital de sociétés in house et, donc, à agir sans concurrence, nous devons en faire de même pour ne pas désavantager la France et les entreprises françaises. Cela n'enlève rien au principe de concurrence juste et équitable.

M. Roland Courteau. - Très bien !

M. Jean-Pierre Sueur. - Spla et SPL, je le souhaite, serviront une politique de la ville plus souple et plus efficace, indissociable de la politique de développement urbain. Pour mettre fin à la ville de discriminations, aux quartiers difficiles, il faut rompre avec l'illusion que les indispensables opérations d'aménagement peuvent être concentrées sur quelques zones géographiques. Il est impossible de modifier un quartier sans que cela ait un impact sur toute la ville, sans introduire une mixité sociale et une mixité fonctionnelle. Autre difficulté, les entrées de nos villes, dont on prenait tant soin autrefois avec la construction de portes, se trouvent aujourd'hui agrémentées, si j'ose dire, d'une collection de parallélépipèdes et de cubes de tôle ondulée bardés de pancartes tout au long de nos routes nationales de Dunkerque à Perpignan, de Quimper à Strasbourg, en passant par Boulogne-Billancourt. Cette uniformité désolante n'est pas bonne pour notre pays ! Puissent les Spla et les SPL, que crée cette proposition de loi, encourager des opérations d'urbanisme plus conformes aux espoirs que nous portons en notre pays ! (Applaudissements à gauche et au centre ; M. Jean-Pierre Fourcade applaudit également)

M. Jean-Léonce Dupont. - La coopération entre autorité publique et personnes privées, technique utilisée dès le XVIIe siècle pour réaliser le canal du Midi, a pris son essor au XXe siècle avec les lois de décentralisation. Aujourd'hui, les partenariats public-privé, qui recouvrent de nombreuses solutions juridiques, visent à la faciliter. Mais leur développement est freiné par la raréfaction du crédit, la complexité juridique de ces montages et les restrictions imposées à cette coopération au sein des sociétés d'économie mixte -j'y reviendrai. Or, pour que les collectivités territoriales, dont la libre administration et l'autonomie financière ont été reconnues par la Constitution, puissent faire face à leurs missions, elles doivent disposer d'outils adaptés. La création à titre expérimental des Spla en 2006, sociétés dont le capital est entièrement détenu par la collectivité, a constitué un premier pas et levé les difficultés liées à la jurisprudence communautaire sur le in house. Aujourd'hui, selon certaines statistiques, sept auraient été créées et une quarantaine serait en cours de constitution. Mais il existe deux sortes de mensonges : les mensonges et les statistiques ! (Sourires) La société 100 % publique procure des avantages indéniables par rapport aux autres solutions juridiques que sont l'établissement public ou l'association de la loi 1901, mais elle est limitée aux opérations d'aménagement. D'où l'intérêt des SPL, objets de ce texte et, comme le rapporteur l'a rappelé, d'une proposition de loi que j'avais déposée en décembre dernier.

Avec ce texte, nous franchirons un deuxième pas dans la diversification des outils mis à disposition des collectivités. Dotées de compétences élargies, les SPL, sans se substituer aux sociétés d'économie mixte, seront soumises aux mêmes règles du code général des collectivités territoriales s'agissant des contrôles -nombreux puisqu'interviennent au moins la chambre régionale des comptes et le commissaire aux comptes- et des dispositions garantissant la sécurité juridique des élus administrateurs. J'incite donc le Sénat à voter ce texte en espérant que l'Assemblée nationale en fera de même « dans les meilleurs délais ».

Mais je veux indiquer dès aujourd'hui l'intérêt de créer des sociétés d'économie mixte à capitaux publics minoritaires autorisées par les décrets-lois Poincaré de 1926 qui, en limitant la participation des collectivités à 40 % pour préserver l'épargne publique, avaient donné lieu à des coopérations durables et fructueuses. La règle majoritaire selon laquelle les collectivités doivent détenir de 50 à 80 % du capital, imposée dans la loi du 7 juillet 1983, ne se justifie plus économiquement, d'autant que la quasi-totalité des pays européens ne l'appliquent pas et que la crise économique impose de trouver de nouvelles voies. Cet assouplissement des règles de répartition du capital -ce retour aux sources de l'économie mixte- doit s'accompagner du maintien du principe essentiel posé en 1983 : « s'agissant de sociétés auxquelles les collectivités confient des tâches de leur compétence dans le respect de l'intérêt général, il est normal qu'elles soient à même d'exercer un contrôle de la gestion et qu'elles veillent au respect de l'objet initial ».

Dans cet esprit, la proposition de loi que je compte déposer assurera aux collectivités territoriales, par la minorité de blocage, le contrôle effectif des décisions. Les SEM à capitaux publics minoritaires resteront soumises aux obligations de communication ainsi qu'au double contrôle du préfet et de la chambre régionale des comptes.

Cette liberté d'action offerte aux collectivités, assortie de garanties de contrôle public, stimulera les co-investissements dans des domaines comme les énergies renouvelables, la valorisation des déchets, les infrastructures numériques ; facilitera les opérations d'aménagement et de renouvellement urbain, de réalisation d'équipements, de construction d'immobilier d'entreprise ; encouragera la participation des SEM immobilières à la production de logements sociaux et intermédiaires. En 2008, les collectivités territoriales ont réalisé près de 73 % de l'investissement public. Toute mesure donnant aux élus locaux les moyens d'accélérer leurs programmes est à encourager. (Applaudissements)

Mme Éliane Assassi. - Cette proposition de loi n'est pas la première tentative pour mettre nos pratiques d'aménagement en conformité avec la jurisprudence européenne. Depuis le début des années 2000, la Commission européenne a remis en cause les contrats de mandat passés entre les personnes publiques et les SEM. Toujours prompte à appliquer les sacro-saintes règles de la concurrence, elle a limité le champ des possibles pour les collectivités locales, obligées de se plier à une procédure d'appel d'offres, quand bien même elles seraient majoritaires au sein d'une SEM qui ne travaillerait que pour les collectivités actionnaires !

Trois ans après la création des Spla, le résultat est mitigé, du fait de la complexité de leurs règles et de leur champ d'action limité. Les élus locaux souhaitent donc de nouveaux outils pour développer leurs territoires.

Le règlement européen relatif aux transports publics de voyageurs du 23 octobre 2007 définit l'opérateur interne comme « une entité juridiquement distincte sur laquelle l'autorité locale compétente exerce un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services ». De nombreuses SEM, dans des secteurs tels que la construction, la gestion de logements, l'eau et l'assainissement, le stationnement ou les transports, répondent à cette définition. Il convient donc d'étendre le dispositif à d'autres domaines que l'aménagement. La gestion d'un service public sous forme de société anonyme détenue par les collectivités territoriales offrirait en outre des avantages en termes d'efficacité, de réactivité et de sécurité.

Enfin, le texte tire les enseignements de l'expérimentation des Spla en permettant aux collectivités de déroger au minimum de sept actionnaires lorsque la société a pour objet la réalisation d'un projet ou la gestion d'un équipement intéressant un nombre inférieur de partenaires publics.

Le statut de SEM conservera toutefois toute son attractivité pour les collectivités souhaitant s'associer à des partenaires privés. En adaptant les SEM à la législation européenne, cette proposition de loi permettra aux collectivités locales de mener à bien leurs politiques d'aménagement. Nous la voterons. (Applaudissements à gauche)

M. Robert del Picchia. - Cette proposition de loi permet aux collectivités locales et à leurs groupements de créer des sociétés publiques locales. S'agissant d'opérations non soumises aux règles des marchés publics, nous devons veiller à respecter la jurisprudence communautaire.

Les autres États membres de l'Union se sont déjà dotés de ce type de dispositif : il existe aujourd'hui près de 16 000 entreprises publiques locales. A l'image des SEM, ces sociétés mettent en oeuvre les politiques d'intérêt général des collectivités, notamment dans les domaines du développement urbain, des transports, de l'énergie, de l'environnement et de la culture. Dans la plupart des cas, la loi ne définit pas de niveau de participation des collectivités dans leur capital. Tous les États, à l'exception de la France, de l'Italie et du Royaume-Uni, admettent la détention de 100 % du capital d'une entreprise publique locale par un ou plusieurs actionnaires publics.

En principe, les SEM sont soumises au droit communautaire de la concurrence. La jurisprudence de la Cour de justice permet toutefois à une collectivité de déroger aux règles des marchés publics, à condition que la collectivité exerce sur l'entité un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services et que l'entité réalise l'essentiel de son activité pour son ou ses détenteurs. Le droit communautaire reconnaît donc le droit des collectivités d'attribuer directement des missions à des outils dont l'activité leur est exclusivement dédiée.

En l'état actuel de la jurisprudence, le concept de in house ne s'applique pas aux relations entre les SEM locales et leurs collectivités actionnaires ; celles-ci sont donc tenues de mettre en concurrence des SEM qu'elles ont pourtant créées pour répondre à leurs besoins !

La loi portant engagement national pour le logement a donc instauré les Spla, dont le capital est détenu à 100 % par des collectivités et leurs groupements, à titre expérimental pour cinq ans. Le caractère entièrement public de ces sociétés permet de qualifier de in house leurs relations avec leurs collectivités actionnaires.

Vu l'absence d'évolution de la jurisprudence communautaire, le groupe UMP estime cette proposition de loi particulièrement intéressante. (Marques de satisfaction sur les bancs socialistes) La souplesse ainsi offerte aux collectivités territoriales leur permettra d'agir avec une efficacité et une rapidité accrues.

La création de sociétés publiques locales ne doit pas toutefois affranchir les collectivités de toute procédure d'appel d'offres. Le texte que nous propose la commission des lois apaise cette crainte en dotant les sociétés publiques locales d'un statut juridique sécurisé. A l'initiative de son rapporteur, la commission a encadré la création et le fonctionnement de ces nouvelles structures.

Les procédures de contrôle introduites par la commission sont indispensables pour que ces sociétés fonctionnent en toute transparence. Nous nous en réjouissons.

La commission a également précisé que ces sociétés devaient déployer leur activité impérativement sur le territoire des collectivités et groupements actionnaires, ce qui correspond à la jurisprudence communautaire. L'obligation d'un minimum de deux actionnaires constitue une garantie supplémentaire, dans l'intérêt des collectivités ; l'actionnaire unique tel que prévu dans la proposition de loi comportait un risque de dérive. La SPL doit être conçue comme un outil complémentaire et non pas concurrent de la SEM locale. Le groupe UMP votera le texte tel qu'amendé par la commission des lois. (Applaudissements à droite)

Mme Anne-Marie Escoffier. - Ce texte est particulièrement bienvenu pour faciliter le développement public local : il répond aux attentes des collectivités, en améliorant leurs conditions et leur capacité d'intervention. La commission des lois ne s'y est pas trompée et a adopté ce texte consensuel.

Mme Anne-Marie Escoffier. - Les SPL interviendront dans tous les domaines relevant de la compétence des collectivités sans imposer le recours au marché public. Leur régime s'appuie sur celui des Spla, ce qui est juridiquement légitime mais chatouille les opérateurs privés, qui y voient une dérogation à l'appel à la concurrence juste et équitable, pour reprendre les termes de M. Sueur. En fonction de leur taille, de leur implication dans la vie économique locale, de leur budget, les collectivités pourront souhaiter disposer, dans le respect du droit, d'un outil efficace ; les Spla ont, en deux ans et demi, fait leurs preuves et servent ici de modèle. Prenant en compte les préoccupations des opérateurs privés, la commission a judicieusement amendé le texte pour mieux encadrer l'activité, le périmètre géographique, l'actionnariat, l'information et le contrôle.

Le Gouvernement lève le gage, nous nous en félicitons. En revanche, nous nous étonnons qu'il veuille, par un autre amendement, réduire sensiblement la portée du dispositif, en excluant les services publics industriels et commerciaux. Cela revient à façonner un marteau sans manche. Le groupe du RDSE exprime tout son intérêt pour le nouveau dispositif, sous réserve qu'il ne soit pas vidé de son sens. Merci au rapporteur d'avoir enrichi le texte. Nous le voterons parce que les collectivités ont besoin de cet instrument, surtout dans la conjoncture actuelle. (Applaudissements sur les bancs socialistes, ainsi que sur plusieurs bancs au centre et à droite)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Article premier

Après l'article L. 1525-3 du code général des collectivités territoriales, il est inséré une division additionnelle ainsi rédigée :

« Titre III

« Sociétés publiques locales

« Art. L. 1525-4. - Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital.

« Ces sociétés peuvent également être créées avec des établissements publics. Dans ce cas, les collectivités territoriales et leurs groupements détiennent la majorité du capital et des droits de vote.

« Ces sociétés sont compétentes pour réaliser des opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, des opérations de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial ou toutes autres activités d'intérêt général.

« Ces sociétés exercent leurs activités pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres.

« Ces sociétés revêtent la forme de société anonyme régie par le livre II du code de commerce et sont composées, par dérogation à l'article L. 225-1 du même code, d'au moins deux actionnaires.

« Sous réserve des dispositions du présent article, elles sont soumises au titre II du livre V de la première partie du présent code. »

Mme la présidente. - Amendement n°5, présenté par le Gouvernement.

Supprimer le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 1525-4 du code général des collectivités territoriales.

M. Yves Jégo, secrétaire d'État. - Il convient de mieux prendre en compte la jurisprudence européenne et mieux préciser le tour de table, afin de ne pas risquer la requalification en « opérateur intégré ».

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Nous pourrions adopter cet amendement, car la notion d'établissement public est floue en droit français, on a pu dire de cette catégorie qu'elle était « un pavillon abritant toutes sortes de marchandises ». (Rires) Nous aurions pu affiner l'analyse juridique et retenir au tour de table les offices publics d'aménagement et les offices publics d'HLM. Peut-être l'Assemblée nationale y pourvoira-t-elle : nous espérons qu'elle sera très rapidement saisie de ce texte.

M. Daniel Raoul. - Depuis la réforme constitutionnelle, le Gouvernement peut participer aux travaux en commission : s'il nous avait soumis alors cet amendement, nous aurions pu peaufiner l'analyse juridique, ce que le rapporteur n'a pas eu le loisir de faire. Quoi qu'il en soit, en rédigeant cet article, nous avions bien à l'esprit les OPA et les OPHLM, non les Epic. Je me rallie à l'amendement du Gouvernement.

M. Robert del Picchia. - Très bien.

L'amendement n°5 est adopté.

Mme la présidente. - Amendement n°3, présenté par le Gouvernement.

Rédiger comme suit le troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 1525-4 du code général des collectivités territoriales :

« Ces sociétés sont compétentes pour réaliser des opérations d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, ainsi que des opérations de construction, de maintenance et d'exploitation des équipements construits.

M. Yves Jégo, secrétaire d'État. - L'amendement n°5 ayant été adopté, je le retire. (« Très bien ! » et applaudissements sur plusieurs bancs)

L'amendement n°3 est retiré.

Mme la présidente. - Amendement n°6, présenté par le Gouvernement.

Au quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 1525-4 du code général des collectivités territoriales,

après le mot :

activités

insérer le mot :

exclusivement

M. Yves Jégo, secrétaire d'État. - Cohérence.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Favorable : c'est une sécurité de plus. Nous n'y voyons pas d'inconvénient.

M. Daniel Raoul. - Au contraire, nous apprécions cette - modeste- contribution du Gouvernement à la rédaction. Elle correspond bien à notre idée du périmètre des Spla.

L'amendement n°6 est adopté.

L'article premier, modifié, est adopté.

Article additionnel

Mme la présidente. - Amendement n°2, présenté par M. Daniel Raoul et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans le premier alinéa de l'article L. 327-1 du code de l'urbanisme, les mots : « à titre expérimental, pour une durée de cinq ans, » sont supprimés.

M. Jean-Pierre Sueur. - La proposition de loi pérennise les Spla et accroît leurs prérogatives. Jusqu'à une date récente, ces sociétés ne pouvaient compter moins de sept actionnaires, ce qui était lourd lorsque deux ou trois acteurs locaux seulement étaient concernés. En conséquence, les Spla n'ont pas eu le succès escompté : il ne s'en est pas créé plus d'une dizaine. Lors de la discussion de la loi de mobilisation en faveur du logement, nous avons modifié le code de l'urbanisme pour ramener à deux le nombre d'actionnaires : de nouvelles Spla sont donc en cours de création, pour des projets de rénovation urbaine. Il est logique de supprimer le caractère expérimental et la durée de cinq ans.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Favorable, d'autant que le dispositif sur les sociétés publiques locales emporte par lui-même la pérennisation des Spla.

M. Yves Jégo, secrétaire d'État. - Favorable.

M. Daniel Raoul. - La suppression du mot « expérimental » est cohérente avec l'amendement précédent.

L'amendement n°2 est adopté à l'unanimité et devient un article additionnel.

Article 2

Les deux derniers alinéas de l'article L. 327-1 du code de l'urbanisme sont remplacés par quatre alinéas ainsi rédigés :

« Ces sociétés sont compétentes pour réaliser, pour le compte exclusif d'un ou de plusieurs de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités territoriales qui en sont membres toute action ou opération d'aménagement au sens du présent code.

« Elles sont également compétentes pour réaliser des études préalables, procéder à toute acquisition foncière ou immobilière en application des articles L. 221-1, L. 221-2 et L. 300-1 du présent code ; procéder à toute opération de construction, de réhabilitation immobilière, en vue de la réalisation des objectifs énoncés à l'article L. 300-1 du présent code ou encore procéder à toute acquisition et cession de baux commerciaux, de fonds de commerce, de fonds artisanaux, au sens de l'article 58 de la loi n°2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises. Elles peuvent exercer, par délégation de leurs titulaires, les droits de préemption et de priorité définis par le présent code, et agir par voie d'expropriation.

« Les sociétés publiques locales d'aménagement revêtent la forme de société anonyme ou de société par actions simplifiées régies par le livre II du code de commerce. Toutefois, par exception à la deuxième phrase de l'article L. 225-1 du même code, elles peuvent être composées d'un ou plusieurs actionnaires.

« Elles sont soumises aux dispositions du chapitre IV du titre II du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales. »

Mme la présidente. - Amendement n°1 rectifié, présenté par M. Daniel Raoul et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

I. - Remplacer les deux premiers alinéas de cet article par un alinéa ainsi rédigé :

Après le troisième alinéa de l'article L. 327-1 du code de l'urbanisme est inséré un alinéa ainsi rédigé :

II. - Après les mots :

de fonds artisanaux,

rédiger comme suit la fin de la première phrase du troisième alinéa de cet article :

au sens du chapitre IV du livre II du présent code

III. - Compléter la seconde phrase du troisième alinéa de cet article par les mots :

dans le cadre des conventions conclues avec un de ses membres

IV. - Dans la première phrase de l'avant-dernier alinéa de cet article, supprimer les mots :

ou de sociétés par actions simplifiées

V. - À la fin de la seconde phrase du même alinéa, remplacer les mots :

d'un ou plusieurs actionnaires

par les mots :

de deux actionnaires ou plus

M. Daniel Raoul. - Cet amendement propose de préciser que les Spla peuvent procéder par voie d'expropriation seulement dans le cadre des conventions qui les lient à leurs membres, qu'elles ne peuvent revêtir le statut de sociétés par actions simplifiées et qu'elles doivent comprendre deux actionnaires ou plus, pour éviter toute dérive.

Nous suivons les observations du rapporteur et actualisons la proposition de loi initiale de décembre en supprimant les deux alinéas satisfaits par la loi du 25 mars.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Favorable à cet amendement qui tire les conséquences de notre concertation. Je souhaite toutefois qu'il soit rectifié pour écrire « au moins deux actionnaires », comme dans l'article premier, plutôt que « deux actionnaires au plus ».

M. Daniel Raoul. - Soit. On pourrait aussi écrire « deux actionnaires au moins » ! (Sourires)

M. Yves Jégo, secrétaire d'État. - Favorable à tout !

L'amendement n°1 rectifié bis est adopté, ainsi que l'article 2 modifié

Article 3

I. - Les éventuelles conséquences financières résultant pour les collectivités territoriales de l'application de la présente loi sont compensées, à due concurrence, par le relèvement de la dotation globale de fonctionnement.

II. - Les conséquences financières résultant pour l'État du I sont compensées, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs prévus par les articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Mme la présidente. - Amendement n°4, présenté par le Gouvernement.

Supprimer cet article.

M. Yves Jégo, secrétaire d'État. - En levant le gage, je vais apporter un peu de bonheur en cette fin de discussion ! (Sourires)

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Nous ne pouvons que dire notre enthousiasme, en espérant que cette attitude fera jurisprudence.

M. Daniel Raoul. - J'espère aussi que cet amendement fera jurisprudence, ici et à l'Assemblée nationale. On a vu, lors de la réforme de nos Règlements respectifs, que l'article 40 n'était pas compris de la même façon dans nos deux assemblées...

L'amendement n°4 est adopté et l'article 3 supprimé.

La proposition de loi est adoptée.

M. Daniel Raoul. - Je remercie tous mes collègues de la confiance qu'ils m'ont accordée. (Applaudissements sur tous les bancs)

La séance est suspendue à 16 h 55.

présidence de Mme Catherine Tasca,vice-présidente

La séance reprend à 21 heures.