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Compte rendu analytique officiel du 13 décembre 2010

Simplification et amélioration du droit

M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.

Discussion générale

M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. - (Applaudissements au centre et à droite) Le Gouvernement partage pleinement l'objectif de rendre le droit plus clair et plus lisible : c'est une oeuvre passionnante mais aussi délicate parce que la technique pose des questions politiques. Chaque assemblée a ses usages et ses priorités, le Gouvernement aussi, mais l'important est d'avancer ensemble vers le consensus. Le droit et la loi se complexifient, au gré des textes qui s'empilent, pas toujours de façon cohérente, mais aussi de la diversification des sources mêmes du droit, au point que même les professionnels se perdent dans le dédale du droit.

Nul n'est censé ignorer la loi : cette fiction, nécessaire, a pour corollaire la lisibilité des textes. Il est au demeurant un objectif de constitutionnalité : le Conseil constitutionnel ne manque pas de nous le rappeler, la clarté est une condition de la garantie des droits, au sens de la Déclaration de 1789.

Or, plus de 3 300 lois ont été adoptées depuis 1958, avec une accélération -aux effets parfois indésirables- depuis vingt ans : 64 codes et 2 600 lois sont en vigueur, assorties de 24 000 décrets. Depuis le 23 juin 2008, tout projet de loi est accompagné d'une étude d'impact, dans un souci de sécurité juridique, puis la révision constitutionnelle a permis au Conseil d'État d'examiner une proposition de loi.

Cependant, l'instabilité du droit demeure, car les lois se succèdent sans abroger les anciennes ni veiller à la cohérence de l'ensemble.

Des lois de simplification sont donc intervenues, le Parlement y a pris tout son rôle, comme pour le texte qui nous réunit aujourd'hui.

Le champ en est large, c'est la contrepartie nécessaire de l'ambition de ses auteurs.

Il s'agit d'abord de simplifier les démarches administratives, pour les particuliers comme pour les entreprises.

Ainsi nos concitoyens n'auront plus à fournir deux fois la même pièce ; l'Assemblée nationale a renforcé les garanties de protection des données personnelles. Votre commission propose une mesure à titre expérimental pour prévenir le contentieux en rendant obligatoire le recours administratif préalable pour les actes concernant les fonctionnaires. Un projet de décret est prêt.

L'administration doit être plus à l'écoute des usagers : vous proposez de supprimer leur consultation par internet, je souhaite le maintien de cette forme de démocratie participative.

Le texte valorise l'activité économique : il pose un cadre général pour les groupements d'intérêt économique.

Ce texte renforce encore les droits des citoyens, en encadrant mieux les fichiers informatiques. Une autre proposition est en cours d'examen à l'Assemblée nationale : votre commission propose d'y renvoyer mais, vu les garanties apportées sur les fichiers de police, je crois plus utile d'en débattre ici.

Votre commission propose de renvoyer les dispositions relatives au droit de préemption à un texte autonome, ce qui me paraît opportun.

Le texte met la France en conformité avec ses engagements européens, qu'il s'agisse de la directive Services ou de celle sur la médiation civile et commerciale, qui traite de litiges transfrontaliers et que le Gouvernement propose d'appliquer aux litiges nationaux.

Enfin, le texte clarifie notre droit pénal ; il supprime des dispositions devenues obsolètes, simplifie des formalités et propose des mesures de bonne administration de la justice. Votre commission ajoute des dispositions sur les autopsies judiciaires et le statut des prélèvements humains ; le Gouvernement déposera un amendement pour préserver les nécessités de l'enquête pénale. C'est dire l'ampleur du chantier que j'ai l'honneur d'ouvrir devant vous. La qualité de la loi est la garantie de son effectivité ! (Applaudissements à droite et au centre)

M. Bernard Saugey, rapporteur de la commission des lois. - Ce nouveau toilettage étant large, la commission des lois a renvoyé aux autres commissions les sujets relevant de leur compétence, se réservant les 144 articles qui la concernaient directement. J'observe tout d'abord que la simplification du droit devient un exercice de plus en plus complexe : nous voici devant 206 articles, très divers, souvent techniques. Nous simplifions, nous clarifions, certes, mais nous innovons également, dépassant manifestement l'objet du texte, qui finit par servir de véhicule commode pour certains ministères. Ne peut-on y voir un assemblage hétéroclite de cavaliers législatifs en déshérence ? Ce serait altérer la sincérité du débat parlementaire, la lisibilité de la loi. Ce texte touffu, est-il simple ? Votre rapporteur jouera le jeu quand les articles se contenteront de simplifier. Mais nous déplorerons l'insertion de dispositions qui figurent déjà dans d'autres textes. (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, approuve)

La lecture des 141 articles en discussion souligne les dérives : nous allons supprimer la référence à la peine de mort ; nous réglerons le délai de paiement d'amendes forfaitaires, nous réparerons des omissions, nous supprimerons des régimes spéciaux sans objet ou encore des demandes administratives, nous préciserons les conditions de démissions des conseillers communautaires des EPCI, nous prendrons des dispositions utiles en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.

Mais certaines dispositions dépassent l'objet du texte, quel que soit le bien-fondé des mesures : votre commission a donc supprimé les articles modifiant le droit de préemption, ou la définition des peines, dans le cas de prise d'otage, ou encore ceux relatifs à la mémoire numérique, puisque nous examinons un autre texte sur ce thème.

Votre commission, sur divers points, a aussi apporté les compléments et clarifications qui lui paraissaient nécessaires et cherché à améliorer le fonctionnement de la justice administrative. Elle a, en particulier, confirmé la suppression du classement de sortie de l'ENA, nous consoliderons la nouvelle procédure de classement à la sortie en revenant sur la procédure retenue par les députés pour les auditeurs au Conseil d'État, afin de vérifier l'adéquation des compétences.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous en reparlerons : les règles doivent être les mêmes pour tous !

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Je déplore le caractère tardif des 49 amendements gouvernementaux : nous avons commencé par les refuser en bloc, le 19 octobre, avant d'examiner mercredi ceux qui nous paraissaient opportuns. Sous ces réserves, la commission des lois vous invite à adopter son texte. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Je remercie la commission des lois de nous avoir fait confiance. Nous sommes attachés à la simplification du droit qui rend la loi plus accessible. Cependant, il faut également rechercher la rigueur et la clarté dès la rédaction des nouveaux textes, ce qui suppose de pouvoir en débattre avec suffisamment de temps, tout comme nous devons éviter de multiplier les habilitations.

Les lois de simplification ne doivent pas se transformer en lois « diverses dispositions » contenant toutes celles qui n'ont pu trouver place ailleurs.

Notre commission a supprimé tous les articles relevant de la loi de finances ou de la loi de financement, y compris, malheureusement, celui qui aurait profité aux conjoints de titulaires du RSA mais qui aggravait les charges des départements. Nous avons supprimé les articles transposant la directive Services parce qu'un projet de loi devait les accueillir mais le Gouvernement insiste pour éviter une condamnation. Nous vous proposerons également de supprimer certaines mesures relatives aux personnes handicapées, qui ne nous ont pas paru pertinentes.

Notre commission a approuvé la plupart des articles relevant du droit du travail et de la santé publique. Elle considère que l'apport de ce texte, dans ses domaines de compétences, est finalement assez modeste. Elle est favorable à l'adoption du texte, assorti de quelques réserves dont nous discuterons en examinant les articles. Peut-être faudrait-il à l'avenir changer notre méthode de simplification, avec des textes ciblés faisant une place accrue à la consultation.

M. Pierre Bordier, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - L'article 27 modifie la loi du 16 juillet 1949 relative aux publications destinées à la jeunesse, pour l'adapter à la directive européenne. Cette loi comporte de nombreuses mentions obsolètes. Nous y remédions, d'abord en modifiant la composition de la commission de contrôle des publications.

Le dispositif cependant, est aussi réglementaire : nous entendons du Gouvernement qu'il prenne les textes nécessaires. Comme pour les jeux vidéo, nous souhaitons que les éditeurs de publications pornographiques procèdent à une auto-classification, ce qui permettra à la commission de contrôle de se consacrer à sa véritable tâche.

L'Assemblée nationale a supprimé le Haut conseil à l'éducation, malgré l'utilité de son travail ; nous le rétablissons. Nous avons encore précisé les conditions d'inscription à l'Ordre des architectes.

La commission de la culture a donné un avis favorable, sous réserve de ses amendements. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis de la commission de l'économie. - Adopté le 2 décembre 2009, par l'Assemblée nationale, puis en octobre 2010 par notre commission, le texte arrive enfin devant nous. C'est un fourre-tout : auto-écoles et pollution marine, s'y côtoient, c'est dire...

La commission de l'économie a proposé une trentaine de modifications que la commission des lois a toutes retenues, y compris la suppression de la réforme du droit de préemption urbaine.

J'aimerais que ce soit la dernière loi de simplification. La commission des lois partage notre avis sur ce point.

M. Jean-Pierre Sueur. - Comme à chaque fois !

M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis. - Huit heures vingt, soit deux minutes trente par article : c'est la moyenne passée par nos collègues députés à ce débat. Est-il raisonnable que le Gouvernement dépose 43 amendements avant le débat en commission, puis 48 sur la rédaction établie par celle-ci ? Le délai de quelques heures pour les examiner n'est guère satisfaisant.

Depuis le début des années 2000, pas moins de quatre lois de simplification : d'initiative d'abord gouvernementale, avec force ordonnances, elle est devenue plutôt parlementaire. Mais comme le dit le professeur Delvolvé, ces textes sont souvent « indignes du Parlement » : je comprends qu'il faille toiletter la loi mais cela ne doit pas devenir la priorité du parlement, d'autant que la discussion de ces textes fourre-tout ne fait pas recette. Pire, le Gouvernement exhume des articles sur toutes sortes de sujets, quand nos collègues ne se prêtent pas également au jeu : la loi de simplification alors complexifie!

Parfois, on veut aussi rejouer le match en faisant passer des dispositions déjà écartées, comme par exemple à propos des logements vacants. C'est le signe d'un dysfonctionnement de la démocratie parlementaire, si nous légiférons trop -70 lois par an- et trop vite.

Ainsi, témoignage de cette frénésie législative, l'ordonnance de 1945 sur l'entrée et le séjour des étrangers a été réformée 70 fois !

Personne n'est hostile à la simplification, aussi serions-nous très inspirés de regarder ce que font nos voisins, avec des exercices réguliers et sectoriels de simplification.

Nous sommes proches de la fin de l'année : je forme le voeu que cette loi de simplification soit la dernière du genre et que la loi soit dorénavant plus claire et le débat plus attractif, conformément au voeu de notre Président !

Cependant, notre commission a émis un avis favorable. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Jean-Pierre Sueur. - On respire !

M. Jacques Mézard. - Après avoir posé le bon diagnostic, monsieur le ministre, vous n'avez pas prescrit le bon traitement ! Nos lois ne méritent pas d'être ainsi toilettées ! Depuis la précédente loi de 2009, le titre a changé. Il est vrai qu'elle avait suscité la polémique car une de ses dispositions, noyée dans la masse, qui avait franchi tous les sas de sécurité juridique, avait supprimé la possibilité pour le juge de dissoudre une personne morale coupable d'escroquerie. L'église de scientologie était alors dans tous les esprits...

Cette proposition de loi contient des dispositions extrêmement hétéroclites, dont des réformes de grande ampleur qui n'ont rien à voir avec la simplification ; elle méconnaît le principe de clarté et d'intelligibilité de la loi. Certes, cette proposition de loi a fait l'objet d'un examen préalable par le Conseil d'État, après que son auteur eût sollicité, sans publicité, le cabinet privé Nexis pour 84 000 euros. Trop de cabinets privés sont déjà à l'oeuvre, qui permettent le transfert de propositions législatives vers des textes accueillant -avec le maximum de discrétion. Une quinzaine de professeurs de droit ont été sollicités et certaines mesures proviennent de suggestions formulées sur le site internet « Simplifions la loi » ! Ce concerto cacophonique ne mérite pas un quatrième acte, du moins pas dans ces conditions.

Je salue le travail de M. Saugey mais ces lois de simplification tournent à la voiture-balai, au bric-à-brac législatif, à la session de rattrapage pour propositions de loi avortées ou rejetées, au moyen, pour les lobbies, de faire passer leurs desiderata.

Nous devons traiter cette maladie qu'est l'inflation législative et réglementaire, à laquelle aucun barrage ne résiste. Entre l'édit de Villers-Cotterêts de 1539 et la naissance de la Ve République, il y eût moins de lois que depuis 1958 ! Le recueil des lois de l'Assemblée nationale comptait 2556 pages en 2004 contre 620 en 1970...

Le texte a une utilité lorsqu'il supprime des lois. Celui d'aujourd'hui en élimine 50, devenues inapplicables faute de mesures d'application. L'article 33 évapore diverses commissions. Mais il ne faut pas mélanger le travail de suppression avec l'introduction de dispositions nouvelles, sauf à alimenter ce qu'on est censé combattre.

Le Conseil d'État, en 2006, a souligné que les lois de simplification finissaient souvent par compliquer les textes en vigueur. Ainsi, la proposition de loi modifie 48 codes, parfois en contradiction avec des textes en navette.

Nous déplorons l'empilement de normes stratifiées, que rien ne parvient à contenir malgré l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la loi. De surcroît, l'abolition de la barrière entre domaine législatif et réglementaire aboutit à des « neutrons législatifs », selon l'expression de Pierre Mazeaud.

Nous avons déposé des amendements de suppression, notamment de l'article relatif au droit de préemption qui n'a rien à faire ici ; on se demande d'ailleurs qui peut bien être à son origine... De même, le rapporteur a proposé de supprimer l'article 107 ; il approuve également la suppression de l'article 104.

De nombreuses dispositions se télescopent avec d'autres textes en cours d'élaboration ou de navette ; elles illustrent une dissociation de la pensée juridique -on utilise un autre nom dans d'autres matières...

La révision constitutionnelle de 2008 devait renforcer les droits du Parlement, dans les faits limités tant que le Gouvernement et une partie des parlementaires se calent sur le temps médiatique. Comme le notait M. Denoix de Saint-Marc, l'action politique a pris la forme d'une gesticulation législative. Il ajoutait qu'au lieu que la loi soit solennelle, brève et permanente, elle était devenue bavarde, précaire et banalisée. Ce texte appartient à cette dernière catégorie. Nous ne l'approuverons pas. (Applaudissements à gauche)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - « Simplification du droit » : la formule est trop vague. Nous en sommes pourtant à la sixième depuis le début de la législature. On pourrait s'attendre à l'élimination de textes obsolètes ou de procédures inutilement lourdes ; mais trop d'articles modifient substantiellement le droit sans le simplifier. L'intitulé prête à sourire. Personne ne peut trouver de l'ordre dans ce désordre, sinon la majorité et le Gouvernement...

En français, le terme « amélioration » désigne un changement en mieux. Il n'en est rien ici. Déjà, la loi du 12 mai 2009 comportait un article modifiant 57 dispositions législatives différentes, dont celle dont on a parlé à propos de la scientologie. Lorsqu'il était chargé de la réforme de l'État, M. Woerth avait donné mission à la Cour des comptes d'évaluer les effets de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit par ordonnance ; celle-ci avait relevé les effets d'aubaine législatifs et souligné que « la complexité des textes renvoyait à la complexité des réalités de la société ».

On nous propose aujourd'hui de modifier des textes de loi fort disparates. Heureusement, le rapporteur a supprimé certains articles, mais laissé s'organiser la transposition en catimini de la directive Bolkestein, qui était au coeur du rejet par les électeurs de la Constitution européenne.

Non contents de légiférer trop, les parlementaires légifèrent mal, ce qui finit par les déconsidérer aux yeux de nos concitoyens. Depuis 2009, nous avons été saisis en majorité de textes présentés selon la procédure d'urgence. Ce n'est pas sans conséquence pour la lisibilité de textes censés exprimer la volonté générale selon les termes de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Le Conseil constitutionnel s'est appuyé sur les articles 3 et 6 de cette même déclaration pour exiger la clarté et la sincérité du débat parlementaire. Celui d'aujourd'hui n'est pas sincère puisque cette proposition de loi n'est qu'un projet de loi déguisé, qui a nécessité l'intervention de onze rapporteurs du Conseil d'État, l'appui de l'administration centrale et d'un cabinet privé.

Notre rapporteur suggère dans son rapport néanmoins honnête (on s'étonne sur le banc des commissions et sur celui du Gouvernement) qu'il faudra, à l'avenir, procéder autrement. Pourquoi pas aujourd'hui ?

Attachés aux services publics, nous repoussons la scélérate directive Bolkestein. Celle-ci aurait en principe dû être transposée il y a plus d'un an. Le Gouvernement semble avoir abandonné son projet de loi-cadre de transposition. Je ne sais pas si nous pouvons être « vigilants », puisque la présente proposition de loi est censée opérer à droit constant. Il est d'ailleurs étrange qu'une proposition de loi ratifie une ordonnance...

De nombreux amendements ont été déposés, ce qui ajoute au tour de passe-passe. Je pense à celui, surprenant, de M. Zocchetto qui bouleverse notre tradition contentieuse. Il semble que l'avis favorable de la commission ait été donné sans discussion au sein de celle-ci.

Sous prétexte de simplifier, le Parlement est dessaisi de sa fonction législative. Cette parodie de débat ne l'honore pas. Nous ne pouvons l'accepter. (Applaudissements à gauche)

La séance, suspendue à 18 heures, reprend à 18 heures 10.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je vais m'abstenir de propos à caractère général, après l'exposé talentueux qui en a été fait par les précédents orateurs. En outre, il m'est arrivé jadis de rapporter à l'Assemblée nationale des textes « portant diverses dispositions » présentés par un gouvernement que je soutenais. J'espère que les leçons du passé seront tirées et que le gouvernement que je soutiendrai bientôt s'abstiendra de telles pratiques, mais rien n'est arrivé... (Rires)

Nous ne voterons aucune disposition relative à la directive Services. Un texte spécifique aurait dû être déposé pour sa transposition. Nous réprouverons également le recours aux ordonnances.

Je remercie le rapporteur de la commission des lois pour son écoute et la clarté de sa position quant à certains articles du texte, notamment celui supprimant les plans personnalisés de compensation du handicap : toutes les associations concernées défendent ce plan.

J'en viens à mes propositions d'enrichissement. Mme Tasca parlera de l'ENA. Je me bornerai donc à évoquer l'atteinte aux principes républicains. Nous en avons débattu ici il y a un an ou deux et nous nous étions retrouvés avec M. de Rohan.

Monsieur le garde des sceaux, notre proposition sur les écoutes administratives vous ira sans doute droit au coeur. Vous tendez l'oreille à juste titre. (Sourires) Un vrai malaise -le mot est faible- est apparu : il semble que la DCRI se soit préoccupée des appels passés et reçus par des journalistes, un membre du cabinet de votre prédécesseur, et même des magistrats. Le Premier ministre avait déclaré à l'Assemblée nationale que le respect des libertés publiques imposait que les interceptions fussent strictement limitées et contrôlées de façon étroite. On ne peut absolument pas utiliser la loi de 1991 pour justifier de telles pratiques. S'agissant des fichiers, la délégation parlementaire au renseignement devait être saisie des décrets en Conseil d'État créant des traitements dispensés de publication au Journal officiel.

Nous proposerons également de supprimer l'article L. 622-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : il s'agit de ce qu'on a appelé le délit de solidarité. En l'état du droit, le fait d'apporter une aide directe ou non à des étrangers en situation irrégulière est punie de cinq ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende, ce qui est particulièrement choquant. M'objectera-t-on que tel n'est pas l'objet du texte ? Mais la proposition de loi n'a pas d'objet précis ! En outre, son article 24 modifie le Ceseda. Je conseille à chacun de lire le petit livre Indignez-vous de Stéphane Hessel, personnalité de haute valeur morale, grand résistant, contributeur à la Déclaration universelle des droits de l'homme ; on y trouvera des paroles fortes à ce sujet. Mettre fin au délit de solidarité serait faire simplement oeuvre d'humanité. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Monsieur le garde des sceaux, il ne serait pas correct qu'au détour d'un amendement, on dispense le rapporteur public au sein des tribunaux administratifs de formuler ses conclusions à propos de matières fixées par décret. Le Gouvernement, en 1998, répondant à la Cour européenne des droits de l'homme, relevait à juste titre que le rapporteur public appartenait aux meilleures traditions françaises. Et je ne parle pas de l'intervention du décret.

Plusieurs de nos collègues proposeront des dispositions de simplification, notamment pour éviter les tracasseries et les vexations subies par nos concitoyens nés à l'étranger. Nous formulerons aussi des suggestions à propos du parc locatif privé, notamment au regard de la flambée des prix en Ile-de-France.

Enfin, nous avons présenté une série de dispositions sur l'autopsie judiciaire. Je vous remercie, monsieur le rapporteur, de les avoir prises en compte pour introduire plus d'humanité envers les familles. Un registre consigne aujourd'hui les noms des citoyens refusant le don d'organes : il faudrait aussi un registre d'acceptation.

A propos des entrées de villes, je déplore que le Gouvernement propose de supprimer des dispositions adoptées à l'unanimité par le Sénat.

Bien sûr, l'ensemble est disparate, mais telle est la loi du genre. Les concepts de justice, de solidarité, nos conceptions républicaines assureront l'unité de nos propositions. (Applaudissements à gauche)

M. Christophe-André Frassa. - Longtemps, le droit français a été un modèle dans le monde car il était clair et concis. Depuis, les choses ont bien changé au gré de l'intégration de normes européennes et internationales et de lois toujours plus nombreuses, souvent plus complexes et obscures. La loi doit être claire, intelligible, stable et cohérente pour assurer la sécurité juridique des citoyens, donc le bon fonctionnement de la démocratie. Notre objectif n'est pas de fustiger une boulimie législative mais d'aider les Français à y voir plus clair dans ce que beaucoup considèrent encore comme un capharnaüm.

Enfin, comble de la légitimité, ce texte est le premier à avoir été soumis au Conseil d'État par l'Assemblée nationale : c'est dire que des précautions ont été prises. Certaines mesures concernent tous les Français : les administrations devront échanger entre elles les pièces au lieu de demander aux citoyens de les fournir de nouveau ; elles devront aussi informer de leur erreur les citoyens ayant produit une demande avec vice de forme et leur indiquer quelle démarche adopter.

Le droit des entreprises sera simplifié ; cela diminuera leurs coûts de gestion sans rien retirer à la transparence.

Les administrations ne sont pas oubliées : l'article 34 continue la « chasse aux rapports » ! Internet est pris en compte pour organiser des consultations ouvertes.

Ce texte est long et hétérogène, on l'a dit, il était dense et sa version initiale manquait de clarté : nos rapporteurs l'ont beaucoup amélioré, tout en le recentrant. Exit l'extension de la réforme du droit de préemption ; c'est une bonne chose. La simplification améliorera le travail administratif et législatif ; ce texte utile était très attendu. Nous nous devions d'agir avec résolution.

Le groupe UMP l'adoptera avec conviction ! (Applaudissements à droite)

M. Josselin de Rohan. - Je me cantonnerai à l'article 146 bis, relatif à l'ENA. Le Gouvernement est un, monsieur le garde des sceaux : c'est donc vous qui allez devoir subir mon sermon ! (Sourires)

En supprimant le concours de sortie à l'ENA, le Gouvernement a oublié la procédure de recrutement pour les auditeurs au Conseil d'État, qui exigeait un texte de nature législative. Il a donc fait adopter, contre l'avis de la commission des lois de l'Assemblée nationale, une disposition particulière à l'affectation au Conseil d'État : c'était recréer un concours spécial ! Je félicite notre rapporteur de revenir au droit commun. De fait, le législateur peut s'exprimer bien que la mesure soit réglementaire. On remplace un système simple et éprouvé par un dispositif complexe qui sera source de frustration et de contentieux. La nouvelle procédure s'apparente au cross-country, voire au mercato : les élèves formulent leur souhait, une présélection anonyme est envoyée aux recruteurs, des entretiens ont lieu avant la décision prise collégialement. Suit une période probatoire de quelques mois, une commission ad hoc validant l'ensemble de la procédure. On dit que les élèves préfèrent cette procédure mais l'association des anciens élèves y est hostile ; les parlementaires ne paraissent guère enthousiastes : je l'ai constaté en posant une question orale. Pourquoi avoir supprimé le concours de sortie ? Comment le dossier d'aptitude permettra-t-il de distinguer les élèves ? Que devront faire les élèves pour attirer l'attention des recruteurs ? Bien danser ? Être bons bonimenteurs ? Être membres de tel cercle, de tel parti, de tel syndicat ? L'enjeu est pourtant l'accès aux plus hautes fonctions de l'État ! Comment éviter la cooptation ? Dans l'Éducation sentimentale, Flaubert fait dire à l'un de ses personnages qu'il faut supprimer les diplômes, avant qu'un autre ne veuille en confier la délivrance au peuple. L'ENA a mis fin à un système corporatiste ; la suppression du concours de sortie menace la transparence et l'équité. Je crains que vous ne soyez bientôt contraint de remettre l'ouvrage sur le métier ! (Applaudissements sur tous les bancs)

M. Richard Yung. - Je me focaliserai sur les articles 135 bis et 149 quinquies. Je remercie M. le rapporteur d'avoir introduit le premier, relatif au droit électoral des Français de l'étranger. Il s'agit d'abord de communiquer la liste des candidats aux élections consulaires : actuellement, le ministère refuse de nous la communiquer, ce qui nous place dans une situation unique. Il s'agit ensuite de l'interdiction de propagande électorale à l'étranger : cette interdiction n'a plus de sens dans l'Union européenne mais nous traînons ce sujet depuis le XIXe siècle. Cependant, la supprimer déborderait notre sujet car cela reviendrait à autoriser la propagande électorale à la veille des élections en France : je vais réfléchir au problème pour trouver une solution.

Sur les inventions faites par des salariés ensuite, un problème se pose : pour se faire reconnaître comme inventeur, le salarié doit engager une procédure lourde. Mme Lagarde a demandé un rapport au Conseil supérieur de la propriété industrielle : ce rapport est tombé aux oubliettes ; en 2009, M. Sarkozy a souhaité mieux associer les salariées aux fruits de leurs inventions. Mais comme rien n'est venu depuis, je proposerai des amendements issus de ma proposition de loi. Le rapporteur et le Gouvernement me suivent, sauf sur la rémunération qui relèverait, selon eux, des accords professionnels ; c'est vrai... mais cela ne marche pas !

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Ce texte hétéroclite est nécessaire, il comporte des mesures très utiles aux Français de l'étranger. J'ai proposé ailleurs d'établir des listes électorales uniques pour les Français de l'étranger : ce serait plus simple et moins cher. Je me réjouis de la suppression de l'article 149 bis, qui tendait à abroger la limite d'âge des administrateurs d'organismes de sécurité sociale.

Comment l'article 5 bis peut-il s'appliquer au Français de l'étranger ? L'aide juridictionnelle ne leur est pas assez accessible, en particulier en cas de déplacement illicite d'enfants : j'espère que le Gouvernement proposera des mesures dans ce sens. Je n'ai pu déposer un amendement, qui aurait subi l'article 40.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - C'est certain !

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Il faut simplifier le droit pour les Français de l'étranger car le dédale du droit est plus indéchiffrable encore pour eux. La refonte du guichet administratif unique sera un bon outil, de même que le portail unique de la Cnam. L'externalisation de certains services, à condition qu'elle soit encadrée, est une piste intéressante pour alléger la charge de nos consulats administratifs à l'étranger. J'ai toute confiance que le Défenseur des droits reprendra le flambeau du Médiateur et qu'il aura à ses cotés un délégué aux Français de l'étranger. (Applaudissements à droite)

Mme Catherine Tasca. - Dans ce salmigondis législatif, la suppression du concours de l'ENA pourrait passer inaperçue ; l'énarchie a mauvaise presse mais la procédure « spéciale » de recrutement, chère au Président de la République, revient à jeter avec l'eau du bain le bébé et les principes chers au général de Gaulle et à Michel Debré. Le recrutement par corps avait démontré ses limites et la réforme de 1945, organisant une fonction publique spécialisée et unifiée pour les cadres supérieurs de l'État, devait garantir l'égal accès républicain aux plus hautes fonctions de l'État.

La nouvelle procédure empile plusieurs étapes : projet professionnel, commission de projets, entretiens personnalisés avec les ministères. Comment l'anonymat pourra-t-il être préservé ? Comment la cooptation pourra-t-elle être évitée ? Bien des pistes existent pour améliorer le classement mais on ne saurait s'en passer. L'affectation à la sortie ne détermine pas toute la carrière. L'enjeu, c'est rien moins que l'État et la fonction publique au XXIe siècle : l'État est-il une entreprise ? Le général de Gaulle estimait que non mais le Gouvernement, qui parle « d'employeurs », paraît regarder plutôt vers les cabinets de recrutement.

L'air du temps est à la fascination pour l'entreprise. Je déplore qu'on veuille y sacrifier le principe de l'égalité des chances. La Haute assemblée ne doit pas prêter main à cette pseudo-modernisation. Nous vous proposerons de rétablir le classement, la meilleure, en fait la moins mauvaise, des solutions possibles ! (Applaudissements)

Discussion des articles

Articles additionnels avant l'article premier

M. le président. - Amendement n°106 rectifié, présenté par Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au premier alinéa de l'article L. 3141-3 du code du travail, les mots : « qui justifie avoir travaillé chez le même employeur pendant un temps équivalent à un minimum de dix jours de travail effectif » sont supprimés.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Le 20 janvier 2009, la Cour de justice de l'Union européenne a clairement exclu que le droit à un congé payé puisse être subordonné à l'accomplissement d'un temps de travail effectif. Nous vous proposons donc de supprimer l'exigence d'une durée minimale de travail effectif.

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis. - La Cour de justice s'est juste prononcée sur le report des congés maladie, pas sur une durée minimale ouvrant droit à congé : avis défavorable, d'autant qu'une durée minimale n'est pas choquante.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Certes, notre droit national n'est pas conforme au droit européen, mais il ne faut pas toucher au droit complexe du travail sans concertation. De plus, une période transitoire semble nécessaire. Retrait ? Nous sommes prêts à travailler avec vous l'année prochaine.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Pourra-t-on évaluer ce sujet en 2011 ? Dans le cas contraire, je maintiens l'amendement.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Nous y travaillerons dès l'an prochain, mais je ne peux vous garantir que nous en aurons fini le 31 décembre 2011. Au demeurant, vous avez peut-être d'autres préoccupations en ce moment... (Rires)

L'amendement n°106 rectifié est retiré.

M. le président. - Amendement n°107 rectifié, présenté par Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le deuxième alinéa de l'article L. 3142-1 du code du travail est complété par les mots : « ou pour l'enregistrement de son pacte civil de solidarité ».

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Le salarié bénéficie d'un congé pour événement familial de quatre jours en cas de mariage. Nous voulons étendre ce congé à l'enregistrement d'un Pacte civil de solidarité (Pacs), comme cela existe déjà dans la fonction publique. Le Médiateur de la République l'a recommandé.

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis. - Je suis réservée face à cette étrange nouvelle pour les entreprises, y compris les PME. En outre, elle alignerait le statut du Pacs sur celui du mariage alors que si le Pacs a une utilité, c'est d'avoir un statut différent de celui du mariage. Avis défavorable.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Dès lors que le Pacs n'est pas un mariage, pourquoi demander le congé lié au mariage ? Les conventions collectives comportent déjà des dispositions applicables aux partenaires d'un Pacs. Avis défavorable.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Cela existe pourtant dans le public !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je vais déposer une proposition de loi pour faire bénéficier les pacsés de certains droits accordés aux mariés. Le Pacs, auquel nombre d'entre nous se sont opposés, est aujourd'hui un fait social, qui concerne jusqu'aux familles de parlementaires... On m'a répondu alors que la loi sur les retraites examinerait la question des pensions pour les pacsés ; pour les congés, que c'était l'affaire des conventions collectives. Or, la loi sur les retraites n'a rien fait. Nous voulons, comme pour la fonction publique, faire progresser les droits : c'est bien le rôle de la loi, mais vous n'en voulez pas. Un pas en avant, trois pas en arrière... Un alignement des droits est pourtant indispensable.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Le code civil définit trois modalités juridiques de former un couple : le mariage, le concubinage et le Pacs. Nos concitoyens ont toute l'information nécessaire pour choisir la voie qu'ils préfèrent en fonction des avantages et des inconvénients de chaque formule. On ne peut demander les avantages de toutes !

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis. - Très bien !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Le système est clair, ne le rendons pas confus.

L'amendement n°107 rectifié n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°109 rectifié, présenté par Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le cinquième alinéa de l'article 79 du code civil, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

...° Les prénoms et nom de l'autre partenaire, si la personne décédée était liée par un pacte civil de solidarité ;

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Lors de la dissolution du Pacs, consécutive au décès du partenaire, les dispositions du code civil ont pour effet de minorer non seulement l'existence du partenaire survivant mais également les droits qu'il détient en cette qualité. Il en est ainsi des droits mentionnés à l'article 515-6 du code civil.

Cette simplification aura également pour effet d'assurer un parallélisme avec les dispositions du code civil relatives aux mentions portées sur l'acte de naissance, qui font apparaître les prénoms et noms du partenaire d'un Pacs. La conclusion d'un Pacs est portée en marge des actes de naissance des intéressés. Par symétrie, il faut inscrire le nom du partenaire survivant en marge de l'acte de décès. C'est important au moins pour permettre son maintien dans le logement.

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Avis favorable, comme dans le cas du conjoint survivant.

M. Jean-Pierre Sueur. - Très bien !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Toute mention portée sur un acte d'état civil doit être justifiée par une raison juridique précise. Aux termes de l'article 79 du code civil, la mention du conjoint survivant est justifiée par la vocation successorale de celui-ci. Or, le partenaire survivant d'un Pacs n'est pas héritier légal.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Ce n'est pas un bon argument.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Si ! Quant au droit de jouissance du logement, il est attribué de plein droit au partenaire survivant qui en fait la demande. L'amendement n'a donc pas d'objet.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Depuis dix ans, le droit du Pacs a évolué. Il est ainsi mentionné en marge de l'acte de naissance.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Je remercie le rapporteur pour son avis favorable car il a compris l'intérêt de l'amendement, fondé sur la symétrie par rapport à l'inscription du Pacs en marge de l'acte de naissance. Il s'agit non de succession mais de problèmes de la vie quotidienne, comme le maintien dans les lieux.

Mme Catherine Tasca. - La mention en marge de l'acte de naissance avait pour but de protéger les droits des tiers. Idem pour la mention sur l'acte de décès.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Je comprends bien que vous évoquiez l'intérêt des tiers et celui du partenaire survivant mais je ne peux que vous renvoyer à l'article 79 qui traite de la succession.

L'amendement n°109 rectifié est adopté ; l'article additionnel est inséré.

(Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. le président. - Amendement n°110 rectifié, présenté par Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 515-6 du code civil est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque le pacte civil de solidarité prend fin par le décès d'un des partenaires, le partenaire survivant est présumé avoir qualité pour pourvoir aux funérailles au sens des dispositions du code général des collectivités territoriales. »

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Cet amendement a pour objet de mettre un terme aux difficultés rencontrées par le partenaire d'un Pacs s'agissant du sort de l'urne cinéraire ainsi que des cendres du partenaire décédé.

En effet, la loi du 19 décembre 2008 est muette sur ce dossier. Le plus souvent, la responsabilité d'organiser les obsèques revient à une personne proche, avec laquelle le défunt avait un lien stable et permanent.

Il arrive que le partenaire soit tenu à l'écart par la famille du défunt, qui nourrit des préjugés contre l'homosexualité par exemple. Nous avons reçu des témoignages poignants de personnes ainsi écartées des funérailles à cause du silence de la loi.

Notre suggestion apaiserait les funérailles, en donnant au partenaire survivant la place qui est la sienne.

M. Bernard Saugey, rapporteur. - La loi ne définit pas la personne en charge des funérailles. Il n'y a pas lieu de faire exception pour les pacsés. Avis défavorable.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - La loi n'attribue aucun droit en la matière au conjoint survivant. Au juge de se prononcer en cas de conflit. Retrait.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - J'ai pris des engagements auprès de personnes endeuillées qui ont connu ces situations dramatiques, mais je comprends l'application du droit commun. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

L'amendement n°110 rectifié est retiré.

L'article premier demeure supprimé.

L'article premier bis est adopté.

La séance est suspendue à 19 heures 45.

présidence de M. Guy Fischer,vice-président

La séance reprend à 21 heures 45.