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Compte rendu analytique officiel du 27 septembre 2010

Nouvelle organisation du marché de l'électricité

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, portant nouvelle organisation du marché de l'électricité.

Discussion générale

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat. - Avec M. Apparu et Mme Létard, nous sommes heureux d'ouvrir ce débat. Je remercie sincèrement votre commission, son président et son rapporteur pour leur travail sur un texte technique, mais essentiel. J'exprime aussi ma gratitude envers la commission Champsaur, ainsi que M. Jean-Claude Merceron.

Je reviens brièvement aux raisons du texte : le prix de l'électricité en France est inférieur de 70 % à la moyenne européenne. Il faut conserver cet avantage compétitif, tout en développant l'offre, car la France importe parfois de l'électricité.

Sans désigner de responsables, nous devons assumer nos responsabilités.

Nul ne conteste la nécessité de faire évoluer la réglementation, marquée par une instabilité chronique, par un manque de lisibilité des tarifs et une insécurité juridique permanente au plan européen.

La France est sous le coup de deux contentieux communautaires, pour entrave à la concurrence et suspicion d'aides d'État en raison des tarifs réglementés.

A la différence du premier, le second contentieux est réglable par provisions : ce serait un cataclysme pour notre économie.

La France ne peut plus repousser les réformes à plus tard. J'écarte la fin de toute réglementation, de même que le démantèlement de l'opérateur historique. La troisième voie permet de conserver une forte réglementation, avec quatre principes. Le premier est l'accès réglementé à l'électricité nucléaire historique, permettant aux opérateurs d'acquérir l'électricité à un prix complet, parfaitement transparent, qui prendra en compte la gestion des déchets. Le dispositif est limité à quinze ans, avec une clause de revoyure tous les cinq ans. Les opérateurs qui revendraient l'électricité plus cher à l'étranger devront indemniser EDF. Nous passerons ainsi d'une réglementation amont à une réglementation aval.

Nous devons en partie à M. Sido le second principe, qui impose au fournisseur de disposer -à partir de 2015- en propre d'une capacité suffisante. Ainsi, la charge sera mutualisée entre les fournisseurs.

Nous devons deux dispositifs au Parlement. Les très gros consommateurs s'engageront à interrompre leur activité en cas de surcharge.

Le projet de loi maintient le principe du tarif réglementé, accompagné d'une réversibilité totale et absolue.

Nous réfléchissons aux tarifs sociaux.

A partir de 2015, les grandes entreprises devront faire jouer la concurrence, puisque leurs fournisseurs bénéficieront du meilleur tarif qui soit.

La CRE verra sa composition adaptée, pour mettre fin à la représentation catégorielle en améliorant son articulation avec la CSE.

Ce texte assurera ainsi une meilleure protection des consommateurs, dans un conteste juridique assuré. (Applaudissements à droite)

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur de la commission de l'économie. - Je m'intéresse depuis très longtemps à tout ce qui tient à l'énergie. Merci, monsieur le ministre, de m'avoir associé, très en amont, à l'élaboration du texte.

Son objet principal est de mettre fin à l'insuffisante concurrence sur un marché, juridiquement ouvert depuis le 1er juillet 2007 : EDF assure 80 % de la production d'électricité, au profit de l'essentiel de la clientèle. Plus de 45 % de la population ignorait l'existence d'autres opérateurs. Dans les autres pays européens, les opérateurs historiques ont abandonné une part de leur capacité de production.

Contestant cette exception française, la Commission de Bruxelles a engagé deux procédures contre la France. Le statu quo ne peut donc durer.

L'adoption de ce projet de loi pourrait aboutir à l'abandon des poursuites engagées. Ainsi, l'intégrité d'EDF sera préservée.

J'en viens aux propositions d'évolution des prix de l'électricité. Les tarifs réglementés seront maintenus pour les petits consommateurs. Pour les autres, les tarifs seront libérés après 2015. Les tarifs de l'électricité demeurent donc plus bas que dans les autres pays européens. Toutefois, une augmentation tarifaire est inéluctable. En euros constants, le prix de l'électricité a baissé ces dernières années. Il faut donc en prévoir l'augmentation, qui n'a toutefois rien à voir avec cette loi. Il serait fallacieux de lier l'adoption de ce texte à la hausse des tarifs de l'électricité. (Exclamations sur les bancs socialistes) Le travail de la CRE sera délicat pour apprécier l'éventuelle vente abusive d'électricité à l'étranger. Des ajustements législatifs seront sans doute nécessaires. Le Gouvernement avait la possibilité de demander à l'opérateur historique de céder une partie de ses capacités de production, comme ce fut le cas en Italie et en Allemagne où EDF détient d'importantes capacités de production. Comme vous, monsieur le ministre, je refuse d'envisager qu'EDF cède une partie de son parc nucléaire.

En fait, il aurait été plus simple d'ouvrir la propriété des centrales nucléaires aux autres opérateurs et aux gros clients. D'ailleurs, certaines centrales nucléaires sont déjà en partie ouvertes à des participations, parfois étrangères. Les associés ont un droit de tirage, mais EDF reste majoritaire. Une opportunité s'ouvre avec la prolongation de la durée de vie des centrales. EDF verra la durée de vie de ses centrales augmenter de vingt ans. Le montant des investissements nécessaires s'élèverait à 29 milliards. EDF pourrait accepter la participation de ses clients. Cette solution n'a pas nécessairement besoin d'un projet de loi.

En ce qui concerne ce texte, l'article premier constitue le coeur du texte. Il met en place le mécanisme « d'accès régulé à l'électricité de base » préconisé par le rapport Champsaur, que les députés ont renommé « accès régulé à l'électricité nucléaire historique » ou Arenh. Les fournisseurs alternatifs pourront acheter de l'électricité à EDF à un prix plafonné. La commission a apporté quelques modifications.

L'article 2 impose à chaque opérateur de contribuer à la sécurité d'approvisionnement nationale.

Un marché de capacité devrait être mis en place prochainement.

Votre commission préfère que les moyens financiers d'ERDF soient consacrés à l'amélioration du réseau moyenne tension.

L'article 3 remplace la procédure actuelle de déclaration des fournisseurs d'électricité par une procédure d'autorisation du ministre chargé de l'énergie.

L'article 4 modifie la définition actuelle des tarifs réglementés pour prévoir qu'ils sont progressivement, et au plus tard au 31 décembre 2015, établis par additions de coûts. Durant une période transitoire de cinq ans, ils continuent d'être arrêtés par les ministres chargés de l'énergie et de l'économie.

L'article 5 pérennise les tarifs réglementés de vente pour les petits consommateurs et les maintient jusqu'au 31 décembre 2015 pour les plus gros.

Les articles 6 et 7 du projet de loi adaptent les missions et la composition de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), dont les pouvoirs de sanction sont étendus et sa composition améliorée : le collège sera resserré et professionnalisé.

Les articles 8 et 9 traitent du paquet énergie.

L'article 10 a été supprimé par l'Assemblée nationale : il permettait au Gouvernement de prendre par ordonnances d'autres dispositions du paquet énergie. Certes, cette question est trop importante pour être traitée par ordonnances mais la directive doit être transposée avant le 3 mars...

Enfin, le projet de loi initial s'achevait par un article 11 qui autorise les exploitants d'installations nucléaires à étaler dans le temps la charge financière que représente l'obligation de constituer des actifs dédiés au financement des centrales nucléaires.

L'Assemblée a également adopté un certain nombre de dispositions entièrement nouvelles, qui ont complété le projet de loi au-delà de ses 11 articles initiaux.

L'article 12, qui résulte d'un amendement de MM. de Courson et Dionis du Séjour, réforme les taxes locales d'électricité afin de les mettre en conformité avec le droit communautaire. Cette réforme est induite par une directive européenne de 2003: la France a été mise en demeure en mars dernier par la Commission. Nous proposons différentes modifications.

L'article 13, qui résulte d'un amendement de M. François Brottes, ajoute la société publique locale, dernièrement créée par la loi du 28 mai 2010 à l'initiative de notre collègue Daniel Raoul, aux formes juridiques proposées pour la fusion des entreprises locales de distribution.

L'article 14, qui résulte d'un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale, confirme que le statut national des entreprises électriques et gazières s'applique également aux activités de commercialisation.

Enfin, l'article 15 résulte d'un amendement présenté par le Gouvernement pour proroger de six mois l'habilitation qui lui a été donnée pour adopter par voie d'ordonnances la partie législative du code de l'énergie, du code des transports et du code minier.

Votre commission a également donné un avis favorable à divers amendements extérieurs. Enfin, nous attendons la position du Gouvernement sur les petites installations hydrauliques.

M. Marini fera diverses propositions pour améliorer le texte.

Ce projet de loi a fait l'objet d'une large concertation. J'ai procédé à une cinquantaine d'auditions. Les clauses de rendez-vous tous les cinq ans permettront d'apporter les ajustements nécessaires.

M. Roland Courteau. - Il y en aura besoin !

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Néanmoins, nous allons tenter d'adopter le meilleur texte qui soit : j'appelle chacun à débattre dans un esprit constructif. (Applaudissements à droite)

M. Philippe Marini, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Ce texte est original : il innove, car nous allons créer un mécanisme de cession forcée de son électricité par EDF. (Approbations à gauche)

M. Roland Courteau. - « Forcée » est le mot !

M. Philippe Marini, rapporteur pour avis. - Puisqu'aucun autre opérateur n'est capable de produire à des coûts aussi bas qu'EDF et puisque nul ne veut une augmentation brutale du prix de l'électricité, il faut faire en sorte que des producteurs puissent capter une partie de la compétitivité du parc nucléaire d'EDF. (Exclamations sur les bancs socialistes)

Je comprends que cela puisse susciter les réticences de certains.

M. Roland Courteau. - Il s'agit plus que de réticences !

M. Philippe Marini, rapporteur pour avis. - Certes, la solution n'est pas entièrement satisfaisante sur le plan intellectuel. Le modèle français n'a pas failli, mais le droit communautaire s'impose.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Comme pour les Roms ?

M. Philippe Marini, rapporteur pour avis. - Le ministre d'État et le rapporteur nous ont rappelé les fortes amendes qui risquent de nous frapper. Nul ne doit oublier que ce droit communautaire a été élaboré en 2002 lors du sommet de Barcelone, où la France était représentée par MM. Chirac et Jospin.

M. Roland Courteau. - C'est faux !

M. Philippe Marini, rapporteur pour avis. - À ce moment là, la France s'est ralliée à la libéralisation des marchés !

Mme Lagarde n'a pas hésité à dire que dans l'absolu, il faudrait renégocier, mais la réalité s'impose : le droit communautaire ne peut évoluer.

M. Roland Courteau. - Tout est possible ! C'est une question de volonté !

M. Philippe Marini, rapporteur pour avis. - Il est de notre devoir d'en tenir compte. Le projet de loi offre un cadre compatible avec le droit communautaire. Faute de réguler en aval, nous régulons en amont, ce qui veut certainement mieux que ne plus réguler du tout, en laissant les prix augmenter. Ce serait un désastre pour le pouvoir d'achat des consommateurs et pour notre compétitivité.

L'échange de lettres entre le Premier ministre et les deux commissaires européens a paru avaliser les principes de ce texte. La commission des finances les soutient, mais le succès de cette législation complexe repose sur plusieurs conditions.

La première condition est évidemment son euro-compatibilité. Il faudra être intransigeant quant au respect du droit européen.

La deuxième condition réside dans l'évolution dans le temps du mécanisme d'Accès régulé à l'électricité nucléaire historique (Arenh). En particulier, que va devenir le plafond de 100 TWh par an ? Je pense qu'il aura tendance à baisser au fil du temps. L'objectif à long terme de la nouvelle organisation du marché de l'électricité devra être fondé sur une concurrence réelle et non artificielle.

La troisième condition du succès de ce projet de loi, c'est l'adéquation du prix de l'électricité cédée par EDF à ses concurrents. Or, le dispositif est ambigu. Le prix de l'électricité cédé par EDF devra tenir compte d'une juste consommation. Ce prix doit permettre à EDF d'investir dans de nouveaux moyens de production. (On le confirme sur les bancs socialistes) Vous voyez que nous sommes parfois d'accord !

M. Roland Courteau. - Pas sur tout !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Enfin, le dernier élément propre à assurer le succès de la réforme est le caractère incontestable de l'arbitre, dans lequel tous les acteurs du marché doivent avoir confiance. Le Gouvernement ne pouvant remplir ce rôle, puisqu'il y a conflit d'intérêt, c'est au régulateur qu'il faut faire appel : je demande donc, sans être pour l'instant entendu par la commission et par le Gouvernement, que la CME bénéficie de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

Au nom de la commission des finances, je soutiens la position de la commission saisie au fond.

Un mot sur l'article 12, qui motive la saisine de la commission des finances et que nous devons à Charles de Courson. Il s'agit d'une réforme d'importance pour les collectivités territoriales : les taxes locales sur l'électricité se montent à 1,4 milliard. Là encore, il s'agit de se mettre en conformité avec la directive de 2003. Notre régime contrevient au droit européen. Le 18 mars 2010, un avis motivé a été adressé à la France. On nous propose ici de supprimer les taxes locales pour les transformer en accises. Pour 2011, une traduction automatique des taux pratiqués par les collectivités territoriales serait appliquée. Les nouveaux tarifs permettront de sauvegarder les recettes des collectivités locales. Les syndicats intercommunaux pourront se substituer aux communes percevant ces taxes. Il est prévu en outre d'instaurer une taxe intérieure sur les gros consommateurs d'électricité.

Ce projet de loi a beaucoup évolué depuis 2008. L'autonomie fiscale des collectivités est totalement respectée. Il vous est donc proposé d'adopter cet article. (Applaudissements à droite)

M. Jacques Mézard. - La France peut être fière de la politique menée par deux républiques successives pour organiser la production et la distribution d'électricité.

Conformément au Préambule de la Constitution de 1946, 1 450 entreprises furent nationalisées pour donner naissance à EDF, dès le début de la IVe République.

La filière nucléaire fut une aventure réussie. Notre appareil de production est performant. Pourquoi remettre en cause ce qui fonctionnait très bien ? Pour l'Europe, des entreprises nationales sont-elles un anachronisme ? L'Europe est obnubilée par un dogme : la concurrence, partout, quelles qu'en soient les conséquences ! Fallait-il, au nom de la concurrence, accepter la fragilisation de l'un de nos fleurons et un renchérissement des tarifs?

Nous ne doutons pas que ce projet de loi ait pour objet de limiter les conséquences néfastes pour notre filière nationale des directives européennes, mais sera-t-il un rempart suffisant ? Rien n'est moins sûr.

La Commission contestant notre mode de production, il fallait limiter les dégâts face aux foudres de Bruxelles. Mais la grande majorité de notre groupe n'approuve pas pour autant cette nouvelle organisation du marché de l'électricité. Les concurrents d'EDF vont bénéficier d'une production nucléaire à faible prix.

L'avenir est incertain. Mettre entre les mains de multinationales étrangères la capacité de production énergétique de la France n'est pas raisonnable. Nous sommes soucieux pour le service public, pour notre indépendance énergétique, soucieux par rapport à la destruction des tarifs réglementés et aux risques d'augmentation des coûts pour les usagers.

J'en tire deux conclusions : la grande majorité de cet hémicycle affirme son soutien à la filière française (M. Philippe Marini approuve), nos concitoyens ne peuvent se faire une bonne idée de l'Europe avec de tels dossiers. (Applaudissements sur les bancs socialistes et au centre)

M. Jean-Claude Danglot. - En 1946, EDF et GDF naissaient, dressées comme des cathédrales. Cette victoire industrielle a rendu possible le statut national des salariés de ces entreprises. Avec ce projet de loi, comme sur les retraites, le Gouvernement revient sur ces avancées majeures.

Il y a plus de 60 ans, le ministre communiste Marcel Paul défendait la nationalisation d'EDF. Il clamait devant l'Assemblée constituante qu'il s'agissait là d'un problème vital pour la Nation.

Aujourd'hui, il s'agit de définir la politique énergétique de demain. Depuis 2000, le secteur énergétique souffre de la concurrence et de la déréglementation.

Face aux défis économiques et sociaux à relever, le projet de loi Nome porte atteinte à l'indépendance énergétique de notre pays et à l'intérêt général. Au nom de la concurrence libre et non faussée, on oblige EDF à vendre un quart de sa production électrique. Le Gouvernement brade une part substantielle de la production électronucléaire : c'est inacceptable.

L'article premier, outre qu'il organise un hold up, présente l'inconvénient majeur d'être obscur. Le volume global de 100 térawatts heure par an est-il un plafond ou un plancher ? Quel sera le prix de cession ? Selon Henri Proglio, un prix inférieur à 42 euros le mégawatheure serait un « pillage ». La CRE l'a reconnu : si le prix de 42 euros est maintenu, cela représentera un coût supérieur de 36 % au coût actuel de l'électricité de base d'origine nucléaire.

EDF va donc augmenter ses prix. Si la disparition des tarifs verts et jaunes pour les professionnels a lieu en 2015, il est à craindre que les particuliers doivent payer encore plus cher leur électricité.

Votre seule préoccupation est d'aligner les tarifs sur ceux des opérateurs privés. Rien n'est prévu pour l'investissement. Certes, l'article 2 est là, mais il n'est guère contraignant. Depuis la libéralisation de ce secteur, l'État ne s'est jamais préoccupé de l'investissement.

Avec l'article 11 sur le démantèlement des centrales, le Gouvernement porte un coup très rude à EDF.

De plus, la loi Nome risque d'avoir des effets néfastes sur les capacités à investir dans le prolongement de la durée de vie des réacteurs. Il faudrait 600 millions d'euros par tranche, soit 35 milliards au total, s'ajoutant aux investissements liés à la production, mais aussi à toute la chaîne qui va de la production au consommateur.

En outre, l'entreprise nationale doit revoir ses procédures d'entretien.

Nous avons demandé, conformément aux engagements pris en 2004, que le statut de l'article 47 de la loi de 1946 s'applique à tous les commercialisateurs -ce n'est pas prévu à l'article 14 du texte. Il y a de bonnes mesures, mais elles sont neutralisées par le dispositif d'ensemble, sans évoquer le contexte de la réforme des collectivités territoriales. L'article 1er bis n'apporte rien de vraiment nouveau, l'article 2 bis pose une pierre au milieu du désert, là où il faudrait bâtir une forteresse. Les articles 9 et 9 bis ne sont pas inacceptables, mais la protection des consommateurs reste insuffisante. Seul l'article 10, supprimant l'habilitation donnée au Gouvernement pour transposer les directives, peut trouver grâce à nos yeux.

Les sénateurs CRC-SPG s'opposent catégoriquement au texte, comme aux projets futurs de privatisation de centrales nucléaires. D'autant que le Gouvernement est incapable de mettre en oeuvre une politique industrielle digne de ce nom.

Un mot enfin à M. Marini, qui a beaucoup insisté sur l'Europe. Sur d'autres thèmes, vous savez lui résister -je pense aux Roms- tout comme vous savez détourner la volonté nationale lorsqu'elle s'oppose par référendum à l'Europe libérale. (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Paul Émorine, président de la commission de l'économie. - Pour la clarté de nos débats, je souhaite l'examen séparé de l'amendement n°154 du groupe CRC-SPG, qui propose une nouvelle rédaction de l'article premier. Cela évitera la discussion commune de 51 amendements. (Assentiment)

La séance est suspendue à 19 heures 35.

présidence de Mme Catherine Tasca,vice-présidente

La séance reprend à 21 heures 35.