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Compte rendu analytique officiel du 20 décembre 2010

Contrôle de l'action du Gouvernement (Deuxième lecture)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale, tendant à renforcer les moyens du Président en matière de contrôle de l'action du Gouvernement.

Discussion générale

M. Patrick Ollier, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. - Nous voulons faire vivre la vie parlementaire, au service de l'intérêt général. Les assemblées parlementaires exercent trois missions : voter le budget, voter la loi, contrôler l'action publique. Cette dernière mission confère leur légitimité aux deux autres, car « les plus nobles principes du monde ne valent que par l'action », comme le disait le général de Gaulle.

Cette mission est désormais inscrite dans la Constitution. D'où la proposition de loi déposée par le président de l'Assemblée nationale. Le Gouvernement soutient cette initiative, une nouvelle pierre à l'édifice que nous construisons ensemble.

Deux des quatre dispositions ont été adoptées conformes pour conforter notamment le rôle de la Cour des comptes.

L'article premier tend à étendre le champ des personnes dont l'audition semble nécessaire, outre les contrôles sur pièces et sur place. Sur le fond, Assemblée nationale et Sénat sont d'accord mais l'Assemblée nationale s'est dotée d'un comité de contrôle et d'évaluation des politiques publiques ; j'en faisais partie il y a encore quelques semaines. Je comprends votre souci de ne pas réduire les pouvoirs des commissions permanentes, cependant, seul le Gouvernement peut autoriser les responsables administratifs à se rendre devant le Parlement. Le Conseil constitutionnel l'a confirmé en 2009.

Au demeurant, nous accepterons toutes les auditions demandées.

Le deuxième point de désaccord concerne les modalités de l'assistance apportée par la Cour des comptes au Parlement. J'observe que, le 25 juin 2009, le Conseil constitutionnel a rappelé le rôle central des commissions des finances et des affaires sociales pour suivre l'exécution des lois de finances et des lois de financement. Je comprends que ce principe soit transcrit dans la loi. Le Gouvernement souhaite que les deux assemblées aboutissent à une solution consensuelle au service de notre démocratie. (Applaudissements à droite)

M. Patrice Gélard, rapporteur de la commission des lois. - Nous sommes très largement tombés d'accord sur l'essentiel de l'article 3, dont seul un alinéa demeure en discussion. Le quiproquo avec l'Assemblée nationale est lié au comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques créé par les députés, structure qui n'existe pas au Sénat.

M. Richard Yung. - Dommage !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'Assemblée nationale tenait à ce que son comité dispose de pouvoirs analogues à ceux des commissions d'enquête. Si nous avions retenu cette solution, nos deux délégations auraient aussi bénéficié de ces compétences. Une autre solution -celle que défendra M. Sueur tout à l'heure- consiste à doter les organes permanents, dont les commissions permanentes, de pouvoirs identiques à ceux des commissions d'enquête. La commission des lois a préféré une troisième solution : accorder aux organismes de contrôle permanents les mêmes pouvoirs que ceux des commissions permanentes, mais pour six mois.

A l'article 3, nous sommes d'accord sur l'essentiel avec l'Assemblée nationale; reste la décision rendue le 25 juin 2009 par le Conseil constitutionnel que nous voulons rappeler dans l'article 3, afin d'éviter son oubli dans l'avenir.

Dans ces conditions, un accord avec l'Assemblée nationale devrait pouvoir intervenir rapidement. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Jean-Pierre Sueur. - Serais-je encore une fois le seul à défendre l'oeuvre de M. Accoyer devant ce noble aréopage ? Telle était la question que je me posais en montant à la tribune.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - La roche Tarpéienne...

M. Jean-Pierre Sueur. - Comme nul n'est prophète en son pays, les députés ont restreint la portée de l'article premier, qui ne s'applique ni aux missions d'évaluation, ni aux missions de contrôle, ni aux délégations communes aux deux assemblées.

Un nivellement par le bas se dessine. Pauvre M. Accoyer ! Je le défendrai, car il faut bien que quelqu'un le fasse, vous en conviendrez, monsieur le ministre, vous qui exerçâtes ses éminentes fonctions... (Sourires)

Je croyais, naïvement, que la dernière révision constitutionnelle offrait un droit de tirage à l'opposition pour la création de commissions d'enquête.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - C'est le cas !

M. Jean-Pierre Sueur. - Peut-être au Sénat, mais ce ne fut pas le cas lorsque l'opposition de l'Assemblée nationale a voulu s'intéresser à certains événements qui s'étaient déroulés à l'Élysée...Nous savons pourtant tous qu'il y avait là matière à enquête !

En définitive, la rédaction actuelle est minimaliste. Ainsi, le nouveau dispositif ne devrait bénéficier qu'aux instances de contrôle ou d'évaluation dont le champ dépasse celui d'une commission permanente. Pourquoi ? Je l'ignore.

La révision constitutionnelle de 2008 comporte une bonne disposition : la semaine de contrôle parlementaire.

Dommage toutefois qu'elle se limite à des débats platoniques ; je regrette d'ailleurs que le nom de Platon soit associé à l'incapacité d'agir...Le débat terminé, le Gouvernement continue de gouverner comme si de rien n'était.

Curieusement, le Gouvernement peut facilement empêcher l'application d'une loi : il suffit de ne pas publier les décrets d'application. Ainsi, le décret relatif au congé maternité spécifique aux femmes traitées au distilbène n'a été publié que cinq ans, six mois et quatorze jours après le vote unanime du texte législatif le leur accordant ! Et je vous fais grâce du nombre de questions écrites posées à ce sujet...

Plus généralement, dans notre Parlement, le Gouvernement ne se sent pas obligé de répondre aux questions ; je m'interroge notamment sur la procédure des questions d'actualité.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il y a les questions cribles.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est une initiative intéressante, mais qui ne change pas grand-chose...

Jeudi dernier, deux sénateurs ont posé des questions d'actualité au ministre de l'intérieur, à propos des policiers qui avaient manifesté contre une décision de justice. La question s'adressait au ministre de l'intérieur et au ministre de la justice. Or, la réponse fut confiée au ministre du budget, qui a cité, la première fois des faits vieux de vingt ans, et la seconde des faits vieux de dix ans. À Londres, le parlementaire aurait pu revenir à la charge jusqu'à ce que soit apportée une vraie réponse.

Bref, nous sommes loin de la vertu prônée par Montesquieu : la route est encore longue pour doter notre Parlement de moyens efficaces de contrôle ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Jacques Gautier. - Ce texte tend à concrétiser la fonction de contrôle parlementaire introduite par la dernière révision constitutionnelle.

Ainsi, la proposition de loi précise les pouvoirs dévolus aux structures de contrôle, en respectant la décision rendue en 2009 par le Conseil constitutionnel.

Elle définit également les modalités selon lesquelles une personne auditionnée peut prendre connaissance du compte rendu de son audition.

Nous soutenons la position du rapporteur, qui veut rétablir notre texte de première lecture et limiter le champ des enquêtes effectuées par la Cour des comptes en excluant l'exécution de la loi de finances et de la loi de financement.

Les trois missions dévolues au Parlement -légiférer, évaluer, contrôler- s'imbriquent en un ensemble cohérent : à quoi bon voter des lois sans pouvoir contrôler leur application, le cas échéant pour les adapter ?

Ce texte complète utilement les moyens dévolus à la Représentation nationale pour exercer sa mission au service de nos concitoyens.

Le groupe UMP votera cette proposition de loi dans la rédaction de la commission. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Jean-Pierre Sueur. - On s'en doutait...

M. Richard Yung. - Comme l'a dit le rapporteur, la discussion s'est focalisée sur l'article premier. Le texte initial attribue des pouvoirs étendus à l'instance de contrôle. Nous en sommes au quatrième set de cette partie de ping-pong.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - C'est le rôle de la navette !

M. Richard Yung. - Nous regrettons les limitations apportées par la commission au pouvoir parlementaire d'évaluation et de contrôle. Il est curieux de voir que le Parlement limite ses capacités en un domaine qui n'est pas le fort de notre vie politique.

Habitudes ? Conformisme ? Colbertisme ? Reste de l'Ancien régime ? Nos assemblées ont toujours fait preuve de retenue dans l'exercice de leur pouvoir de contrôle. D'ailleurs, la nouvelle procédure des questions cribles ne rencontre guère de succès, et la procédure des résolutions est peu utilisée. Tout se passe comme si le Parlement éprouvait une sorte de vertige devant la liberté qui pourrait être la sienne, contrairement aux pratiques britanniques ou allemandes, sans parler de ce qui se passe aux États-Unis. Par comparaison, nos débats ont un coté « bisounours ».

Nous voulions donc sortir par le haut, sans déséquilibre en défaveur des commissions permanentes...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Si !

M. Richard Yung. - ... et sans limiter la nouvelle procédure aux seuls sujets transversaux. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Article premier

M. le président. - Amendement n°1 rectifié, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Rédiger ainsi cet article :

L'article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est ainsi rédigé :

« Art. 5 ter. - Les commissions permanentes ou spéciales ainsi que les instances créées au sein du Parlement ou de l'une de ses deux assemblées pour contrôler l'action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques peuvent exercer les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête par l'article 6 b. Les rapporteurs de ces instances exercent leur mission dans les conditions prévues au deuxième alinéa du II de l'article 6. »

M. Jean-Pierre Sueur. - Dans cette partie de ping-pong entre les deux majorités parlementaires, aucune ne nous convainc, car nous voulons conserver la portée du texte initial.

L'Assemblée nationale souhaite limiter le nombre d'instances intéressées, ainsi que l'action du rapporteur. Notre commission des lois est également restrictive, puisqu'elle propose un alignement par le bas, contraire à l'esprit du texte déposé par M. Accoyer. Pourtant, la majorité devrait soutenir un texte prolongeant la dernière révision constitutionnelle.

M. le président. - Amendement n°2, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Alinéa 2

Après les mots :

les instances

supprimer le mot :

permanentes

M. Richard Yung. - C'est la même logique. Les missions d'information permettent des déplacements en France et à l'étranger pour mieux éclairer les sujets en débat. L'information, ici, rejoint le contrôle : il n'y a pas de raison de limiter le nombre des structures concernées

M. le président. - Amendement n°3, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Alinéa 2

Après les mots :

au sein

insérer les mots :

du Parlement ou

M. Jean-Claude Frécon. - Nous voulons revenir au texte initial qui visait toutes les instances, permanentes ou temporaires.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Cette disposition n'y figurait pas.

M. le président. - Amendement n°4, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Alinéa 2

Supprimer les mots :

dont le champ dépasse le domaine de compétence d'une seule commission permanente

M. Jean-Pierre Sueur. - Cette restriction a été introduite par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des finances, acceptée par le rapporteur. Curieusement, celui-ci a déclaré que cette restriction du champ de la proposition de loi ne compromettait pas son efficacité.

L'Assemblée nationale s'est contentée d'utiliser l'article 146-3 de son Règlement pour instituer son comité d'évaluation et de contrôle. Or, les deux assemblées ont des règlements différents et des pratiques distinctes.

Nous devrions maintenir la position du Sénat, en écartant une limitation sans fondement.

M. le président. - Amendement n°5 rectifié, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

« II. - Les rapporteurs désignés par les instances permanentes créées au sein de l'une des deux assemblées parlementaires pour contrôler l'action du Gouvernement ou évaluer des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d'une seule commission permanente disposent, dans les conditions définies à l'alinéa précédent, des prérogatives visées à l'article 6. »

M. Jean-Claude Frécon. - La nomination de co-rapporteurs est une avancée démocratique de la vie parlementaire. Nous la saluons.

Les deux co-rapporteurs peuvent avoir la même opinion, mais il ne faut pas les contraindre à présenter une opinion consensuelle.

Nous voulons procéder par construction et addition, non par soustraction et suspicion.

M. Jean-Pierre Sueur. - Quelle belle formule !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Aux termes de ces amendements, toutes les structures parlementaires disposeraient des pouvoirs renforcés reconnus aux commissions d'enquête, ce qui affaiblirait cette procédure : en uniformisant, on banaliserait.

Notre position s'explique par la décision du Conseil constitutionnel estimant qu'il fallait une loi.

Votre amendement n°1 ne correspond ni à l'esprit de la révision de 2008, ni à l'esprit de la proposition de loi déposée par M. Accoyer, dont nous respectons l'initiative.

Vous voulez nous entraîner dans une voie périlleuse : il faut garder une certaine unité au système.

M. Sueur a opposé le Sénat à l'Assemblée nationale, estimant que notre chambre fonctionnait bien. Conservons donc le texte de sa commission.

Quant aux autres amendements, ils ont déjà été présentés et repoussés. J'ajoute qu'il serait incohérent d'attribuer à une instance subordonnée des pouvoirs identiques à ceux de l'instance dont elle procède.

Enfin, la liberté des co-rapporteurs est irréaliste : autant demander deux rapports !

Avis défavorable à tous les amendements.

M. Patrick Ollier, ministre. - Deux conceptions distinctes s'opposent.

La vôtre consiste à uniformiser le fonctionnement des deux assemblées, alors qu'elles ne répondent pas aux mêmes exigences. Nous préférons conserver la hiérarchie entre les instances parlementaires, conformément à l'esprit du Constituant de 1958.

S'agissant des co-rapporteurs, leur éventuelle liberté d'agir ou non aboutirait à deux rapports distincts. Or, le constat doit être identique pour tous, sinon, l'exercice devient partisan.

Enfin, monsieur Sueur, je vous remercie pour votre défense énergique de M. Accoyer. Mais la majorité ne se débrouille pas trop mal (sourires) : il est satisfait de la façon dont sa proposition de loi évolue.

Le Gouvernement s'oppose aux cinq amendements.

L'amendement n°1 rectifié n'est pas adopté, non plus que les amendements n°s2, 3, 4 et 5 rectifié.

L'article premier est adopté.

Article 3

M. le président. - Amendement n°6, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Alinéa 2

Après les mots :

Président du Sénat

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

ou par une commission permanente dans son domaine de compétence ou par toute instance créée au sein du Parlement ou de l'une de ses deux assemblées pour procéder à l'évaluation des politiques publiques.

M. Richard Yung. - Nous aussi voulons la diversité ! En l'occurrence, nous proposons d'élargir les conditions de saisine de la Cour des comptes.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Cet amendement se heurte à une difficulté : il supprime le filtrage des présidents des assemblées, au risque d'encombrer la Cour dont les capacités sont limitées.

M. Patrick Ollier, ministre. - Même avis.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cet argument a de quoi surprendre ! Les présidents des commissions sont avisés, responsables, compétents ; ils savent gérer les choses avec un sens aigu de l'économie. Il me semble que les commissions feront un usage intelligent de cette possibilité et en tant que de besoin. Les présidents de nos assemblées ont déjà des agendas très chargés. Le caractère ad hoc de cette argumentation saute aux yeux. Veut-on mettre sous tutelle les présidents de commissions ?

M. Patrick Ollier, ministre. - On peut hélas trouver des exemples. La commission des affaires économiques doit contrôler quatorze ministères. Va-t-elle solliciter par elle-même la Cour des comptes alors qu'elle ignore ce qu'aura demandé la commission des finances ? C'est une simple exigence d'organisation des institutions, apaisée et responsable.

M. Richard Yung. - Le Parlement n'a donc pas les moyens d'exercer pleinement sa fonction de contrôle. Vous mettez en outre les présidents des assemblées en position délicate en les contraignant à arbitrer entre les demandes des présidents des commissions...

L'amendement n°6 n'est pas adopté.

L'article 3 est adopté.

Vote sur l'ensemble

M. Jean-Pierre Sueur. - Attention ! Les présidents de nos assemblées devront arbitrer : si la commission des lois souhaite une expertise sur les crédits de la DCRI -je prends cet exemple au hasard ! (Sourires)- pour voir les économies qui pourraient être réalisées si cette direction renonçait à s'intéresser aux journalistes, et qu'une autre commission demande une enquête sur un autre sujet, que fera le président de l'assemblée concernée ? S'il choisit la seconde demande, on dira qu'il ne veut pas qu'on enquête sur la DCRI...

Nous avons été les seuls à défendre le président Accoyer. Vous avez émoussé -le mot est faible !- l'ambition de départ. L'opération d'effeuillage a abouti. Mais un petit pas est accompli. Un réformiste conséquent ne refuse pas les petits pas... Nous nous abstiendrons.

L'ensemble de la proposition de loi est adopté.

Prochaine séance demain, mardi 21 décembre 2010, à 9 heures 30.

La séance est levée à 22 heures 40.

Le Directeur du service du compte rendu analytique :

René-André Fabre

ORDRE DU JOUR

du mardi 21 décembre 2010

Séance publique

À 9 HEURES 30

1. Questions orales.

À 14 HEURES 30

2. Deuxième lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale, portant réforme de la représentation devant les cours d'appel (n° 43, 2010-2011).

Rapport de M. Patrice Gélard, fait au nom de la commission des lois (n° 160, 2010-2011).

Texte de la commission (n° 161, 2010-2011).

LE SOIR

3. Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances rectificative pour 2010.

Rapport de M. Philippe Marini, rapporteur pour le Sénat.

A 14 heures 30, intervention de fin d'année de M. le Président du Sénat