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Compte rendu analytique officiel du 3 novembre 2010

Débat sur les effectifs de la fonction publique

M. le président. - L'ordre du jour appelle un débat sur les effectifs de la fonction publique.

Orateurs inscrits

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, en remplacement de M. Philippe Marini, rapporteur général. - Je remercie la Conférence des Présidents et le Gouvernement d'avoir accepté que nous anticipions cette semaine divers débats de la première partie de la loi de finances.

L'article 47, d'équilibre, fixe le plafond des emplois rémunérés de l'État à 1 975 023 ETPT. Les plus importants employeurs de l'État -éducation nationale, défense, intérieur, pôle budget-économie- emploient 84 % des effectifs de l'État.

L'article 53 fixe les plafonds d'emplois des 584 opérateurs de l'État, lesquels représentent 18,5 % des effectifs de l'État.

L'article 54 concerne, lui, les plafonds d'emplois des agents de droit local, au nombre de 3 411.

Les plafonds présentés donnent une vision incomplète de l'emploi : 98 000 agents des établissements scolaires se trouvent hors plafond. Et les opérateurs peuvent recruter sur leurs deniers, ainsi dans l'enseignement supérieur et la recherche 26 900 équivalents temps plein.

L'unité de mesure est différente entre chaque plafond, ce qui rend les comparaisons approximatives. Les corrections d'une année sur l'autre nuisent à la comparabilité dans le temps. Il y a une majoration de 20 359 EPTP à l'éducation nationale et l'on parle de supprimer 16 000 emplois à la prochaine rentrée scolaire. Nous sommes perplexes...

Cela dit, l'effort de réduction des effectifs se poursuit, à 2,2 %. En cinq ans, le plafond d'emplois de l'État aura été abaissé de 16 %. Un effort de 100 000 nouvelles suppressions est prévu d'ici 2013...

M. Jacques Mahéas. - Hélas !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - ...sans créations équivalentes chez les opérateurs locaux. Les suppressions d'emplois ne conduisent pas à une baisse de qualité. La règle s'adapte à chaque ministère. C'est ainsi que 400 emplois sont créés au ministère de la justice et qu'aucun n'est supprimé dans l'enseignement supérieur.

En 2009, la suppression de 100 000 postes par rapport à 2007 a conduit à une économie de 860 millions ; gain estimé à 891 millions en 2010 et à 3 milliards entre 2011 et 2013. La masse salariale s'établit à 81,1 milliards, en 2011, soit - 0,9 % en volume. Ces économies sont absorbées par des mesures catégorielles versées aux agents et par la revalorisation du point d'indice, qui devraient être gelées jusqu'en 2013.

Les gains attendus ainsi sont repris par l'évolution des pensions, qui croissent de plus d'un milliard par an.

Les suppressions de postes sont inscrites dans une logique d'économie, certes, mais aussi de modernisation des ressources humaines. La politique de l'État en la matière ne se résume donc pas à des économies ; elle poursuit un objectif qualitatif. Elle vise à la qualité.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Les choix budgétaires, même en temps difficiles, ne sont pas forcément aveugles !

M. Jacques Mahéas. - 100 000 postes à supprimer d'ici 2013 ! Un chiffre rond comme un slogan publicitaire. A manier la purge sans discernement, vous réincarnez Diafoirus et détruisez le service public. Raboter plus pour économiser plus ! M. Marini voit dans les dépenses de personnel « un gisement à exploiter » !

La RGPP tourne à la réduction générale de la puissance publique ! Notre rapporteur spécial s'interroge. On veut supprimer 2 107 ETPT dans les services de délivrance des titres d'identité. Le passeport biométrique était censé être réalisé en une semaine, on en est à deux ou trois mois en Seine-Saint-Denis. Dans les préfectures, les résultats sont décevants et préoccupants, selon ce rapport.

Je préconise donc une pause dans la RGPP ! (Applaudissements à gauche)

La sécurité, censée être la priorité du Président de la République, n'est pas épargnée. Près de 5 000 ETPT ont été supprimés dans la police nationale, dont les missions vont pourtant croissant, 3 à 5 000 vont l'être encore. En pratique, faute de pouvoir honorer la promesse de créer 100 unités territoriales de quartier on en crée 30 qu'on rebaptise brigades spéciales de terrain !

M. Roland Courteau. - Et ça change tout !

M. Jacques Mahéas. - En Seine-Saint-Denis, le préfet annonce 500 policiers supplémentaires. A Neuilly-sur-Marne, je n'en ai pas vu l'ombre d'un seul. La nuit, il y a une permanence -de 8 policiers pour 50 000 habitants !

Contre l'éducation nationale, c'est de l'acharnement. En juin, on incitait les inspecteurs d'académie à « mobiliser les gisements d'efficience sans dégrader la performance ». Quelle langue de bois technocratique pour ne pas évoquer l'augmentation du nombre d'enfants par classe, la suppression d'options, la fermeture des Rased, le recours aux non titulaires, la réduction de la scolarité à 2 ans en maternelle.

Je dois créer 300 places en crèche à Neuilly-sur-Marne, pour accueillir les enfants de 2 ans qui ne vont plus à l'école maternelle, et donc créer 100 emplois. Et vous nous dites que les collectivités territoriales dépensent trop !

Les rectorats cherchent les moyens de « boucher les trous » à cause d'une gestion à la petite semaine. Le Président de la République a promis...

M. Roland Courteau. - Des promesses...

M. Jacques Mahéas. - ...une titularisation des contractuels. On n'a rien vu. La part des non-titulaires représente 872 000 agents -plutôt un million si l'on ajoute les médecins hospitaliers, les ouvriers d'État et les contrats aidés- dans les trois fonctions publiques, qui devraient être titularisés. Et de créer cette bizarrerie qu'est le CDI de droit public... spécial.

Vous avez une marotte : reprocher aux collectivités de trop embaucher... Elles devraient, selon le Président de la République, se voir appliquer le principe d'un non-remplacement sur deux. N'en ayant pas le pouvoir, libre administration oblige, vous dégainez l'arme budgétaire : le gel des concours de l'État de 2011 à 2013. Ensuite, vous prévoyez une modulation en fonction de la vertu budgétaire des collectivités. C'est l'arbitraire, faute de critère.

M. Georges Tron, secrétaire d'État chargé de la fonction publique. - J'en ai un !

M. Jacques Mahéas. - Confiez-le nous ! Et c'est l'État, qui nous transfère ses emplois, qui veut nous faire la leçon !

L'État se déleste de ses tâches sans donner aux collectivités les moyens de les assurer !

Moins de fonctionnaires d'État, donc, pour, dites-vous, relever les traitements. Mais vous gelez le point d'indice, ce qui conduit les syndicats à claquer la porte des négociations.

M. Georges Tron, secrétaire d'État chargé de la fonction publique. - Faux.

M. Jacques Mahéas. - J'ai posé une question écrite en avril et je n'ai pas eu de réponse ; le pouvoir d'achat des fonctionnaires a diminué de 9 % depuis 2000 ; pouvez-vous, donc, nous dire comment vous calculez une augmentation avec un point d'indice gelé ? Donnez-nous les fameux chiffres !

M. Georges Tron, secrétaire d'État chargé de la fonction publique. - Tout de suite !

M. Jacques Mahéas. - Après « convergence », « modernisation » est le nouveau masque que vous mettez sur la régression sociale ! Depuis que nous avons instauré un débat sur les effectifs de la fonction publique, je n'en ai pas encore compris l'intérêt, dès lors que vous ne connaissez que le rabot. La Cour des comptes juge déraisonnable votre recours systématique à des contraintes macroéconomiques. Il serait grand temps de revenir sur ce dogme du sarkozysme.

Vous vous acharnez à soumettre la fonction publique aux mêmes normes comptables que l'entreprise privée. Vous oubliez sa spécificité qui en fait la grandeur : le service public ! (Applaudissements à gauche)

Mme Anne-Marie Escoffier. - Ouvrir un débat sur les effectifs de la fonction publique à quelques jours de l'examen du PLF tient de l'équilibrisme, si l'on veut éviter les redondances. Je m'en tiendrai donc à l'aspect qualitatif du service public, auquel nos concitoyens accordent une vertu quasiment magique. Se conjuguent une demande incessante de plus de service public et une critique constante des fonctionnaires...

On ne peut que se féliciter d'avoir vu entrer la notion de métiers dans les débats sur la fonction publique. On devrait ainsi pouvoir se féliciter de la loi du 3 août 2009 qui a ouvert les portes entre les trois fonctions publiques. Il serait intéressant d'en mesurer les effets concrets. Je crains en effet que son application ne soit entravée par une RGPP dévoyée. La RGPP est en effet le pur produit de la Lolf. Elle est venue comme le deuxième étage d'une immense fusée associant déconcentration et décentralisation. De là, la place prépondérante donnée aux préfets de région, aux dépens des préfets de département.

On oublie trop souvent que la RGPP s'applique également aux trois fonctions publiques, et l'on voit qu'elle s'est cristallisée sur la seule réduction des effectifs. (M. Roland Courteau approuve) Chaque administration a beau faire valoir ses besoins, la machine infernale est en marche.

Loin de moi l'idée de remettre en cause la nécessité de réduire le déficit de l'État.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Très bien !

Mme Anne-Marie Escoffier. - Mais s'est-on interrogé sur le départ anticipé de policiers ne supportant plus leurs conditions de travail, sur la perte de mémoire administrative, sur la rupture de la chaîne de transmission qui conduira un jour à recruter massivement pour retrouver de l'efficacité ?

La rigidité excessive du concept lolfien d'efficience a eu des effets désastreux dans la justice, la police, l'éducation nationale. C'est aujourd'hui du côté des hôpitaux qu'on s'inquiète des directives réductrices.

Je m'inscris en faux contre l'idée que les collectivités territoriales auraient dépensé sans compter.

Les exécutifs locaux sont revenus des excès initiaux. La généralisation de l'intercommunalité a généré des créations de postes de même que certains pays qui se sont transformés de lieux de réflexion en structures administratives...

Il serait dangereux de vouloir entrer à toute force dans une stratégie économique qui sans mesure sacrifierait une génération d'administrés et d'administration. Je ne puis croire que le Gouvernement le veuille ! Le RDSE est unanime à souhaiter qu'il retrouve les voies de la sagesse. (Applaudissements à gauche)

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Ces débats qui ne débouchent sur aucune décision ne sont guère utiles, d'autant que nos remarques pertinentes restent sans effet.

Le Gouvernement s'est engagé à réduire son déficit public et propose un budget de rigueur sans précédent en France. Le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux doit continuer avec 31 000 suppressions de postes, dont la moitié à l'éducation nationale.

La Cour des comptes a montré que cette politique était inefficace. Les suppressions de postes à l'éducation nationale sont censées avoir dégagé 396 millions, dont le tiers seulement a été redistribué. Et l'on nous dit que le gel du point d'indice serait techniquement nécessaire. M. Attali y insiste à son tour.

M. Georges Tron, secrétaire d'État. - Nous sommes très modérés, par rapport à lui !

Mme Josiane Mathon-Poinat. - La fonction publique souffre de terribles carences en personnel. L'éducation nationale est sinistrée ; les collectivités locales doivent engager des contractuels.

Les premières victimes de cette politique sont les usagers. Mais à terme, c'est tout le pays qui pâtira de la destruction d'emplois d'enseignants ou hospitaliers.

Mme Hoarau a attiré notre attention sur la situation catastrophique de La Réunion et de l'outre-mer. La restriction de l'accès à la fonction publique fermera l'accès à l'emploi à de nombreux jeunes chômeurs. Votre politique antisociale, dangereuse, qui se présente comme pragmatique, est en fait dogmatique. Il est temps de changer de cap, de renoncer à votre vision entrepreneuriale de la fonction publique ! Puisse venir un jour un vrai débat sur un service public rénové dans une optique tripartite État-fonctionnaires-usagers. (Applaudissements à gauche)

M. Antoine Lefèvre. - Je me réjouis de l'institution de ce débat. L'emploi public se stabilise pour la première fois depuis 1980. La fonction publique territoriale augmente encore ses effectifs, ainsi que la fonction publique hospitalière. La loi relative à la mobilité permet aux agents de diversifier leurs parcours et aux administrations de recruter en fonction de leurs besoins.

Je salue l'ensemble des mesures prises en faveur du pouvoir d'achat des fonctionnaires.

M. Jacques Mahéas. - Allez leur dire !

M. Antoine Lefèvre. - Le Gouvernement compte-t-il geler le point d'indice de la fonction publique pour les trois années à venir ? Qu'en est-il de l'évolution des effectifs des autres fonctions publiques et des opérateurs de services publics ? Quid des emplois dans la fonction publique territoriale ?

L'UMP soutiendra les décisions du Gouvernement. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Georges Tron, secrétaire d'État chargé de la fonction publique. - Je remercie tous les participants à ce débat. Il importe que l'on parle de la fonction publique ; je regrette qu'on le fasse si peu.

Ne gardons pas l'idée que la fonction publique s'appauvrirait. Nous avons 1,4 million d'agents de plus qu'en 1980 ! Depuis cette date, la fonction publique de l'État a augmenté ses effectifs de 10 %, la territoriale de 78 %, l'hospitalière de 36 %. On n'est pas dans un pays sous-administré.

Entre 2000 et 2008, 548 000 agents de plus dont 340 000 dans la territoriale, et ce hors transfert de compétences. (M. Jacques Mahéas le conteste) Si, si, mes chiffres sont exacts : les transferts de compétences ont abouti à 115 000 agents supplémentaires dans la territoriale.

L'État a décidé de diminuer ces effectifs en menant une politique volontariste et courageuse. Avec 2,4 millions d'agents de l'État, ce n'est pas peu !

La RGPP analyse méthodiquement missions, procédures et résultats. Cette démarche fait suite à différentes procédures, comme les stratégies ministérielles de réforme, lancées par Éric Woerth en 2003, et les audits, par Jean-François Copé. Des marges de productivité ont pu être dégagées, permettant de réduire les effectifs.

M. Roland Courteau. - A la hache !

M. Georges Tron, secrétaire d'État. - Entre 2007 et 2011, 100 000 départs en retraite n'ont pas été remplacés, soit 130 à 150 milliards d'euros au total, à raison d'1,3 million par agent. Nous sommes donc dans une logique de long terme.

Nous ne sommes pas dans une pure logique comptable mais à la recherche de productivité. Pourquoi l'État devrait-il se charger du gardiennage ou de l'entretien de bâtiments ?

Réduire les transfèrements de détenus grâce à la visioconférence a permis de dégager des emplois de gendarmes et de policiers -qui ont pu être utilisés dans leur coeur de mission. A Bercy, des gains de productivité ont été dégagés avec les télédéclarations de revenus.

La qualité de l'offre éducative ne dépend pas de la quantité des moyens. Une vision comptable aurait eu des résultats perceptibles. Depuis 1990, le nombre d'enseignants a augmenté de 45 000 alors que le nombre d'élèves diminuait de 600 000 ! (M. Jacques Mahéas conteste ces chiffres) Je vous assure que ces chiffres ne sont pas contestables ! Et la compétitivité française, comparée à celle des pays qui nous entourent, n'aboutit pas à des résultats meilleurs. Le véritable enjeu, c'est de savoir comment adapter les moyens pour les concentrer où ils sont utiles.

C'est ce que fait le Gouvernement depuis 2007. En outre, le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux n'est nullement automatique : par exemple, il ne s'applique pas à l'enseignement supérieur pour 2009-2011, et des postes sont créés à la justice.

N'oublions pas les opérateurs qui sont désormais soumis à des plafonds d'emplois. A partir de l'année 2011, la règle du un sur deux s'appliquera de manière très stricte aux opérateurs. Cela correspondra à environ 2 600 postes non remplacés en 2011, soit une évolution comparable à celle des administrations centrales. Nous appliquerons les mêmes critères aux opérateurs pour l'immobilier : 12 m² par agent. Tous les pays européens sont engagés dans cette voie, parfois, de façon plus brutale et sous des gouvernements de gauche comme au Portugal et en Autriche.

Monsieur Lefèvre, la France n'envisage pas des baisses drastiques d'effectifs de la fonction publique comme en Grande-Bretagne ou en Grèce.

Cela dit, les 600 000 postes supprimés en Grande-Bretagne concernent à la fois la fonction publique d'État et les collectivités.

En outre, cette politique de réduction des effectifs a pour corollaire la hausse du pouvoir d'achat des fonctionnaires. Ne soyez pas contradictoires : les économies de long terme servent les fonctionnaires. Le retour catégoriel est de 73 % sur l'année 2010, selon la Cour des comptes ! Les 700 millions d'économies améliorent la condition des fonctionnaires ; ils financent la mastérisation réclamée par tous les syndicats depuis si longtemps ainsi que la prime d'installation des professeurs des écoles ou la prime des proviseurs.

La vraie question est : faut-il oui ou non être plus rigoureux dans le retour catégoriel du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux à la retraite pour stabiliser la masse salariale ?

Monsieur Mahéas, comment peut-on critiquer le Gouvernement, et non la Cour des comptes dont les exigences sont pourtant plus rigoureuses ?

Autre idée fausse : la réforme de la fonction publique territoriale d'Etat, la RéATE, ne vise pas à réduire les effectifs, mais à améliorer l'efficacité des services.

Certains d'entre vous ont évoqué le rapport 2010-2011 de la Cour des Comptes. La Cour émet un certain nombre de critiques sur la gestion par le Gouvernement de ses effectifs et de sa masse salariale, et propose des réponses. Le gel du point d'indice de la fonction publique ? Le Gouvernement a augmenté le point de 0,5 % pour 2010, contrairement à nos voisins, pour le geler en 2011. De plus, les salaires des fonctionnaires évoluent aussi grâce au glissement vieillesse technicité, aux 650 millions de mesures catégorielles et à la garantie individuelle du pouvoir d'achat.

M. Roland Courteau. - Bref, tout va bien !

M. Georges Tron, secrétaire d'État. - M. Lefèvre m'a interrogé sur les autres fonctions publiques. Entre 2000 et 2008, la fonction publique hospitalière a recruté 140 000 agents supplémentaires, alors même que la santé de nos concitoyens s'améliore. Entre 2000 et 2008, la croissance nette des effectifs de la fonction publique territoriale est de 340 000, soit une progression de 24 %, hors transfert.

A titre personnel, monsieur Mahéas, en tant qu'élu local comme vous, je vous dirai qu'existe un critère possible de gestion vertueuse pour les collectivités : rapporter les dépenses de personnel aux dépenses de fonctionnement. Tous les maires de grande banlieue savent ce que cela signifie.

Cette nouvelle conception de l'emploi public ne serait rien sans une modernisation en profondeur de la gestion des ressources humaines. Cette GRH doit développer notre capacité de gestion prévisionnelle et de gestion coordonnée. Depuis quelques années, nous avons mis en place des dispositifs nouveaux : conférences de gestion prévisionnelle des RH, école de la GRH...

A l'éducation nationale, depuis 1990, il y a plus 45 000 enseignants et moins 600 000 élèves. Pourquoi continuer notre politique de réduction ? Parce que le service de la dette est déjà le premier poste de dépenses, devant l'éducation nationale. Supprimer 16 000 postes permettra de dégager 40 milliards sur quarante ans. Peut-être faut-il aller vers une politique de l'éducation plus efficace ? L'éducation nationale est le premier ministère à consommer des heures supplémentaires. En outre, des enseignants réclament une meilleure reconnaissance de leur métier. Nous leur donnons satisfaction avec une augmentation de salaire.

Monsieur Arthuis, il serait déraisonnable de fixer un plafond d'emplois pour des unités aussi petites que les collèges et les lycées. En revanche, il faut effectivement améliorer l'information du Parlement sur l'évolution de ces emplois ! J'en parlerai au Premier ministre.

M. Jean Arthuis. - Très bien !

M. Georges Tron, secrétaire d'État. - Monsieur Mahéas, voici les chiffres de la RMPP. Depuis 1999, l'augmentation en euros courants a toujours été au moins de 2,5 %. En 2003 -c'est le seul exemple-, le point d'indice n'a pas augmenté, mais la RMPP a été de 3,5 %. Il est donc faux d'affirmer qu'il y a une baisse du pouvoir d'achat des fonctionnaires. Vous le répétez sans cesse -je le comprends, car je ferai la même chose à votre place-, mais ce n'est pas vrai ! Il faut envisager la question de manière globale : point d'indice, GVT, Gipa et mesures catégorielles. L'augmentation de la cotisation retraite des fonctionnaires est très mesurée : 0,27 % par an.

Monsieur Arthuis, les opérateurs de l'État réduiront leurs effectifs de 2 600 emplois.

Madame Escoffier, la loi sur la mobilité de 2009 a donné lieu à des plates-formes RH et des groupes sur le terrain. Je dresserai un bilan que je vous transmettrai. Les dysfonctionnements seront corrigés.

Nous ne sommes pas dans une logique de rabot : nous essayons de nous ajuster à chaque situation ! (Applaudissements à droite et au centre)

M. Jacques Mahéas. - Merci de m'avoir souvent cité... Le critère de bonne gestion -les dépenses de personnel comparé aux dépenses de fonctionnement- n'est pas vraiment satisfaisant : cela dépend aussi de ce que la mairie décide de faire en gestion directe. Et puis, les collectivités sont parfois contraintes d'ouvrir des crèches, de créer des polices municipales faute de présence de la police nationale.

Heureusement, les enseignants sont aujourd'hui plus nombreux qu'au début du siècle dernier ! Vous avez supprimé les Rased. Les collectivités doivent remédier aux insuffisants effectifs de la police nationale en recrutant des policiers municipaux, voire des maîtres-chiens ! Le recours au privé n'a pas été une réussite pour Pôle emploi !

Nous n'avons vraiment pas la même vision de la fonction publique. Évitons les comparaisons : la France était connue pour la qualité de son service public. Sur l'évolution des salaires des fonctionnaires, vous avez donné les chiffres en euros courants ; en euros constants, le salaire de la fonction publique territoriale a diminué de 0,6% ! (Applaudissements à gauche)

M. Georges Tron, secrétaire d'État. - C'est un vrai bonheur de discuter avec M. Mahéas !

Les dépenses de personnel rapportées aux dépenses de fonctionnement : ce critère est toujours pertinent. Sur les effectifs de l'éducation nationale, mes chiffres ne se rapportent pas à la situation de la fin du XIXe siècle mais aux années 1990. Les Rased n'ont pas été supprimés, mais limités, et ils ont été compensés par les dispositifs de réussite éducative. La comparaison avec les autres pays est nécessaire : elle nous ouvre sur le monde ! Enfin, les chiffres sur les salaires de la fonction publique donnés par mon ministère sont exprimés en euros courants et constants. Vérifiez !

Prochaine séance demain, jeudi 4 novembre 2010, à 9 heures 30.

La séance est levée à 23 heures 35.

Le Directeur du service du compte rendu analytique :

René-André Fabre

ORDRE DU JOUR

du Jeudi 4 novembre 2010

Séance publique

A 9 HEURES 30

1. Débat sur la politique de coopération et de développement de la France.

2. Débat sur le rôle de l'État dans les politiques locales de sécurité.

A 15 HEURES

3. Questions d'actualité au Gouvernement.

4. Suite de l'ordre du jour du matin.

5. Débat sur les effets sur la santé et l'environnement des champs électromagnétiques produits par les lignes à haute et très haute tension.