Activités immobilières des établissements d'enseignement supérieur
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi relative aux activités immobilières des établissements d'enseignement supérieur.
Discussion générale
M. Jean-Léonce Dupont, auteur de la proposition de loi et rapporteur de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - Cette proposition de loi est à la fois modeste par son sujet et ambitieuse par son urgence.
Elle permet aux universités, suite à la loi relative à la liberté et à la responsabilité des universités, dite loi LRU, de disposer pleinement de leur patrimoine immobilier, avant même d'en être propriétaires. Elles pourraient délivrer des autorisations temporaires d'occupation.
L'article premier est le résultat d'un rapport d'information publié par M. Adnot et moi-même sur la dévolution du patrimoine immobilier universitaire.
Cela permettra des partenariats public-public ou public-privé. Ce partenaire privé ne sera qu'utilisateur des locaux, ayant le droit de percevoir des recettes par la mise à disposition des locaux à des tiers. Les projets de l'université de Strasbourg avec la Caisse des dépôts et consignations concernent six rénovations des bâtiments et une résidence d'accueil des chercheurs étrangers. De semblables projets existent dans les universités de Bordeaux, de Lyon et de Bourgogne.
Cette disposition a pour objectif de permettre aux universités une stratégie immobilière dynamique. Certains craignent des arbitrages défavorables à l'égard des antennes universitaires dans les villes moyennes. Mais ne faisons pas l'autruche : la gestion des biens immobiliers et fonciers a longtemps été défectueuse.
Toutes les missions des universités en bénéficieront, notamment la démocratisation de l'accès aux études supérieures.
Ces dispositions seront d'ailleurs facultatives. Chaque université autonome s'interrogera sur la gestion de toutes ses implantations. Contrairement aux craintes de certains, cette disposition ne bénéficiera pas qu'à quelques grandes universités, qui accéderont sans doute assez vite à la dévolution de leur patrimoine.
Il apparait également nécessaire d'autoriser la collectivité territoriale de Corse à confier aux établissements d'enseignement supérieur de ce territoire les droits et obligations du propriétaire sur le patrimoine.
L'article 2 renforce le rôle des pôles d'enseignement supérieur et recherche en matière de formation(PRES). Les PRES pourront délivrer des diplômes.
J'ai voulu sécuriser le cadre juridique en précisant les conditions de délivrance dans le cadre de la contractualisation avec l'État et de l'habilitation, et en élargissant la représentation des étudiants au sein des PRES.
Toutefois, je suis sensible aux inquiétudes des étudiants et des enseignants. Il faut jeter les bases des PRES de seconde génération en autorisant la création d'un Sénat académique en leur sein.
Un article additionnel élargit les possibilités de rattachement entre structures en vue de la mutualisation des moyens. Un organisme de recherche public ou privé pourra ainsi être rattaché à un autre organisme de recherche.
L'article 3 concerne le recrutement des responsables du dialogue au sein des CHU, afin de compléter leur triple mission de soins, d'enseignement et de recherche.
Cette proposition de loi apporte des réponses pragmatiques à quelques difficultés récemment soulevées. (Applaudissement à droite et sur les bancs de la commission)
Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche. - Cette proposition de loi s'inscrit dans le prolongement des travaux des commissions de la culture et des finances : MM. Dupont et Adnot n'ont cessé de suivre avec une attention vigilante et affectueuse la rénovation de l'université.
Ce texte apporte des réponses concrètes à des obstacles techniques : l'autonomie suppose le changement des règles. Les universités doivent s'ancrer dans la société et le territoire, offrir aux étudiants une formation de qualité et des perspectives professionnelles : telle est notre ambition.
La loi de 2007 a permis aux universités de construire une stratégie d'enseignement et de recherche, et de gérer un budget global. Dès l'an prochain, 75 universités seront déjà autonomes.
Mais l'autonomie suppose une coopération renforcée entre établissements d'un même territoire. L'autonomie, ce n'est ni l'isolement, ni la concurrence effrénée entre les établissements d'enseignement supérieur.
La coopération repose sur des projets partagés : il ne s'agit pas de créer des superstructures administratives.
Les universités et écoles en ont compris l'intérêt. Les PRES ont été créés en 2006. Ils ont permis une bonne gestion de l'opération Campus. La formule qui a fait ses preuves a séduit les établissements, puisqu'à ce jour, 19 PRES ont été créés, qui ne sont pas coulés dans un moule unique.
La règle est le sur-mesure. Certaines universités ont choisi la fusion, d'autres la création d'un grand établissement ou d'une université fédérale.
Ce texte permet aux PRES de délivrer des diplômes nationaux, notamment des doctorats, mais aussi des diplômes plus professionnels.
Tous les étudiants seront représentés au sein du conseil d'administration des PRES, alors que jusqu'à présent, seuls les étudiants en formation doctorale y siégeaient.
Les établissements doivent avoir la maîtrise de leur patrimoine immobilier. Grâce à l'opération Campus, voulue par le Président de la République et dotée de 5 milliards, l'immobilier universitaire est remis à neuf. Des campus ultramodernes sont en voie de construction aux standards internationaux les plus élevés : je vous renvoie à l'exposition de la Cité de l'architecture.
Cette proposition de loi autorise des projets communs avec des partenaires privés : les universités pourraient délivrer des autorisations temporaires d'occupation des sols, par convention ; jusqu'à présent, seul l'État le pouvait.
Comme le font depuis longtemps les hôpitaux, les universités ont pouvoir de dégager des moyens supplémentaires, d'investir, de faire aménager des lieux de travails et de loisir pour les chercheurs, les étudiants et les personnels administratifs.
Nos établissements doivent pouvoir attirer dès maintenant des investisseurs privés qui pourront financer à leurs côtés les opérations d'aménagement des campus et cela dans l'intérêt de tous.
A Corte, l'État est actuellement propriétaire de l'université mais la loi de 2002 relative à la Corse a confié à la collectivité territoriale de Corse les droits et obligations du propriétaire. Pour permettre à l'université de Corte d'être propriétaire de son patrimoine comme elle le souhaite, il était nécessaire que la collectivité de Corse puisse lui confier les droits et obligations du propriétaire.
La modernisation des universités se poursuit : la France brillera ainsi dans la bataille mondiale de l'intelligence. Je me réjouis donc de l'initiative de la commission.
La loi a réservé les fonctions de biologistes des CHU aux titulaires d'un DES de biologie. Or nombreux sont ceux qui arrivent à la biologie par le biais d'autres disciplines, par exemple les hématologistes. Il est bon d'assouplir cette règle : n'enfermons pas les chercheurs dans des cases !
Cette proposition de loi est pragmatique et efficace : elle accompagne des transformations en cours. Je salue le souci de la Haute assemblée de veiller à la bonne application des réformes. (Applaudissements à droite)
Mme Colette Mélot. - Le rapport de MM. Dupont et Adnot en juin dressait un bilan de l'immobilier universitaire. Le transfert aux universités de leur patrimoine est essentiel pour leur donner une pleine autonomie, comme partout dans le monde. La France doit rester en tête de l'économie de la connaissance !
On sait que 35 % du patrimoine immobilier est vétuste. Les surfaces ne sont pas optimisées. L'immobilier universitaire est une priorité politique depuis que le Président de la République a lancé l'opération Campus, qui fera émerger une dizaine de campus de taille internationale, par le biais des PPP. Les universités doivent donc disposer de leur patrimoine même si elles n'en sont pas encore propriétaires : c'est l'objet de l'article premier.
À l'université de Bourgogne, une résidence pour chercheurs pourra être louée par le partenaire. Cette souplesse accélérera la rénovation.
La loi LRU permet d'inscrire l'immobilier dans la stratégie d'établissement. Il existe des risques financiers, notamment pour les petites universités. Le président Legendre souhaite que les travaux de suivi de la loi LRU soient présentés devant la commission.
Le texte est une première étape vers la rénovation de notre enseignement supérieur : le groupe UMP le soutiendra. (Applaudissements à droite)
M. Jean-Luc Fichet. - Suite au rapport de MM. Adnot et Dupont, cette proposition de loi assouplit le cadre juridique de la gestion de l'immobilier universitaire. Elle élargit aussi les compétences des PRES, alors qu'aucun bilan n'a été dressé sur la question. La modernisation ne peut s'opposer à l'équité sociale et territoriale.
Seules cinq universités ont choisi le transfert de leur patrimoine immobilier, permis par la LRU, et seules 20 % ont mis en place un schéma directeur immobilier ; 35 % du patrimoine est vétuste, car les inégalités sont fortes.
Avant tout transfert, une rénovation par l'État serait nécessaire, mais on n'en prend pas le chemin : les crédits inscrits au projet de loi de finances sont très insuffisants. La liberté dans la pauvreté ou la pénurie, cela ne marche pas, disait Thomas Piketty ! Il doit y avoir parité de moyens entre universités ; ce n'est pas le cas.
Au lieu de faciliter les PPP, n'aurait-il pas fallu sécuriser les financements de l'État ?
L'article 2 permet aux EPCS de délivrer des diplômes nationaux ; il permet également la délégation aux PRES de la délivrance des diplômes par le ministre de l'enseignement supérieur. Pourtant les PRES suscitent des réserves ; les rapports de la Cour des comptes et de l'Inspection générale de l'éducation nationale sont très critiques sur leur fonctionnement.
Bien souvent, les communes ou les agglomérations sont à l'initiative de la création sur leur territoire d'une structure universitaire. Or, la proposition de loi oublie ces territoires. Que deviendront ces petites structures dans le cadre de la dévolution immobilière ? Loin d'attirer les partenariats, ce sont les collectivités territoriales qui devront une nouvelle fois mettre la main à la poche pour les attirer et les conserver. Un département IUT doit être créé à Morlaix mais les élus se battent pour obtenir la rénovation des locaux. La collectivité devra-t-elle payer ? Assistons-nous à un nouveau transfert financier ?
Enfin, nous nous interrogeons sur les conséquences pour les territoires des partenariats public-privé. Il ne s'agit pas de stigmatiser cette procédure, mais que se passera-t-il si les acteurs privés n'investissent que dans des territoires attractifs ? N'y a-t-il pas un risque que le partenaire privé, afin de dégager des recettes supplémentaires, exploitent les locaux à d'autres fins que celles relevant de ses missions ? Quelles garanties en cas de défaillance du partenaire privé ?
Les diplômes nationaux sont une nouvelle fois remis en cause.
Il faut poser les bonnes questions. Cette proposition de loi est dans la droite ligne de la loi LRU. Une véritable stratégie reste à élaborer, au service d'une université qui ne soit pas asservie au marché. Nous nous abstiendrons. (Applaudissements à gauche)
M. Philippe Adnot. - Cette proposition de loi fait suite au rapport présenté par M. Dupont et moi-même. Je félicite Mme le ministre pour son renouvellement à la tête du ministère. (Applaudissements à droite)
La loi LRU est plébiscitée : même les universités qui l'ont combattue s'y sont ralliées et on demandé leur autonomie.
Quant à la dévolution du patrimoine, elle suppose l'assouplissement du cadre juridique : c'est l'objet de cette proposition de loi, qui autorise des partenariats public-privé mais aussi public-public et université-collectivité.
L'objectif de l'article premier est d'optimiser l'utilisation des locaux, en favorisant la qualité plutôt que la quantité .
Permettre aux PRES de délivrer un diplôme, c'est leur donner une visibilité internationale.
Quant au recrutement des biologistes dans les CHU, aucune profession n'a intérêt à refuser l'ouverture. La Conférence des doyens de médecine soutient l'article 3.
Je remercie enfin le groupe UC qui a demandé l'inscription à l'ordre du jour sur son quota de cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs UC et UMP)
M. Jean-Pierre Plancade. - Cette proposition de loi s'inscrit dans la continuité de la LRU. J'ai entendu les réserves de certains collègues, mais il faut aller de l'avant, dans ce monde qui change.
Le RDSE approuve l'autonomie des universités et souhaite que leur soit donnés les moyens des propriétaires.
Nous sommes également favorables aux PPP, même si le public doit définir la direction : ne souhaite-t-on pas tisser des liens entre les universités et les entreprises ? Et quelle différence entre une Société d'économie mixte (SEM) et un PPP ?
Nous approuvons l'élargissement des compétences des PRES. Notre commission a suffisamment encadré la délivrance de diplômes par les PRES.
L'article 3 nous paraît plus problématique : M. Barbier exprimera ses vives réserves.
Le groupe RDSE est favorable dans l'ensemble à ce texte, mais nous attendons la fin du débat pour nous prononcer.
M. Ivan Renar. - Lors du débat sur la loi LRU, nous avions dit notre opposition à ce texte qui fragilisait les personnels et les universités.
Cette proposition de loi est censée faciliter le transfert de propriété du patrimoine immobilier des universités Seules cinq universités obtiendront un plein transfert en 2011. L'évolution est donc lente.
Nous ne pouvons accepter le plan Campus, parce qu'il ne concerne que quelques grandes universités. Nous ne pouvons cautionner un système à deux vitesses, non plus que l'ouverture au privé.
Vous voulez promouvoir un nouveau type de PPP « intelligent », qui permettrait au privé d'occuper à sa guise des locaux publics, au motif du renforcement des fonds propres des universités. Mais l'autonomie financière est un moyen pour l'État de réduire la dépense publique en se désengageant d'un patrimoine vétuste et coûteux. Le montant de la compensation n'est ni suffisant ni pérenne.
Manquant de moyens pour entretenir leur patrimoine et devant la baisse des crédits d'État, les universités pourront être tentées de vendre une partie de leurs bâtiments. Quid en outre du respect du cahier des charges ? Rien ne garantit le bon déroulement des travaux, comme en témoigne les déboires de Paris VII avec Vinci.
Le rapport de la Cour des comptes de 2008 s'est interrogé sur l'opportunité de certains PPP. Ne s'agit-il pas d'une forme d'un endettement différé ?
J'en viens aux PRES qui pourront délivrer, sous conditions, des diplômes. Pourtant, ces regroupements d'universités montrent leurs limites, notamment celles de leur gouvernance peu démocratique. Il est dangereux de leur accorder tant de pouvoirs. Cette loi va encore fragiliser la démocratie universitaire. Enfin, quelle valeur auront les diplômes des petites universités hors PRES ? Et quid des diplômes des établissements privés qui seront rattachés à des PRES ?
Cette proposition de loi s'inscrit dans la droite ligne de la loi LRU : nous ne pourrons la voter car notre conception de l'enseignement supérieur est toute autre.
M. Roland Ries. - La loi LRU du 10 août 2007 établit comme compétence facultative que les universités pourront, à leur demande, obtenir la dévolution de leur patrimoine immobilier. Le processus est long et complexe. Il faut que l'établissement ait inscrit sa politique immobilière dans un schéma directeur, qu'il ait défini une programmation pluriannuelle d'investissement et qu'il ait remis à niveau sa comptabilité immobilière. La procédure peut prendre des années. Seules cinq universités sont prêtes.
L'opération Campus doit renforcer l'attractivité de l'université française. Mais 35 % des locaux sont vétustes. Les PPP permettent aux universités de mettre à disposition d'un partenaire privé une partie de leurs locaux ; aujourd'hui, ils ne peuvent être mis en place avant que l'État n'ait dévolu le patrimoine à l'université.
Cette proposition de loi introduit donc une exception. En cas de partenariat public-privé ou public-public, les universités et les PRES pourront conférer les droits réels à un tiers, le partenaire ne sera pas propriétaire mais utilisateur. Avec l'article premier, les universités qui le souhaitent peuvent participer au plan Campus dès maintenant. En tant que maire de Strasbourg, je suis intéressé par cette faculté. L'université de Strasbourg a conclu un partenariat avec la Caisse des dépôts et consignations pour restructurer ou créer divers bâtiments et équipements. Il s'agit d'un programme très important. Mais cette université n'est pas en mesure de donner une autorisation d'occupation à la CDC ; la proposition de loi le lui permettra. C'est pourquoi, ayant signé cette proposition de loi, je la voterai.
J'ai plus d'interrogations sur les articles 2 et 3, qui peuvent susciter des inquiétudes, en dépit des assurances de la commission. L'article 3 relatif aux CHU est un peu hors de propos. Je comprends les réticences de M. Fichet.
Mme Catherine Morin-Desailly. - Je salue l'initiative de M. Jean-Léonce Dupont. Il s'agit d'un point essentiel dans la construction progressive de l'autonomie des universités.
Cette proposition de loi permet d'accorder des autorisations d'occupation temporaire à des partenaires publics ou privés. Cela permettra d'innover et de mieux gérer le patrimoine.
La formation universitaire va s'en trouver améliorée, l'université ne doit plus être tournée sur elle-même. Les PRES permettent aux enseignants et aux chercheurs de travailler ensemble, favorisent les transferts de technologie. Les universités y gagnent en formation et en qualité de gestion grâce à la mutualisation.
En autorisant la délivrance de diplômes par les PRES, on valorise le label d'excellence universitaire. Je suis d'autant plus sensible à cette question qu'un PRES s'est créé en Normandie avec les universités de Caen, Le Havre et Rouen. Cette proposition de loi est le fruit de travaux conjoints de MM. Dupont et Adnot ; je salue leurs convictions et leur vision d'avenir. (Applaudissements à droite et au centre)
La discussion générale est close.
Discussion des articles
Articles additionnels avant l'article premier
Mme la présidente. - Amendement n°2 rectifié ter, présenté par M. Lagauche et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Avant l'articler 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le rapport annuel prévu à l'article 51 de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités comporte un volet sur la mise en oeuvre du transfert du patrimoine immobilier de l'État aux universités, le bilan des opérations immobilières en cours et l'exercice des droits réels par les universités sur le patrimoine immobilier.
M. Jean-Luc Fichet. - Cette proposition de loi veut accélérer le processus d'autonomisation des universités alors que le bilan de la loi de 2007 n'a pas été dressé. Le Gouvernement bute sur la dévolution du patrimoine, le processus est long, coûteux et implique la remise à niveau par l'État des locaux. Or, 35 % du patrimoine des universités est vétuste. Nous sommes par ailleurs réservés sur les PPP qui sont privilégiés ici. Face aux enjeux, le Parlement doit être informé au mieux.
Mme la présidente. - Amendement n°4, présenté par M. Renar et les membres du groupe CRC-SPG.
Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Avant le 31 décembre 2010, le Gouvernement remet aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat un rapport évaluant l'application de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités et notamment en ce qui concerne le transfert de propriété du patrimoine immobilier aux universités.
M. Ivan Renar. - Une analyse approfondie de la loi LRU aurait dû avoir lieu, avant de mettre en oeuvre les dispositions prévues par ce texte. Cela vaut d'ailleurs dans tous les domaines.
M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur. - Compte tenu des rectifications apportées à son amendement par M. Fichet, j'y suis favorable : l'autonomisation en est à ses débuts, mais il serait bon qu'à l'avenir nous puissions disposer d'un rapport. L'amendement n°4 serait satisfait...
Mme Valérie Pécresse, ministre. - Même avis. Je précise que le comité de suivi a déjà publié deux rapports depuis 2007, et que ceux-ci ont été transmis à votre commission. La rédaction de l'amendement n°4 étant moins complète, je demande le retrait.
M. Ivan Renar. - La raison l'emporte : je voterai l'amendement de M. Fichet. Une information destinée à l'ensemble des parlementaires est absolument nécessaire, quel que soit le regard que l'on porte sur la loi LRU.
L'amendement n°4 est retiré.
L'amendement n°2 rectifié ter est adopté et devient un article additionnel.
Mme la présidente. - Amendement n°3, présenté par M. Renar et les membres du groupe CRC-SPG.
Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L. 719-14 du code de l'éducation est abrogé.
Mme Marie-Agnès Labarre. - L'article L. 719-14 permet la dévolution du patrimoine immobilier universitaire appartenant à l'État aux universités. Opposés à la loi LRU, nous le sommes a fortiori à cette disposition qui concerne les bâtiments universitaires.
L'autonomie immobilière des universités n'est pas dissociable du plan Campus ; elle ne bénéficiera qu'aux universités les plus riches, et encore. L'autonomie est un miroir aux alouettes. Comment imaginer que le désengagement de l'État et la mise à disposition de bâtiments universitaires au privé profiteront au service public de l'enseignement supérieur ? Rien ne garantit en outre que la compensation par l'État sera suffisante. Il faut mettre un terme à cette fuite en avant.
M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur. - Avis défavorable. Ce transfert, facultatif, n'est accordé qu'à la demande des universités et pourvu qu'elles y soient prêtes.
Mme Valérie Pécresse, ministre. - Même avis. La dévolution du patrimoine est très encadrée.
L'État est un très mauvais propriétaire. Le patrimoine est évalué à 20 milliards d'euros pour 18 millions de mètres carrés. Il existe beaucoup de dents creuses sur les campus actuels, où il serait possible de construire des bâtiments modernes et utiles : résidences, cafétérias, cinémas, etc. Le campus de Jussieu, en cours de désamiantage, présente 30 000 m² de droits à construire en face de Notre-Dame. Vous imaginez ce que cela vaut ? L'État n'a pas les crédits nécessaires. En revanche, des financements sont possibles dans le cadre d'un PPP pour construire, par exemple, une résidence pour chercheurs étrangers ou un incubateur d'entreprises... Les universités sont souvent implantées dans le coeur des villes, où le foncier est cher.
M. Jean-Luc Fichet. - Nous nous abstiendrons. Ce projet est ambitieux, mais les moyens n'y sont pas. Certes, le PPP peut jouer un rôle, mais c'est risqué.
L'amendement n°3 n'est pas adopté.