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Compte rendu analytique officiel du 2 novembre 2010

Traitement des déchets

M. le président. - L'ordre du jour appelle le débat sur les conclusions de la mission commune d'information sur le traitement des déchets.

M. Daniel Soulage, rapporteur de la mission commune d'information. - Notre mission est la première à avoir été constituée en application du droit de tirage accordé à chaque groupe depuis la réforme constitutionnelle. J'ai souhaité que le rapport de la mission soit un guide pour les élus locaux dans le choix des différentes techniques de traitement des déchets. Il n'aborde pas les questions de la prévention et du recyclage, mais rappelle que le meilleur déchet est celui qu'on ne produit pas...

La période est marquée par un engouement pour la valorisation organique des déchets. Le compostage a un intérêt certain, mais quid de la méthanisation ? Le tri mécano-biologique impose de son côté qu'on isole la fraction organique, ce qui n'est pas simple et présente des risques pour les sols. Le taux de rémanence des métaux lourds et des inertes dans le compostage est supérieur en France à la norme européenne. La norme va certainement être durcie dans les prochaines années. En outre, la France est la seule en Europe à autoriser l'épandage de compost non trié à la source. Nous risquons une interdiction à terme. La méthanisation, souvent envisagée devant l'impossibilité de créer de nouveaux sites de stockage ou d'incinération, concerne la seule part fermentescible des déchets. Mais son coût élevé limite son utilisation aux grandes agglomérations. En outre, la collecte sélective est aléatoire et variable dans le temps. Les Suédois en sont revenus.

J'en viens au stockage qui fait désormais l'objet d'une stratégie globale de réduction. Nous ne contestons pas cette politique, mais elle doit être menée avec discernement et réalisme.

L'impact sanitaire de ces installations est désormais limité, contrairement à ce que pense l'opinion. Il semble abusif de congédier le stockage sans autre forme de procès. Il faut conserver cette politique sous réserve de valoriser la biomasse, particulièrement en milieu rural. M. Pastor, dans le département duquel nous avons visité un centre de stockage bioréacteur, ne me contredira pas. Quel est votre sentiment sur ce sujet, madame la ministre ?

Le rapport de la mission a été adopté à l'unanimité, le but étant d'établir un guide consensuel pour les élus. Merci à M. Braye pour nos échanges francs, à M. Pastor de nous avoir reçus dans son territoire, à Mme Didier d'avoir souligné la qualité de notre travail commun. (Applaudissements)

M. Dominique Braye, président de la mission commune d'information. - Après de nombreuses auditions et des déplacements, nous avons voulu souligner les difficultés que rencontrent, tant en milieu rural qu'urbain, les collectivités locales et les exploitants.

Le Grenelle de l'environnement a conforté plus qu'il ne l'a levé le tabou de l'incinération. Or, dans des pays exemplaires en matière d'environnement, en Allemagne, en Suède, en Belgique, l'acceptation de l'incinération fait consensus. Nous avons voulu montrer que notre réglementation, une des plus sévères d'Europe, était protectrice de la santé comme de l'environnement. Il y a très loin entre le sentiment de risque sanitaire et le risque réel. Les chaudières à bois, par exemple, émettent davantage de particules, tout en bénéficiant d'incitations fiscales... L'incinération ne s'oppose ni au tri, ni au recyclage. Plus on trie, plus on incinère. Notre rapport a voulu remettre l'incinération à sa juste place dans le traitement des déchets. Au Danemark, l'incinération des déchets est considérée comme une source d'énergie renouvelable, qu'on installe souvent en plein centre-ville ; les populations n'y voient qu'une chaufferie. S'il faut développer les réseaux de chaleur, il faut en finir avec un parc de taille trop modeste et des installations dispersées sans pertinence économique.

L'opinion publique doit se réapproprier l'incinération grâce à une information enfin objective et enfin transparente afin de contrer certains experts autoproclamés qui versent dans l'idéologie. Mme le ministre, que comptez-vous faire pour aider les élus à réhabiliter l'incinération ?

La TGAP a fait l'objet d'une réforme mémorable lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009 -augmentation progressive de la taxe sur le stockage et création d'une fraction spécifique aux incinérateurs. Nous avons la conviction que cette réforme n'a obéi qu'à une logique de rendement et que son élargissement à l'incinération n'est que trop claire. C'était un échange de bons procédés avec certaines ONG. La France a créé une taxe sur l'incinération quand ses voisins européens exemplaires en matière d'environnement la supprimaient.

Nous prônons donc un aménagement de la TGAP. Un rapport est prévu pour 2013 ; nous en avons besoin dès 2011, compte tenu de la crise qui pèse sur les budgets locaux. L'augmentation de la taxe doit être conditionnée à une évaluation. Son produit doit rester stable dans les années à venir (« Très bien ! » à droite) et affecté à la politique des déchets, comme le Gouvernement s'y est engagé.

Entre un vétérinaire et un agriculteur, les discussions ne peuvent être que franches ! Je me réjouis que la mission soit parvenue à un rapport consensuel. En revanche, certaines associations, par refus ont-elles dit de « choisir entre la peste et le choléra » ont fait des gorges chaudes après sa publication. Elles siègent dans des instances essentielles pour l'élaboration de la politique de l'environnement ; leur implication, innovation majeure du Grenelle de l'environnement, n'a de sens que si elles font preuve d'honnêteté, de responsabilité et d'objectivité.

La mission unanime a souhaité que les scientifiques soient davantage associés aux processus décisionnels, dont ils ont été trop longtemps écartés. La mission est impatiente d'entendre l'avis du Gouvernement !

Quid enfin du récent rejet par la Commission consultative d'agrément d'Eco-emballages, de l'enveloppe financière de 640 millions d'euros ? Les élus la contestent.

Elle ne correspond pas aux 80 % des coûts d'un service public optimisé, selon la formule qu'on nous a imposée : quelle est votre position ? (Applaudissements)

M. Jean Milhau. - Je félicite le rapporteur de cette mission, qui a accompli un vrai travail de terrain. Nous avons ainsi un texte de référence pour les élus, dont les décisions doivent pouvoir être prises de façon éclairée. C'est pourquoi nous nous sommes concentrés sur les déchets banals des ménages.

Nous louons tous le Grenelle mais les collectivités peinent à se plier à ces nouvelles exigences. La hiérarchie européenne des modes de traitement serait d'application difficile sur le terrain.

Les différents moyens de traitement on chacun leur valeur, selon les circonstances. Le rapport valorise l'incinération, décriée par certaines associations. Il est vrai qu'elle requiert des équipements lourds qui engagent pour des décennies et que le stockage peut être plus facile à mettre en oeuvre dans certaines collectivités. L'évolution de la législation européenne risque de compromettre les décisions des élus. Et l'amortissement des installations.

On ne peut traiter la campagne comme les villes. La TGAP est parfois injuste pour les collectivités rurales. Il serait bienvenu de faire une pause dans ses augmentations. Je m'inquiète aussi de la pression fiscale qui s'alourdit sur les contribuables. La facturation incitative est une fausse bonne idée : la collecte en bacs collectifs rend l'identification impossible.

La semaine dernière, la commission consultative Eco-emballages a rejeté le financement du recyclable. Collectivités et contribuables sont déjà sous pression : ils paient toujours plus ! La semaine européenne des déchets devrait être l'occasion d'une prise de conscience. Ne décourageons pas les bonnes volontés qui se sont mises au travail pour protéger notre environnement ! (Applaudissements)

Mme Évelyne Didier. - Je commencerai à mon tour par des remerciements. L'ambiance était bonne dans la mission ; les propos étaient francs ; nous avons pu progresser. L'augmentation des déchets, symbole d'un consumérisme irréfléchi, a commencé à ralentir. Il faut continuer en faisant en sorte de mettre sur le marché des produits plus durables. Récupération, recyclage, réemploi, réutilisation à des fins différentes, régénérations : autant de moyens de limiter en amont la quantité des déchets.

Il convient d'avoir une vision intégrée, pour adapter les traitements aux caractéristiques du milieu concerné. La différence de tarifs est très importante entre enfouissement et incinération, sans que l'on voie bien pourquoi l'un devrait absolument être favorisé par rapport à l'autre. Tout doit dépendre des conditions locales.

Un accord avait été trouvé, qui incitait les producteurs à limiter la masse des futurs déchets. Or, les producteurs n'ont pas accompli leur part de l'effort. Hormis pour le verre et l'aluminium, le recyclage coûte plus cher que la production ; on ne peut donc compter sur la pseudo-rationalité du marché.

On ne peut à la fois demander au consommateur de trier et de payer alors qu'il n'est pour rien dans la prolifération des emballages. L'instabilité juridique en matière de gestion des déchets va contre toute perspective à long terme pour l'investissement des collectivités locales. Que cherche-t-on au juste ? Quels sont nos objectifs prioritaires ? Quels moyens donne-t-on aux collectivités ?

J'ai approuvé ce rapport grâce à la transparence de nos débats mais la mission avait pour objet le seul traitement des déchets et pas l'ensemble de la problématique. Faisons en sorte que nos concitoyens ne subissent pas la double peine. (Applaudissements sur la plupart des bancs)

M. Gérard Miquel. - Les objectifs sont ambitieux. Les déchets sont à mes yeux un gisement de matière première. Pourquoi certaines collectivités ont-elles atteint 75 % du recyclage alors que d'autres n'y arrivent pas ? C'est faute d'avoir trouvé le niveau pertinent d'organisation territoriale. Nous n'avons pas harmonisé les systèmes de collecte. Il faut simplifier le message. Les plans élaborés à l'échelle départementale avec retombée infra-départementale sont la bonne solution, la plus conforme à l'esprit de la décentralisation. Le traitement de la part résiduelle appelle des réponses différentes selon les situations. Les systèmes ne s'opposent pas, ils sont complémentaires. Ne rejetons pas le tri mécano-biologique qui a fait ses preuves dans certains endroits et qui permet le recyclage.

M. Didier Guillaume. - Absolument !

M. Gérard Miquel. - La TGAP doit être rendue moins pénalisante. Malgré tous les efforts d'optimisation, les coûts sont différents selon les situations. Les évaluations doivent donc être revues.

La compensation financière n'est pas à la hauteur des enjeux. Nous collectons une grande quantité de journaux et magazines -qui ne cotisent pas !

Dans le Lot, nous avions, il y a vingt ans, une centaine de décharges. Nous les avons fermées et réhabilitées. Avec une tarification incitative, nous retrouverions de petites décharges au coin des bois ! Une telle tarification n'a de sens que dans les villes ou, à la campagne, au deuxième degré.

Les 640 millions : au bout du compte, c'est le contribuable, le consommateur qui paie. A ce prix, nous ne retrouvons pas notre compte. Il ne faudrait pas que les normes nous empêchent d'oeuvrer pour le traitement des déchets. L'objectif de 75 % peut et doit être atteint. Nous avons négocié un barème incitatif et nous nous y sommes tenus. Il est bien meilleur que le précédent. J'espère que nous pourrons continuer à travailler avec. (Applaudissements)

M. René Vestri. - Voici un défi sans précédent dans l'histoire de l'humanité, entre gestion de l'environnement et avenir durable. Des mesures immédiates s'imposent. Nos sociétés occidentales très urbanisées produisent des milliards de tonnes de déchets, dont une bonne part sont nocives. Nos organismes rejettent en moyenne six fois notre poids.

Nous avons un devoir de vigilance : à l'heure de la compétition mondiale, le traitement des déchets est devenu une industrie à part entière.

La prévention de la pollution passe par une implication forte des citoyens dans le tri des déchets. Cela reste à faire !

Notre rapporteur insiste sur la valorisation de l'incinération. Le fait est que la combustion des déchets constitue une énergie renouvelable. Elle est adaptée à nombre de collectivités. En Europe, 27 millions d'habitants sont fournis en électricité par 400 unités d'incinération.

Des installations de stockage aux nouvelles normes doivent être favorisées. Le compostage individuel de la matière organique nécessite peu d'investissement et s'inscrit dans une problématique locale et durable de la valorisation tout en respectant l'environnement.

Il faut favoriser l'interdépartementalité avec un encadrement pour limiter le risque de voir naître des départements poubelles. Nous voyons les déchets transiter du département du Var à celui des Bouches-du-Rhône pour être traités ! Il faudrait pénaliser ces transports de déchets sur de longues distances.

Élu méditerranéen, je ne puis passer sous silence les conséquences sur le milieu maritime : avec 11 millions de kilomètres carrés nous abritons 10 % des récifs coralliens, sources de matière organique de base pour les poissons. Nos collectivités doivent traiter leurs rejets.

Dans l'océan, les métaux lourds mettent en danger la vie marine et stimulent la croissance d'algues nocives. Et je ne parle pas des sacs en plastique -qui mettront 400 ans à disparaître ! Tout ce qui vient de la terre aboutit à la mer. C'est particulièrement vrai sur le rivage méditerranéen, avec la population estivale, et dans les ports. Il faudrait donc généraliser les poubelles flottantes dans les ports de plaisance. Le préfet maritime devrait vérifier que chaque plaisancier dispose des moyens de ne pas polluer le milieu marin.

L'association Grand Bleu, que j'anime, a mobilisé les citoyens sur le problème des macro-déchets qui viennent s'échouer sur les côtes au gré du vent. Le Grenelle de la mer -qu'il faut relancer !- devra trouver les solutions adaptées.

C'est difficile ? Mais ce qui est difficile est bénéfique pour l'avenir ! (Applaudissements)

M. Daniel Dubois. - A mon tour de saluer l'excellent travail de la mission et de me féliciter de l'état d'esprit qui a présidé à ses travaux.

Le Grenelle avait fixé des objectifs très ambitieux en matière de déchets. La France est loin d'être exemplaire. Nos infrastructures atteignent les limites de leur capacité.

L'opinion publique ne veut pas de l'incinération ? Pas non plus de centres d'enfouissement.

J'ai été surpris de la faible capacité de notre parc d'incinération : la moitié du parc allemand.

C'est pourtant un moyen de créer de l'énergie. Il est donc urgent de réhabiliter dans l'opinion publique l'image de l'incinération. Les experts reconnus doivent se saisir de la question. On est englué dans cette idée, il faut en sortir.

Le traitement biologique des déchets nécessite une attention accrue. Il faut être attentif à la qualité du compost. Les élus ont besoin de conseils techniques pour ne pas se lancer dans des investissements coûteux qui ne seraient pas performants.

Ne faisons pas peser sur le contribuable des charges financières trop importantes. J'entends mes administrés, de plus en plus nombreux, s'interroger : « à quoi cela sert-il de trier ? Plus je trie, plus c'est cher ! » En milieu rural, la question revient sans cesse. Le tri ne se décrète pas. Il faut donc une pédagogie. Et si possible favoriser les systèmes qui s'autofinancent.

Il faut différencier entre ménages et entreprises, mais aussi et surtout entre territoires ruraux et urbains. Les premiers trient plutôt bien ; ils sont dans une démarche de tri en amont. Comme ils apportent moins au centre d'enfouissement, ils devraient le retrouver sur leur facture. Mais il y a un élément majeur : le kilomètre !

J'ai dû refaire un appel d'offres. J'avais un centre d'enfouissement proche, à dix kilomètres. J'en ai choisi un qui était à 70 kilomètres. C'est un peu moins cher mais les camions font 140 kilomètres aller-retour : vous imaginez l'empreinte écologique....

M. Roland Courteau. - C'est sûr !

M. Daniel Dubois. - Il faut mesurer ce qui se fait dans un territoire. L'incinération est évidemment plus simple en ville, où on pourra chauffer l'hôpital, les logements...

Si l'on continue, les territoires ruraux perdront en efficacité.

Bref, laissons les départements arrêter leurs plans. Les objectifs doivent être clairs mais les moyens rester souples, et les critères d'évaluation tenir compte de l'efficience du système retenu.

Limiter la production des déchets est incontestablement une voie à emprunter.

M. le président. - Veuillez conclure !

M. Daniel Dubois. - L'éducation pour éviter de produire les emballages est un levier qui doit être actionné ! (Applaudissements)

M. Jean-Marc Pastor. - Le traitement des ordures ménagères est venu au premier rang des priorités. La mission sénatoriale prend tout son sens face à nos collègues élus locaux, qui se familiarisent grâce à elle avec tout un vocabulaire -responsabilité élargie des producteurs, valorisation de la matière ou encore éco-conception. La mission mérite tous les éloges.

L'idée que du produit au déchet il faut avoir une vision globale s'est imposée. Mais on continue à regarder l'aval en négligeant l'amont, alors même que certaines entreprises ignorent leurs devoirs en la matière.

Aucune des techniques de traitement n'est parfaite ni toute mauvaise. Elles ont toutes beaucoup évolué, de manière à limiter la pollution dégagée et à maîtriser les coûts.

Je pense aussi à la recherche scientifique sur l'hydrogène produit par le traitement des résidus, une spécialité française.

Là comme ailleurs, le nerf de la guerre est du côté des finances ! La TGAP devrait peut-être tenir compte de la qualité de la mise en oeuvre, plutôt que de la production effective. La culture bio est soumise à un contrôle pas excessivement sévère. Sur les bioréacteurs, la circulaire est floue, incontrôlable et illégale : si la qualité de biomasse produite est faible mais valorisée à 75 % ou plus, est-il normal que la TGAP soit la même que si le rapport est plus élevé ?

Il faudrait tenir compte des moyens plutôt que du pourcentage de produits !

Le rapport d'analyse sur la TGAP pourra-t-il être diligenté en 2011 ? Nous sommes en mesure de vous faire des propositions ! (Applaudissements)

M. Jacques Muller. - Je salue également le travail de la mission et me réjouis de nos débats francs et ouverts. Nous avons rédigé un document qui est une véritable mine de données chiffrées ; pour autant, je me suis abstenu.

Premièrement, la réhabilitation de l'incinération pose le problème de la dispersion des lixiviats et des mâchefers, qui sera bientôt soumise à des normes européennes plus strictes. Dire que les pays qui trient le plus sont ceux qui recyclent le plus est une affirmation tendancieuse : le lien n'est pas direct. L'incinération reste une facilité, nous en avons l'expérience dans le Haut-Rhin, dirigé par des élus de la majorité. Aujourd'hui, nos résultats dépassent ceux enregistrés en Allemagne. L'incinérateur reste un aspirateur à déchets, s'il n'y a pas volonté forte.

Je regrette que la commission n'ait pas tranché sur les bio-déchets. J'approuve la priorité donnée au traitement de proximité, mais pourquoi ne pas avoir repris le modèle de Freiburg où les bio-déchets sont traités en ville ?

Enfin, la facturation incitative doit porter sur la réduction des emballages en amont. Mes amendements, soutenus pas le ministre, ont été sabotés à l'Assemblée nationale. Je regrette la présentation orientée du rapport qui souligne les risques d'augmentation des coûts en gras tout en signalant, en tout petits caractères, comme dans les contrats d'assurance, que la facturation incitative réduit les déchets et donc la facture dans tous les cas. Changeons notre regard : nos poubelles sont de l'or !

M. Dominique Braye, président de la mission. - J'échange mes déchets contre des lingots ! (Sourires)

M. Jacques Muller. - Il faut encourager les comportements éco-citoyens ! (Applaudissements à gauche)

Mme Chantal Jouanno, secrétaire d'État chargée de l'écologie. - Ce débat est une excellent initiative sur une question qui reste controversée peu de temps après le Grenelle. Elle n'est pas seulement technique, mais engage un projet de société. Les objectifs sont ambitieux mais atteignables. Plusieurs textes ont été adoptés et, dans le cadre du Grand emprunt, 250 millions sont réservés à la filière des déchets.

J'en viens aux conclusions de votre mission. Effectivement, il n'y a pas de solution miracle. Pour que cela fonctionne, il faut d'énormes moyens. En réalité, la solution dépend du territoire et du cycle global de la gestion des déchets

La difficulté réside souvent dans la planification. La directive-cadre prévoit trois documents de planification ; encore faut-il repérer les bons projets... C'est le rôle de l'Ademe, qui donne des avis, mais ne peut pas être partout... Elle a néanmoins augmenté ses aides à la décision locale.

Vous voulez donner plus de place aux scientifiques : ils n'ont pas été marginalisés. Les différents collèges du Grenelle visaient à représenter la société.

Nous avons besoin de solutions de traitement ultime, comme les décharges ou les incinérateurs.

L'Ademe a tiré la sonnette d'alarme : plusieurs départements sont dépourvus d'installations adéquates.

Le Gouvernement n'a pas conclu à l'interdiction des incinérateurs, mais à leur juste dimensionnement. Nous avons autorisé un incinérateur en Guadeloupe car il y a un réel besoin. La qualité du compost laisse à désirer. Nous devons anticiper sur les normes européennes qui seront plus sévères.

Allons droit au but sur la question des installations de stockage.

Une installation est pertinente si la quantité de déchets biodégradables est suffisante. Or l'Europe nous impose de réduire la quantité de déchets biodégradables. Nous devons travailler à résoudre cette contradiction.

Concernant les incinérateurs, il faut améliorer les contrôles et l'information. C'est seulement la transparence absolue de l'information qui rendra la confiance à nos concitoyens.

Monsieur Vestri, sur les macro-déchets flottants, les groupes de travail ad hoc ont permis de tracer une feuille de route. Nous attendons le rapport de l'Ademe à la fin de l'année.

J'en viens à la fiscalité des déchets, qui semble faire consensus. Le Grenelle avait conclu à la mise en place d'une part variable sur la tarification incitative.

Nous travaillons sur la délicate question des critères.

La modulation de la TGAP introduite dans la loi de finances pour 2009 pour promouvoir le recyclage et la valorisation doit, à ce stade, être maintenue. La taxe diffère entre incinération et stockage pour éviter les distorsions de prix à la sortie. Certains disent que cette TGAP constitue une charge insupportable sur les particuliers : elle est de 4 euros la tonne pour aboutir à 10 euros la tonne à terme.

Les collectivités sont les premières bénéficiaires de ces fonds. Un rapport d'analyse dès 2011 ? Cela paraît incontournable. Je ne doute pas que vous aurez de nombreuses propositions à me faire !

Sur les éco-emballages, je ne puis dire si le chiffre sera de 640 ou 680 millions, mais l'Ademe a proposé une formule de calcul : autant s'y fier !

Attention aux filières REP, qui représentent 800 millions et, à terme, 1,2 milliard ; elles peuvent être mal acceptées par le citoyen.

Pour reprendre le propos de M. Dubois, nous avons des objectifs, nous adaptons les moyens.

Soyons pragmatiques : il n'y a pas de solution unique. Cherchons à atteindre des objectifs qui seront évalués par des instances les plus indépendantes possibles ! (Applaudissements)

La séance est suspendue à 20 heures.

présidence de Mme Catherine Tasca,vice-présidente

La séance reprend à 22 heures.