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Compte rendu analytique officiel du 15 décembre 2009

Questions orales

M. le président. - L'ordre du jour appelle les réponses du Gouvernement à vingt questions orales.

Indemnisation d'une assistante maternelle

M. Jean-Léonce Dupont. - Ma question porte sur l'éventuelle réparation par le département du préjudice subi par une assistante maternelle dont l'agrément a été suspendu par le président du conseil général en raison d'une enquête pénale portant sur une suspicion d'actes répréhensibles considérée postérieurement comme infondée.

La jurisprudence admet, en pareil cas, la responsabilité sans faute du département, autorisant ainsi l'assistante maternelle à réclamer des dommages et intérêts fondés sur la rupture d'égalité devant les charges publiques. En adoptant le principe de précaution pour protéger des enfants, le département s'expose donc systématiquement à des recours, ce qui représente un coût substantiel vu la durée des procédures pénales.

Je suggère que l'on crée un « retrait temporaire » d'agrément lié à l'instruction pénale, qui s'éteindrait avec la clôture de celle-ci.

A défaut, pourrait-on plafonner les sommes réclamées aux départements, au moins dans des cas précisément définis au préalable ?

Mme Fadela Amara, secrétaire d'État chargée de la politique de la ville. - Veuillez excuser Mme Morano, que je tenterai de remplacer.

Je rappelle tout d'abord que l'agrément des assistantes maternelles relève de la responsabilité départementale. Lorsqu'une enquête pénale est ouverte parce que l'on a suspecté des actes répréhensibles commis par une assistante maternelle ou par des personnes vivant à son foyer, la suspension ou le retrait de l'agrément s'analyse comme une application du principe de précaution visant à protéger les enfants concernés. Lorsque la justice pénale considère postérieurement que la suspicion est infondée, l'assistante maternelle réintégrée dans ses fonctions peut réclamer des dommages-intérêts en invoquant la rupture d'égalité devant les charges publiques : tout justiciable à qui une décision administrative fait grief peut en effet demander réparation du préjudice subi. En cas de refus du département, le bien-fondé de la demande est apprécié de façon circonstanciée par le juge.

L'introduction d'un « retrait temporaire » supposerait un acte législatif qui ne nous paraît pas souhaitable car les dispositions actuelles sont équilibrées, avec une suspension pour quatre mois qui protège les intérêts de toutes les parties prenantes.

D'autre part, un éventuel plafonnement des sommes se heurte à l'appréciation souveraine du juge. On ne peut donc guère l'envisager, même dans des cas précis, préalablement définis.

J'ajoute que nous avons récemment achevé un référentiel de l'agrément, destiné aux services de protection maternelle et infantile (PMI), où est rappelée la nécessité d'une bonne collaboration avec les services de police ou de gendarmerie et avec le parquet, puisque l'intérêt de tous conduit à accélérer les enquêtes ou instructions liées à des suspicions de mauvais traitements. Il est enfin rappelé dans ce référentiel que les services de PMI doivent informer dans les quinze jours l'assistante maternelle concernée de la décision prise après sa convocation en commission consultative paritaire départementale.

M. Jean-Léonce Dupont. - Mon expérience montre que les instructions pénales se prolongent pendant plus de quatre mois. Nous devons donc retirer l'agrément. Si la procédure est classée sans suite, le département est exposé à un recours en indemnisation.

Une affaire impliquant mon département dure depuis plus de huit ans. Je n'ose imaginer la somme à verser si un non-lieu est rendu !

J'ai évoqué un problème bien réel.

TNT dans la Drôme

M. Jean Besson. - La loi du 5 mars 2007 relative à la télévision du futur impose aux chaînes historiques gratuites de couvrir 95 % de la population en télévision numérique terrestre (TNT). Les modalités applicables aux autres chaînes ont été fixées le 10 juillet 2007 par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA). Malgré ces dispositions rassurantes, les conditions de déploiement de la TNT inquiètent les élus et les habitants ruraux à l'approche du 30 novembre 2011, date butoir du basculement au tout numérique.

Le syndicat départemental de télévision estime que malgré le débridage des émetteurs du Mont-Ventoux, il faudra équiper 76 réémetteurs pour couvrir le département de la Drôme. A défaut, plus de 20 000 habitants répartis dans 143 communes deviendraient des laissés-pour-compte de la télévision - sauf, pour chaque foyer, à débourser plus de 300 euros pour recevoir la TNT par satellite. Si les collectivités territoriales devaient acquérir les 14 000 paraboles nécessaires, cela leur coûterait plus de 12 millions d'euros en dix ans.

Le vote au Sénat de la proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique suggère que ce scénario catastrophe n'est pas inévitable, puisque le titre premier de ce texte comporte des aides non négligeables en faveur des particuliers et des collectivités territoriales. Mais la future loi crée malheureusement de nouvelles incertitudes. En effet, le CSA devra fixer un taux de couverture minimale de la population de chaque département, ce qui supprime toute référence à un pourcentage précis et contraignant.

Ce recul fait douter des intentions réelles du Gouvernement. Libérant un certain nombre de fréquences hertziennes, le passage au numérique aurait dû garantir l'accès de tous. Actuellement, cet objectif ne semble pas d'actualité.

Quelles assurances pouvez-vous apporter d'une généralisation équitable de la TNT, en particulier dans la Drôme ?

Mme Fadela Amara, secrétaire d'État chargée de la politique de la ville. - Lancée il y a quatre ans, la TNT rencontre un très vif succès puisque deux foyers sur trois la reçoivent par hertzien terrestre, ADSL, câble ou satellite. L'extension de la couverture dans tous les départements, notamment dans la Drôme, est un objectif majeur du Gouvernement et du CSA.

Au critère national de 95 % de la population, inscrit dans la loi, s'ajoute un critère départemental établi par le CSA, soit 91 % de la population dans la majeure partie des départements. L'ensemble est complété par un critère économique afin de ne pas trop investir dans des petits émetteurs. Bien sûr, le dispositif d'accompagnement doit être équitable et juste.

Pour mener à bien ce projet d'envergure, 333 millions seront mobilisés par l'État. Il s'agit tout d'abord d'informer nos concitoyens via la campagne nationale d'information lancée en septembre, un site internet et un centre d'appel. Nous devons ensuite accompagner le public avec une assistance technique et une éventuelle assistance financière.

Cependant, les débats parlementaires ont montré qu'il fallait prioritairement assurer l'équité territoriale dans tous les départements, y compris la Drôme. C'est pourquoi Mme Morano a demandé au Premier ministre de renforcer le programme national d'accompagnement vers le tout numérique, ce qui fut fait le 21 octobre. Désormais, le CSA peut augmenter la puissance de certains émetteurs de TNT hertzienne. Tous les foyers sont éligibles au fonds d'aide spécifique aux zones d'ombre de la TNT hertzienne, sans aucune condition de ressources, pour que chacun puisse y recevoir les émissions par satellite. Enfin, l'État aidera les collectivités qui souhaitent investir en propre dans des émetteurs secondaires. Tous ces engagements figurent dans la proposition de loi relative à la lutte contre la fracture numérique, qui vient d'être définitivement adoptée au Sénat.

Les habitants de la Drôme pourront donc recevoir la TNT dans des conditions justes et équitables.

M. Jean Besson. - Merci pour ces précisions mais nous serons vigilants sur l'application de ces mesures.

Disparité des forces de police en Seine-et-Marne

M. Guy Fischer, en remplacement de M. Michel Billout. - La disparité des effectifs de police nationale dans la Seine-et-Marne peut être illustrée par quelques exemples frappants.

Ainsi, Provins compte un policier pour 294 habitants, contre un pour 640 à Pontault-Combault ; les 69 policiers de Coulommiers ont à faire en moyenne à 57 faits criminels pour 1 000 habitants alors que leurs 64 collègues de Mitry-Mory doivent en traiter 110.

De nombreux élus locaux se sont émus de cette situation et ont réclamé l'augmentation des moyens humains. Certaines disparités sont justifiées au regard de circonstances et d'infrastructures exceptionnelles telles que le parc Disneyland. Mais un écart de 1 à 5 est d'autant moins admissible qu'il est porteur d'un ressenti et d'une atmosphère d'insécurité.

Fin septembre, quelques habitants se sont constitués en milice à Roissy-en-Brie, ville qui dépend du commissariat de Pontault-Combault, le moins bien loti de Seine-et-Marne. Un des instigateurs de cette milice déclarait : « On ne fait pas ça pour jouer aux cow-boys mais on en a ras-le-bol : la police reconnaît qu'elle n'a pas les moyens d'intervenir rapidement, on se sent laissé pour compte ». Cette initiative doit être fermement condamnée, elle n'en fait pas moins apparaître le malaise ambiant dans des communes laissées en déshérence par les pouvoirs publics et frappées par la hausse de la délinquance.

Cette évolution insidieuse est due pour beaucoup à une politique de suppression massive des postes de fonctionnaires d'État. La loi de finances 2010 prévoit ainsi 34 000 suppressions de postes dont 16 000 dans l'éducation nationale et 3 450 au ministère de l'intérieur, ce qui représente 2 000 policiers en moins. Pensez-vous vraiment remplacer tous ces fonctionnaires par des caméras ?

La question de la sécurité ne peut se limiter aux seules missions de surveillance et de répression. La prévention reste essentielle. Les élus locaux agissent en ce sens mais l'État ne peut abandonner sa mission régalienne de sécurité.

Qu'est-ce qui justifie les disparités d'effectifs des forces de police en Seine-et-Marne ? Quelle est votre position sur ce transfert de la mission régalienne de sécurité vers les collectivités locales ?

Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer. - La répartition des policiers dans les circonscriptions de sécurité publique est déterminée sur la base de critères précis et objectifs révisés annuellement. Au 1er novembre, le département de Seine-et-Marne comptait 3 077 fonctionnaires, soit 164 de plus qu'en janvier 2004. S'y ajoutent 205 adjoints de sécurité. Le nombre de gradés et gardiens de la paix est supérieur à l'effectif de référence, comme il l'est dans la circonscription de sécurité publique de Pontault-Combault. Les circonscriptions peuvent en outre être renforcées par des unités départementales ou des forces mobiles.

Une augmentation strictement quantitative des forces de police est loin de constituer le seul moyen de renforcer la lutte contre la délinquance. Celle-ci exige avant tout des moyens modernes, adaptés aux nouvelles formes de criminalité et efficients, une mobilisation de tous les partenaires concernés. Elle doit s'accompagner d'une politique dynamique de prévention de la délinquance. Tel est le sens des réformes décidées par le ministre de l'intérieur.

Le 2 septembre, il a fixé aux directeurs départementaux de la sécurité publique et aux commandants de groupement de gendarmerie des objectifs précis de lutte contre la délinquance. Il a créé, le 1er octobre, des cellules anti-cambriolages, composées de policiers et de gendarmes, pour renforcer la cohérence et l'efficacité des forces de sécurité intérieure. Celle dont est dotée la direction départementale de la sécurité publique de Seine-et-Marne a élucidé trois vols par effraction commis par le même individu dans la circonscription de sécurité publique de Meaux. Pour mieux lutter contre la délinquance des bandes violentes, les forces de police de Seine-et-Marne disposent, depuis le 1er octobre, de deux groupes spécialisés d'investigation, à Melun et à Meaux.

A l'action de l'État doit s'ajouter une mobilisation de tous les acteurs de la sécurité, au premier rang desquels les collectivités territoriales, par le biais en particulier de la vidéo-protection. Le plan national de prévention de la délinquance et d'aide aux victimes adopté le 2 octobre sera le gage d'une mobilisation renouvelée de l'État et des collectivités territoriales pour prévenir plus efficacement la délinquance.

M. Guy Fischer. - Le chef de cabinet de M. Hortefeux, saisi par le maire de Roissy-en-Brie des difficultés que j'ai évoquées, lui a répondu le 15 septembre qu'il « prescrivait immédiatement auprès des services compétents un examen diligent de la situation » afin de « garantir partout et pour tous, le droit à la sécurité ». Trois mois après, rien de plus !

C'est pourtant une question fondamentale pour les fonctionnaires de police aussi, comme le montre le mouvement syndical du 3 décembre. En 2004, les syndicats de policiers ont signé un accord programmant 108 000 gradés et gardiens de la paix en 2012. Or les effectifs seront réduits à 100 000.

Je rappelle aussi que la police nationale est la profession la plus affectée par les suicides avec, ces dix dernières années, une triste moyenne de 50 par an. Votre seule réponse : tripler le nombre de caméras !

Urbanisme et intercommunalité

M. Jean Boyer. - Je souhaite, avec une certaine insistance, attirer votre attention sur la réforme des collectivités locales et, plus particulièrement, sur le projet de transférer des responsabilités d'urbanisme à l'échelle intercommunale. Pour l'association des maires de France, pour les élus que nous sommes et que nous représentons, ce projet ne cadre pas avec les priorités d'action en matière d'aménagement du territoire. Les réformes de 2001 et 2003 ont apporté une certaine stabilité avec les schémas de cohérence et d'orientation territoriale et les plans locaux d'urbanisme (PLU), qui transcrivent à une échelle plus petite, la plupart du temps communale, les grandes actions en matière d'aménagement et de développement durable.

Revenir sur cet équilibre créerait une instabilité qui ne pourrait que fragiliser les documents d'urbanisme. L'échelle de travail pertinente demeure la commune. C'est à ce niveau que se tissent les liens sociaux. Qui mieux qu'une municipalité connaît les spécificités locales ?

Les élus sont inquiets. Rassurez-les !

Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer. - Par nature, les schémas de cohérence territoriale (Scot) relèvent du niveau intercommunal. Le Scot est un outil de planification stratégique, élaboré au niveau d'une agglomération qui constitue un espace de solidarité et de projet commun. A ce jour, seules les communautés urbaines sont compétentes de plein droit en matière de PLU. Aucun texte n'impose un transfert de compétences au niveau intercommunal pour les communautés d'agglomération ou de communes.

Le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, qui renforce la nature transversale du PLU, ne modifie pas l'organisation de la compétence en la matière et ne remet pas en cause la possibilité pour les communes d'élaborer un PLU. Deux mesures sont susceptibles de renforcer son caractère transversal : le contenu du PLU intercommunal est renforcé afin qu'il puisse tenir lieu de programme local d'habitat et de plan de déplacements urbains ; le PLU élaboré par un EPCI couvrira désormais l'intégralité de son territoire. Il ne sera donc plus possible de mettre en place plusieurs PLU au sein d'une même intercommunalité.

Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales déposé le 21 octobre au Sénat ne modifie pas les modalités d'exercice de cette compétence. On ne saurait donc évoquer une remise en cause de la compétence des communes en matière de plan local d'urbanisme.

M. Jean Boyer. - Ces réponses étaient nécessaires. Dans l'incertitude, les choses n'avancent pas.

Scrutin municipal

M. Jean Louis Masson. - Il convient de moderniser le mode de scrutin municipal qui restera applicable dans les communes de moins de 500 habitants ainsi que d'encadrer les pouvoirs exorbitants accordés aux préfets pour modifier le découpage des intercommunalités.

Lors de son assemblée générale du 23 octobre 2005, l'Association des maires ruraux de France avait demandé à l'unanimité une modernisation du scrutin municipal dans les petites communes. Elle a de nouveau souhaité que la réforme faisant suite au rapport Balladur ne se limite pas au cas des communes de 500 à 3 500 habitants. Le scrutin qui resterait en vigueur dans les communes de moins de 500 habitants permet des dérives regrettables : des tiers peuvent distribuer des bulletins de vote au nom de personnes qui ne sont pas candidates, un candidat peut figurer sur des listes concurrentes.

Tout en maintenant la logique du scrutin de liste avec panachage, trois correctifs pourraient être envisagés : l'obligation de présenter des listes complètes de candidats ; l'interdiction pour un candidat de figurer sur plusieurs listes ; la nullité des bulletins de vote comportant le nom de personnes n'étant pas candidates ou comportant plus de noms que de sièges à pourvoir.

Le Gouvernement serait-il favorable à une évolution en ce sens ? Il a prévu une période de transition d'ici à 2013 au cours de laquelle le préfet a carte blanche pour décider du découpage des intercommunalités. Seriez-vous favorable à un encadrement de ce pouvoir exorbitant par les communes, qui doivent conserver une influence réelle sur leur destin ?

Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer. - Dans les communes de moins de 500 habitants il paraît nécessaire de maintenir une grande souplesse dans les conditions d'élection des conseillers municipaux.

Les mesures que vous proposez pourraient avoir pour effet de restreindre le vivier des candidats dans des communes où les fonctions de maire et de conseiller municipal impliquent une lourde charge. En outre, avant toute mise en oeuvre, elles exigeraient une large consultation des élus et de leurs associations.

Toutefois, le Gouvernement n'est pas hostile, dans son principe, à une modernisation du droit applicable aux élections municipales et prendra connaissance avec grand intérêt des travaux qui seront menés par le groupe de travail sénatorial sur le droit électoral récemment constitué au sein de votre commission des lois.

S'agissant du volet intercommunal de la réforme, les objectifs sont, d'ici au 1er janvier 2014, d'achever la couverture de la carte par des EPCI à fiscalité propre et d'en rationaliser le périmètre.

Ces deux objectifs sont partagés par l'ensemble des associations d'élus, certaines demandant même que le calendrier soit accéléré. A cette fin, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales donne la possibilité au préfet, après avis des organes délibérants de la commune, de l'EPCI ainsi que de la commission interdépartementale de coopération intercommunale (CDCI), de procéder à des créations ou des fusions d'EPCI à fiscalité propre, à des modifications de leur périmètre, à des fusions ou dissolutions de syndicats intercommunaux ou mixtes ainsi qu'à des modifications de leur périmètre.

Toutefois, cette extension des pouvoirs du préfet en matière d'intercommunalité, qui n'a pas vocation à être utilisée si les regroupements s'organisent à l'initiative des communes et de leurs EPCI dans le cadre du schéma départemental, est temporaire, pour les années 2012 et 2013, et strictement encadrée, puisque les projets présentés par le préfet doivent essentiellement s'appuyer sur les propositions formulées dans le schéma de coopération intercommunal et ne peuvent s'en écarter que s'ils restent conformes aux objectifs assignés au schéma. Dans cette dernière hypothèse, la CDCI disposera à la majorité qualifiée d'un pouvoir d'amendement du projet présenté par le préfet. Si une majorité qualifiée des conseils municipaux ne se dégage pas pour approuver le projet et que le préfet décide de poursuivre sa mise en oeuvre, la CDCI aura à nouveau la possibilité d'amender le projet à la majorité des deux tiers de ses membres, et c'est la version du projet issu de son examen qui sera finalement autorisée par le préfet.

Les communes conserveront donc leur autonomie et les mécanismes exceptionnels mis en place, respectueux du principe de libre administration, n'ont vocation à intervenir qu'en dernier recours.

M. Jean Louis Masson. - Je vous remercie de ces précisions sur les intercommunalités. J'estime en revanche que s'agissant du mode de scrutin dans les petites communes, le ministère fait preuve d'un certain conservatisme. Il n'est pas opportun de compter pour nuls les bulletins mentionnant le nom d'une personne ne s'étant pas portée candidate pour ne pas rétrécir le vivier des candidats ? Un non-candidat ne fait pas partie de ce vivier !

Il serait bon que le Gouvernement ne s'intéresse pas aux seules grandes réformes électorales, qui permettent tous les tripatouillages, comme celle sur le mode de scrutin des conseillers territoriaux et se penche plus sérieusement sur les scrutins existants, pour les améliorer.